Глава 9

Разработка и проведение административных реформ

Ступайте бережно, может быть, мы идем среди спящих змей.

Агни-йога

9.1. Административная реформа: основные цели и инструменты

Стремление сделать работу государственного аппарата более эффек­тивной неизменно приводит современные правительства на путь ад­министративных реформ. Административная реформа — это процесс структурных изменений в работе государственного аппарата, направ­ленный на повышение его эффективности и совершенствование качест­ва принимаемых решений.

С точки зрения гражданского общества, оправданием администра­тивных реформ может служить такое изменение структуры государ­ственного аппарата, которое означает экономию средств в целях сниже­ния налогов. Если попытаться обобщить наиболее серьезные причины административных реформ, которые проводились в последние годы в ведущих странах мира, то получится достаточно обширный перечень:

• стремительное развитие информационных технологий потребо­ вало серьезных структурных изменений, связанных с внедрением ин­ формационных систем в сферу государственного управления;

• отставание организации государственного управления по всем качественным параметрам от управления в бизнесе и особенно от корпоративного менеджмента;

• рост дефицита государственного бюджета и недостаток средств на современное обеспечение многих функций государственного ад­ министрирования;

• постоянное удорожание функций управления на фоне непрерывно­ го усовершенствования информационных технологий и менеджмента;

250

Глава 9. Разработка и проведение административных реформ

9.1. Административная реформа: основные цели и инструменты

251

• чрезмерное расширение государственных структур, связанное с появлением новых направлений в развитии науки, техники и произ­ водства, что приводит к созданию дублирующих структур и пересече­ нию сфер компетенций внутри госаппарата;

•требования децентрализации госаппарата и «защиты местных свобод» со стороны оппозиционных политических партий;

• стремление упразднить бесполезные должности в государствен­ ном аппарате; обеспечить более ревностное отношение служащих к своим обязанностям; повысить чувство ответственности;

• стремление создать «экономичный и эффективный» госаппарат — достигнуть наилучших результатов при имеющихся в распоряжении средствах или получить те же результаты с меньшими средствами¹.

Все перечисленные выше причины — каждая в отдельности или несколько вместе — могут стать основными целями административ­ного реформирования. Например, широко известные реформы нео­консерваторов в странах Запада (М. Тэтчер и Дж. Мэйджор в Велико­британии, Г. Коль в ФРГ) были направлены на осуществление модели «нового менеджеризма» в государственном управлении — максималь­ное приближение менеджмента в государственных организациях к менеджменту в сфере бизнеса, что предполагало разгосударствление и приватизацию значительной части государственного имущества и со­кращение государственного сектора экономики. Модель «нового ме­неджеризма» включала также сокращение расходов на социальные программы, экономию средств на содержание государственного ап­парата, передачу отдельных функций негосударственным органам, частным предпринимателям, институтам гражданского общества че­рез государственную контрактную систему². Бывший вице-президент США А. Гор, который возглавил Комиссию по административной ре­форме в США, в одном из своих выступлений назвал Программу ре­формирования весьма образно: «Создание правительства, которое ра­ботает лучше и стоит меньше».

Если попытаться определить позиции политических партий и парла­ментариев по отношению к административной реформе, то необходимо отметить, что большинство из них выступают за административную де­централизацию. Современные политические аналитики объясняют это, с одной стороны, тем обстоятельством, что почти все парламен­тарии в то же время являются муниципальными советниками, мэрами

¹ См.: Jackson P., Palmer В. First Steps in Measuring Performance in the Public Sector: Л Management Guide. L., 1989. P. 21.

■ См.: Перегудов СП. Реформа государственной службы в Великобритании (80— 90 е гг.) // Власть. 1998. №. 12. С. 33-34.

или генеральными советниками, а с другой стороны, тем, что члены местных представительных органов чаще всего являются выборщика­ми. Тема «защиты местных свобод» усиленно дебатируется на регио­нальных выборах, особенно в оппозиционных кругах.

Позиция современных правительств по поводу административной реформы, как правило, зависит от горизонта собственных политичес­ких перспектив. В условиях предвыборной ситуации у каждого прави­тельства есть стремление удовлетворить надежды общественного мне­ния, недовольного бюрократизацией и коррупцией, приступив к проведению широкой реформы государственного аппарата. В чем-то такое стремление, несомненно, совпадает с искренним мнением мини­стров, которые в процессе выполнения возложенных на них функций сами убеждаются в том, что административный аппарат неэффективен, громоздок, плохо координируется и недостаточно обеспечен современ­ной электронной системой обработки данных. Особенно часто прави­тельства побуждаются к осуществлению административной реформы требованиями финансового характера. Как правило, новый министр финансов, стремясь представить в парламент проект сбалансированно­го бюджета, сокращает общую сумму расходов на администрацию на 10, 20 или даже более процентов, рассматривая запланированную эко­номию в качестве одного из источников обеспече"ния расходов на ад­министративную реформу. После этого правительственной комиссии поручается разработать в короткий срок перечень должностей, подле­жащих сокращению.

Французский исследователь Б. Гурней, комментируя администра­тивные реформы во Франции после Второй мировой войны, подчер­кивает: подобный метод вызывает общее осуждение. В действитель­ности ни одна сколько-нибудь существенная реорганизация никогда не проводилась таким путем: большинство административных ре­форм, по крайней мере на первых стадиях, вызывали дополнительные расходы¹.

Какие органы осуществляют административные реформы? И ка­ковы основные инструменты административных реформ?

Международный институт административных наук в Брюсселе много лет изучает проблемы проведения и организации администра­тивных реформ. Как правило, в большинстве стран за подготовку ад­министративных реформ несут ответственность:

1. Государственный министр или секретарь по вопросам администра­тивной реформы. Например, во Франции на лицо, занимающее этот

С м.: Гурней Б. Введение в науку управления. С. 415—416.

252