2.5.2. Реґіональні та місцеві органи державної адміністрації

Існування місцевих органів державної адміністрації зумов­лене тим, що органи місцевого самоврядування, на яких ми ще зупинимось, не в стані і не повинні виконувати усього обсягу завдань публічної адміністрації в реґіонах та на місцях. Адже завданням самоврядної адміністрації є насамперед задоволен­ня інтересів населення, що проживає на відповідній території і лише після цього — загальнодержавних інтересів. Тому при законодавчому розподілі повноважень між органами державної та самоврядної адміністрації виділяють кілька напрямів діяль­ності, які традиційно відносять до компетенції державних ор­ганів на місцях:

• справи, що виходять поза сферу інтересів локальних та регіональних спільнот, наприклад: оборона держави, статисти­ка, реєстрація актів цивільного стану;

• справи, які не можуть забезпечуватись органами місцево­го самоврядування з технічних причин, наприклад: енергетика, будівництво залізниць та автомобільних доріг;

• інші справи, що регламентує адміністрація, але не пов'язані безпосередньо із задоволенням інтересів місцевих та регіональних спільнот⁶³.

Як випливає з викладеної у попередньому параграфі кла­сифікації, в країнах континентальної правової системи існують органи державної адміністрації загальної компетенції, що представляють інтереси держави в загалом в конкретній адміністра­тивно-територіальній одиниці. Посади цих представників де­ржави на місцях можуть мати різні назви:

• у Франції - префекти та супрефекти;

• в Данії - амтсманди (буквально - посадові особи);

• в Німеччині - ландрати (земельні радники), оберкрайсди- ректори (вищі директори районів);

• в Іспанії - цивільні губернатори;

• у Люксембурзі - районні комісари;

• у Нідерландах - комісари королеви;

• в Італії - урядові комісари;

• у Польщі - воєводи.

Підпорядкування цих органів (посадових осіб) може бути двояким. У більшості випадків, вони вважаються представника­ми уряду чи, принаймні, прем'єр-міністра (це стосується Фран­ції, Іспанії, Нідерландів, Польщі). Проте у багатьох країнах

• Данії, Люксембургу, Португалії та Італії - вони розглядаються як представники міністра внутрішніх справ⁶⁴.

у французькій Республіці та орієнтованих на її законодавс­тво країнах роль цих представників держави (префектів) в сис­темі публічної адміністрації на місцях є традиційно значною і передбачає таке:

1. префект є «носієм влади держави» в департаменті і в цій якості слідкує за виконанням законів, постанов і рішень уряду;

2. префект є «делегатом уряду, безпосередньо представляю­чи кожного з міністрів»;

3. виконуючи вказівки компетентних міністрів, префект сти­мулює і координує діяльність департаментських (міністерських) служб державної адміністрації і забезпечує загальне керівниц­тво діяльністю чиновників цих служб⁶⁵.

З наведеного випливає, що префекти істотно впливають на територіальні органи спеціальної компетенції. З іншого боку, представники держави в країнах континентальної правової системи мають чималі повноваження щодо органів місцевого самоврядування. Зокрема, відповідно до закону Польської Рес­публіки 1998 року «Про урядову адміністрацію в воєводстві», воєводи як представники польського уряду не лише управляють підлеглими їм територіальними органами урядової (державної) адміністрації, але й забезпечують:

• контроль виконання органами місцевого самоврядування делегованих повноважень урядової адміністрації, що здійсню­ються відповідно до закону або адміністративного договору;

• застосування цілей урядової політики із врахуванням міс­цевих особливостей, і, зокрема, щодо реалізації регіональної політики держави на території воєводства та координації вико­нання поставлених в цьому напрямі завдань;

• забезпечення взаємодії усіх організаційних структур де­ржавної та самоврядної адміністрації, що функціонують на території воєводства у сферах запобігання загрозам життю, здоров'ю, власності, безпеці держави, надзвичайних ситуацій, а ^також підтримання громадського порядку⁶⁶.

