1.2.4. Співвідношення адміністративного права з іншими галузями права

Адміністративне право є класичною галуззю публічного пра­ва. Проте норми цієї галузі тісно дотичні як до інших галузей публічного права, так і до приватного.

Уже цитований французький професор Гі Бребан зауважив, що адміністративне право регулює організацію і функціонуван­ня державного апарату управління, його взаємовідносини з ок­ремими громадянами, але не регулює:

• частини діяльності адміністративних структур, що забез­печується нормами цивільного права (наприклад, укладення до­говору з приватною фірмою про ремонт будівлі адміністрації);

формування політики — це вважається прерогативою парла­менту, уряду чи глави держави і підпадає під режим конститу­ційного права. З іншого боку, часто дуже складно розмежувати політичні рішення, спрямовані до органів публічної адміністра­ції та власне адміністративну діяльність, за допомогою якої ре­алізуються ці рішення;

— судову діяльність з вирішення спорів між громадянами (цивільне процесуальне право) та притягнення до відповідаль­ності осіб, що вчинили злочини або проступки (кримінальне процесуальне право). Проте є два дуже істотні винятки, де ре­гулювання здійснюється адміністративно-правовими нормами: управління правосуддям та адміністративна юстиція²².

Спробуємо проаналізувати співвідношення адміністративно­го права із галузями, що вважаються базовими у будь-якій пра­вовій системі.

1. Конституційне та адміністративне право.

Конституція кожної країни є головним нормативним дже­релом устрою та діяльності адміністрації, а також правовою підставою невпинного процесу зважування загальних та індиві­дуальних інтересів, що становить юридичний зміст виконання адміністрацією покладених на неї завдань²³. Отже, конституцій­не право закріплює основні принципи організації публічної ад­міністрації, місце 'її суб'єктів у державному механізмі, правові основи їх створення та взаємовідносини з суб'єктами інших гі­лок влади, а також окреслює права і свободи громадян, які ре­алізуються у цій сфері.

Адміністративне право деталізує та конкретизує норми кон­ституційного права, визначаючи при цьому компетенцію різних ланок системи публічної адміністрації, форми та процедури її діяльності, юридичні механізми реалізації і захисту прав та сво­бод громадян та юридичних осіб в адміністративних відносинах. Відповідно до вищеназваного поділу адміністративно-правового масиву на три умовні частини, пряма дотичність конституційно­го та адміністративного права існує лише щодо структурно-ор­ганізаційного права, процедурне ж та матеріальне право — це виключна сфера аналізованої нами галузі.

2. Цивільне та адміністративне право.

Цивільне право регулює здебільшого майнові відносини, адміністративне ж може також їх регулювати, але за участю обов'язкового суб'єкта — органа публічної адміністрації (чи іншого уповноваженого суб'єкта) або між такими суб'єктами. Відмінність полягає у тому, на підставі яких форм права урегу­льовані відносини: 'цивільно-правового договору з його диспо- зитивністю чи адміністративного акта (імперативного) або ад­міністративного договору.

Крім того, норми адміністративного права фактично обмежу­ють дію норм цивільного права. Наприклад, уряд або централь­на агенція встановлюють методику розрахунку орендної плати за державне майно, і таким чином сторони договору (приватна особа і уповноважений державою орган) не можуть встановлю­вати ціну у договорі оренди державного майна довільно, як це відбувається в цивільно-правовому регулюванні.

3. Трудове та адміністративне право.

Трудове право спільно з адміністративним регулює відноси­ни публічної служби. Вважається, що правове регулювання пра­ці в органах публічної адміністрації інших найманих осіб (нап­риклад, водіїв чи інших технічних працівників) — це виключна прерогатива трудового права. А от щодо осіб, яких називаємо публічними службовцями, спостерігаємо комплексний вплив норм обох галузей.

Адміністративне право встановлює для публічних службов­ців спеціальний правовий статус, який передбачає особливості:

• набору на службу;

• службової кар'єри;

• прав і обов'язків службовців;

• відповідальності службовців;

• припинення служби.

