Глава 8

Взаимодействие государственного управления с местным самоуправлением

В столицах шум, гремят витии, Кипит словесная война, А там, во глубине России, — Там вековая тишина.

НА. Некрасов

8.1. Организация местного самоуправления

Местное самоуправление обычно называют муниципальным — от лат. municipium — самоуправляющаяся община. В современном законо­дательстве о местном самоуправлении слова «местный» и «муници­пальный», а также образованные на их основе словосочетания приме­няются в одном значении. В разных странах мира развиваются весьма непохожие друг на друга модели местного самоуправления, но поли­тологи выделяют три базовые модели организации местной власти:

' континентальная модель организации местного самоуправления (французская) предполагает, что наряду с широкими правами и зна­чительной самостоятельностью местных органов власти сохраняется оп­ределенная подчиненность муниципальных звеньев вышестоящим государственным органам, а порою осуществляется и прямое государст­венное управление муницштальными образованиями. При этом исполь­зуется принцип «негативного регулирования», согласно которому местные органы власти вправе совершать все действия, прямо не запре­щенные законом. Эта модель применяется во франкоязычной Африке, Латинской Америке и ряде континентально-европейских стран;

• англосаксонская модель, практикуемая в Великобритании, США, Канаде и Австралии, предполагает, что местные органы практически не подотчетны вышестоящим, но это вовсе не означает, что они пол­ностью находятся вне контроля государства. Такой контроль осуще­ствляется косвенно, через центральные министерства и ведомства. Здесь используется принцип «позитивного регулирования», согласно

которому местные органы власти вправе совершать только те дейст­вия, которые разрешены законом;

• советская модель, созданная в бывшем СССР и сегодня исполь­зуемая на Кубе, в КНР, во Вьетнаме и КНДР, заключается в том, что здесь вся власть принадлежит местным советам — представительным органам, в составе которых формируются исполнительные органы, при этом реальная власть принадлежит правящим политическим пар­тиям, поэтому данную модель часто называют партократической¹.

Таким образом, в большинстве стран местное самоуправление — это часть местного управления, которое является государственным. Местное самоуправление можно определить как самостоятельную и под свою ответственность деятельность населения в решении вопросов ме­стного значения. Таким образом, местное самоуправление имеет поли­тическую природу.

В России исторически развивались две формы местного само­управления — негосударственная и государственная. С середины XIX в. до 1890 г. существовало земское и городское самоуправление как негосударственное, сами местные органы считались обществен­ными, а их выборные руководители не входили в систему государст­венного управления. Однако после реформ Александра III земское и городское самоуправление было преобразовано в систему децентра­лизованного государственного управления, которое просуществовало до 1917 г.² После Октябрьской революции развивалась советская пар-тократическая система местного управления, которую в 1993 г., после принятия новой Конституции РФ, вновь сменила концепция негосу­дарственного местного самоуправления.

Следует отметить, что положения современной Конституции РФ и законодательство о местном самоуправлении сформированы на осно­ве Европейской хартии о местном самоуправлении. В соответствии с Конституцией (ст. 12) «в Российской Федерации признается и гаран­тируется местное самоуправление. Местное самоуправление в преде­лах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправ­ления не входят в систему органов государственной власти».

При этом Конституция РФ (ст. 72) относит установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления к совместному ведению России и ее субъ­ектов. Это предполагает, что Федеральный закон о местном само-

¹ См.: Игнатов В., Бутов В. Зарубежный опыт местного самоуправления и россий­ ская практика. М.; Ростов н/Д, 1999. С. 8—9.

² См.: Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву: В 2 т. СПб., 1910. Т. 2.4. 1.С. 46-47.

, 234 Глава 8. Взаимодействие государственного управления с местным самоуправлением

8.1. Организация местного самоупраапения

235

управлении является рамочным, его установочные положения могут быть развиты в законах о местном самоуправлении, принимаемых субъектами Федерации.

