6.4. Доходи та видатки бюджетів

БКУ передбачає дві складові бюджету — загальний та спеціальний фонди.

Поділ бюджету на дві частини зумовлено необхідністю посилення контролю за витрачанням коштів, що мобілізуються державою до централізованих фондів. Зі створенням спеціального фонду бюджету до його складу почали зараховувати колишні позабюджетні цільові фонди коштів, зокрема соціального страхування, зайнятості населення тощо. Це дало змогу оптимізувати систему державного контролю щодо витрачання коштів як державного, так і місцевих бюджетів.

Загальний фонд бюджету включає:

• усі доходи;

• усі видатки за рахунок надходжень до загального фонду бюджету, а також фінансування загального фонду.

За рахунок коштів загального фонду фінансуються поточні потреби держави. Кошти, що мобілізуються до загального фонду бюджету, не мають конкретного цільового призначення — вони формують централізований фонд держави фінансування поточних державних потреб.

До спеціального фонду бюджету належать:

• бюджетні призначення на видатки за рахунок конкретно визначених джерел надходжень;

• гранти і дарунки, одержані розпорядниками бюджетних коштів на конкретну мету.

Джерела формування спеціального фонду визначаються виключно законами, тобто держава намагається усунути значні порушення щодо утворення окремими відомствами власних цільових фондів і несанкціонованого визначення джерел їх утворення. Особливістю спеціального фонду є те, що фінансування конкретних заходів може здійснюватися виключно в межах коштів, що надійшли до фонду на відповідну мету.

Наприклад, відповідно до Закону України "Про Державний бюджет України на 2006 рік" фінансування програм і заходів щодо соціального захисту інвалідів здійснюється за рахунок надходжень до Фонду України соціального захисту інвалідів.

Щороку закон про Державний бюджет України передбачає розподіл бюджету на загальний і спеціальний фонди. БКУ обмежив право місцевих органів влади на створення спеціального фонду у складі місцевого бюджету виключно за наявності відповідного положення у законі про державний бюджет. Розробляючи Основні засади бюджетної політики на наступний рік, уряд, спираючись на показники планованих доходів і видатків, має вирішувати питання щодо доцільності фінансування видатків за рахунок коштів спеціального фонду.

Кожний бюджет складається з двох частин — дохідної і видаткової.

Доходами бюджету є всі податкові, неподаткові та інші надходження на безповоротній основі, справляння яких передбачено законодавством України (включаючи трансферти, дарунки, гранти). Отже, доходами бюджету можуть бути як обов'язкові, так і добровільні надходження до бюджету, що використовуються державою для здійснення її функцій та регулюються правовими нормами.

Бюджетні доходи можна класифікувати:

1. За соціально-економічними ознаками: доходи від господарської діяльності, від зовнішньоекономічної діяльності, від використання природних ресурсів, від державних монополій, митні платежі, збори та інші неподаткові платежі тощо.

2. За порядком зарахування: власні, закріплені та регулюючі. Порядок зарахування доходів визначають БКУ, закон про державний бюджет та поточні акти про бюджет місцевих органів влади.

Власні доходи бюджетів формуються за рахунок надходжень від власних джерел, утворених насамперед на комунальній власності територіальних громад:

• місцеві податки і збори, що зараховуються до бюджетів місцевого самоврядування;

• надходження сум відсотків за користування тимчасово вільними бюджетними коштами;

• надходження дивідендів, нарахованих на акції (частки, паї) господарських товариств, що є у власності відповідної територіальної громади;

• плата за забруднення навколишнього природного середовища у частині, яка зараховується до відповідного бюджету;

• кошти від відчуження майна, що перебуває у комунальній власності, у т. ч. від продажу земельних ділянок ^сільськогосподарського призначення;

• плата за оренду майнових комплексів, що перебувають у комунальній власності;

• податок на прибуток підприємств комунальної власності;

• платежі за спеціальне використання природних ресурсів місцевого значення та ін.

Закріплені доходи — доходи, віднесення яких до певного рівня бюджету здійснюється відповідно до БКУ на довготривалій основі у розмірі територіального надходження або у твердо фіксованому розмірі. Наприклад, закріпленим доходом бюджетів міст Києва та Севастополя є 100 % загального обсягу податку на доходи з фізичних осіб, що справляється на території цих міст (ст. 65 БКУ). До доходів, які закріплюються за бюджетами місцевого самоврядування, належать плата за ліцензії на провадження певних видів господарської діяльності та сертифікати, що видаються виконавчими органами відповідних рад, плата за торговельний патент на здійснення деяких видів підприємницької діяльності тощо. Закон про державний бюджет щороку передбачає склад закріплених доходів Державного бюджету України в повному або відсотковому відрахуванні від надходжень. Зокрема, ПДВ у повному обсязі надходить до Державного бюджету України.

