Глава 1. История государственного управления: традиции и новации

1.2. Государственное управление как дисциплина специализации

25

ления. Анализ Вебера был основан на бюрократической модели Гер­мании, но разработанные им принципы достаточно универсальны и могут быть применены повсеместно:

• административные учреждения организованы иерархически;

• каждое учреждение имеет свою собственную область компетенции;

• гражданские служащие назначаются, а не выбираются на основе профессиональной квалификации, как указано в дипломах или по ре­ зультатам экзаменов;

• гражданские служащие получают заработную плату в соответст­ вии с рангом;

• для гражданского служащего эта работа представляет профессию или, по крайней мере, основное занятие;

• служащий не владеет учреждением, в котором работает;

• служащий подчиняется дисциплине и находится под контролем;

• смещение с должности основывается на решении вышестоящих инстанций¹.

Вебер понимал, что он изучает нечто относительно новое. Неко­торые из перечисленных принципов могли бы быть обнаружены в классическом Китае, но не все. Государственная администрация как часть исполнительной власти в обществе появилась в Западной Ев­ропе около XVI в., но достигла своего полного могущества только в XX столетии. В правовом государстве, построенном по принципу разделения властей, исполнительная власть призвана осуществлять основные политические решения, принятые законодательной влас­тью. При этом правительство выполняет функцию по принятию по­литических решений (в рамках Конституции на основе законов) и по руководству государством, а администрация реализует их в полити­ческой практике. Сословная сплоченность бюрократии, по мнению Вебера, вытекает из ее фактически властного положения по отноше­нию к «нивелированному» подчиненному большинству населения и характеризуется следующими чертами:

• повышенной социальной оценкой «чина», защищенного адми­ нистративными и уголовными нормами;

• построением ранговой иерархии на принципах «назначаемости» (в противовес принципу «выборности»);

• пожизненным статусом «чина» и «службы»;

• регулярным денежным вознаграждением в соответствии с рангом;

• карьерным принципом перемещения в ранговой иерархии.

¹ См.: Weber M. The Theory of Social and Economic Organization. N.Y.: Oxford Univ. Press, 1946. P. 333-334.

Властное положение бюрократии основывается также на владении техникой управления, содержание которой имеет два основных ас­пекта. Прежде всего, это специальные знания, полученные професси­ональными государственными служащими в результате подготовки в соответствующих областях государственного управления. Далее, важ­ное значение имеет знание правил бюрократического процесса в са­мих ведомствах. Бюрократия стремится монополизировать технику управления, используя для этого такие приемы, как засекречивание информации, защита «служебной тайны» и пр.

Вебер предупреждал, что по мере роста самостоятельности бюро­кратия обнаруживает тенденцию руководствоваться в своей деятель­ности не только функциональными потребностями, но и «инстинктом власти». Иначе говоря, бюрократия обнаруживает стремление распро­странять свое влияние далеко за рамками собственной юрисдикции.

Сам Вебер считал идеальным государственное управление, по­строенное на жестких бюрократических принципах: авторитарной власти руководителя, который принимает решения, отдает распоря­жения подчиненным и контролирует их исполнение. Задача служа­щих государственной администрации при этом заключалась только в том, чтобы применять управленческие принципы к конкретным ситу­ациям, для чего и разрабатывались определенные правила государст­венного администрирования.

Вебер представлял профессиональных государственных служащих как высококвалифицированных специалистов духовного труда, про­фессионально вышколенных подготовкой, с высокой сословной чес­тью, гарантирующей безупречность. По его мнению, без этого воз­никла бы роковая опасность чудовищной коррупции и низкого мещанства, что поставило бы под угрозу чисто техническую эффек­тивность государственного аппарата¹.

Подлинной профессией настоящего чиновника, считал Вебер, не должна быть политика. Чиновник должен управлять прежде всего беспристрастно — данное требование применимо даже к так называ­емым политическим управленческим чиновникам, — по меньшей ме­ре официально, коль скоро под вопрос не поставлены «государствен­ные интересы», т.е. жизненные интересы господствующего порядка. Sine ira et studio — без гнева и пристрастия должен он вершить дела.

Вебер полагал, что чиновник не должен делать именно то, что все­гда и необходимым образом должен делать политик, — бороться. Ибо

' См.: Вебер М. Политика как призвание и профессия // Избр. произв. М., 1990. С. 665.