Разграничение органов местного самоуправления с системой орга­нов государственной власти предопределило основные проблемы постсоветского периода: обеспечение единства системы управления государственными и общественными делами; сохранение необходи­мой централизации государственной власти и управления в условиях демократической децентрализации. Развитие законодательства о ме­стном самоуправлении в последние годы пошло по пути конкретиза­ции сферы действия местного самоуправления, стремясь оптимально разрешить возникающие противоречия.

В 1995 г. был принят первый Федеральный закон «Об общих прин­ципах организации местного самоуправления в Российской Федера­ции», который подчеркнул: «Местное самоуправление, как выражение власти народа, составляет одну из основ конституционного строя Рос­сийской Федерации и является признаваемой и гарантируемой Кон­ституцией РФ самостоятельной и под свою ответственность деятель­ностью населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из ин­тересов населения, его исторически иных местных традиций» (ст. 2).

В законе были определены важнейшие задачи местного само­управления:

• управление муниципальной собственностью;

• исполнение местных бюджетов;

• установление местных налогов и сборов;

• охрана порядка;

• принятие местных законов, образующих локальную правовую систему (не противостоящую федеральному и региональному законо­ дательству);

• определение основных направлений развития в различных сфе­ рах муниципальной деятельности — социально-бытовом обслужива­ нии населения, коммунальном хозяйстве, жилищном строительстве, использовании земель и пр.;

• контроль деятельности должностных лиц местного самоуправле­ ния¹.

При этом указанный перечень задач по ведению местного само­управления может быть дополнен федеральными и региональными за-

' См.: Ясюнас В.А. Местное самоуправление: Комментарии, разъяснения. М., 1997. С. 35.

конами. Как правило, региональные законы относят к вопросам мест­ного значения также иные вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования. Кроме то­го, муниципальные образования вправе принимать к рассмотрению во­просы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению дру­гих муниципальных образований и органов государственной власти.

Важно отметить, что выведение органов местного самоуправления из системы государственной власти не означает, что они исключают­ся из системы общегосударственного управления, поскольку деятель­ность органов местного самоуправления регламентируется Конститу­цией РФ и другими законодательными актами, как и деятельность органов государственного управления. С данной точки зрения мест­ное самоуправление — это общественный институт управления мест­ным сообществом, учрежденный государством и действующий само­стоятельно в пределах установленных законом полномочий.

Необходимо подчеркнуть политические аспекты деятельности мест­ного самоуправления, назначение которого — выражать и защищать интересы местного сообщества, регулировать взаимоотношения между различными социальными группами внутри него и развивать взаимоот­ношения с другими сообществами и с государством. Местное само­управление — это гражданский и правовой институт, играющий важную роль в формировании и развитии гражданского общества. Основные гражданские права и формы гражданской активности, различные него­сударственные проявления общественной жизни людей реализуются в местных сообществах, образуя основы гражданского общества.

Представительный орган местного самоуправления обладает пра­вом представлять интересы населения и принимать от его имени реше­ния, действующие на всей территории муниципального образования. Этот орган состоит из депутатов, избираемых на основе всеобщего рав­ного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

В системе местного самоуправления имеются штатные должности, которые называются «муниципальные должности». В Федеральном за­коне «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» (1998 г., ст. 1, п. 1) записано: «Муниципальная должность — долж­ность, предусмотренная уставом муниципального образования в соот­ветствии с законом субъекта Российской Федерации, с установленны­ми полномочиями на решение вопросов местного значения и ответственностью за осуществление этих полномочий, а также долж­ность в органах местного самоуправления, образуемых в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обя­занностей по исполнению и обеспечению полномочий данного органа

8.1. Организация местного самоуправления

237

236 Глава 8. Взаимодействие государственного управления с местным самоуправлением

местного самоуправления и ответственностью за исполнение этих обязанностей».

Эти должности делятся на две категории: 1) «выбранные муници­пальные должности» (политические); 2) «иные муниципальные долж­ности», замещаемые путем заключения трудового договора («договор­ные», административные).

Муниципальная служба в законе определяется как «профессио­нальная деятельность, которая осуществляется на постоянной основе на муниципальных должностях, не являющихся выборными».