Водночас на публічних службовців поширюються загальні для всіх працівників норми трудового права, наприклад, які встановлюють час праці та відпочинку.

Тут варто наголосити, що зазначений поділ стосується здебільшого країн континентальної правової системи, а от в анг- ло-американській право публічної служби як окремий інститут адміністративного права не виділяється.

• Фінансове та адміністративне право.

Фінансове право в багатьох країнах вважається особливою частиною адміністративного, проте з огляду на широкий пред­мет регулювання його майже повсюдно виділяють окремо. До- тичність обох галузей виявляється у спільному регулюванні функціонування фінансових органів держави (державних бан­ків, міністерства фінансів чи податкової служби). Проте, якщо фінансовим правом регулюються самі фінансові відносини з мо­білізації, розподілу та використання грошових засобів держави, то адміністративним — порядок утворення фінансових органів, організація їх роботи, реєстрація та ліцензування діяльності ко­мерційних банків тощо.

5) Кримінальне та адміністративне право.

В Україні та інших країнах СНД адміністративне право є дуже близьким до кримінального у зв'язку з наявністю окре­мого інституту адміністративної відповідальності. У більшості ж країн як континентальної, так і англо-американської право­вої системи норми, що встановлюють відповідальність за дрібні правопорушення, відносять або до окремої галузі (права про про­ступки) або до кримінального права. Адже названий вид юри­дичної відповідальності за незначні правопорушення спрямова­ний здебільшого проти приватних осіб, що суперечить основній ідеї адміністративно-правового регулювання щодо юридичного обмеження публічної адміністрації.

1.2.5. Джерела адміністративного права

Джерело права теоретики розуміють як форму зовнішнього виразу юридичних норм. Інакше кажучи, розглядаючи джере­ла, ми робимо огляд «місцезнаходження» права.

Джерельна база адміністративного права є достатньо спе­цифічною, і в цьому контексті можна окреслити такі її характе­ристики:

1. Різноманітність та великий обсяг джерел адміністратив­ного права. Ними можуть виступати акти усіх гілок влади: зако­нодавчої (Конституції та звичайні закони), виконавчої (уряду, міністерств, місцевих адміністрацій) та судової (рішення загаль­них або адміністративних судів). У жодній країні кількість ад­міністративно-правових джерел не піддається точному обліку, але можна стверджувати, що мова йде принаймні про десятки тисяч документів. Відсутність загальних кодифікаційних актів. На відміну від кримінального, чи навіть цивільного права, де базові юридич­ні норми зведені у заг^іьних кодифікованих актах, адміністра­тивне право не підлягає такій кодифікації. Це зумовлено, насам­перед, дуже широким предметом правового регулювання та його різноплановістю. Проте кодифікація окремих адміністративно- правових інститутів, наприклад, адміністративних процедур, є можливою та існує в багатьох зарубіжних країнах.

2. Особливе місце підзаконних правових актів, що видають органи публічної адміністрації в системі джерел адміністратив­ного права. Незважаючи на загальне визнання необхідності та пріоритету регулювання публічної адміністрації законами, роль підзаконних правових актів de facto є дуже великою.

Ієрархія джерел адміністративного права є справою умовною, і насамперед це стосується країн англо-американської правової системи, де істотне значення мають судові прецеденти. Проте навіть в цьому випадку необхідно зробити узагальнення джерел, при якому кожен наступний рівень не обов'язково є нижчим що­до попередніх. Отож, до джерел адміністративного права відно­сять:

1) Конституції та конституційні акти.

Як зауважує німецький вчений X. Пінкемайер, конституція не містить норм адміністративного права у вузькому розумінні цього слова, але утворює основи діяльності адміністративних органів та визначає важливі принципи, якими адміністративні органи зобов'язані керуватись у своїй діяльності²⁴.

