Глава 9. Разработка и проведение административных реформ

сократило свой штат. 61% населения не поверил, что правительство стало более эффективно работать, даже несмотря на явные доказа­тельства этого.

Другой дефицит — дефицит объективного представления народа об административных реформах. Кеттл подчеркивает, что большую роль здесь сыграло множество публикуемых в СМИ высказываний по по­воду мошенничеств и неоправданных затрат правительства. И хотя многие из них были преувеличены, эти сведения сыграли свою отри­цательную роль при формировании общественного мнения о прави­тельстве и его институтах.

На третьем этапе реформ, в 1998 г., вице-президент Гор выдвинул новый лозунг: «Америка — самая лучшая во всем». В этот период образо­валось несколько новых направлений реформирования:

• трансформирование наиболее востребованных гражданами агентств в более оперативные административные структуры, гибко реагирующие на запросы населения;

• развитие «превентивного» менеджмента, направленного на пре­ дотвращение административных проблем;

• предоставление служащим большей свободы действий в выпол­ нении своей работы при одновременном усилении ответственности за ее результаты;

• развитие информационного обеспечения и сервиса¹. Новыми лозунгами третьего этапа стали: «Создание безопасной и

здоровой Америки», «Сильная экономика» и «Самое сильное прави­тельство в области менеджмента».

Что касается улучшения работы наиболее востребованных гражда­нами агентств, то примером позитивных изменений в данной области служит, например, улучшение работы почтового ведомства, которое теперь в течение ночи принимает 92% местной почты, а также в здра­воохранении — на 25% снизилось количество профессиональных за­болеваний рабочих в наиболее опасных профессиях.

Формирование правительства, ориентированного на исполнение, предполагает использование горизонтальной структуры его организа­ции. Один из новых многообещающих подходов — географический. Традиционно государственное управление было организовано по от­раслям (сельское хозяйство, здравоохранение, торговля, оборона и т.д.). Современные эксперты считают, что организация управления по географическим районам сфокусирует ресурсы государства на кон­кретных потребностях местного населения. Таким образом, в новой

' См.: KetttD.F. Op. cit. P. 5.

^Г

9.2. Сравнительный анализ административных реформ в ведущих странах мира 291

модели административного управления связь между ведомствами должна выстраиваться по горизонтали, а не по вертикали, т.е. адми­нистративные иерархии исключаются.

Известно, что транснациональные корпорации давно отошли от иерархических стандартов и сформировали горизонтальное устройство управления. Горизонтальные организации фокусируются на процессе, а не на задаче. Они премируют за труд целую команду, а не одного ра­ботника. Они ориентируются на потребности своих покупателей, тесно сотрудничают с партнерами, много работают над тренингом служащих и созданием благоприятной атмосферы в корпорации.

Эксперты по менеджменту утверждают, что в начале XXI в. 10% ор­ганизаций будет устроено горизонтально, 10% — вертикально, а ос­тальные 80% представят смешанные структуры. Главный вопрос при этом: как добиться выполнения задач в структуре управления, где ие­рархия уже не уместна?

Эксперты подчеркивают, что необходимо развивать сотрудничество между организациями. Новый метод горизонтального государственного управления пока находится в своем начальном развитии, и способы ре­ализации его могут быть представлены с помощью разных тактик. Ре­форматоры сосредоточились на создании горизонтальной организации и предположили, что связать все звенья в единую цепочку помогут ин­формационные технологии. Именно информация, передаваемая через компьютеры, является лучшим инструментом для этого. Компьютеры и Интернет сняли необходимость существования ряда иерархических зве­ньев управления: теперь нет надобности пропускать информацию по длинной цепочке — она сразу поступает от работника к начальнику.

Но использование информационных технологий в государствен­ном управлении сопровождается целым рядом рисков. Например, эксперты подсчитали, что одна треть проектов в области информаци­онного обслуживания была прекращена из-за неправильного плани­рования. В Висконсине компьютерная система, использованная для сбора пожертвований в благотворительный фонд, была повреждена и в результате пришлось потратить 54 млрд долл., чтобы починить ее. Технологические риски очень велики, и стоимость устранения техни­ческих неполадок нередко превышает стоимость первоначального внедрения новых компьютерных технологий.

Реформаторы планируют создать интегрированную систему компью­терной связи между федеральным, городским и местным правительства­ми. В ряде штатов уже начали решать проблему создания электронного государственного управления, но даже оптимисты утверждают, что для этого понадобится как минимум лет десять.