Вищезгадувані територіальні органи спеціальної компетен­ції (за французькою доктриною - державні периферійні служби) мають здебільшого подвійне підпорядкування: «по вертикалі» - міністерству або іншій центральній адміністративній струк­турі та «по горизонталі» - відповідному представнику держави на певній території. Проте в багатьох випадках ці спеціалізовані адміністративні структури підпорядковуються лише центру. Зокрема, у Франції з підпорядкування префектам регіону та де­партаменту виведені:

1. територіальні служби міністерства оборони (вони органі­зовуються на базі військових округів, які за своїми розмірами значно перевищують територію департаменту або реґіону);

2. територіальні служби міністерства юстиції (виведені із підпорядкування префектів з огляду на необхідність дотриман­ня принципу розподілу влади);

3. служби міністерства освіти (вони традиційно функціо­нують в межах так званих академій, якими керують спеціальні представники державної адміністрації — ректори академій);

4. різні територіальні служби міністерства економіки, фі­нансів та промисловості — податкові служби, генеральне каз­начейство, служба державного майна, регіональні митні управ­ління (вилучення цих служб з-під влади префектів пояснюється особливим впливом, який має це міністерство в уряді)⁶⁷.

Як бачимо, розподіл влади між місцевими органами держав­ної адміністрації та органами місцевого самоврядування в краї­нах континентальної правової системи є доволі складним. Тому є необхідною чітка законодавча регламентація сфер діяльності між цими двома гілками публічної адміністрації. В протилеж­ному випадку збільшуються ризики виникнення компетенційних спорів між різними адміністративними структурами, та й загалом погіршується рівень надання адміністративних послуг, яких надається найбільше саме на місцевому рівні.

У країнах англо-американської правової системи система органів публічної адміністрації в регіонах та на місцях з огляду на відсутність характерних для континентальної Європи пред­ставників держави видається загалом простішою та логічнішою, адже тут не виникає можливості конкуренції повноважень між органами державної та самоврядної адміністрації загальної компетенції. При тому не варто забувати про щонайменше два фактори. По-перше, наявність у Великій Британії окремих цен­тральних адміністративних структур, компетенція яких поши­рюється на певну територію — Шотландського, Уельського та Північноірландського офісів. Усі вони розміщені в адміністра­тивних центрах відповідних територій, а їх повноваження пев­ною мірою співрозмірні з повноваженнями представників держави у континентальній Європі. По-друге, в усіх країнах, включно з належними до англо-американської правової систе­ми, на регіональному та місцевому рівні функціонують органи спеціальної компетенції, підпорядковані міністерствам та ін­шим центральним адміністративним структурам. Однак на кож­ному територіальному рівні в Сполучених Штатах Америки ор­гани публічної адміністрації виконують рішення відповідного представницького органу: федеральні функціонери виконують федеральні рішення, функціонери штатів — рішення штатів, а місцеві службовці — місцевих властей⁶⁸.

2.5.3. Органи самоврядної адміністрації

До органів самоврядної адміністрації у вузькому розумінні навряд чи можна віднести усі органи місцевого самоврядування. Адже представницькі органи місцевого самоврядування (ради, сеймики тощо) за змістом своєї діяльності на загальнодержав­ному рівні швидше схожі до діяльності парламентів. Тому до ор­ганів самоврядної адміністрації відносимо:

• виборних (у більшості випадків) перших посадових осіб місцевого самоврядування (мерів, бургомістрів, старост, голів тощо);

• виконавчі органи місцевого самоврядування (правління, адміністрації, відділи тощо).

Органи самоврядної адміністрації є складовою частиною пуб­лічної адміністрації з огляду на кілька факторів:

як і державні органи, вони повинні задовольняти публіч­ні інтереси;

багатьох випадках вони виконують завдання і функції держави (у зв'язку із згадуваною відсутністю на певних тери­торіальних рівнях органів державної адміністрації);

• форми і методи їх діяльності є подібними до наявних в міс­цевих органів державної адміністрації;

• для приватних осіб, як споживачів адміністративних пос­луг, немає істотного значення, куди вони звертаються: до органу державної чи самоврядної адміністрації, — головним є вчасне та ефективне вирішення питання.

З іншого боку, органи самоврядної адміністрації вважаються відокремленою підсистемою публічної адміністрації, що зумов­лено:

• відсутністю їх прямого підпорядкування органам держав­ної влади, тобто, формальною незалежністю;

• виборністю перших посадових осіб місцевого самовряду­вання, на відміну від призначуваних керівників місцевих ор­ганів державної адміністрації;

• згадуваною спрямованістю їх діяльності передусім на за­доволення локальних, а не загальнодержавних інтересів.

Незважаючи на наведене, наважимось стверджувати, що поділ на місцеві органи державної адміністрації та органи само­врядної адміністрації є доволі умовним, більше того, його зна­чення часто перебільшується. Крім вищенаведених факторів, це підтверджується також характером компетенції цих структур. Зокрема в країнах, що належать до континентальної правової системи повноваження органів самоврядної адміністрації поді­ляються на дві групи:

• власні або самоврядні;

• делеговані державою.