К сожалению, нормативная модель местного самоуправления в РФ, изложенная в федеральных законах, весьма далека от истинного положения дел. Процесс формирования российского местного само­управления еще не завершен, переходный период от советской парто-кратической модели к современной демократической проходит весьма болезненно. В России насчитывается около 153 тыс. населенных пунк­тов — от больших городов и районов до сел, где живут по 50—70 чело­век. Реальное самоуправление пока существует только в 11 субъектах Федерации из 89.

Как отмечают Д. Зеркин и В. Игнатов — профессора Северо-Кав­казской академии государственной службы, хорошо знающие поло­жение дел в субъектах Федерации, на разных уровнях власти (город­ская, районная, областная, республиканская) отсутствует должное понимание и осознание идеи местного самоуправления, большинст­во руководителей не видят его нового качества, которое утверждено в Конституции Российской Федерации.

Даже в тех случаях, когда политики всех уровней говорят о само­управлении, оно по сути таковым не является, ибо этим термином обозначается реально существующая власть на местах. Властные органы в городах и районах, в сущности, являются низовым звеном го­сударственной власти и находятся в полной зависимости от вышесто­ящих органов власти, а не от населения, которое в условиях традици­онного самоуправления избирает местное самоуправление и доверяет ему управлять местным сообществом на определенное время и в опре­деленных, очерченных законом рамках полномочий. Существующая на местах власть в лучшем случае олицетворяет намерение превратить­ся в самоуправление¹.

Ряд нерешенных проблем, вызванных экономическими трудностя­ми в стране, неполнотой законодательного регулирования (в первую очередь отсутствием четкого разграничения компетенции между феде-

¹ См.: Зеркин Д.П., Игнатов В.Г. Основы государственного управления. С. 318.

ральными, региональными и муниципальными органами власти), при­водит к-разногласиям и конфликтам между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Предстоит кропотливая работа органов законодательной, исполнительной и судебной государ­ственной власти по разрешению таких разногласий и конфликтов.

Проблема нередко усугубляется субъективным фактором — неуме­нием, а подчас и нежеланием соответствующих должностных лиц вы­рабатывать согласованные решения, направленные на взаимодейст­вие федеральных, региональных и муниципальных органов власти в интересах населения. В процессе становления местного самоуправле­ния выявился ряд общих проблем, среди которых необходимо выде­лить следующие:

• несогласованность и несистематизированность законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении. Ряд федеральных нормативных правовых актов, принятых до вступления в силу Кон­ ституции Российской Федерации, содержат положения, не соответст­ вующие конституционному статусу местного самоуправления; кроме того, нормы, регулирующие отдельные вопросы осуществления мест­ ного самоуправления, содержатся в значительном количестве отрас­ левых законодательных и иных нормативных правовых актов;

• неполное и непоследовательное законодательное регулирование вопросов организации и деятельности местного самоуправления. Нормы Конституции Российской Федерации и принятых норматив­ ных правовых актов не исчерпывают необходимое правовое обеспече­ ние осуществления местного самоуправления. Кроме того, серьезные трудности в практической деятельности органов местного самоуправ­ ления вызывают неоднозначность в понимании некоторых норм рос­ сийского муниципального права, в том числе закрепленных Консти­ туцией Российской Федерации;

• несоблюдение законодательства Российской Федерации о мест­ ном самоуправлении, что проявляется в принятии законодательных актов субъектов Российской Федерации, противоречащих Конститу­ ции Российской Федерации и федеральному законодательству; приня­ тии нормативных правовых актов органов местного самоуправления, противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству и законодательству соответствующего субъекта Рос­ сийской Федерации; невыполнении норм муниципального права должностными лицами органов государственной власти и органов ме­ стного самоуправления;

• бездействие органов государственной власти субъектов Россий­ ской Федерации и органов местного самоуправления, отсутствие нор-

238 Diaisa 8. Взаимодействие государственного управления с местным самоуправлением

8.1. Организация местного самоуправления

мативного регулирования на соответствующем уровне вопросов, свя­занных с осуществлением местного самоуправления;