Отже, ідеї, закладені в конституціях зарубіжних країн стають базою для подальшого адміністративно-правового регулювання. Це можна проілюструвати на прикладі Конституції Італійської Республіки 1947 року, цілий ряд норм якої безпосередньо сто­сується аналізованої нами галузі, встановлюючи, зокрема:

• принцип децентралізації публічної адміністрації (стаття 5);

• юридичну відповідальність держави та її службовців за дії, вчинення яких порушує права інших осіб (стаття 28);

• можливість делегування законодавчої функції уряду: на об­межений час і по відношенню до певного кола питань (стаття 76);

• законодавче регулювання утворення та діяльності де­ржавних установ (стаття 97);

• заміщення посад в публічній адміністрації згідно з кон­курсом, крім встановлених законом випадків (стаття 97);

• існування Державної Ради та інших органів адміністра­тивної юстиції, що здійснюють юрисдикцію по охороні законних інтересів у відношенні дій державних органів (стаття ЮЗ)²⁵.

У Конституції Сполучених Штатів Америки 1787 року норм, які можна вважати джерелами адміністративного права, є знач­но менше, але вони також є основою для адміністративно-пра­вової доктрини, законодавства та правозастосування. З огляду на охоронне спрямування адміністративного права у цій країні насамперед згадаємо положення розділу 2 статті 3 американсь­кої Конституції, яка гласить, що «судова влада поширюється на спори, в яких Сполучені Штати є стороною»²⁶. Саме ця норма є передумовою судового контролю діяльності публічної адмініст­рації.

Як відомо, у Великій Британії немає писаної конституції у вигляді єдиного документа, а її роль відіграє низка історичних документів, які умовно можна назвати конституційними ак­тами. В контексті адміністративного права серед них доцільно виділити Біль про права 1689 року, який зобов'язує представни­ків влади поважати і дотримуватись прав громадян, тобто, ок­реслюються межі діяльності публічної адміністрації.

2) Закони та інші законодавчі акти.

Наступна за конституціями сходинка — закони. Адміністра­тивні структури не можуть діяти, як їм забажається, а лише в межах, визначених законом. Найважливіші рішення щодо держави і кожного окремого громадянина, які застосовує ад­міністрація, приймає законодавець.

Наприклад, у Великій Британії до найважливіших джерел адміністративного права відносять:

• Закон про акти делегованого законодавства 1946 року, який встановив порядок прийняття і публікації нормативних актів адміністрації, що видаються за уповноваженням парла­менту;

Закон про трибунали і розслідування 1958 року, що ре­гулює організацію та діяльність британської адміністративної юстиції — адміністративних трибуналів і міністерських розслі­дувань (інспекцій);

• Закон про позови до корони 1947 року, який підсумував практику судів у справах про відповідальність адміністрації за шкоду, спричинену її службовцями²⁷.

У континентальній Європі серед законодавчих актів особли­ве місце займають кодекси. Зокрема, тут можна назвати:

• Кодекс про адміністративну юстицію Французької Рес­публіки;

• Кодекс адміністративного провадження 1960 року Поль­ської Республіки.

Названі та інші кодифіковані акти буде детальніше проаналі­зовано в наступних розділах.

3) Акти публічної адміністрації, що прирівнюються до за­конів.

З огляду на нездатність сучасних парламентів повністю за­безпечити потреби суспільства в законодавчому регулюванні, у певних країнах практикується прирівнювання актів публіч­ної адміністрації (насамперед урядів) до законів. Наприклад, в Італійській Республіці існує можливість прийняття двох видів актів, що прирівнюються до законів: законодавчих декретів та декретів-законів.

Законодавчі декрети видає Рада Міністрів (уряд Італії) на під­ставі спеціального акта про делегування відповідних повнова­жень, прийнятих парламентом. При цьому уряд може приймати законодавчі декрети лише протягом обмеженого часу, з конк­ретних питань та із врахуванням критеріїв, встановлених зако­ном.

Декрети-закони, на відміну від законодавчих декретів, уряд приймає за власною ініціативою, але лише у необхідних та не­відкладних випадках. Проте ці акти підлягають обов'язковому наступному затвердженню парламентом протягом двох місяців, якщо ж цього не буде зроблено, то декрети-закони втрачають силу з моменту прийняття²⁸.

