1.2. Адміністративне право у правових системах сучасності

1.2.1. Історія формування адміністративного права у зарубіжних країнах

Історичний розвиток адміністративного права підтверджує вищевикладені позиції щодо первинності науки публічної ад­міністрації, яка з тою чи іншою назвою та обсягом досліджень передувала формуванню аналізованої нами юридичної дисциплі­ни. Проте на певному історичному етапі саме правові аспекти публічної адміністрації почали визнаватись як найважливіші для її нормального функціонування.

З іншого боку формування адміністративного права було тіс­но пов'язане з еволюцією держави, і, зокрема, форми державно­го правління та державного (політичного) режиму. Адже лише з обмеженням влади монархів та її повної або часткової переда­чі демократично обраним представникам народу було визнано необхідним детальне правове регулювання діяльності не лише приватних осіб, а й адміністрації.

Становлення адміністративного права як сукупності право­вих норм можна умовно поділити на три етапи:

1. Зародження адміністративно-правового регулювання, обґрунтованого міждисциплінарною наукою «камералістикою» (16-19 століття).

2. Формування окремої групи правових норм, що отримало назву «поліцейське право» (18 — початок 20 століття).

3. Перетворення «поліцейського права» в «адміністративне право» (кінець 19—20 століття).

Що стосується першого етапу, то науку камералістику мож­на сміливо називати предтечею сучасної науки публічної ад­міністрації. Латинський термін camera означає королівську, тобто державна скарбниця, а відповідна наука мала на меті пропонувати способи найкращого наповнення цієї скарбниці. Іншими словами, дослідження камералістів були спрямо­вані на першочергове задоволення інтересів держави, з якою асоціювалась у період абсолютизму королівська влада (тут вар­то пригадати знамените висловлювання французького короля Людовіка XIV «держава — це я»).

Камералістика була міждисциплінарною наукою, що охоп­лювала комплексні знання політичного, економічного, фінан­сового та юридичного характеру. Один з провідних польських адміністративістів Я. Шренявскі таким чином виділяє три го­ловні напрями досліджень камералістів 18-19 століття: пер­ший, під впливом меркантилізму, концентрувався здебільшого на господарській проблематиці, другий, пов'язаний з концеп­цією природничого права, аналізував проблеми державного ін- тервенціонізму та охорони інтересів багатого міщанства, третій був пов'язаний з догматичною концепцією права про систему адміністративних установ⁹. Отже, уже в межах камералістики з'являється певна кількість знань, що за сьогоднішньою кла­сифікацією можна назвати адміністративно-правовими, адже вони стосувались як організації публічної адміністрації, так і регулювання її взаємин з різними верствами населення.

Проте з огляду на чималий та постійно зростаючий обсяг, правові аспекти камеральної науки на певному етапі виділи­лись в окрему дисципліну під назвою «поліцейське право». Його назва походить від грецького терміну police — місто і буквально тлумачиться як сукупність норм, що забезпечують публічну ад­міністрацію в містах. На початках ця галузь мала дуже широ­кий предмет правового регулювання, який охоплював відносини у всіх сферах діяльності публічної адміністрації: господарської та фінансової діяльності, освіти, охорони здоров'я, публічного порядку. Але з часом предмет поліцейського права почав звужу­ватись і в 19 столітті з різними варіаціями передбачав, зокрема, такі групи суспільних відносин:

• охорона безпеки держави;

• забезпечення порядку в громадських місцях;

• діяльність із впорядкування суспільної моралі.

Для поліцейського права було характерним пріоритетне за­стосування заборон як методів правового регулювання та різ­них форм державного примусу. Іншими словами, норми цієї галузі наділяли органи публічної адміністрації широкими пов­новаженнями щодо приватних осіб, а на останніх покладались здебільшого обов'язки по дотриманню приписів адміністрації. Тобто, інтереси держави були первинними в нормах поліцейсь­кого права, інтереси ж особи — похідними.

Зародження на базі поліцейського адміністративного права треба віднести до кінця 18 століття чи, точніше, періоду Великої французької революції. Саме тоді із обмеженням влади абсолют­ний монархів народними представництвами розвинулись ідеї законодавчого обмеження публічної адміністрації. Цей процес був також безпосередньо пов'язаний з утвердженням концепції правової держави, одним з постулатів якої є дотримання юри­дичних норм не лише громадянами, але й органами державної влади, в тому числі адміністративними структурами.

Отже, про перетворення поліцейського права в адміністра­тивне можна говорити тільки тоді, коли воно встановлює у своїх нормах поряд із правами органів публічної адміністра­ції та кореспондуючими їм обов'язками приватних осіб, також і права громадян по відношенню до адміністрації та відповід­ні зобов'язання адміністрації щодо громадян. При тому варто відзначити, що в країнах з de facto тоталітарним режимом, під назвою адміністративне право часто містилась сукупність юри­дичних норм, що за своїм змістом і спрямуванням відповідали здебільшого характеристикам права поліцейського.

