2.4. Пряме державне інвестування

як чинник активізації регіонального розвитку

Інвестиційна діяльність є важелем пожвавлення економічного розвитку регіонів. Регіони України відрізняються за рівнем розвит­ку продуктивних сил, за структурою основного капіталу та його пи­томою вагою в територіальній структурі основного капіталу, за по­казником капіталомісткості, за часткою прибутку, що створюється кожним регіоном. Від цього залежать можливості їх інвестування.

Диспропорції перерозподілу інвестиційних ресурсів на рів­ні регіональної економіки не можна пояснити тільки фінансово– економічними чинниками, що впливають на формування уподо­бань потенційних інвесторів (насамперед йдеться про розвиненість інфраструктури і швидкість обороту капіталу). Інвестиційна ді-

115

Державне управління регіональним розвитком України

яльність на рівні регіонів віддзеркалює макроекономічні тенденції, проте зазнає впливу економічної ситуації та об’єктивно складених соціально–економічних умов у регіонах. Це потребує коригування і регулювання з боку органів влади. Тому вагомим чинником акти­візації інвестиційних процесів є сприяння з боку місцевих органів влади.

Нерівномірність інвестиційної діяльності, а також подальше розшарування регіонів за рівнем інвестиційної активності стає пе­репоною на шляху до формування єдиного господарського просто­ру в країні, зміцнення господарських зв’язків, становлення регіонів як суб’єктів міжнародної інвестиційної діяльності. Слабкі інвести­ційні позиції окремих регіонів не дають змогу розширювати вироб­ництво, відповідно не розвивається соціальна сфера. Регіони ста­ють утриманцями відносно держави і не мають економічних стиму­лів розвивати господарський комплекс території. Пошук регіонами власних можливостей збільшення інвестиційних потоків натомість сприяє їх економічному зростанню. Внаслідок цього інвестиційна діяльність потребує цілеспрямованого впливу.

Використання прямих державних інвестицій на реалізацію різ­них проектів місцевого значення є одним із важелів економічного забезпечення розвитку регіонів. Як зазначено у Концепції державної регіо нальної політики (2008 р.), таке використання прямих інвести­цій є одним з інструментів досягнення цілей сталого розвитку регі­онів, і зокрема економічного зростання. Пряме розподілення капіта­ловкладень по регіонах є способом посилення ділової активності.

Інвестиційний процес на регіональному рівні має такі характе­ристики.

1. Нерівномірність інвестиційного розвитку регіонів України.

Регіони України характеризуються неоднорідністю економіч­ного потенціалу та умов життя. Інвестиційний процес в Україні де­монструє існування міжрегіональної асиметрії у територіальному та галузевому розподілі інвестиційних ресурсів, незначні та нерів­номірні обсяги залучення капіталовкладень.

Диспропорції у обсягах капітальних інвестицій у регіонах скла­дали (без урахування м. Києва): у 2005 р. – 18,9 разу, у 2006 р. – 16,5 разу, у 2007 р. – 15,9 разу, у 2008 р. – 14,76 разу, за січень– червень 2009 р. – 11,4 разу. Як видно, для диспропорцій у розподілі інвестицій характерне скорочення. Скоротилися і диспропорції ін­вестицій в основний капітал у розрахунку на одну особу: у 2005 р. вони становили 9,2 разу, у 2006 р. – 8,5 разу, у 2007 р. – 7,9 разу, у 2008 р. – 6,5 разу, у січні–червні 2009 р. – 5,8 разу.

Найбільші обсяги інвестицій (у тому числі інвестицій в основ­ний капітал) припадають на Київ. Упродовж 2004–2008 рр. тради-

116

Розділ 2. Економічні засади утвердження збалансованого регіонального...

ційно спостерігається концентрація інвестиційних ресурсів саме у столиці та столичному регіоні. Інвестиційні переваги м. Києва ви­значаються як загальноекономічними чинниками – наявністю роз­виненої інфраструктури, основних фондів, високим рівнем заробіт­ної плати, так і розташуванням центральних органів влади у місті, що є гарантією сприятливого ведення господарської діяльності.

Найінтенсивніший розвиток виробництва за рахунок вітчизня­них капіталовкладень та іноземних інвестицій спостерігається в од­них і тих самих регіонах. Це спричинено привабливим інвестиційним кліматом, загальним стабільним економічним розвитком, а також виваженими управлінськими рішеннями органів місцевої влади.

