3.3. Повноваження місцевого самоврядування стосовно земельних питань: суперечності, проблеми та шляхи їх вирішення

Основним національним багатством нашої держави є земля з її родючими ґрунтами, рівень якості яких є одним з найвищих в Єв­ропі, а кількість орної землі, що припадає на одну особу в Україні, перевищує аналогічний показник порівняно з країнами Європей­ського Союзу у середньому більше ніж удвічі з половиною. Площа чорноземів від загальної площі України становить понад 40 %, що складає 27 % від загального обсягу орних земель у Європі, 6 % усіх чорноземів світу. В Україні на одну особу припадає 0,68 га орної землі, тоді як у Європі цей показник становить у цілому 0,25 га (у Польщі – 0,3 і Франції – 0,31 га)⁴⁷. З таким величезним потенці­алом Україна має чи не найнижчі показники якості життя серед країн Європи, більшість вітчизняних підприємств є неконкуренто­спроможними на зовнішніх ринках, а одну третину регіонів визна­ні регіонами з проблемною економікою. Невизначеність стратегії соціально–економічного розвитку України, політична нестабіль­ність, постійні протиріччя, що виникають між органами влади, у свою чергу посилюють протиріччя у сфері земельних відносин, за­лишають невирішеним питання щодо становлення та функціону-

200

Розділ 3. Місцеве самоврядування у системі державного управління...

вання ринку землі, формування та реалізації цивілізованих право­відносин у сфері землеволодіння та землекористування. Унаслідок цього економічні та політичні негаразди в країні ще більше заго­стрюються.

Неврегульованість відносин щодо володіння, користування і розпорядження землею часто призводить до виникнення супе­речностей та конфліктів на місцях. Земля є специфічним об’єктом права власності, а тому вітчизняне законодавство передбачає низ­ку обмежень щодо здійснення права власності на землю. Зокрема, ст. 9 Земельного кодексу України до повноважень Київської і Се­вастопольської міських рад у сфері земельних відносин на їх тери­торії відносить право здійснювати обмеження, тимчасову заборону (зупинення) чи припинення використання земельної ділянки гро­мадянами та юридичними особами у разі порушення ними вимог земельного законодавства. Такі саме повноваження відповідно до ст. 12 даного Кодексу мають сільські, селищні та міські ради. Глава 18 Земельного кодексу України визначає поняття обмеження прав на земельну ділянку та встановлює механізм обмеження цих прав. Такі обмеження є цілком логічними і відповідають положенням Конституції України про те, що власність зобов’язує і не має ви­користовуватися на шкоду державі та суспільству.

Між тим встановлення обмежень щодо прав на земельну ді­лянку не повинно негативно позначатися на праві розпоряджатися землею. Адже ринкова економіка не може існувати без ринку землі, а правова демократична держава – без реалізації людиною права вільно розпоряджатися власною землею. Перші ознаки формуван­ня ринку землі в Україні виявилися наприкінці 2000 року. За від­сутності нормативно–правових актів, що врегульовували б відно­сини купівлі–продажу земельних ділянок на цивілізованих засадах та гарантували б об’єктивність оцінки їх вартості, стають наявними факти продажу земельних ділянок «за безцінь». Тому у 2001 році, з метою забезпечення реалізації вимог статей Конституції України щодо гарантій прав власності на землю, прийнято Закон України «Про угоди щодо відчуження земельної частки (паю)»⁴⁸. Ст. 1 за­значеного Закону встановлювалося, що до урегулювання поряд­ку реалізації прав громадян і юридичних осіб на земельну частку (пай) Земельним кодексом України власники земельних часток (паїв) тимчасово не можуть укладати угоди щодо купівлі–продажу, дарування земельної частки (паю) або іншим способом відчужува­ти зазначені частки (паї), крім передачі їх у спадщину та при ви­купі земельних ділянок для державних і громадських потреб. Із прийняттям нового Земельного кодексу у 2001 р. мораторій було розширено. Зокрема, вводилися обмеження на період до 1 січня

201

Державне управління регіональним розвитком України

2010 р. (з 2004 р. продовжено до 1 січня 2015 р.) права власності громадян і юридичних осіб на землі сільськогосподарського при­значення загальною площею до 100 га; заборонялося вносити право на земельну частку (пай) до статутних фондів господарських това­риств тощо.

Уведення у 2001 р. Верховною Радою в Україні мораторію на продаж землі спричинило низку негативних наслідків. Набули поширення: тінізація ринку землі, зловживання у сфері земель­них відносин, зростання рівня корупції, хабарництво серед чинов­ників на різних рівнях влади; неефективний розподіл земельної ренти; порушення прав власників на землю; втрата земель запасу та землі резервного фонду, перетворення продуктивних земель на майданчики під забудову тощо. Так, за останні три роки площа сільськогосподарських угідь зменшилася на 90 тис. га (2006 р. – 41,72 млн га, 2009 р. – 41,63 млн га), тоді як площа забудованих земель збільшилася на 20 тис. га ( 2006 р. – 2,47 млн га, 2009 р. – 2,49 млн га).

