4.4. Україна і стратегії розвитку єврорегіонів

Тенденції глобальних світових процесів дозволяють по–новому оцінити місце прикордонних територій у розвитку міжнародних від­носин. Прагнення регіонів багатьох держав знайти своє місце серед учасників міжнародного співробітництва вимагає проведення спіль­них досліджень соціально–економічних проблем прикордонних те­риторій, результатом яких має стати вияв проектних рішень і обґрун­тувань з метою їх практичної реалізації як на національному, так і на міжнародному рівнях. У зв’язку з актуалізацією наприкінці XX ст. регіональної проблематики як на рівні груп країн, так і на рівні вну­трішніх територій, регіони почали розглядатися з позицій внут рішніх національних утворень та інтернаціональних, тобто потужний регіо­нальний рух стає дедалі домінуючою тенденцією світового розвитку. І з практичної, і з академічної позицій комплексний процес євроінте-грації і розширення ЄС сприяв приверненню уваги до прикордонних регіонів як до зон міждержавної взаємодії. Національні ринки ін­корпоруються в більш широкий європейський економічний простір, тоді як субнаціональні ринки розвиваються, відображаючи зростаю­чу функціональну і культурну важливість регіонів.

Враховуючи ті обставини, які мають місце у суспільно–еконо міч-ному житті України, і проблеми вдосконалення механізму зовнішньо­економічних зв’язків, а також кон’юнктуру зовнішнього ринку, слід зазначити, що нині відбувається інтенсивний пошук нових форм і ме­тодів економічного співробітництва. Саме тому процес становлення і розвитку субрегіонального міжнародного співробітництва виходить на перший план. Однією з ефективних форм діяльності субрегіональ-них об’єднань, а разом з тим територіальної відкритості України мо­жуть бути транскордонні регіони (єврорегіони).

Протягом останніх років в Україні одним з перспективних на­прямів розвитку транскордонного співробітництва є діяльність місцевих органів влади в рамках єврорегіонів, що здійснюється з метою об’єднання зусиль в економічній, соціальній, науковій та екологічній сферах. Єврорегіони є вищою організаційною формою транскордонної співпраці, що характеризується наявністю системи

253

Державне управління регіональним розвитком України

управління та фінансування цієї діяльності. В ЄС єврорегіони вже сприймаються як суб’єкти міжнародної діяльності. Більшість з них має спільну Концепцію розвитку транскордонного регіону з ура­хуванням європейських, національних та регіональних інтересів. Позитивними прикладами у розвитку єврорегіональної співпраці можуть бути Німеччина, Чехія, Угорщина та Польща, де єврорегіо-ни створені за периметром кордонів цих держав.

У центрі уваги при обговоренні українського досвіду створен­ня і функціонування єврорегіонів, зважаючи на те, що законодавча база України дозволяє поки що лише імітувати на своїй території ці європейські моделі, на першому місці є саме правовий аспект. Згідно з Конституцією України чинні міжнародні договори, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, є части­ною національного законодавства України, тобто вони стають акта­ми прямої дії і для регулювання відповідних відносин не потребу­ють додаткових актів внутрішнього законодавства.

Оскільки Верховна Рада України прийняла Постанову «Про при­єднання України до Європейської конвенції про основні принципи транскордонного співробітництва між територіальними общинами або органами влади 1980 року»²⁸, то ця Конвенція за своєю еквівалент­ністю фактично займає місце серед законів України і прирівнюється за юридичною силою до міжнародних договорів. Звичайно, що прийняті у 1995 р. додатковий протокол і у 1998 р. протокол № 2 до Конвенції також входять до законодавства, що регулює транскордонне співро­бітництво. Серед українських нормативних документів, що складають основу правового поля у даній сфері, насамперед слід назвати закони України «Про зовнішньоекономічну діяльність» (1991 р.), «Про між­народні договори України» (1993 р.), «Про місцеве самоврядування в Україні» (1997 р.), «Про місцеві державні адміністрації» (1999 р.), «Про транскордонне співробітництво» (2004 р.)²⁹

Регулювання транскордонного співробітництва та створення і функціонування єврорегіонів також регулюється міждержавними договорами (зокрема Угоди про добросусідські відносини та спів­робітництво підписані з Угорщиною – 6.12.1991 р., Польщею – 18.05.1992 р., Словаччиною –29.06.1993 р., Румунією – 2.06.1997 р., Молдовою – 23.10.1992 р.³⁰