Регулюючі доходи — це доходи, надходження яких до бюджетів нижчих рівнів щороку визначає Верховна Рада України або представницький орган місцевої влади під час затвердження своїх актів про бюджет. Юридичною підставою зарахування регулюючих доходів до кожного бюджету нижчого рівня є плановий акт про бюджет вищого рівня, тобто зарахування регулюючих доходів до регіональних бюджетів та бюджетів АРК, міст Києва та Севастополя здійснюється на основі закону про державний бюджет. Зарахування до сільського або селищного бюджету здійснюються на підставі рішення про районний бюджет.

Поряд із відсотком відрахування від територіальних надходжень загальнодержавних податків та зборів як основного методу бюджетного регулювання в Україні застосовуються такі методи, як дотація вирівнювання та субвенція. Доходи можуть формуватися також за рахунок міжбюджетних трансфертів із місцевих бюджетів. Крім того, джерелом формування дохідної частини бюджету можуть бути позикові кошти, потреба в яких виникає у зв'язку з неможливістю покрити необхідні бюджетні видатки за рахунок запланованих надходжень.

3. За юридичною формою доходи бюджетної системи поділяються на податкові та неподаткові. Оскільки за своєю природою саме податкові платежі більшою мірою відповідають ринковій економіці, формування дохідної частини бюджетів, в основному, зорієнтовано на податкові доходи. Відповідно до законів про державний бюджет установлювалося таке відсоткове співвідношення податкових і неподаткових доходів: у 2004 р. — 65,1: 31,1; у 2005 р. — 68,3 : 21,7.

У загальній сумі податків, сплачених до бюджету всіма платниками, прямі податки становлять більшу частину. Велика частка непрямих податків, а це ПДВ і акцизні збори, свідчить про недосконалість податкової системи, її фіскальний характер. Головне призначення непрямих податків — регулювання економічних процесів через вилучення додаткових необгрунтованих доходів. Світовий досвід підтверджує, ЩО їх частка має становити у доходах бюджету не більше 10—15 %. За такого співвідношення непрямі податки не можуть істотно деформувати податкову систему держави. Економічних умов для широкого застосування непрямих податків (зокрема ПДВ) на сучасному етапі розвитку в Україні немає. Навпаки, важливе співвідношення сплачуваних податків із загальноекономічними показниками, насамперед з ВВП і загальним обсягом фінансових ресурсів держави.

Видатки бюджету — кошти, що спрямовуються на здійснення програм та заходів, передбачених відповідним бюджетом, за винятком коштів на погашення основної суми боргу та повернення надміру сплачених до бюджету сум. Спрямовуються видатки відповідно до завдань держави та органів місцевого самоврядування у конкретний період. Розмір видатків бюджетної системи перебуває у тісному взаємозв'язку з її доходами: держава не може витратити більше, ніж планує отримати.

Інститут видатків державного та місцевого бюджетів — цільове, доцільне та ефективне використання (касові та фактичні видатки) коштів розпорядниками бюджетних кредитів.

Видатки бюджету можна класифікувати так:

1. Склад видатків залежить від завдань та функцій держави: національної економіки; соціально-культурних заходів; державних та муніципальних програм та інвестицій; утримання органів державної та муніципальної влади, правоохоронних органів, судів, прокуратури; на зовнішньоекономічну діяльність; на оборону тощо.

2. Відповідно до суспільних потреб, видатки Державного бюджету України класифіковано за функціональними ознаками: загальнодержавні функції; оборона; громадський порядок, безпека та судова влада; економічна діяльність; охорона навколишнього природного середовища; житлово-комунальне господарство; охорона здоров'я; духовний та фізичний розвиток; освіта; соціальний захист і забезпечення.

З Державного бюджету України фінансуються видатки, пов'язані з правоохоронною діяльністю, забезпеченням безпеки держави, на функціонування судових органів, органів державної влади, податкової та митної служби тощо. За рахунок коштів Державного бюджету України фінансуються заходи щодо утворення державних і фінансових резервів.

Видатки, які пов'язані з державною таємницею (пояснення їх витрачання у бюджеті не передбачається). Таємні видатки передбачені на діяльність органів державної влади в інтересах національної безпеки.

3. За економічним змістом видатки поділяються на поточні, капітальні та видатки на кредитування, за вирахуванням погашення, їх склад визначає КМУ. Основне місце у цій класифікації належить поточним видаткам, які забезпечують постійне фінансування завдань і функцій держави та органів місцевого самоврядування. Вони спрямовуються на утримання бюджетних установ, організацій та органів, що діють на початок бюджетного періоду; на фінансування затверджених національних або муніципальних програм; на фінансування заходів соціального призначення та ін. До поточних видатків належать також трансферти бюджетам місцевого самоврядування, трансферти населенню або певним групам населення, трансферти підприємствам або іншим країнам.

Капітальні видатки спрямовуються на:

• фінансування інвестиційної та інноваційної діяльності, ноу-хау, на розширене відтворення;

• придбання земельних ділянок, будівель, споруд та устаткування;

• витрати згідно з прямими кредитними зобов'язаннями та кредитними гарантіями або на придбання інших фінансових активів;

• витрати на проведення науково-дослідних робіт, освіту та підвищення кваліфікації.