Загалом неврегульованість питань у сфері земельних відносин, незадовільна діяльність уряду зі спрямування і координування роботи органів влади щодо реалізації державної політики у сфері використання та охорони земель, проведення земельної реформи призвело до обмеження можливості громадян як суб’єктів ринку землі скористатися конституційним правом щодо розпорядження належними їм за правом власності земельними ділянками та захис­тити свої права. Це послаблює систему державного регулювання і контролю у сфері економіки, уповільнює темпи відтворювальних процесів та подолання структурної деформації в економіці⁴⁹.

Для подолання зазначених проблем та урегулювання земель­них відносин у період 2005–2009 рр. зроблено певні кроки. Так, відповідно до Указу Президента України № 1643 від 22 листопада 2005 р. Кабінету Міністрів України було доручено розробити Кон­цепцію удосконалення земельних відносин на 2006–2015 роки, за­безпечити супроводження у Верховній Раді України законопроек­тів «Про ринок земель», «Про Державний земельний (іпотечний) банк», «Про державний земельний кадастр» тощо. Проте більшість цих законопроектів до цього часу не прийнята, а дія мораторію про­довжувалася спочатку до 2007 р., потім до 2008 р. та 2009 р.

Виступаючи на засіданні РНБОУ у січні 2008 року, Президент України В. Ющенко заявив: «...мораторій вигідний не селянам, а магнатам, феодалам. Тільки у Житомирській області площі сіль­ськогосподарських угідь за два останні роки скоротилися на 25 тис. га»⁵⁰. У квітні 2009 р., виступаючи на прес–конференції в Україн­ському домі, В. Ющенко зазначив, що «...прийняття четвертого

202

Розділ 3. Місцеве самоврядування у системі державного управління...

мораторію на рух землі – це політика вчорашнього дня. Це коруп-ційна політика. Це політика, на якій декілька феодалів у Верховній Раді, які орудують, починаючи від Київщини і закінчуючи кожним краєм української землі, бачать собі добру нагоду попрацювати ко-рупційним, мафіозним, нечесним способом».

Варто зазначити, що на сьогодні у Верховній Раді України на розгляді знаходяться три законопроекти «Про ринок земель» (за №№ 2143, 2143–1, 2143–2), спрямовані на визначення організа­ційних, правових, економічних засад функціонування ринку зе­мель. Усі три законопроекти присвячені аналогічним питанням: визначенню суб’єктів та об’єктів ринку земель, повноважень ор­ганів, що здійснюють продаж земельних ділянок тощо. На дум­ку Головного науково–експертного управління Верховної Ради, оптимальним шляхом реалізації цих законодавчих пропозицій було б об’єднання їх у єдиний проект. На прийнятий 20 березня 2007 р. у Верховній Раді Закон України «Про державний земель­ний кадастр» Президент України наклав вето і 13 квітня 2007 р. повернув до Верховної Ради зі своїми пропозиціями. Понад два роки потому, 17 листопада 2009 р., сформульований профільним комітетом після доопрацювання Проект закону України «Про державний земельний кадастр» за № 0855 поставлено на голосу­вання про прийняття в цілому, проте, рішення не було прийнято, й закон було скасовано.

Отже, Україна залишається єдиною державою на пострадян­ському просторі, в якій законодавчо не врегульовано питання зе­мельного кадастру. Водночас досі серед парламентарів так і не вироблено спільних позицій щодо зняття мораторію на купiвлю– продаж земель сiльськогосподарського призначення, попри те, що у Меморандумi про економiчну i фiнансову полiтику, узгодженому Урядом i Нацiональним банком України з Мiжнародним валютним фондом, влада країни заявила про намiр у найближчiй перспективi створити дієздатний ринок сiльськогосподарських земель.

Невирішеність цих проблем, а також питань щодо реформуван­ня земельних відносин, розмежування державної та комунальної власності, встановлення меж населених пунктів часто–густо ста­ють причинами виникнення конфліктів на місцевому рівні.

Різне розуміння меж здійснення функцій та повноважень при­зводить до виникнення конфліктів між місцевими органами дер­жавної виконавчої влади та органами місцевого самоврядування на різних рівнях влади. Наприклад, однією з причин виникнення конфлікту між районною радою та районною державною адмі­ністрацією на Полтавщині у 2007 р. стало невиконання повною мірою райдержадміністрацією делегованих радою повноважень

203

Державне управління регіональним розвитком України

щодо координування місцевих землевпорядних органів, зокрема не були урегульовані земельні відносини на території Тарасівської і Великопавлівської сільських рад⁵¹. Значна частина ріллі району, що оброблялася сільгосппідприємствами, не обкладалася фіксова­ним сільськогосподарським податком. Не вирішувалася протягом тривалого часу низка важливих питань, у тому числі депутатських запитів, рекомендацій постійних комісій тощо. Не збиралася не­обхідна кількість депутатів, що унеможливлювало відкриття сесії районної ради. Вирішенню даного конфлікту сприяло б налаго­дження контакту головою райдержадміністрації з депутатською більшістю в районній раді, вияв зацікавленості та стурбованості ситуацією, взаємна співпраця обох органів влади. Варто зазначи­ти, що виникнення конфліктних ситуацій є виявом недосконалого виборчого законодавства, коли від непорозумінь між депутатами райради і місцевим керівництвом виконавчої влади районів страж­дає громада.