Необхідність удосконалення нормативно–правової бази транс­кордонного та міжрегіонального співробітництва була визна­чена в Розпорядженні Кабінету Міністрів України «Про захо­ди щодо реалізації Концепції державної регіональної політики» (13.09.2001 р.) та Постанові Кабінету Міністрів України «Про де­які питання розвитку транскордонного співробітництва та євроре-гіонів» (29.04.2002 р.) Закон України «Про транскордонне співро-

254

Розділ 4. Регіональний розвиток України: адаптація до викликів глобалізації

бітництво» серед іншого «нормативно» визначає мету та принципи державної політики у сфері транскордонного співробітництва, по­вноваження суб’єктів транскордонного співробітництва України, принципи та форми державного підтримання транскордонного співробітництва та його фінансове забезпечення. Однак, на думку експертів, цей Закон фактично ігнорує роль транскордонного спів­робітництва як інструмента територіального та регіонального розвитку. Можливі форми державного фінансового підтримання транскордонного співробітництва в ньому фактично відсутні.

Розширення Європейського Союзу до кордонів України та реа­лізація Програми сусідства ЄС (ENPI) зумовлює вдосконалення аспектів єврорегіонального співробітництва. Використання євроре-гіональних структур для активізації транскордонного співробітни­цтва дедалі більше утверджується у регіональній політиці як інте­граційний механізм, що безпосередньо реалізується у прикордон­ний. Пов не охоплення периметрів кордонів більшості європейських країн єврорегіонами створює уніфіковане середовище для реалізації регіональної політики ЄС та політики національних держав у сфе­рі транскордонного співробітництва. Нові інструменти регіональної політики ЄС, що використовуються у Програмі сусідства ЄС, зумов­люють необхідність перегляду ставлення до єврорегіонів в Україні та пошуку нових шляхів вирішення проблем, що існують та виникають у транскордонних регіонах. Механізм та інструментарій реалізації Державної програми розвитку транскордонного співробітництва на період до 2010 р. хоча і дещо схожі на європейські, проте в них відсут­ній механізм використання єврорегіонів як інституції транскордон­ного співробітництва. Саме тому надзвичайно актуальним постає завдання розроблення нових механізмів активізації єврорегіонального співробітництва та утвердження їх як організаційної, економічної і координаційної платформи транскордонної співпраці, як це відбува­ється на кордонах країн – членів ЄС³¹.

На кордонах України на сьогодні створено сім єврорегіонів (рис. 4.2): «Буг» (Україна, Польща, Білорусь, 1995 р.), «Карпат­ський Єврорегіон» (Україна, Польща, Словаччина, Угорщина, Румунія, 1993 р.), «Нижній Дунай» (Україна, Молдова, Румунія, 1998 р.), «Верхній Прут» (Україна, Молдова, Румунія, 2000 р.), «Дніпро» (Україна, Росія, Білорусь, 2003 р.), «Слобожанщина» (Україна, Росія, 2003 р.) та «Ярославна» (Україна, Росія, 2007 р.)

Нині процес створення нових єврорегіонів на інших територіях України знову активізувався. Львівською облдержадміністрацією поновлено розгляд питання доцільності створення єврорегіону «Сян» за участю Львівської обл. та Підкарпатського воєводства (Польща), подібна робота розпочалася у Донецькій та Луганській

255

Державне управління регіональним розвитком України

областях. На «сьогоднішньому кордоні» Україна–ЄС прикордонне співробітництво між регіонами та територіями України, Польщі, Угорщини, Словаччини та Румунії розвивається в рамках чотирьох єврорегіонів – Карпатського, «Буг», «Нижній Дунай» та «Верхній Прут». Розвиток кожного зі згаданих єврорегіонів має деякі особ­ливі проблеми формування та функціонування.

До проблем Карпатського Єврорегіону слід віднести його вже стартову «етнополітизацію», наслідком якої стало залучення до транскордонних ініціатив Міністерства закордонних справ та інших центральних урядових структур більшою мірою, ніж місцевих і регі­ональних органів влади та економічних інституцій та структур. На думку дослідників, це призвело до неприродного збільшення його території (161 192 км² з населенням 16 млн чол.), що стало однією з причин фактичної стагнації функціонування цього єврорегіону.