Зазначені акти, що прирівнюються до законів, часто стосу­ються реформ в публічній адміністрації, таким чином виступа­ючи джерелами адміністративного права.

Цікаво, що запозичення цього інституту іншими краї­нами не завжди витримувало перевірку часом. Наприклад, у 1992-1997 роках така можливість прийняття актів, що при­рівнюються до законів, існувала в Польській Республіці, проте ні разу не була застосована на практиці. Відповідно ж до чин­ної Конституції Польщі 1997 року, Президент за поданням Ради Міністрів може видавати розпорядження із силою закону лише у разі введення режиму воєнного стану, якщо Сейм (парламент) не може провести засідання²⁹.

• Міжнародні договори.

Цей вид джерел права також прирівнюється до законів і вважається частиною національного законодавства, а у багать­ох випадках навіть розміщується в ієрархії джерел сходинкою вище. Наприклад, відповідно до статті 55 Конституції Фран­цузької Республіки 1958 року, міжнародні договори або угоди, належним чином схвалені чи ратифіковані, з моменту їх опублі­кування мають силу, яка перевищує силу внутрішніх законів, за умови застосування такого договору або угоди іншою стороною³⁰. Подібно у статті 25 Основного Закону Федеративної Республіки Німеччини встановлено, що норми міжнародного права є скла­довою частиною права Федерації, мають перевагу перед закона­ми і безпосередньо породжують права та обов'язки для жителів федеральної території³¹.

• Рішення органів конституційного судочинства.

Конституційні суди у країнах, де вони створені та функціону­ють, можуть припиняти дію актів парламентів, глав держав та урядів, що суперечать положенням конституцій. Отже, рішен­ня цих судів впливають на чинність адміністративно-правових норм і також можуть розглядатись як джерела адміністратив­ного права.

• Нормативні акти урядів та центральних органів публічної адміністрації.

Ця група є найчисельнішою серед нашого переліку джерел. Поряд з цим, кожна країна має свої особливості щодо форми та змісту цих актів. Наприклад, Президент Сполучених Штатів Америки видає виконавчі накази; федеральні департаменти і відомства — накази, інструкції, правила процедури; інші ад­міністративні установи — припийй, стандарти тощо.

• Нормативні акти місцевих органів публічної адміністра­ції.

До цієї групи джерел адміністративного права варто віднести:

• нормативні акти органів державної адміністрації в регіо­нах та на місцях;

• нормативні акти місцевого самоврядування (наприклад, статути територіальних громад).

• Рішення загальних та адміністративний судів.

Як відомо, в країнах англо-американської правової сис­теми рішення судів по окремих справах можуть набувати загальнообов'язкового характеру для наступних рішень з таких питань. Такі рішення — судові прецеденти виступають важли­вим джерелом права, в тому числі адміністративного.

У країнах континентальної правової системи судові преце­денти зазвичай не зазначають серед джерел права. Проте фак­тично рішення адміністративних судів в континентальній Єв­ропі справляють істотний вплив не лише на практику вирішення наступних публічно-правових спорів, але й на законодавство та рішення органів публічної адміністрації. Тому рішення ад­міністративних (або загальних) судів зараховують до наступної групи із назвою:

• Неформальні джерела адміністративного права.

Сюди, окрім судових рішень, відносять:

• звичаї (наприклад, щодо права судів кінцево вирішувати всі спірні питання права, традиційного для країн англо-амери­канської правової системи);

• індивідуальні рішення органів публічної адміністрації (резонансні адміністративні акти також можуть мати вплив на правозастосування);

• адміністративно-правова доктрина (зокрема, якщо екс­пертизи представників науки адміністративного права поклада­ються в основу судових рішень);

• позаюридичні норми (суспільні, моральні, технічні).

Неформальність зазначених джерел права означає, що попри

їх реальний вплив на творення та застосування адміністративно­го права, вони не можуть бути формальною юридичною підста­вою для прийняття конкретного адміністративного рішення³².