Варто ще раз зазначити, що земля є підґрунтям економічної са­мостійності місцевого самоврядування. Попри те, що визнання та захист комунальної власності проголошено на конституційному рівні, питання розмежування державної та комунальної власності, наділення органів місцевого самоврядування власністю залиша­ється невирішеним, що породжує виникнення конфліктних ситу­ацій на місцях.

В Україні площа земель державної власності, що підлягає розме­жуванню, станом на 2009 р. становить 29,4 млн га, прийнято 1868 рішень про розмежування земель на площу 3,3 млн га, замовлено 413 проектів землеустрою щодо розмежування земель на площу 1,4 млн га, розроблено та затверджено 57 проектів землеустрою на площу 1,7 млн га. За даними Державного комітету із земельних ре­сурсів Украї ни, протягом І півріччя 2009 р. прийнято 519 рішень щодо розмежування земель державної власності на площу 0,3 млн га, замовлено 9 проектів землеустрою на площу 17,94 тис. га, затвер­джено 21 проект землеустрою на площу 16,9 тис. га. Наведені дані свідчать про дуже повільні темпи вирішення згаданих питань, що у свою чергу призводить до виникнення конфліктів та непорозумінь.

Так, наприклад, відповідно до ст. 4 Закону України «Про оренду землі» орендодавцями земельних ділянок, що знаходяться у кому­нальній власності, є сільські, селищні, міські ради, у спільній влас­ності територіальних громад – районні, обласні ради та Верховна Рада АР Крим; у державній власності – районні, обласні, Київська і Севастопольська міські державні адміністрації, Рада міністрів Автономної Республіки Крим та Кабінет Міністрів України⁵². Як правило, непорозуміння між райдержадміністрацією та сільським

204

Розділ 3. Місцеве самоврядування у системі державного управління...

головою викликане типовою ситуацією з приводу надання сіль­ськогосподарських земель в оренду. Незацікавленість райдержад-міністрації у передачі в оренду сільськогосподарських земель, що знаходяться на території сільської ради, пояснюється незначними потенційними обсягами надходжень від орендної плати, порівня­но з обсягами сплати за оренду землі від великих підприємств, що знаходяться на території району. Зрозумілим є бажання сільської ради отримати 25 % надходжень від оренди сільськогосподарських земель, бо від вказаних великих підприємств у сільський бюджет нічого не надходить. Такі дії з боку райдержадміністрацій є прикла­дом байдужості до інтересів місцевої громади та безгосподарності у сфері землеволодіння. Унеможливити подібне відношення до зем­лі має передача земель до справжнього господаря.

Наступним приводом до виникнення конфліктів на місцях є не-вирішеність питання щодо встановлення меж населених пунктів. Так, станом на 1 січня 2009 р. в Україні налічується 29835 населе­них пунктів, із них: 179 міст обласного значення, 280 міст районно­го значення, 886 селищ міського типу, 28490 сільських населених пунктів. Згідно з проектами землеустрою щодо встановлення та зміни меж встановлено межі 19233 населених пунктів, що складає 64,5 % (77 міст обласного значення, 110 міст районного значення, 550 селищ міського типу, 18497 сільських населених пунктів)⁵³. Інші 10602 населених пункти чекають на вирішення питання.

Вирішити зазначені проблеми, здійснити організацію публічної влади на місцевому рівні відповідно до наявного адміністративно– територіального устрою, уникнути дублювання повноважень орга­нів місцевого самоврядування та місцевих державних адміністра­цій у сфері регулювання земельних відносин можливо шляхом проведення системних, комплексних реформ. А саме закріплення принципових меж функцій і повноважень органів місцевого само­врядування в Конституції України та новій редакції Закону Украї­ни «Про місцеве самоврядування в Україні» (за органами місцевого самоврядування слід закріпити повноваження державної влади без їх дублювання місцевими державними адміністраціями, залишив­ши за ними функції контролю за виконанням цих повноважень). Необхідно внести зміни до основоположних нормативно–правових актів щодо чіткішого визначення прав та повноважень органів міс­цевого самоврядування у сфері земельних відносин, розширення повноважень громад.

Зміни до головних повноважень органів публічної влади на різ­них рівнях адміністративно–територіальних одиниць у сфері зе­мельних відносин відповідно до нової концепції адміністративно– територіального устрою відображені у таблиці.

205

Державне управління регіональним розвитком України

Таблиця