З досвіду розвитку інституційних інструментів транскордонного співробітництва єврорегіону «Буг» варто згадати, мабуть, створення в рамках єврорегіону Депозитно–кредитного банку у м. Луцьку.

Дещо окремо позиціонується єврорегіон «Нижній Дунай». Екс­перти визнають певний прогрес, досягнутий завдяки транскордон­ному співробітництву між регіонами України, Румунії і Молдови в рамках цього єврорегіону, у вирішенні проблем розвитку прикор­донних територій, розв’язанні проблем транскордонного характеру та зняття напруження у прикордонних зонах трьох держав. Разом з тим експерти вважають, що діяльність єврорегіону є надто бюро­кратизованою. Рівень залучення до транскордонного співробітни­цтва бізнесових структур і громадського сектору (окрім структур з «грантового» супроводу та бізнес–оточення місцевих влад) в Одеській області залишається низьким. Ще одна проблема полягає в тому, що різко відмінним є ступінь асиметрії (розвиненості реаль­ної інституціональної основи регіонального розвитку та транскор­донного співробітництва) країн–членів цього єврорегіону. Найви­щим він є в румунській частині єврорегіону, де завдяки зусиллям місцевих влад, бізнесових структур, а після прийняття Закону «Про регіональний розвиток у Румунії» (18.07.1998 р.), – завдяки дер­жавному підтриманню створено розгалужену мережу реально пра­цюючих інституцій регіонального розвитку, що безпосередньо залу­чені до просування транскордонного співробітництва румунськими повітами–членами єврорегіону. В Одеській обл., як і в інших регіо­нах України, така інституційна основа наразі лише формується, на жаль, без суттєвого підтримання та контролю з боку держави.

Особливістю ж єврорегіону «Верхній Прут» є те, що в його рам­ках апробується така модель транскордонного співробітництва, як екоєврорегіон, що власне і обмежує зміст його функціонування.

256

Державне управління регіональним розвитком України

Характерною особливістю розвитку єврорегіонів зі спільною участю України та Румунії знову ж є те, що на відміну від Західної Європи, де транскордонне співробітництво покликане, головним чином, стимулювати економічне зростання і життєвий рівень гро­мад, розташованих у периферійних зонах держав, тут йдеться не стільки про співпрацю економічного характеру, скільки про захист і збереження етнічної, культурної, історичної та мовної самобут­ності румунської меншини в Україні та української в Румунії.

Таким чином, стає зрозумілим, що на поточному етапі важливою загальною проблемою прикордонного співробітництва є звужений спектр мотивацій та інтересів до безпосереднього співробітництва між прикордонними громадами та територіями. Зокрема, однією з проблем державного управління прикордонним співробітництвом є те, що основним «мотивом» партнерства в рамках єврорегіонів є не стільки можливість розв’язання спільних проблем транскор­донного характеру, скільки гра інтересів представників місцевого істеб лішменту та їх бізнес–оточення, особисті стосунки між пред­ставниками прикордонних місцевих органів влади та самоврядуван­ня, які працюють у прикордонних регіонах цих країн і виступають рушійною силою транскордонних проектів. У контексті вказаних вище проблем необхідно знайти спосіб перейти від контактної ролі інституту «єврорегіон» до реальної інтегративної та планувально– координуючої ролі з розвитку прикордонних територій.

Експерти зазначають, що вступ країн–сусідів України – Польщі, Словаччини, Угорщини, Румунії до ЄС (2004–2007рр.) автоматично не сформував нові механізми інтенсифікації транскордонного співробітництва на її кордоні. Незважаючи на покращення фінан­сування з боку ЄС, структурні проблеми прикордонної співпраці за­лишилися незмінними і їх можна подолати лише зі зміною державної політики та управлінських стереотипів усіх партнерів. За нових гео-політичних умов єврорегіони, що діють на західних кордонах Украї­ни, потребують докорінних змін організаційних механізмів та філо­софії свого подальшого існування, інструментів розвитку співпраці з європейськими структурами. Зокрема через те, що значним викли­ком «міжлюдському» співробітництву на кордонах, що стихійно під­тримувало певний рівень взаємодії між прикордонними регіонами, стало входження країн–сусідів України до Шенгенського простору і встановлення нового візового режиму. Це вже призвело до усклад­нення руху та контактів між людьми, інститутами громадянського суспільства, управлінськими та підприємницькими структурами.