• отсутствие четкого правового разграничения полномочий между органами государственной власти (федеральными и субъектов Рос­ сийской Федерации) и органами местного самоуправления является одной из наиболее острых проблем становления местного самоуправ­ ления, препятствующих эффективному решению ряда важнейших во­ просов деятельности органов местного самоуправления, в том числе вопроса наделения органов местного самоуправления отдельными го­ сударственными полномочиями;

• недостаточное обеспечение финансово-экономической самосто­ ятельности муниципальных образований. Данная проблема включает в себя комплекс вопросов, решаемых как на государственном, так и на муниципальном уровне. Прежде всего это вопросы формирования муниципальной собственности (в том числе муниципальной собст­ венности на землю), создания условий для формирования полноцен­ ных местных бюджетов (в том числе учета специфики муниципаль­ ных образований при распределении государственных финансовых ресурсов), создания стабильной нормативной основы экономической деятельности муниципальных образований и др.;

•несовершенство механизмов судебной защиты местного само­управления, недостаточная урегулированность вопроса обеспечения исполнения судебных решений, а также несовершенство системы под­готовки судебных кадров и повышения квалификации судей в сфере муниципального права;

• отсутствие полномочий у органов самоуправления на защиту по­ средством конституционного судопроизводства прав местного само­ управления и конституционных прав граждан на осуществление мест­ ного самоуправления;

■ • нехватка квалифицированных муниципальных кадров. Обще­российская система кадрового обеспечения муниципальных образо­ваний, обучения выборных лиц местного самоуправления и муници­пальных служащих до настоящего времени не сложилась¹.

Деятельность государства по решению указанных проблем должна осуществляться в рамках единой государственной политики в облас­ти развития местного самоуправления в Российской Федерации.

С целью разрешения всех этих противоречий в октябре 2003 г. был принят новый Федеральный закон «Об общих принципах организа-

¹ См.: Современное состояние местного самоуправления в России // Основные по­ложения государственной полигики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации. М., 1999. С. 2—3, 7—8.

ции местного самоуправления в Российской Федерации». В законе местное самоуправление рассматривается как форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая самостоятельное решение насе­лением непосредственно и через органы местного самоуправления вопро­сов местного значения.

Согласно закону (ст. 5), население принимает участие в местном самоуправлении через следующие формы активности:

• местный референдум;

• муниципальные выборы;

• сход граждан;

• правотворческую инициативу граждан, реализующуюся посред­ ством создания инициативных групп; ч

• территориальное общественное самоуправление;

• публичные слушания;

• собрания граждан;

• конференцию граждан (собрания делегатов);

• опрос граждан;

• обращение граждан в органы местного самоуправления. Структура органов местного самоуправления состоит из четырех ос­ новных уровней:

• представительного органа муниципального образования;

• главы муниципального образования;

• местной администрации (исполнительно-распорядительный ор­ ган муниципального образования);

• контрольного органа муниципального образования (контроль­ но-счетная палата, ревизионная комиссия и др.).

Представительный орган муниципального образования формирует­ся из депутатов, избираемых на муниципальных выборах. В том случае, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 человек, полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан.

Общая численность депутатов представительного органа опреде­ляется уставом муниципального образования и может быть от 7 (при численности населения менее 1000 человек) до 35 человек (при чис­ленности населения свыше 500 тыс. человек); для внутригородской территории города федерального значения — 10 человек.

Высшим должностным лицом является глава муниципального обра­зования, который избирается на муниципальных выборах (либо пред­ставительным органом муниципального образования из своего соста­ва). Однако в законе подчеркивается, что он не может одновременно быть председателем представительного органа муниципального обра-

240 Глава 8. Взаимодействие государственного управления с местным самоуправлением

8.1. Организация местного самоуправления

24!

зования и главой местной администрации (исключения делаются только для органов местного самоуправления с численностью населе­ния менее 1000 человек). Глава муниципального образования подкон­тролен и подотчетен населению и представительному органу муници­пального образования.

В качестве главы местной администрации может выступать глава му­ниципального образования либо лицо, назначаемое на должность гла­вы местной администрации по контракту.