Головними причинами, що зумовлюють зростання нерівно­мірності показників інвестиційної діяльності у регіонах, невисо­ку інвестиційну привабливість України, є припинення державно­го інвестування багатьох сфер економіки, вузькість внутрішнього ринку, високий податковий і адміністративний тиск на бізнес, який намагається конкурувати, а не отримувати ренту, відсутність прак­тичної більшості ринкових інститутів – корпоративного сектору, ринку цінних паперів, ринку землі, слабка інтегрованість у світову економіку, відплив трудових ресурсів та капіталу.

Останнім часом до цих чинників додалося загострення кризових явищ, що значно посилює регіональну нерівномірність розподілу інвестиційних ресурсів. Унаслідок загострення кризових явищ біль­ший спад інвестиційної активності спостерігатиметься саме в регіо­нах із стабільно високими показниками інвестиційного розвитку.

2. Необхідність формування сприятливого інвестиційного клімату.

Інвестиційна привабливість промислово–індустріальних регіо­нів визначається економічним розвитком, розвиненістю економіч­ної, фінансової інфраструктури, підприємницькою активністю. Інвестиційна привабливість аграрних, аграрно–індустріальних регіонів визначається, крім зазначених чинників, також розвитком людських ресурсів, розвиненістю ринку робочої сили. Головним фінансово–економічним чинником, що впливає на формування уподобань у потенційних інвесторів, є розвиненість інфраструкту­ри і швидкість обороту капіталу.

Провідна роль у процесі підвищення інвестиційної привабли­вості регіонів України має належати державі, яка володіє для цього необхідними коштами бюджету та позабюджетних фондів і здатна в масштабах усієї країни визначити перспективні напрями та об’єкти інвестування. Зокрема, за допомогою важелів державного регулю­вання доцільно розширювати число об’єктів інвестування.

Несприятливий інвестиційний клімат впливає на обсяги залуче­них інвестиційних ресурсів, що різняться по регіонах. Тому зміни в

117

Державне управління регіональним розвитком України

інвестиційній сфері передбачають зміни принципів інвестиційного забезпечення кожного регіону. Це передбачає приділення значної уваги дослідженню ролі місцевих органів до залучення інвестицій і потребує залучення значною мірою адміністративних, ніж еконо­мічних методів управління для підвищення інвестиційної прива­бливості регіону.

Значущість роботи місцевих органів виконавчої влади з підви­щення інвестиційної привабливості полягає в тому, що вихідна ін­вестиційна привабливість того чи іншого регіону (та, яка склалася без активної участі органів влади) є досить відмінною у різних ре­гіонах. На місцях володіють більшим обсягом інформації стосовно перспектив впровадження тих чи інших адміністративних заходів, спрямованих на формування сприятливого інвестиційного клімату.

Місцеві органи влади створюють імідж своїх територій як місця життєдіяльності та об’єкти вигідного вкладення капіталу. Головний акцент при цьому робиться на перевагах природних, економічних, соціальних, екологічних, культурних умов, а також на результатах людської діяльності. Всі ці елементи можуть бути об’єктами вкла­дання капіталу інвесторів, об’єктами купівлі–продажу. Органи місцевої влади мають розробляти основні напрями інвестиційної політики на території регіону щодо залучення коштів під перспек­тивні інвестиційні проекти, сприяти у визначенні основних пріо­ритетів інвестування регіону, координувати інвестиційні проекти, контролювати раціональне використання отриманих фінансових ресурсів.

3. Значна роль суб’єктивного чинника у процесі розподілу інвес­тицій, що обумовлює потребу в регулюванні обсягів централізова­них капіталовкладень. Інвестиційна діяльність також зазнає впли­ву громадського сектору. Відповідно мають різнитися і механізми, якими оперують органи влади при активізації інвестиційної діяль­ності.

Посилення адміністративних важелів у процесі розподілу ін­вестицій зумовлене наступними чинниками. По–перше, самостійна реалізація регіонами своєї економічної стратегії спричиняє конку­ренцію між ними, інвестори не завжди раціонально вкладають ко­шти. Наслідком цього являються економічні втрати у масштабах країни, диспропорції, перешкоди у формуванні територіальної гос­подарської системи.

По–друге, загострюється проблема вирівнювання асиметрії регіонального розвитку. Тому доцільним є вибір пріоритетних та структурно визначальних для кожного регіону виробництв, завдя­ки розвитку яких стане можливим підвищення економічної ефек­тивності їх функціонування і зростання рівня життя населення.