Так, можна прогнозувати наступні етапи розвитку прикордон­ного співробітництва України в умовах входження країн–сусідів до Шенгенського простору:

258

Розділ 4. Регіональний розвиток України: адаптація до викликів глобалізації

• етап адаптації до європейських стандартів, що буде склад­ним і навіть болісним (введення шенгенських віз, обмеження віль­ного пересування громадян, труднощі зі створення ефективних ме­ханізмів співпраці);

• етап реалізації закладеного в транскордонному співробітни­цтві потенціалу, що матиме помітні соціально–економічні резуль­тати й має сформувати нову системну якість транскордонного спів­робітництва.

Дані проблеми можливо комплексно вирішувати на основі ви­роблення концепцій подолання асиметрії рівнів розвитку прикордон­них територій (програми спільного розвитку прикордонних тери­торій України і Угорщини, України і Словаччини, прийняті орга­нами місцевого самоврядування цих країн, що є взірцевими і для інших країн–сусідів, а також Стратегія розвитку транскордонного співробітництва Карпатського Єврорегіону на 2007–2011 рр., що повільно, але все ж реалізується). Позитивним є те, що дані програ­ми оперативно вирішуються, швидше, пошуком компромісів сила­ми дипломатичних міністерств, акредитованих в західному регіоні України, зокрема в Закарпатській обл., аніж чітким координуван­ням діяльності відповідних державних органів.

За роки створення та існування єврорегіонів змінилися як внут­рішні, так і зовнішні умови їх розвитку та підходи до територіальної співпраці на європейському та національному рівнях. Це породжує системні проблеми в їх діяльності, без вирішення яких дана інсти­туція не може відігравати роль активного актора на європейській арені територіальної співпраці. Зазначимо причини виникнення даних проблем:

• недосконалі та не цілком актуальні статути єврорегіонів;

• різні підходи щодо перспектив подальшого розвитку єврорегіо-нів у їх державах–членах;

• відсутність уніфікованих джерел фінансування діяльності єв-рорегіонів.

Основні проблеми, що на даний час гальмують діяльність євро-регіонів, наступні:

• відсутність системного підходу щодо організації транскордон­ної співпраці;

• низький рівень залучення організацій громадянського сус­пільства щодо діяльності єврорегіонів;

• незначна частка економічних проектів серед реалізованих транскордонних, що переважно мають політичну або культурну спрямованість;

• неадекватність повноважень місцевих і регіональних органів влади завданням активізації транскордонного співробітництва, зо-

259

Державне управління регіональним розвитком України

крема у форматах, передбачених програмами Європейської полі­тики сусідства;

• неналежний рівень підготовлення кадрів в органах регіональ­ного рівня, недостатня кількість фахівців з розроблення заявок щодо залучення коштів міжнародних фінансових структур, ство­рення спільних транскордонних проектів тощо;

• недосконалість системи моніторингу та оцінки вже реалізова­них транскордонних проектів, що ускладнює процес відбору про­ектів на отримання фінансування;

• невідповідність компетенцій національних сторін, що спричи­нена різними системами адміністративно–територіального устрою у державах–членах. Це викликає проблему визначення аналогічних адміністративних одиниць з однаковими повноваженнями, особли­во на місцевому рівні, в рамках яких могла б розвиватися співпраця;

• відсутність єдиних джерел фінансування в рамках програм співпраці. Крім пілотних фінансових інструментів у передвступ-ному для Польщі, Угорщини, Словаччини та Румунії періоді (PHARE CBC), а також першими операційними програмами, що ре­алізувалися з Ініціативи Спільнот INTERREG IIIA 2004–2006 рр. i недосконалої програми TACIS CBC для України не функціонувала жодна конкретна програма сприяння розвитку не лише в інвести­ційній сфері, а й щодо сприяння багатосторонній міжлюдській та інституційній співпраці;

• нерівномірність та різні компетенції виконавчих структур кожної з національних сторін. Для ефективної співпраці оптималь­ним варіантом стало б утворення професійних виконавчих струк­тур, скажімо у формі асоціацій органів місцевого самоврядування або агентств регіонального розвитку територій, що входять до кож­ної з національних частин єврорегіону, що були б уповноважені регіонами виступати відповідними національними представниц­твами, здійснювали б координування співпраці, забезпечували б участь громад у діяльності єврорегіону, володіли б відповідними компетенціями для здійснення виконавчих функцій у кожній з на­ціональних сторін³²;