1.2.6. Принципи адміністративного права

В українській літературі під принципами адміністративного права розуміють засадничі (основні) ідеї, положення, вимоги, що характеризують зміст адміністративного права, відобража­ють закономірності його розвитку і визначають напрями і ме­ханізми адміністративно-правового регулювання суспільних відносин³³. Простіше кажучи, принципи є ідеями, що визнача­ють зміст норм адміністративного права.

Отже, принципи адміністративного права відіграють важ­ливу роль в процесі адміністративного нормотворення. Це зна­чить, що парламент та органи публічної адміністрації повинні керуватись цими принципами при розробці та прийнятті норма­тивно-правових актів. З іншого боку, принципи є важливими і для правозастосування. Службовці публічної адміністрації при вирішенні індивідуальних справ та суди при розгляді публічно- правових спорів також повинні керуватись ними. Особливо це стосується випадків, коли нормативно-правовий акт детально не регламентує конкретних суспільних відносин — у сфері віль­ного адміністративного або судового розсуду.

Тому знання і застосування принципів адміністративного права треба визнати за необхідне для:

• парламентів при прийнятті законів, що містять ад­міністративно-правові норми;

• органів публічної адміністрації при прийнятті підз'акон- них нормативно-правових актів та вирішенні індивідуальних адміністративних справ;

• судів при вирішенні спорів між приватними особами та органами публічної адміністрації.

Принципам адміністративного права традиційно приділя­ють більше уваги в країнах континентальної правової системи, при тому погляди на це питання об'єктивно відрізняються. З ог­ляду на відмінності у національних адміністративно-правових доктринах, вважаємо за доцільне перелік та сутність принципів викласти відповідно до документа, що претендує на роль загаль­ноєвропейського узагальнення. У 1996 році Рада Європи опра­цювала та видала підручник про основні принципи адміністра­тивного права, які стосуються відносин між адміністративними органами та приватними особами³⁴. Цей документ не може пре­тендувати на винятковість запропонованого у ньому переліку принципів, проте дає достатньо об'ємне уявлення про аналізо­вану матерію.

Автори поділяють принципи адміністративного права на дві групи: засадничі та процедурні, при цьому відзначаючи, що не­можливо провести чітку відмінність між ними³⁵. До засадничих принципів відносять:

1. Законність.

Цей принцип є вимогою чіткого дотримання органами пуб­лічної адміністрації та їх посадовими особами норм законів та правових актів вищого рівня. На відміну від громадян, ад­міністрація повинна діяти відповідно до спеціальнодозвільного принципу «дозволено лише те, що прямо передбачено законом». Іншими словами, йдеться про діяльність у чітких межах зако­ну, а точніше, закріпленої нормативно-правовими актами ком­петенції конкретного органа чи посадової особи.

У європейському підручнику також розтлумачено, що при­нцип законності означає необхідність:

• щоб виконавча влада не порушувала закон;

• щоб всі її рішення ґрунтувались на законі і щоб їх зміст узгоджувався з законом;

• дієве впровадження виконавчою владою вищеназваних вимог.

1. Рівність перед законом передбачає таке:

• при розгляді справ адміністрація повинна однаково трак­тувати випадки, що є об'єктивно схожими і, навпаки, відмін­но у випадку розбіжностей, незалежно від особи, що вступила У правовідносини з нею (стать, раса, мова, релігія, політичні пе- реконанння, соціальний статус);

реакція адміністрації на індивідуальний випадок повин­на бути значною мірою передбачувана в світлі її попередніх актів; не повинно бути відхилень від попередньої практики, якщо для цього немає обґрунтованих причин;

З іншого боку, принцип рівності перед законом не може ви­користовуватись для виправдання ширшого застосування неза­конної практики. Зокрема, ані правопорушник, ні адміністрація при винесенні рішення не можуть посилатись на ту обставину, що в такому випадку на особу не було накладено стягнення.

3. Відповідність до законної мети означає, що:

• адміністрація повинна діяти виключно з метою, на яку її уповноважують відповідні закони;

• приймаючи рішення, адміністрація має керуватись не лише буквою закону, але й його «духом» та правовими при­нципами.