118

Розділ 2. Економічні засади утвердження збалансованого регіонального...

По–третє, на рівні регіонів пріоритетні напрями інвестування визначаються відповідно до спеціалізації їх господарства та харак­теру нагромаджених структурних деформацій. Тому в усіх регіонах формуються свої інноваційно–інвестиційні пріоритети, з огляду на що необхідним є дотримання їх відповідності загальнонаціональ­ним критеріям: збільшення кількості робочих місць, розвиток со­ціальної інфраструктури, збільшення надходжень до місцевих бю­джетів.

У розробленні стратегії інвестиційного забезпечення регіональ­ного розвитку необхідно спиратися на вирішення двоєдиного за­вдання. З одного боку, інвестиційна стратегія має спрямовуватися на досягнення сталих темпів економічного розвитку, однак різних у конкретних регіонах. Оскільки регіони України значно різняться за рівнем економічного і соціального розвитку, за станом природ­них ресурсів та навколишнього середовища, то державна політика щодо регіонів та інвестиційної забезпеченості їхнього розвитку має бути диверсифікованою.

З іншого боку, для кожного регіону мають бути обґрунтовані не тільки загальні підходи до активізації та підвищення ефективності інвестиційної діяльності, а й конкретні, специфічні заходи стратегії інвестиційної забезпеченості розвитку територій.

Отже, обсяг залучення інвестицій – внутрішніх та зовнішніх, прямих та портфельних – це показник, що характеризує не тільки рівень економічного розвитку, а й ступінь державного впливу на такий розвиток, оскільки він включає і об’єктивний чинник – кіль­кість вкладених коштів, і суб’єктивний – з одного боку, це рівень довіри до органів влади будь–якого рівня, а з іншого – здатність органів влади створити умови для надходження коштів.

Загалом нерівномірність інвестиційної діяльності регіонів Укра­їни засвідчує значний вплив суб’єктивних чинників розподілу ін­вестицій. Інтенсивність інвестиційної діяльності у різних регіонах залежить не тільки від рівня економічного розвитку, а й від нерин-кових чинників, від розвиненості окремих елементів громадянсько­го суспільства, зокрема від співробітництва ділових одиниць із міс­цевою владою. Низька інвестиційна привабливість окремих регіо­нів України зумовлена в тому числі слабкою участю місцевої влади у процесі інвестиційної діяльності. Натомість активна роль органів влади у збільшенні інвестиційної привабливості підпорядкованих територій та розподілі ресурсів може покращити показники інвес­тиційної діяльності. Відповідно до наказу Міністерства економіки України у 2006 р. затверджено Методику оцінювання роботи цен­тральних і місцевих органів виконавчої влади щодо залучення ін­вестицій, здійснення заходів з поліпшення інвестиційного клімату

119

Державне управління регіональним розвитком України

у відповідних сферах економіки та регіонах. Головним критерієм, за яким має оцінюватися ефективність діяльності місцевої влади у сфері інвестування, став показник обсягу інвестицій, залучений на даній території.

На регіональному рівні вже відпрацьовані механізми збільшення інвестиційної привабливості і задіяні стимули зростання ділової ак­тивності, однак територіальний розвиток, як зазначалося, в цілому характеризується неоднорідністю. Крім того, обсягів централізова­них інвестиційних ресурсів (на державному та регіональному рівнях) не досить для фінансування структурної модернізації економіки.

Основним механізмом, що використовує держава в управлінні інвестиційною діяльністю, є розроблення нормативно–правової бази. Законодавчі рамки, у межах яких місцеві органи можуть сприяти підвищенню інвестиційної привабливості, з однієї сторо­ни, надто розмиті і непевні, що створює поле для самодіяльності – це сприяння інвестиційній діяльності на території району, області (ст. 44 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»), а з іншої – досить обмежені. Це затвердження місцевих програм при­ватизації, регулювання земельних відносин (ст. 26 Закону), внесен­ня пропозицій про створення С(В)ЕЗ та ТПР і зміну їх статусу.