,")2 Глава 9. Разработка и проведение административных реформ

Сегодня многие американские исследователи отмечают, что вице-президент Гор стал известным не только благодаря своему проекту ад­министративных реформ, но и благодаря выдвижению информацион­ных технологий (НТ) как необходимого инструмента реформирования. Стремление реформаторов использовать ИТ дало ряд положительных результатов: правительство постаралось связать все звенья воедино; но­вый подход научил управленцев думать перспективно — смотреть свер­ху, как реформа оказывает влияние на каждый отдел в структуре управ­ления.

Еще одним новшеством в системе государственного управления стала Программа измерения эффективности работы правительства. Эксперты предупреждают, что эту программу нельзя рассматривать просто как способ измерения результатов деятельности. Измерение эф­фективности направлено на улучшение связей между государственны­ми структурами и определение ключевых мероприятий, необходимых для решения проблем. Эта программа предполагает, что управление бу­дет гораздо эффективнее, когда топ-менеджеры сконцентрируются на том, как повысить свою работоспособность.

Один из предлагаемых способов — это подсчет количества и каче­ства улучшенных услуг. Другой — подсчет количества и качества ре­зультатов реформирования. Например, можно оценивать работу кур­сов повышения квалификации по тому, сколько человек они обучили. Но есть и другой способ оценивать их деятельность: исходя из новых должностных окладов работников, которых они обучили, и их поло­жения на карьерной лестнице.

В государственных органах все гораздо сложнее. Министерство окружающей среды не само очищает окружающую среду, оно связы­вается с частными компаниями. Так складывается сложная цепочка, где все взаимосвязано. Правильно оценить результаты — труднейшая задача. Нужно двигаться от вложений (сколько было потрачено, ска­жем, на повышение квалификации) к результатам (сколько человек смогли пройти курс переквалификации).

Но можно ли предсказать, каков процент от вложенных средств переходит в результат? Также сложно увязать результаты, которые мы собираемся получить, с тем, кто в ответе за успехи и неудачи.

В идеале необходимо оценивать одновременно работу отдельно взя­того человека и всего ведомства, т.е. смотреть на проделанную работу с двух точек зрения — результата и отдачи. Эти два уровня, несомненно, взаимосвязаны. Измерение результатов может способствовать улучше­нию стратегий управленческого аппарата, а измерение отдачи — повы­сить результаты, предложив способы решения проблем.

9.2. Сравнительный анааиз административных реформ в ведущих странах мира 293

Эксперты установили, что измерение эффективности надо начи­нать с ответа на следующие вопросы:

1. Почему поставлены именно эти цели? Процесс может идти по та­ кой цепочке: определение проблем, разработка четких законодатель­ ных проектов, разделение задач между ведомствами для реализации поставленной цели и, наконец, оценка проделанной работы, резуль­ татов. Если управленцы смогут четко обосновать, чего они хотят до­ биться и как они собираются оценивать проделанную работу, инфор­ мация поможет улучшить стратегию.

2. Как заставить управляющих работать с максимальной эффек­ тивностью? Министры должны обязать своих подчиненных ставить ясные цели и непрерывно оценивать результаты их деятельности.

3. Как должно быть организовано управление, нацеленное на повыше­ ние эффективности работы? Главная задача состоит в том, чтобы по­ стоянно совершенствовать способы измерения эффективности рабо­ ты. Что считалось приемлемым вчера, может оказаться недопустимым сегодня. Меняются цели, улучшаются показатели, изменяются и про­ граммы по реализации поставленных целей. Нельзя все мерить одной меркой.

4. Как данная система управления связана с изменением уровня эф­ фективности и реорганизацией? Управление эффективностью — это база всех административных реформ. Данная модель управления эф­ фективностью стремится отойти от стандартных систем измерения успехов и достижений. Реорганизация сконцентрирована на том, что надо сделать для улучшения работы всех отделов организации. Воз­ можна разработка методов измерения работы в разных отделах с по­ мощью комплексной оценки, но самое главное — ориентироваться не на затраты, а на отдачу и результаты.

5) Суперучреждение. Описание в учебниках управления методов повышения эффективности работы организации часто переполнено примерами, которые (как правило) слегка преувеличены. Это часто приводит экспертов и государственных чиновников к тенденции переоценивать планируемые результаты реформ. На самом деле не­ обычайно сложно научиться правильно планировать результаты, оце­ нивать уровень предполагаемой эффективности работы.

6) Измерение эффективности. Управляющие могут разработать ме­ тоды измерения эффективности работы, но не учесть значимости но­ вой информации при принятии ключевых управленческих решений. Если управляющие будут внедрять процесс измерения эффективнос­ ти работы по принципу «вы обязаны», это не даст желаемого эффек­ та. Измерение эффективности может привиться, только если оно бу-

294