Адміністративні акти, які не узгоджуються із метою закону можуть бути визнані ultra vires (прийняті із перевищенням пов­новажень). Це є, наприклад, випадки, коли адміністративні акти не вмотивовані жодним суспільним інтересом: підприємцеві відмовляють у видачі ліцензії на відкриття бару, маючи на меті, щоб мер населеного пункту або власник іншого бару не зазнавав конкуренції.

4. Пропорційність передбачає:

• використання адміністрацією засобів, що є відповідними поставленим цілям;

• вжиті заходи повинні встановлювати справедливу рів­новагу між суспільними інтересами та інтересами приватними так, щоб уникати зайвого втручання в права та інтереси приват­них осіб.

Відповідно до цього принципу, адміністративна влада може урізувати права громадян на користь держави тільки до межі, яка є необхідною для захисту суспільного інтересу. Повинен іс­нувати розумний зв'язок між обраними засобами і поставленою ціллю. Це означає, що жодне обмеження прав громадян не тіль­ки повинно відповідати цілі, вказаній законодавством, важли­во, щоб ціль не досягалась іншими засобами. Більше того, не­зручності, які відчуває приватна особа, повинні бути у розумній відповідності до переваг, які приватна особа чи суспільство зага­лом отримують від акта.

5. Об'єктивність та неупередженість полягає у тому,що:

• усі фактори, що стосуються окремого адміністративного акта, повинні братись до уваги з відповідним зважуванням кож­ного з них; відповідно, фактори, які не стосуються акта, не по­винні розглядатись;

• на адміністративний акт не повинні впливати приватні чи особисті інтереси або упередженість особи, яка його приймає; з цим пов'язана вимога сумісності — жоден державний службо­вець не повинен приймати адміністративний акт у справі, що стосується його фінансових чи інших інтересів або інтересів його родичів чи друзів або коли виникли інші обставини, що стоять на заваді його неупередженості.

1. Привселюдність (гласність) характеризується так:

• доступ громадськості до інформації, якою володіють пуб­лічні службовці, з певними винятками (наприклад, встановле­ного законом обмеженого доступу до інформації, що містить де­ржавну таємницю); при цьому право на запит має не лише особа, яка особисто зацікавлена у питанні;

• адміністрація зобов'язана відповісти на запит чи нада­ти необхідну інформацію у «розумно обґрунтований проміжок часу» та у «дієвий і відповідний спосіб».

Дотримання цього принципу зміцнює довіру громадськості до адміністрації.

До процедурних принципів адміністративного права автори аналізованого підручника відносять:

1. доступність послуг публічної адміністрації (насамперед, фінансова, але також організаційна);

2. право приватних осіб «бути почутим» (на подачу доказів У справі, на отримання обґрунтованої відповіді адміністрації);

3. право приватних осіб на представництво та правову допо­могу у відносинах з адміністрацією;

4. часові обмеження розгляду адміністративних справ;

5. обов'язок адміністрації повідомити про прийняття та зміст адміністративного акта та способів його оскарження.

Зазначені переліки принципів не є вичерпними, адже стосу­ються лише зовнішніх відносин адміністрації з приватними осо­бами, оминаючи засади регулювання внутрішньої організації апарату публічної адміністрації. Проте, оскільки на зовнішніх відносинах акцентує свою увагу зарубіжне адміністративне пра­во, особливо в країнах англо-американської правової системи, нами було розглянуто принципи, що покладені в основу саме цих відносин.