На муниципальных выборах происходит формирование контроль­ного органа муниципального образования (в отдельных случаях он фор­мируется представительным органом муниципального образования). Все результаты проверок, проводимых контрольным органом, публи­куются в местной прессе.

В законе дается классификация территориальных поселений, ко­торые создают первичную структуру местного самоуправления — му­ниципальное образование:

• сельское поселение — один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (сел, станиц, деревень, ху­ торов, кишлаков, аулов и др.);

• городское поселение — город или поселок с прилегающей терри­ торией, на которой могут находиться сельские населенные пункты, не являющиеся сельскими поселениями;

•муниципальный район — несколько поселений или межселен -ных территорий, объединенных общей территорией, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными и региональными законами;

• городской округ — закрытое административно-территориальное образование, а также наукограды, которые не входят в состав муници­ пального района, но также могут осуществлять отдельные государст­ венные полномочия, передаваемые федеральными и региональными законами;

• внутригородская территория города федерального значения — часть территории городов Москвы и Санкт-Петербурга;

• муниципальное образование — сельское или городское поселе­ ние, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения; _ч.

• межселенная территория — территория, находящаяся вне границ поселений.

Экономическую основу местного самоуправления составляют находя­щиеся в муниципальной собственности имущество, средства местных

бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований (ст. 8). Органы местного самоуправления от имени муниципального об­разования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муни­ципальным имуществом. Однако право распоряжаться национальным достоянием, заключенным в недрах российской земли, имеет только федеральный центр.

Закон подчеркивает, что каждое муниципальное образование име­ет собственный (местный) бюджет. Предусмотрено выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений через предоставление дотаций из регионального фонда финансовой поддержки поселений в бюджете субъекта РФ.

В целях координации и межмуниципального сотрудничества в каж­дом субъекте Российской Федерации создается Совет муниципальных образований, который не вправе вмешиваться в деятельность муници­пальных образований и ограничивать ее. При этом советы муници­пальных образований субъектов РФ могут создать единое общерос­сийское объединение муниципальных образований.

Единое общероссийское объединение муниципальных образова­ний вправе вносить предложения по составу кандидатов в представи­тели Российской Федерации в Палате местных властей Конгресса ме­стных и региональных властей Европы, а также по составу кандидатов в члены делегации Российской Федерации для участия в Конгрессе местных и региональных властей-Европы.

В заключение отметим, что этот федеральный закон вступает в си­лу с 1 января 2006 г. До указанного срока будет проведена серьезная подготовительная работа, которая также предусмотрена в законе, а именно:

• установлены границы муниципальных образований и определе­ ны статусы городского и сельского поселения, городского округа, му­ ниципального района;

• установлена численность представительных органов первого со­ зыва вновь образованных муниципальных образований и сроки их полномочий, которые не могут быть менее двух лет, а также обеспече­ но проведение выборов (до 1 ноября 2005 г).;

• обеспечена безвозмездная передача в муниципальную собствен­ ность находящегося в собственности субъектов РФ имущества, пред­ назначенного для решения вопросов местного значения;

• приведены в соответствие с требованиями настоящего закона такие законы субъектов РФ, по которым органы местного само­ управления наделены отдельными государственными полномочия­ ми;

16-4728

242 Глава 8. Взаимодействие государственного управления с местным самоуправлением

8.2. Регулирование взаимоотношений местного самоуправления и органов...

243

• обеспечено проведение съездов муниципальных образований субъектов РФ в целях создания советов муниципальных образований субъектов РФ.

В целях координации усилий по защите прав органов местного са­моуправления и взаимодействия с органами государственной власти муниципальные образования объединяются в союзы и ассоциации. Следует отметить, что за последние годы в России созданы общерос­сийские, межрегиональные, региональные, специализированные объединения муниципальных образований. Практические результа­ты, достигнутые в ходе муниципальной реформы, в немалой степени явились следствием совместной работы таких объединений.

По инициативе союзов и ассоциаций муниципальных образова­ний учрежден Конгресс муниципальных образований Российской Федерации — единая общенациональная организация, представляю­щая интересы всех муниципальных образований при взаимодействии с федеральными органами государственной власти, а также с зарубеж­ными и международными организациями, занимающимися вопроса­ми местного самоуправления.

