Глава 2

Методологические основы теории государственного управления

Обществоведение должно признать, что наши истины не являются всеобщими и универсальными; что они, если вообще существуют, сложны, противоречивы и множественны.

И. Валлерстайн

2.1. Предметное поле государственного управления

Для любой науки весьма важным представляется определение ее ме­тодологических оснований. Начнем с традиционного - с определе­ния объекта и предмета. И. Валлерстайн справедливо заметил, что в некотором смысле вся научная деятельность есть процесс создания схем и потому отсечение альтернатив — черта любого процесса по­знания¹.

Объектом теории государственного управления является деятель­ность государства, направленная на управление общественной жиз­нью людей.

Помимо теории государственного управления деятельность госу­дарства изучает целый комплекс других наук - политология и социо­логия, административное право и теория управления. Все эти науки исследуют разные аспекты государственной деятельности — полити­ческие и юридические, социальные и организационные. Специфика теории государственного управления выражается в ее предмете.

Проблема заключается в том, что среди российских исследовате­лей нет единого подхода к трактовке предметного поля государствен­ного управления. А.И. Радченко и В.Д. Граждан считают государст­венное управление разделом общей теории управления². Д.П. Зеркин

¹ См.: Валлерстайн И. Конец знакомого мира. С. 219.

² См.: Радченко А.И. Основы государственного и муниципального управления. Рос­ тов н/Д, 1997. С. 21; Граждан В.Д. Теория управления. М, 2004. С. 237.

и В.Г. Игнатов относят государственное управление к политико-пра­вовым и социальным наукам¹. Г.В. Атаманчук и О.М. Рой вообще не вступают в дискуссию о предмете государственного управления, пере­ходя прямо к изложению основной проблематики государственного управления².

Эти разногласия связаны прежде всего с тем, что в советский пери­од с позиций марксистской науки принято было отождествлять госу­дарственное управление с политическим руководством (известный тезис «о политической миссии рабочего класса, возглавляемого и на­правляемого КПСС»). Поэтому ряд авторов подчеркивают политиче­скую направленность государственного управления. Одновременно в западной науке развивалась идея «политико-административной дихо­томии», подчеркивающая политическую нейтральность государст­венной службы, что привело к развитию теории административно-го­сударственного управления («public administration») как менеджмента в государственных организациях. Отсюда трактовка государственного управления в русле управленческой науки.

Опираясь на западный опыт, некоторые отечественные исследовате­ли подчеркивают самостоятельность теории политического управления и теории административно-государственного управления. О.Ф. Шаб-ров считает, что политическое управление занимает специальную пред­метную область на пересечении политологии и теории управления³. Предметом политического управления выступает разработка стратеги­ческих политических решений. В.Д. Граждан и Ф. Шамхалов отмечают самостоятельность теории административно-государственного управ­ления, которая изучает деятельность государственной службы⁴.

Действительно, в западной науке объектом теории административ­но-государственного управления является административно-государ­ственная деятельность. На втором Совещании экспертов ООН было дано определение административно-государственной деятельности как «процесса достижения национальных целей и задач через государ­ственные организации»⁵. При этом подчеркивалось, что понятие административно-государственной деятельности может быть распро-

¹ См.: Зеркин Д.П., Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления. М., 2000. С. 12.

² См.: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М., 1997; Рой О.М. Си­ стема государственного и муниципального управления. М.; СПб., 2004.

³ См.: Шабров О.Ф. Политическое управление. М., 1997. С. 12.

⁴ См.: Граждан В.Д. Указ соч. С. 259; Шамхалов Ф. Основы теории государственно­ го управления. М., 2003. С. 56.

⁵ Dimock M. Philosophy of Administration. N.Y., 1978. P. 21.