Висновки по розділу для України

2. Адміністративне право України до останнього часу було майже стовідсотковою копією науки, галузі права та навчальної дисципліни під назвою «Радянське адміністративне право». З приводу однієї з його ключових категорій «державне управлін­ня» в літературі постійно відбувались дискусії з огляду на його відсутність в Конституції 1996 року. Незважаючи на це, зазна­чений термін дотепер широко використовують науковці та практи­ки. Цю ситуацію, на нашу думку, доцільно найближчим ча­сом змінити. Адже словосполучення «державне управління» є некоректним перекладом терміну «публічна адміністрація», що звужує зміст останнього та не відповідає сучасній спрямованос­ті адміністративно-правового регулювання. Тому в доктрині ад­міністративного права варто перейти до ширшого поняття «пуб­лічна адміністрація», який охоплює також виконавчі органи місцевого самоврядування та визначає необхідну спрямованість діяльності службовців адміністративних органів — реалізацію та захист інтересів окремих громадян та суспільства загалом.

3. Як і в радянський період, варто визнати важливість між­дисциплінарної науки — теорії публічної адміністрації (в Ук­раїні — теорії державного управління) для адміністративно-пра­вового регулювання. Ідеї, розвинуті в межах цієї науки повинні ставати основою для адміністративно-правових норм. З іншого боку, адміністративне право сьогодні розглядається в Україні як один із засобів покращення ефективності публічної адміністра­ції, особливо це стосується його процесуальної частини, що пе­ребуває на етапі становлення.

Адміністративне право в багатьох країнах континенталь­ної Європи сформувалось на базі поліцейського права, проте сьогодні набуло фактично протилежного спрямування. Якщо норми поліцейського права захищали здебільшого інтереси де­ржави, а в кращому випадку — суспільства загалом, то метою адміністративно-правового регулювання насамперед є реаліза­ція та захист інтересів особи у її відносинах з органами публіч­ної адміністрації. В цьому контексті доводиться стверджувати, Що радянське адміністративне право, незважаючи на свою назву за своїм змістом було поліцейським правом у його класичному ро­зумінні. Протягом останніх років в Україні відбувається склад­ний процес перетворення поліцейського права в адміністратив­не. Цей процес активно відбувається в адміністративно-правовій доктрині, починаючи з Концепції реформи адміністративного права 1998 року та значною мірою — в адміністративному зако­нодавстві.

2. Предмет адміністративного права в країнах англо-амери- канської та континентальної правової системи формувався із значними відмінностями. Зокрема, регулювання внутрішньо- організаційних відносин в публічній адміністрації не вважалося адміністративним правом в країнах common law. Проте остан­нім часом можна спостерігати зближення і взаємний вплив між країнами, що відносяться до двох основних правових систем. Україна, що належить до континентальної правової системи, також орієнтує своє адміністративне право на неї, хоча й вико­ристання раціоналістичного американського чи британського правового регулювання може бути доцільним в багатьох окре­мих випадках. У кожному разі, основним для України є напов­нення «новим» змістом актів адміністративного законодавства, та його реальне втілення в практиці відносин між приватними особами та публічною адміністрацією.

3. Оскільки адміністративне, і особливо адміністративно- процесуальне законодавство перебуває в Україні на етапі ста­новлення, при його творенні треба активно використовувати принципи адміністративного права, що визначені Радою Європи як рекомендації для членів цієї міждержавної організації. Крім того, ці та інші доктринальні принципи повинні реально вті­люватись в життя службовцями публічної адміністрації. Адже для України, як і для багатьох інших країн, характерним є іс­тотні відмінності між чинними правовими нормами та практи­кою їх реалізації. Подолання цих відмінностей наблизить нашу державу до конституційного положення та ідеалу під назвою «правова держава».

РОЗДІЛ II

АДМІНІСТРАТИВНІ СТРУКТУРИ

2.1. Система органів публічної адміністрації

функції публічної адміністрації можуть виконувати різні суб'єкти права (із назвами, що застосовуються в українській юридичній доктрині):

• органи виконавчої влади;

• державні установи та підприємства;

• органи місцевого самоврядування;

• комунальні установи та підприємства;

• приватні установи та підприємства;

• громадські організації, в тому числі у сфері професійного самоврядування.

