Глава 1. История государственного управления: традиции и новации

1.3. Основные этапы развития теории государственного управления

39

• отношение непосредственного начальника;

• личные склонности;

• межличностные отношения;

• заработная плата.

Герцберг предупреждал, что на факторы недовольства служащего трудовым окружением следует обращать серьезное внимание. Когда они устранены, вы можете работать с человеком, ориентируясь на его потребности высших уровней, формировать мотивы его поведения, используя действие факторов удовлетворенности трудом.

Проанализированные нами концепции свидетельствуют о сме­щении ракурса изучения государственного управления в сторону ис­следования социально-психологических взаимоотношений индиви­дов в процессе управления, что привело к широкому использованию представителями бихевиорализма принципов микросоциологии (социометрии). Суть этих принципов сводится к тому, чтобы найти соответствие между микроструктурой группы (или психологически­ми отношениями между индивидами) и микроструктурой общества. Однако постепенно выяснилось, что принципы социометрии дают положительный эффект лишь в экспериментах, проводимых на ма­лых группах, и оказываются совершенно непригодными по отноше­нию к обществу в целом. Характер политических и управленческих отношений в обществе определяется не психологическим миром от­дельных личностей, а наоборот, сами общественные отношения явля­ются определяющими относительно социально-психологической структуры личности.

К тому же такие приемы, как изменение содержания работы го­сударственных служащих и участие рядовых сотрудников в процес­се разработки и принятия ответственных решений и программ, оказались эффективными лишь для отдельных категорий служа­щих и в некоторых ситуациях. Наряду с исследованиями школы человеческих отношений методы, разработанные в рамках пове­денческого подхода, в конечном итоге стали использоваться пре­имущественно в сфере управления персоналом государственных учреждений.

С начала J960-х гг. в государственном администрировании быстро начал набирать популярность системный подход, чему в немалой сте­пени способствовали работы Д. Истона, Г. Алмонда, Т. Парсонса. Применение теории систем к государственному управлению во мно­гом облегчило для руководителей задачу увидеть всю организацию в единстве составляющих ее частей, которые неразрывно связаны с внешним миром. Этот подход также помог интегрировать вклады бо-

лее ранних школ, в разное время доминировавших в теории и практи­ке государственного управления¹.

Главная идея системного подхода заключается в признании взаи­мосвязей и взаимозависимости элементов, подсистем и всей системы государственного администрирования с внешней средой, т.е. с обще­ством в целом. Это дает возможность рассматривать взаимосвязи в системе государственного управления и между системой и общест­вом как единое целое. Такой подход означает, что стратегия государ­ственного администрирования не может быть объектом точного про­гнозирования и планирования, поскольку общество постоянно развивается и изменяется. Вместе с тем этот подход предполагает ак­цент на разработке стратегического управления, устанавливающего общие цели и способы поведения административно-государствен­ной системы в целом.

По Парсонсу, структурно-функциональный анализ в государст­венном администрировании связан с двумя принципами: распределе­нием и интеграцией. Распределение сосредоточивается на средствах и неизбежно ведет к конфликту. Интеграция сосредоточивается на це­лях и взаимосвязи целей, что создает стабильность административно-государственного управления.

Распределению в управленческом процессе подлежат «средства», «персонал» и «награды». Средства — это транспорт, жилье, материаль­ные блага, средства производства. Наиболее важные среди них — деньги и власть. Это свидетельствует о том, что распределительные процессы не являются в системе государственного администрирова­ния просто материальными. Распределение персонала — процесс, ¹ предполагающий установление правил для обращения со средствами и разработку систем, позволяющих людям переходить от одной пози­ции к другой. Здесь имеется в виду обучение, отбор и назначение го­сударственных служащих. Образование выступает лишь первой фазой при распределении персонала в процессе управления.

Существует несколько принципов, по которым может осуще­ствляться распределение персонала. Парсонс выделяет четыре: уни­версализм, партикуляризм, принцип достижений и принцип предпи­саний.

Принцип универсализма предполагает, что люди будут оцениваться согласно стандартам, применяемым ко всем (например, образование, профессиональная квалификация, стаж работы и т.д.).

' См.: Кунц Г., О'Доннел С. Управление: системный и CMTyauHOHHbifr анализ управ­ленческих функций. М., 1981. С. 21.

40