Упродовж декількох останніх років правове регулювання ін­вестиційної діяльності вийшло на новий етап. До позитивних здо­бутків у правовому полі щодо регламентації питань інвестиційної діяльності на регіональному рівні слід віднести:

• розроблення Проекту закону України про внесення змін до Цивільного кодексу України щодо управління акціонерними това­риствами (20.12.2005 р.) та прийняття Закону України «Про акціо­нерні товариства» (17.09.2008 р.), які дозволяють захистити права інвесторів на мікрорівні і сприятимуть інвестиційній діяльності у регіонах;

• прийняття Указу Президента України «Про утворення Дер­жавного агентства України з інвестицій та інновацій» (30.12.2005 р.), серед основних завдань якого слід зазначити підготовлення пропо­зицій щодо запровадження спеціального режиму інвестиційної та інноваційної діяльності;

• продовження строку виконання Програми «Інвестиційний імідж України» (розпорядження Кабінету Міністрів України від 11.01.2006 р.);

• затвердження Методики оцінювання роботи центральних і місцевих органів виконавчої влади щодо залучення інвестицій, здійснення заходів з поліпшення інвестиційного клімату у відпо­відних галузях економіки та регіонах (наказ Міністерства економі­ки України від 17.07.2006 р.);

120

Розділ 2. Економічні засади утвердження збалансованого регіонального...

• розроблення Проекту закону України «Про індустріальні (промислові) парки» (27.04.2009 р.), метою якого є диверсифіка­ція структури економіки, розвиток виробничої та ринкової інфра­структури, підтримання економічного розвитку територій, залу­чення інвестицій. На сьогодні місцевими органами влади разом з інвесторами опрацьовуються пілотні проекти створення таких пар­ків на територіях низки регіонів: АР Крим, Київської, Львівської, Одеської, Харківської, Закарпатської, Житомирської та Рівнен­ської областей;

• затвердження Положення про Раду інвесторів при Кабінеті Мі­ністрів України (Постановою Кабінету Міністрів від 24.01.2007 р.) Серед її основних завдань – надання обґрунтованих пропозицій щодо реалізації інвестиційних проектів, спрямованих на розви­ток пріоритетних галузей економіки, а також адміністративно– територіальних одиниць; сприяння ефективній взаємодії органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування і суб'єктів господарської діяльності у сфері інвестиційної діяльності;

• про прийняття за основу законопроекту про внесення змін до Закону України «Про спеціальний режим інноваційної діяльності технологічних парків» (04.06.2009 р.), що має унормувати питання інноваційного розвитку та створення умов для стабільного інвесту­вання у регіонах, створення точок стабільного розвитку;

• розроблення Проекту закону України «Про спеціальні (віль­ні) економічні зони» (21.03.2008 р.) Він визначає порядок створен­ня, функціонування, ліквідації спеціальних (вільних) економічних зон, загальні правила регулювання відносин між суб'єктами госпо­дарювання на цих територіях і органами державної влади та орга­нами місцевого самоврядування;

• ратифікацію Протоколу України про вступ до Світової органі­зації торгівлі (Закон України від 10.04.2008 р.);

• утворення Національного агентства України з іноземних інвес­тицій та розвитку «Укрзовнішінвест» (Постановою Кабінету Мі­ністрів України від 28.01.2009 р.) Одним із основних завдань такого агентства є розроблення проектів та цільових планів інвестиційного розвитку територій.

Незважаючи на ухвалені законодавчі акти, нормативно– правовій базі, що регламентує процеси інвестиційної діяльності, не вистачає системності. Відповідно й не створено єдиного інституцій-ного простору нормативно–правового управління інвестиційно– правовою діяльністю на регіональному рівні. Це зумовлено тим, що процес інвестування є наскрізним і стосується всіх сфер госпо­дарювання. Крім того, на нашу думку, головним недоліком існую­чої нормативно–правової бази є відсутність законодавчих актів, що

121

Державне управління регіональним розвитком України

чітко прописували б роль центральних та місцевих органів вико­навчої влади й органів місцевого самоврядування у процесі залу­чення інвестицій. Як було зазначено вище, такі повноваження є не­чіткими і унормовуються у різних законодавчих актах, що зменшує ефективність від їх виконання.

Вагомим механізмом управління інвестиційною діяльністю на рівні регіонів є створення С(В)ЕЗ та ТПР. Такі режими є пошире­ними у світі; інвестиції залучаються у ті регіони, де існують струк­турні деформації, гострі соціальні та екологічні проблеми, або зосе­реджений науково–технічний потенціал. Діяльність С(В)ЕЗ та ТПР засвідчує їх значимість з огляду на покращання економічних показ­ників і інтенсифікацію розвитку регіонів. Однак ведення таких ре­жимів має спрямовуватися на збільшення або на зменшення вигоди суб’єктів господарювання, які знаходяться поза дією таких режимів. Зокрема, це стосується пільгового режиму оподаткування.

