Глава 1. История государстпенного управления: традиции и новации

1.2. Государственное управление как дисциплина специализации

21

дозволено, и никто не может быть принужден к действию, не предпи­сываемому законом.

В научный оборот термин «правовое государство» ввели немецкие юристы Р. Моль и К. Велькер в первой трети XIX в. В России идеи правового государства развивали В.А. Кистяковский, С.А. Котлярев-ский, В.М. Гессен.

В XX в. с развитием международной интеграции классическая концепция правового государства была дополнена идеей о необходи­мости подчинения национальных правовых систем праву мирового сообщества. Многие европейские государства приняли решение, что в случае расхождения закона страны с международным договором су­ды обязаны руководствоваться последним. К числу отличительных признаков правового государства политологи относят теперь не толь­ко верховенство закона, но и его соответствие международному праву. Итак, можно назвать следующие характеристики правового государ­ства: приоритет прав человека; свободный, независимый суд; принцип верховенства конституции (основного закона) по отношению ко всем другим законам; взаимная ответственность гражданина и государства; принцип разделения властей; приоритет норм международного права.

Идеи правового государства находят выражение в конституциях со­временных государств. Основной закон ФРГ гласит: «Законодательст­во связано конституционным строем, исполнительная власть и право­судие — законом и правом». Современная Конституция Российской Федерации (ст. 1) свидетельствует: «Российская Федерация — Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республи­канской формой правления». К сожалению, реальные правовые прак­тики российской государственности еще далеки от идеала правового государства. Поэтому определение Российской Федерации как право­вого государства можно рассматривать в качестве политической цели, к которой мы все стремимся.

1.2. Государственное управление как дисциплина специализации

По мере расширения и углубления знаний о политическом мире уско­рилась дифференциация научных дисциплин. Институционализация государственного управления как дисциплины специализации проис­ходила в русле общей политологической традиции и завершилась лишь в конце XIX в.

О начале собственно политической науки можно говорить лишь с возникновением в первой половине XIX в. Правовой школы в Герма-

нии, поставившей своей целью изучение государства. Символически рождение политологии как новой дисциплины знаменует 1880 год. В июне этого года Совет правления Колумбийского колледжа в США (позже переименованного в Колумбийский университет) по инициа­тиве ученого Дж. Барджесса принял решение о создании Школы поли­тической науки. Была введена система подготовки научных кадров с написанием и защитой диссертации. Начиная с 1886 г. Школа полити­ческой науки стала публиковать журнал «Политики сайенс куотерли» (Political Science Quarterly). Примеру Колумбийского университета по­следовали другие ведущие учебные заведения США, а потом и Запад­ной Европы¹.

В этот период проблемы государственного управления изучались еще в общем комплексе политических исследований наряду с вопроса­ми политической социализации, конфликта и консенсуса, политичес­кого прогнозирования. Но постепенно проблема подготовки професси-' ональных государственных служащих становится все более актуальной. В развитых странах Запада и в России происходят важные измене­ния в административно-государственном аппарате управления. Во всех звеньях управленческих структур вводится сверху донизу систе­матическое разделение труда. При этом в государстве складывается ие­рархия учреждений и должностей, предусматривающая подчинение низших звеньев администрации высшим, а всей армии чиновников — главе государства, находящемуся на вершине «пирамиды власти».

Со временем систематическое и иерархическое разделения труда между различными отраслями государственного управления закреп­ляются в законодательстве, детально регламентирующем функции и компетенцию отдельных государственных служб и учреждений, а так­же обязанности всех чиновников. Такими мерами стремились укре­пить и упорядочить деятельность государственного аппарата, а кроме того, усилить контроль за его работой.

Централизованная перестройка государственной службы вызыва­ла, с одной стороны, увеличение численности чиновничества, с дру­гой — изменение его качественного состава. В частности, постоянно возрастало число чиновников низших разрядов (секретарей, делопро­изводителей и т.п.), которые должны были обслуживать сам процесс делопроизводства в учреждениях и обеспечивать бесперебойное функционирование всех звеньев государственной машины. Само рас­ширение состава «канцелярии» (фр. bureau) было одним из характер-

¹ См.: Somit A., TanenhausJ. The Development of American Political Science. N.Y., 1982.

P. 21.

22