Проте до органів публічної адміністрації серед перелічених можна віднести лише дві групи: органи виконавчої влади та місцевого самоврядування. Усіх же інших суб'єктів може бути уповноважено на виконання функцій публічного характеру: або постійно, наприклад, щодо забезпечення загальної середньої ос­віти школами або тимчасово — у випадках делегування приват­ним структурам виконання окремих публічних завдань. Зміст правового статусу цих суб'єктів також досліджується в межах науки адміністративного права. Наприклад, чимало уваги нау­ковці країн континентальної правової системи приділяють ад­міністративно-правовому статусу закладів (університетів, біб­ліотек, лікарень)³⁶.

Незважаючи на наведене, пріоритетне місце в структурно- організаційній частині адміністративного права займає аналіз правового статусу органів публічної адміністрації, і саме на них ми зупинимось детальніше. Тим більше, що система цих органів є надзвичайно складною та істотно відрізняється в окремих країнах.

Перша група структур публічної адміністрації — органи ви­конавчої влади за ознаками характеру наданої компетенції та те­риторії, на яку поширюються їх повноваження, поділяють на:

• вищі (уряд або глава держави);

• центральні (міністерства та інші органи із загальнонаціо­нальною компетенцією);

місцеві (адміністрації, префектури тощо).

У правовій доктрині багатьох країн поділ є ще простішим і містить лише два види органів виконавчої влади — центральні та місцеві. Уряд теж відносять до центральних органів, проте із загальною компетенцією (а не спеціальною, як у міністерств чи відомств).

Залежно від існуючої в конкретній країні форми державного правління виділяють також моделі виконавчої влади. Таким чи­ном на загальнодержавному рівні відрізняють виконавчу владу, орієнтовану на реалізацію завдань:

• глави держави (у президентських республіках);

• глави держави і глави уряду (у парламентських монар­хіях і республіках та у президентсько-парламентських респуб­ліках).

Виходячи з цього, ми спостерігаємо певний дуалізм у діяль­ності виконавчої влади в другій моделі, до якої належить біль­шість європейських країн. Зокрема, у парламентських мо­нархіях (Об'єднане Королівство Великої Британії та Північної Ірландії, Королівство Швеція) законодавчий представницький орган доручає виконання зафіксованих у законі завдань королю, який формально очолює виконавчу владу. Однак король та його апарат виконують лише незначну частину публічних завдань, основна ж частина покладається на уряд. Отже, одну частину виконавчих повноважень представляє король — символічний глава держави, а другу — уряд. У парламентських республіках (Федеративна Республіка Німеччини, Італійська Республіка) роль короля відіграє президент республіки, і аналогічно основ­ні виконавчі структури формуються навколо уряду. У країнах із змішаною президентсько-парламентською формою правлін­ня (Французька Республіка) дуалізм влади проявляється ще яскравіше.

У президентських республіках (США, країни Центральної та Латинської Америки) виконавча влада навпаки — моноліт­на. Це означає, що обраний населенням президент відповідає за всю виконавчу владу; він є і главою держави і главою вико­навчої влади в одній особі. Саме навколо нього формуються усі адміністративні структури.

Органи виконавчої влади здійснюють два види функцій:

владно-політичні, тобто, вони разом з парламентом фор­мують політику держави;

• владно-адміністративні, тобто, ці органи реалізовують де­ржавну політику, виконуючи рішення вищих органів державної влади у повсякденній адміністративній діяльності.

• При тому варто зазначити, що владно-політичні функції здій­снюють не усі органи виконавчої влади, а лише уряди та мініст­ри, а в окремих країнах — і керівники реґіональних органів виконавчої влади загальної компетенції. Значною мірою право­ве забезпечення владно-політичних функцій належить до пред­мета конституційного права, хоча межі з адміністративним тут є дуже хиткими. А от здійснення владно-адміністративних функ­цій — це виключна прерогатива адміністративного права.

• Другу чималу групу органів публічної адміністрації в ук­раїнській юридичній науці називають виконавчими органами місцевого самоврядування. Система цих органів, їх місце в ор­ганізації публічної влади та правове регулювання взаємовідно­син з органами виконавчої влади буде детальніше проаналізова­на в окремому підрозділі цього розділу.