З метою формування ефективної комплексної системи управлін­ня регіональною інвестиційною діяльністю необхідно, по–перше, відмовитися від розподілу бюджетних коштів між окремими райо­нами та населеними пунктами на користь фінансування цільових високоефективних інвестиційних проектів на конкурсній основі, а по–друге – впровадити дворівневу структуру адміністрування ін­вестиційної діяльності.

Державний вплив на інвестиційну діяльність проявляється у регулюванні розподілу інвестицій та сприянні підвищення інвес­тиційної привабливості регіонів. Встановлення податкових, амор­тизаційних пільг, надання пільгових кредитів сприятимуть і фор­муванню привабливого інвестиційного клімату, і доланню нерівно­мірності розвитку.

Для підвищення інвестиційної привабливості країни в цілому необхідні активні дії органів влади найвищого рівня управління. Адміністративними важелями інвестиційної політики можуть стати удосконалення механізмів амортизаційної політики і прийняття По­даткового кодексу. Значну роль в активізації інвестиційної діяльнос­ті можуть відіграти Агентства регіонального розвитку – офіси, що надаватимуть іноземним інвесторам інформаційні та консультаційні послуги, а також допомагатимуть в отриманні різних дозволів, необ­хідних для реалізації інвестиційних проектів. Такі установи позитив­но зарекомендували себе у світовій практиці. Агентства мають стати акумулятором інвестиційних пропозицій та проектів і визначати пер­спективи для створення інтегрованих підприємницьких структур– кластерів, зокрема у традиційних для даного регіону галузях.

Посилення ролі місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування у створенні умов для покращення інвес-

122

Розділ 2. Економічні засади утвердження збалансованого регіонального...

тиційної привабливості регіону шляхом співробітництва із громад­ськими організаціями та підприємствами можна досягнути через вжиття таких заходів:

• проведення тренінгів для службовців місцевого рівня, зокре­ма, з приводу формування інвестиційного портрету регіону;

• створення рад із питань залучення іноземних інвестицій, що мають розробляти паспорти територій із зазначенням виробничих ланцюжків;

• проведення опитування керівників компаній з метою вияв­лення їх інвестиційних уподобань;

• сприяння розвитку ринкової інфраструктури (консалтингових груп, юридичних, аудиторських фірм, маркетингових компаній);

• застосування кредитних механізмів для фінансування інвес­тиційних проектів (через випуск цінних паперів).

Місцевим органам влади належить також важлива роль у ре­гіональному плануванні та зонуванні територій, в екологічній по­літиці та управлінні інвестиційними програмами. Упроваджуючи політику регулювання землекористування, застосовуючи гнучкі податкові та кредитно–фінансові механізми, випуск облігацій спе­ціально для розвитку даної території, місцева влада може достатньо ефективно стимулювати інвестиційну діяльність.

На місцевому рівні у період розвитку кризових явищ місцеві органи влади повинні здійснювати заходи щодо дотримання ста­більних показників розвитку і недопущення погіршення показни­ків соціального забезпечення. З цією метою місцеві органи влади та самоврядування у період кризи повинні мати право перерозподіля­ти виділені субвенції на ті цілі, що є більш пріоритетними з огляду збереження певних здобутків. Заходи щодо подолання кризових явищ мають стати одним з елементів щорічної програми соціально– економічного розвитку регіонів. Регіональні економічні структури повинні стати мультиплікаторами інвестиційної діяльності і сприя­ти покращенню показників інвестиційної діяльності у країні.

Таким чином, управління інвестиційною діяльністю залиша­ється стратегічним напрямом політики регіонального розвитку. Держава в цьому процесі відіграватиме роль координуючого та на­правляючого центру, запобігаючи економічній відокремленості ре­гіонів. За таких умов регіональний і державний потенціал отримає необхідні інвестиційні нагромадження для економічного оновлен­ня та зростання.

У перспективі відбудеться перерозподіл інвестиційних ресурсів і надання переваг інвесторами регіональним можливостям ведення бізнесу. Тому не тільки розвиненість інфраструктури та наявність виробничих фондів будуть чинниками запровадження господар-

123

Державне управління регіональним розвитком України

ської діяльності, а й здатність місцевої влади до співпраці сприяти­муть формуванню інвестиційно–привабливих об’єктів. Успішність інвестиційних проектів багато в чому залежатиме від відкритості органів влади та місцевого самоврядування до діалогу із громад­ськістю та суб’єктами виробничої галузі.