Создан и действует Совет по местному самоуправлению Россий­ской Федерации — федеральный координационный центр при Пре­зиденте Российской Федерации, обеспечивающий рассмотрение важ­нейших вопросов развития местного самоуправления и подготовку соответствующих предложений Президенту Российской Федерации.

Претворение в жизнь основных положений и принципов нового Федерального закона о местном самоуправлении потребует подготов­ки значительного количества квалифицированных кадров управлен­цев. Для этого разрабатываются специальные программы подготовки муниципальных служащих в Академии государственной службы при Президенте РФ и других высших учебных заведениях страны.

8.2. Регулирование взаимоотношений местного самоуправления и органов государственной власти

Среди важнейших приоритетов государственной политики Российской Федерации — регулирование местного самоуправления. Современная государственная политика в области развития, местного самоуправле­ния основывается на Конституции Российской Федерации, Европей­ской хартии местного самоуправления, общепризнанных принципах и нормах международного права, международных договорах Российской Федерации и находит свое выражение в федеральных законах, законах

субъектов Российской Федерации и иных нормативных правовых актах в области местного самоуправления. Государственная политика в обла­сти развития местного самоуправления направлена на обеспечение преемственности деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской федера­ции и органов местного самоуправления.

В целом государственная политика в области развития местного самоуправления в Российской Федерации формируется на основе со­блюдения следующих принципов:

• единство целей, направлений, задач и механизмов реализации государственной политики;

• комплексный подход к реализации государственной политики;

• взаимодействие и сотрудничество федеральных органов государ­ ственной власти, органов государственной власти субъектов Россий­ ской Федерации и органов местного самоуправления в процессе реа­ лизации государственной политики;

• преемственность государственной политики на разных этапах проведения муниципальной реформы;

• всесторонняя поддержка местного самоуправления со стороны

государства;

• невмешательство органов государственной власти в компетен­ цию органов местного самоуправления;

• контроль со стороны государства за реализацией государственны­ ми органами и их должностными лицами государственной политики¹.

Конституцией Российской Федерации установлено, что единст­венным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть непо­средственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Местное самоуправление является одной из основ конституцион­ного строя Российской Федерации. В качестве публичной власти, на­иболее приближенной к населению, местное самоуправление обеспе­чивает защиту тех интересов граждан, которые основаны на совместном их проживании на определенной территории, на неиз­бежном взаимодействии жителей этой территории. Поэтому местное самоуправление является одной из фундаментальных основ россий­ской системы народовластия. В то же время местное самоуправление признается и гарантируется государством как форма самоорганиза-

¹ См.: Основные положения государственной политики в области развития местно­го самоуправления в Российской Федерации. С. 2—3.

16*

244 Глава 8. Взаимодействие государственного управления с местным самоуправлением

ции граждан для решения вопросов местного значения, обеспечения повседневных потребностей каждого человека в отдельности и насе­ления муниципального образования в целом.

Для эффективного функционирования государства необходим ба­ланс государственных и местных интересов, т.е. общих интересов жи­телей каждого отдельно взятого городского, сельского поселения, иного муниципального образования. Роль выразителя местных инте­ресов и призвано играть местное самоуправление.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации местное самоуправление самостоятельно в пределах своих полномочий. Госу­дарством признается и защищается муниципальная собственность, в том числе собственность на землю и другие природные ресурсы. Данные конституционные положения относятся к основам конститу­ционного строя Российской Федерации и направлены на обеспечение политической и правовой стабильности положения местного само­управления в системе публичной власти.

Участие граждан в осуществлении местного самоуправления га­рантируется конституционными правами избирать и быть избранны­ми в органы местного самоуправления, направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления, обжа­ловать в суде решения и действия (или бездействие) органов местно­го самоуправления, самостоятельно решать вопросы местного значе­ния (как через органы местного самоуправления, так и путем прямого волеизъявления), самостоятельно определять структуру органов мест­ного самоуправления. Органы местного самоуправления, как и орга­ны государственной власти, создают условия для осуществления прав граждан на жилище, на охрану здоровья и медицинскую помощь, на образование и ряда других прав.