Такий поділ випливає, зокрема, із статті 4 Європейської хартії місцевого самоврядування 1985 року⁶⁹, ратифікованою більшістю європейських держав, положення якої відображені також у нормах національних законодавчих актів. Наявність зазначеної другої групи делегованих державою повноважень са­моврядної адміністрації зумовлює її підконтрольність органам державної влади у цих питаннях. А у зв'язку з тим, що ці пов­новаження можуть складати більшість компетенції органів са­моврядної адміністрації, їх незалежність від держави перетво­рюється у фікцію.

Юридичне закріплення компетенції різниться у державах, до належать до різних правових систем.

у країнах англо-американської правової системи закон вста­новлює детальний перелік конкретних повноважень місцевого самоврядування, а також об'єкти, за які вони відповідальні. При цьому використовується принцип позитивного регулюван­ня- вважається, що органи місцевого самоврядування вправі вчиняти лише ті дії, які безпосередньо передбачені законом.

у країнах континентальної правової системи акти парла­ментів визначають, головним чином, сфери та основні напрями діяльності органів місцевого самоврядування. При цьому вирі­шальним є принцип негативного регулювання: вони наділяють­ся загальною компетенцією і вправі вчиняти всі дії, прямо не за­боронені законодавством⁷⁰. Тут може здатись, що статус органів самоврядної адміністрації тут наближається до статусу приват­них осіб, який регулюється за допомогою загальнодозвільного принципу «дозволено все, що не заборонено законом». Проте насправді таке регулювання самоврядної адміністрації є лише формулою, що дозволяє забезпечувати залишкову компетенцію органів публічної адміністрації на місцях.

Закінчуючи питання про компетенцію органів самоврядної адміністрації, зазначимо, що до неї зазвичай відносять повнова­ження у сферах:

• соціально-забезпечувальній — управління школами, біб­ліотеками, місцями відпочинку;

• адміністративній — охорона громадського порядку, збір податків, проведення виборів, реєстрація актів громадянського стану;

• господарській — будівництво муніципального житла, Доріг, землекористування.

Повноваження органів місцевого самоврядування можуть встановлюватись двома способами: законами (як у загальних актах про місцеве самоврядування, так і в спеціальних галу­зевих по окремих сферах) та адміністративними договорами.

обох випадках органи державної влади, уповноважуючи самоврядну адміністрацію на виконання делегованих повноважень, зобов'язані надати відповідні фінансові ресурси для їх реалізації.

Висновки по розділу для України

• Вилучення у Президента України згідно з новою редак­цією Конституції більшості повноважень у сфері виконавчої влади сприяло усуненню дуалізму на вершині ієрархії виконав­чої влади та реалізації конституційного положення про Кабінет Міністрів України як вищий орган виконавчої влади. Однак за­проваджена модель, наближена до парламентських республік, тягне чималі виклики для нормального функціонування уряду будь-якої держави (а особливо в країнах без сталих демократич­них традицій), а тому повинна бути чітко конкретизована у за­конодавчих актах.

• Міністерства у зарубіжних країнах володіють статусом, що значно перевищує статус інших центральних адміністратив­них структур. Між ними розподіляється увесь спектр урядової політики, а інші центральні органи за загальним правилом під­порядковуються відповідному міністрові. Тому чинне в Україні положення Конституції, яке ставить в один ряд міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, повинно бути зміне­но, а також зазначена вищість міністерств повинна бути відоб­ражена у конкретизуючому законі.

• Нормативно-правові акти, що приймають центральні ад­міністративні структури є загальнообов'язковими для при­ватних осіб, тобто de facto за своєю важливістю наближають­ся до законів. Тому правом на їх видання повинні володіти не усі центральні органи публічної адміністрації. На сьогодні не викликає сумнівів, що таке право повинні мати міністерства (тобто, їх керівники — міністри). Щодо інших центральних ор­ганів, то принаймні частина з них повинна бути позбавлена та­кого повноваження.

Україна, із зрозумілої належності до правової системи, об­рала континентальну модель організації публічної адміністрації в регіонах та на місцях. Ця модель є найскладнішою у зв'язку з підвищеною можливістю виникнення компетенційних спорів між органами державної та самоврядної адміністрації. Для нової демократії це є неабияким викликом, і з теоретичного погляду» на нашу думку, привабливішими є інші моделі — англо-американська та іберійська.

РОЗДІЛ III

ПУБЛІЧНА СЛУЖБА