Перехід до адміністративного права дуже влучно визначив класик українського адміністративного права професор Юрій Панейко: «Адміністративне право не є можливе в тих відноси­нах, в яких державні органи керуються виключно доцільністю і інтересами держави, а не є обмежені правними нормами, в та­ких/відносинах можна говорити лишень про адміністративну техніку. Доперва тоді, як діяльність адміністративних органів буде нормована правом, коли наступить правне обмеження ад­міністрації та охорона прав одиниць — тільки тоді може бути мова про адміністративне право»¹⁰.

У зв'язку з визнанням потреби у встановленні юридичних меж діяльності публічної адміністрації також виникли питання доцільності різних форм контролю за нею. У Франції, яка вва­жається батьківщиною адміністративного права, це проявилось в особливий спосіб. Контроль за органами публічної адмініст­рації було покладено не на звичайні суди, яким нова буржуазія не довіряла у зв'язку з їх необ'єктивністю у передреволюційний період, а на спеціальну систему судових органів, які були упов­новажені розглядати позови приватних осіб проти адміністра­ції. Тобто, адміністративне право формується як галузь, що за­безпечує юридичну рівність громадян та публічної адміністрації перед органами незалежного судового контролю.

Резюмуючи, спробуємо окреслити співвідношення ад­міністративного та поліцейського права:

1. Поліцейське право регулює лише частину суспільних відносин, що забезпечується адміністративним правом, тобто, можна стверджувати, що поліцейське є під галуззю адміністра­тивного.

2. Поліцейське право спрямоване здебільшого на захист ін­тересів держави, загального добробуту, адміністративне ж, поза тим, є дієвим способом захисту прав людини і громадянина від неправомірних діянь адміністративних органів.

3. Адміністративне право встановлює жорсткі законні рам­ки організації та діяльності публічної адміністрації, у поліцей­ському праві ці аспекти не є визначальними.

Адміністративне право розвивалось дуже нерівномірно як в часовому, так і в територіальному вимірі. Істотні відмінності були і залишаються між країнами, що належать до двох най­поширеніших правових систем: континентальної (романо-гер- манської) та англо-американської (common law). Тому детальні­ший розгляд адміністративного права продовжимо відповідно до цього поділу.

1.2.2. Предмет адміністративного права в англо-американській правовій системі.

Історія розвитку адміністративного права в англо-амери- канській правовій системі істотно відрізняється від континен­тальної. Тому предмет адміністративно-правового регулювання у країнах, що належать до цієї системи сформувався з певними відмінностями.

Якщо звернутись до найавторитетнішого в Сполучених Шта­тах Америки юридичного словника «Black's law dictionary», то дефініція адміністративного права в ньому є доволі незвичною для нас: «Адміністративне право — це частина права, ство­рена адміністративними агенціями у формі правил, інструкцій, постанов та рішень цих агенцій»¹¹. Це визначення, очевидно, не є повноцінним, оскільки не враховує законодавчої складової адміністративно-правового масиву, а лише підзаконну, проте акцентує на ключовому для американського адміністративного права понятті «адміністративна агенція». Саме з цим поняттям пов'язане формування аналізованої галузі в США.

Як відомо, американська конституція 1787 року передбача­ла чіткий розподіл державної влади на законодавчу (Конгрес), виконавчу (Президент) та судову і певний період конституційні норми дотримувались дуже чітко. Проте потреба в економічно­му розвитку зумовила необхідність державного втручання в еко­номічні процеси та доцільність створення окремих адміністра­тивних органів, які б не лише виконували рішення Конгресу та Президента, але й самостійно регулювали діяльність підпри­ємницьких структур. Формально це суперечило принципу роз­поділу влади, адже адміністративні органи почали виконувати законодавчу функцію, але практика довела ефективність цієї моделі. Першу адміністративну агенцію — Міжштатну комісію торгівлі було створено через сто років після схвалення Консти­туції у 1887 році, і саме цей рік вважають часом зародження американського адміністративного права.

Оскільки створення адміністративних агенцій не відповідало конституційно-правовому принципу розподілу влад, а свого часу їх навіть називали четвертою владою, яка безпосередньо втру­чається в права і свободи громадян та корпорацій, адміністра­тивну право Сполучених Штатів виникло як засіб охорони прав приватних осіб від нових органів публічної влади. Найважливі­шими, з погляду американських юристів вважаються процесу­альні норми, які детально регулюють відносини адміністратив­них агенцій та приватних осіб. При тому, адміністративне право регулює як форми впливу адміністративних агенцій на грома­дян та корпорації, так і зворотні зв'язки — встановлені законо­давством способи впливу останніх на рішення, що приймають агенції. Окреслюючи предмет адміністративного права США, виділяють три основні групи юридичних норм:

1) норми, що визначають порядок прийняття адміністра­тивними агенціями нормативно-правових актів (rulemaking);

2. норми, що встановлюють процедуру розгляду агенціями індивідуальних адміністративних справ (adjudication);

3. норми, що забезпечують судовий перегляд рішень ад­міністративних агенцій (judicial review).