Принцип збалансованості (ст. 7 БКУ) передбачає співвідношення обсягів доходів і видатків на відповідний бюджетний період і ґрунтується на нормах Конституції України, яка закріплює намір держави до збалансованості бюджету України (ч. З ст. 95). Виникає актуальне питання щодо дефіциту або профіциту бюджету.

Дефіцит бюджету — сума, на яку рівень видатків бюджету перевищує рівень надходжень. Його покривають шляхом утворення державного боргу, а також деякою мірою за допомогою інших коштів. Державний борг складається з коштів, позичених урядом для покриття бюджетного дефіциту, за винятком тих, що використовуються на повернення боргу.

Це показник негативних явищ в економіці, що зумовлюють інфляцію. Причинами виникнення дефіциту є: спад виробництва; зниження ефективності функціонування окремих галузей; несвоєчасне проведення структурних змін в економіці або її технічного переоснащення; великі військові витрати; інші об'єктивні та суб'єктивні фактори, що впливають на економічну та соціальну політику держави.

Бюджетний дефіцит — явище майже постійне в економіці кожної держави, тому важливе значення мають його розміри і методи ліквідації. Для населення наявність дефіциту має опосередковане значення, оскільки воно шляхом сплати податків бере безпосередню участь у поверненні залучених кредитних ресурсів. Бездефіцитний бюджет є об'єктивною вимогою нормального економічного розвитку держави.

Якщо сума надходжень більша за суми видатків, то різниця між ними називається позитивним сальдо або надлишком бюджету. Кошти, що утворюють позитивне сальдо, використовують для зменшення боргу або для задоволення інших потреб.

БКУ передбачає можливість прийняття Державного бюджету України, а також бюджету АРК та міських бюджетів на відповідний бюджетний період із дефіцитом виключно у разі наявності обґрунтованих джерел фінансування дефіциту відповідного бюджету. Таким чином, законодавство встановлює виключний перелік бюджетів, що можуть бути прийняті з дефіцитом, і межі повноважень органів державної та муніципальної влади.

Крім того, держава встановила граничний обсяг державного боргу (як зовнішнього, так і внутрішнього), що не має перевищувати 60 % фактичного річного обсягу ВВП України (п. 2 ст. 18 БКУ). У разі перевищення зазначеної величини уряд держави зобов'язаний ужити заходів для приведення цієї величини у відповідність зі встановленими вимогами. Граничний обсяг внутрішнього та зовнішнього державного боргу, боргу АРК чи місцевого самоврядування, граничний обсяг надання гарантій встановлюється на кожний бюджетний рік відповідно законом про Державний бюджет України або рішенням про місцевий бюджет. Особливості правового регулювання відносин у сфері запозичень буде розглянуто далі.

Якщо заплановані доходи дорівнюють запланованим видаткам, бюджет приймається бездефіцитним. Зокрема, бездефіцитним був Державний бюджет України, прийнятий на 2000 р. Державні бюджети України на 2005 і 2006 рр. прийнято з дефіцитом (2006 р. — 13 245 666,9 тис. грн).

Значний рівень дефіциту Державного бюджету України та політика надання державних гарантій суб'єктам господарювання за зовнішніми запозиченнями стали основними чинниками нагромадження і зростання боргових зобов'язань держави та видатків на обслуговування боргу. Це призвело до виникнення боргу у бюджетно-фінансовій системі України, а звідси зобов'язання держави стосовно погашення основної його суми. Зокрема, найбільші виплати з погашення запозичень держави припадають на 2005—2008 рр.

Профіцит бюджету — перевищення доходів бюджету над його видатками. Чинне законодавство передбачає, що профіцит бюджету затверджується виключно з метою погашення основної суми боргу.

Проект Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період містить пропозиції КМУ щодо граничного розміру профіциту Державного бюджету України у відсотках до прогнозного річного обсягу ВВП.

У складі бюджетів передбачається резервний фонд — певний обсяг нерозподілених видатків, який протягом року може використовуватися на фінансування непередбачених видатків, що не мають постійного характеру і не можуть передбачатися під час складання проекту бюджету. Так, за рахунок коштів резервного фонду здійснюється фінансування видатків на усунення негативних наслідків, спричинених надзвичайним станом, зокрема проводяться роботи з ліквідації аварій, стихійного лиха тощо. Водночас, не раз зазначалося, що система фінансування державою заходів, пов'язаних із ліквідацією наслідків стихійного лиха, є непрозорою і ґрунтується на недосконалому нормативно-правовому й організаційному забезпеченні, що зумовлює нецільове і незаконне використання коштів Державного бюджету України.

Резервний фонд включається до складу загального фонду бюджету і не може перевищувати 1 % від обсягу його видатків.

Для отримання допомоги з резервного фонду необхідно надати обґрунтовану заяву з висновками МФУ та Мінекономіки щодо необхідності та ефективності фінансування видатків за рахунок коштів фонду. Законодавством установлено заборону щодо витрачання коштів резервного фонду на погашення боргів, включаючи ті, за якими видано гарантії уряду; збільшення сум за статтями видатків, передбачених у бюджеті. Сума коштів, що виділяються з резервного фонду на фінансування одного заходу, не може перевищувати 20 % від загальної суми резервного фонду.