• на прикладі Карпатського єврорегіону можна побачити при­клад проблеми занадто великого територіального масштабу асоціації (19 регіонів п’яти держав, відстань між центрами яких подекуди сягає 500 км), що, зрозуміло, спричиняє труднощі у багатосторонніх контак­тах, а співпраця переважно реалізується у двосторонньому форматі;

• політичне рішення про створення Карпатського Єврорегіону, що охоплює близько 16 млн населення, величезну територію й різні за рівнем розвитку та потребами регіони, показує неспроможність повноцінного функціонування структури, породжує кризу іденти-

260

Розділ 4. Регіональний розвиток України: адаптація до викликів глобалізації

фікації регіонів-учасників з асоціацією, і у свою чергу, послаблює рівень зацікавленості частини з них у діяльності даного єврорегіону. Як Європейський Союз, так і Рада Європи протягом трьох остан­ніх десятиліть перебувають у пошуку оптимальних механізмів те­риторіальної співпраці. Новим її інструментом Рада та Парламент Європейського Союзу визначають Європейські угруповання тери­торіальної співпраці (European Grouping of Territorial Cooperation )³³. У той же час члени Ради Європи дискутують над Третім протоко­лом до Мадридської конвенції, що зробить можливим створення так званих «Угруповань єврорегіональної співпраці» (Euroregional Co–operation Grouping )³⁴. У зв’язку з цими ініціативами європей­ських структур в єврорегіонах, учасником яких є Україна, а також державною владою України необхідно ініціювати:

• перегляд статутів та інших нормативних документів з метою пристосування їх до положень документів ЄС та Ради Європи, що регулюють територіальну співпрацю;

• забезпечення системного й інноваційного підходу до організа­ції транскордонної та єврорегіональної співпраці;

• законодавче унормування питання розширення повноважень місцевих органів влади в Україні щодо вирішення спільних з регіо­нами сусідніх держав завдань регіонального та місцевого розвитку;

• визначення транскордонного співробітництва в рамках євро-регіонів одним з пріоритетних напрямів стратегічного розвитку регіону та передбачення у місцевих бюджетах України коштів на підтримання програм і проектів транскордонного співробітництва;

• посилення економічної спрямованості співробітництва в рам­ках Європейської політики сусідства, зокрема у сфері зовнішньої торгівлі, у контексті нової поглибленої Угоди про партнерство між Україною та ЄС;

• розроблення та запровадження ефективної, прозорої системи проектного менеджменту, моніторингу та оцінки вже реалізованих проектів;

• забезпечення популяризації серед громадськості ідей євроре-гіонів, транскордонного співробітництва та Європейської політики сусідства зокрема³⁵.

Зазначені ініціативи дозволять у середньостроковій перспективі:

• покращити ефективність діяльності єврорегіонів, членом яких є Україна, шляхом залучення до співпраці громад, визначення тер­мінів діяльності та перспективних джерел фінансування єврорегіо­нів, уніфікації структури та визначення «правил гри» їх членів;

• залучити до транскордонного співробітництва та співпраці з країнами ЄС більшу кількість регіонів, що мають значний потенціал розроблення спільних проектів;

261

Державне управління регіональним розвитком України

• створити «центри зростання» на базі єврорегіонів за участі України, що сприятиме розвитку малого підприємництва, суміж­них галузей економіки, ринкової інфраструктури, створення нових робочих місць та подолання соціального напруження;

• підвищити ефективність використання технічної та фінансо­вої допомоги ЄС у рамках реалізації транскордонних проектів, спря мованих на вирішення найбільш актуальних проблем прикор­донних територій;

• розширити міжрегіональне та транскордонне співробітництво з новими членами ЄС, поглибити євроінтеграційні процеси;

• збільшити рівень довіри до українських партнерів з боку за­кордонних інвесторів і міжнародних організацій, що сприятиме зміцненню конкурентоспроможності України у контексті глобалі-заційних процесів.

Таким чином, при створенні сприятливих умов прикордон ні те­риторії зможуть невдовзі перетворитися у кон’юнктуро утво рю-вальний чинник міжнародних економічних зв’язків, а функціоную­чі єврорегіони створять мультиплікаційний ефект активізації зовніш­ньоекономічних зв’язків і раціонального використання продуктивних сил та природноекономічних ресурсів прикордонних територій.