Перелічені групи юридичних норм є безсумнівно адміністра­тивно-процесуальними і характеризуються зовнішнім спряму­ванням. Це дозволило окремим американським авторам ствер­джувати, що організація адміністративної системи та структура окремих установ не є об'єктом регулювання цієї галузі пр^ва¹². Така позиція не повністю відображає реальний стан речей. Як зауважує американський професор Петер Шук, курс адміністра­тивного права звичайно починається з розгляду питань:

• як і чому було створено адміністративні агенції;

• яким чином вони відрізняються від органів законодавчої та судової влади;

• як, у світлі цих відмінностей та відсутності конституцій­ного визначення юридичного статусу агенцій, може бути обґрун­товане делегування законодавчої, судової та виконавчої влади агенціям;

• формальні та неформальні механізми, завдяки яким за­конодавча та виконавча влада контролюють агенції¹³.

Тобто, попри те, що внутрішню організацію адміністратив­них агенцій не вважають об'єктом впливу адміністративно­го права, окремі аспекти організації публічної адміністрації не можна виключати зі сфери регулювання адміністративно- правових норм, і, тим більше, досліджень американської на­уки адміністративного права. Це підтверджує, зокрема, зміст підручників з адміністративного права, в яких окремі моменти організації адміністративних агенцій (створення та ліквідація, призначення та звільнення керівників) висвітлюються в роз­ділах про контроль законодавчої та виконавчої влади за ад­міністративним розсудом¹⁴.

Незважаючи на наведене, превалюючими в адміністративно­му праві США без сумніву є адміністративно-процесуальні нор­ми, які забезпечують механізми реалізації та захисту прав при­ватних осіб у їх взаєминах з органами публічної адміністрації. Адже адміністративні агенції протягом 20 століття набули знач­них повноважень, при реалізації яких часто порушуються права особи. І саме Адміністративне право як сукупність юридичних норм виступає засобом обмеження зловживань адміністрації та захисту прав громадян і корпорацій.

У Великій Британії доцільність існування адміністративного права не визнавалось найдовше — до середини 20 століття, коли кількість адміністративних органів почала невпинно зростати і, відповідно, почали з'являтись перші комплексні дослідження у цій сфері. З огляду на особливості історичного розвитку цієї де­ржави, організація британських адміністративних структур, їх форми діяльності і порядок здійснення судового та інших видів контролю мають істотні відмінності. Адміністративне ж право, що регулює ці питання, лише набуває ознак системності.

Як відзначає сучасний британський професор Деніс Галлі- ган, адміністративне право, будучи сукупністю правил про спо­соби здійснення урядової влади, відповідає на такі запитання:

• які органи та інституції утворюють адміністрацію та яки­ми повноваженнями вони наділені;

• яке походження (обґрунтування наявності) правил, що застосовують ці органи та інституції;

• якою мірою ці правила реалізуються у щоденній практиці;

• до якої межі адміністративно-правові правила і процеду­ри забезпечують справедливе ставлення адміністрації до при­ватних осіб¹⁵.

Розглядаючи адміністративно-правову доктрину цієї країни, варто погодитись із тезою, що британські адміністративісти вва­жають основним завданням адміністративного права підтриман­ня рівноваги між необхідністю мати ефективну адміністративну владу і захистом окремих осіб та суспільства загалом від злов­живання цієї влади. Згідно з цими юридичними нормами повин­ні бути встановлені межі адміністративної влади, її суб'єкти та процедури їх діяльності¹⁶.

Підсумовуючи короткий огляд предмета адміністративного права в англо-американській правовій системі, відзначимо такі його особливості, що є спільними як для Сполучених Штатів Америки та Великої Британії, так і для інших держав, які вико­ристовують їх доктрину (в першу чергу, Британської Співдруж­ності):

• практична спрямованість адміністративно-правового ре­гулювання;

• забезпечення адміністративно-правовими нормами у переважній більшості зовнішніх відносин між публічною ад­міністрацією та приватними особами;

• особливі акценти на адміністративно-процесуальних нор­мах, які й асоціюються з адміністративним правом;

• захист інтересів громадян та корпорацій від зловживання владою з боку органів публічної адміністрації та їх службовців розглядається як основне призначення адміністративного права.