Органы местного самоуправления могут наделяться законом от­дельными государственными полномочиями с передачей необходи­мых для их реализации материальных и финансовых средств. Местное самоуправление осуществления в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается только с учетом мнения населения соот­ветствующих территорий. Гарантиями местного самоуправления явля­ются право на судебную защиту, право на компенсацию дополнитель­ных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, а также запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федера­ции и федеральными законами.

. Регулирование взаимоотнс

Положения Конституции Российской Федерации, определяющие основные принципы осуществления местного самоуправления, яви­лись результатом осмысления отечественного опыта организации ме­стной власти с учетом сформулированных в Европейской хартии ме­стного самоуправления общих для демократических государств принципов децентрализации управления, самоорганизации граждан, законности, осуществления публичновластных полномочий на уров­не, позволяющем наиболее эффективно их реализовывать.

«Основные положения государственной политики в области раз­вития местного самоуправления» предусматривают особую роль мест­ного самоуправления в становлении гражданского общества в Рос­сии. Включение членов местного сообщества в процесс принятия общественно значимых решений является одним из механизмов ре­ального осуществления народовластия. Органы государственной вла­сти должны не только создавать правовую и экономическую основы деятельности муниципальной власти, но и разъяснять населению го­сударственную политику в области развития местного самоуправле­ния, способствовать тому, чтобы граждане имели реальную возмож­ность участвовать в решении вопросов местного значения.

Следует подчеркнуть, что государственная политика предполагает принятие государственных нормативов и стандартов в области меди­цины, образования, коммунального обслуживания, безопасности. Применение этих нормативов в муниципальных образованиях долж­но быть нацелено на решение задач развития человеческого потенци­ала территории и местного сообщества. Это станет возможным толь­ко при активном гражданском участии жителей, при постоянной обратной связи между местной властью и местным сообществом.

Развитие международного сотрудничества в экономической, гума­нитарной и других областях на уровне муниципальных образований и их объединений играет важную роль в налаживании добрососедских отношений с зарубежными государствами, способствует сближению

народов.

Помимо этого государственная политика нацелена на то, чтобы местное самоуправление позволяло оптимизировать использование общенациональных ресурсов. Местные сообщества способны решать свои проблемы в наиболее эффективных формах, с учетом конкрет­ных условий каждой отдельной территории. Поэтому реально дейст­вующее местное самоуправление позволяет государственной власти сконцентрироваться на решении проблем федерального и региональ­ного уровня, способствует повышению эффективности государствен­ного управления.

246 Глава 8. Взаимодействие государственного управления с местным

самоуправлением

8.2. Регулирование взаимоотношений местного самоуправления и органов...

247

Таким образом, поддержка местного самоуправления со стороны государства и создание условий для устойчивого самостоятельного развития муниципальных образований должны быть ориентированы на эффективное и согласованное функционирование федеральных, региональных и муниципальных органов власти, государственных и гражданских институтов в целях обеспечения конституционных прав и свобод граждан России.

Основной целью государственной политики в области развития ме­стного самоуправления в Российской Федерации является обеспечение дальнейшего развития местного самоуправления и повышения эффек­тивности его деятельности как необходимых условий становления эко­номически и социально развитого демократического государства.

«Основные положения государственной политики в области раз­вития местного самоуправления» определяют три приоритетные за­дачи, направленные на достижение указанной цели:

• обеспечение реализации конституционных прав граждан на осу­ ществление местного самоуправления;

• создание условий для реализации конституционных полномочий органов местного самоуправления;

• обеспечение государственных гарантий местного самоуправления.

Это предполагает, что именно государственная политика в этой обла­сти призвана перераспределять средства федерального бюджета, направ­ляемые в консолидированные бюджеты субъектов Российской Федера­ции для обеспечения финансовой самостоятельности муниципальных образований и решения вопросов, отнесенных к их компетенции. Поми­мо этого государственная политика должна быть направлена на:

• активное формирование муниципальной собственности как важ­ нейшей составляющей финансово-экономической базы местного са­ моуправления;

• развитие рынка недвижимости и инвестиционной политики, обеспечивающей привлечение доходов населения и ориентированной на участие представителей малого и среднего бизнеса;

• создание благоприятных условий для предпринимательства, эф­ фективного использования местных природных ресурсов и координа­ ции деятельности всех предприятий малого и среднего бизнеса по вы­ полнению работ для населения и оказанию ему услуг, обеспечению его продуктами питания и товарами народного потребления;

• формирование системы эффективного государственного кон­ троля за соблюдением органами местного самоуправления федераль­ ного законодательства и законодательства соответствующего субъек­ та Российской Федерации;

• создание условий для взаимодействия муниципальных образова­ ний, в том числе на региональном, федеральном и международном

уровне;

• научно-методическую и организационно-методическую под­ держку со стороны государства деятельности органов местного само­ управления;

• создание эффективной государственной системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров для работы в ор­ ганах местного самоуправления;

• информационную поддержку местного самоуправления;

• защиту муниципальной собственности;

• обеспечение самостоятельной деятельности органов местного самоуправления в пределах их компетенции;

• обеспечение конституционного права местного самоуправления

на судебную защиту;

• обеспечение конституционного права местного самоуправления на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти;

• формирование муниципального права как комплексной отрасли права, выработку стратегии законодательной деятельности в области местного самоуправления;

• проведение фундаментальных научных исследований в области

местного самоуправления;

• разработку современных муниципальных управленческих техно­ логий.

К числу основных механизмов реализации государственной поли­тики относятся:

• правовое регулирование организационной, финансовой и хозяй­ ственной самостоятельности местного самоуправления при решении вопросов местного значения;

• формирование системы государственных органов, занимающих­ ся вопросами местного самоуправления;

• принятие федеральных и региональных программ, способствую­ щих реализации конституционных основ местного самоуправления и развитию муниципальных образований;

• бюджетное и налоговое регулирование, позволяющее обеспечить сбалансированные минимальные местные бюджеты, создать условия для оптимизации налоговой базы муниципальных образований;

• передача в муниципальную собственность находящихся в госу­ дарственной собственности объектов, необходимых для осуществле­ ния полномочий местного самоуправления;

248 Глава 8. Взаимодействие государственного управления с местным самоуправлением

•методическая поддержка местного самоуправления, в том числе организация и проведение конференций, семинаров по актуальным вопросам местного самоуправления;

• подготовка и повышение квалификации кадров для местного са­ моуправления, в том числе повышение квалификации выборных лиц местного самоуправления, подготовка кандидатов и участников вы­ борных кампаний к выборам и другим процедурам прямого волеизъ­ явления населения;

• информационная поддержка местного самоуправления, в том чис­ ле разъяснение населению конституционных основ местного самоуправ­ ления, информирование его о ходе и проблемах реформы местного само­ управления, о роли населения в создании системы общественного контроля за деятельностью органов местного самоуправления;

• широкое использование согласительных процедур при решении проблем, возникающих в процессе взаимодействия федеральных ор­ ганов государственной власти, органов государственной власти субъ­ ектов Российской Федерации и органов местного самоуправления¹.

Успешная реализация государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации должна привести к созданию системы взаимодействия населения, местного самоуправле­ния и государственной власти. Сегодня эта работа только началась, и ее эффективность во многом будет зависеть от последовательного претво­рения в жизнь нового Федерального закона о местном самоуправлении.

Контрольные вопросы

1.

2.

3.

Как можно определить специфику местного самоуправления? Какую роль играет местное самоуправление в политической системе со­временного общества? Какую структуру имеет система местного самоуправления?

4. В чем специфика организации местного самоуправления в России?

4. В чем значение зарубежного опыта местного самоуправления для совре­ менной России?

5. Каковы особенности финансового обеспечения местного самоуправления в современных условиях?

6. Каковы перспективы развития местного самоуправления в современной России?

¹ См.: Основные положения государственной политики в области развития местно­го самоуправления в Российской Федерации. С. 3—17.