Тема 5. Засади фінансової стратегії і тактики в контексті економічного зростання

1. Стратегічні орієнтири фінансової політики.

2. Роль політики доходів і зайнятості в системі фінансової стратегії держави.

3. Ресурсне забезпечення економіки країни як складова економічного зростання.

1. Стратегічні орієнтири фінансової політики

Досвід ринкових перетворень у колишніх соціаліс­тичних країнах свідчить про те, наскільки складними є транс­формаційні процеси, що мають свої специфічні ознаки і проб­леми в кожній країні. Водночас цей досвід наочно показав, що успіхи або невдачі ринкових реформ багато в чому залежать від наявності обґрунтованої фінансової стратегії.

Країни, що чітко визначилися з подальшими шляхами розвитку, наприк­лад Угорщина, Чехія, Польща, вже досягли відчутних результатів. Ті ж країни, до яких належить і Україна, що проводили ре­форми без чітко визначеної стратегії, намагаючись об'єднати те, що аж ніяк не може співіснувати разом - так звані завою­вання соціалізму і ринкові відносини, пережили значний еко­номічний спад і затяжну фінансову кризу.

Нині Україна є втіленням своєрідної парадоксальності в зі­ставленні потенційних можливостей і одержаних у процесі реформування економіки результатів. Свого часу після розпа­ду СРСР вона характеризувалася як одна з найперспективніших у плані економічного розвитку на основі ринкових пере­творень. Вона мала досить потужний промисловий потенціал, розгалужену інфраструктуру, достатню в цілому ресурсну за­безпеченість, кваліфіковані кадри з високим освітнім рівнем. Але реальність ринкових перетворень виявилася досить болю­чою, внаслідок чого те, що напередодні економічного реформування й утворення незалежної держави здавалося надійним потенціалом, насамперед потужний військово-промисловий комплекс, перетворилося фактично в непосильну ношу. Вод­ночас реальна оцінка того, що відбулося, свідчить, що Україна не стільки розгубила свої потенційні можливості, скільки вони були перебільшені, і навіть не перебільшені, а просто вияви­лися зайвими і непотрібними в нових умовах.

Діюча нині в Україні система макроекономічного регулю­вання недостатньо ефективна, про що свідчить багато фактів. Разом з тим найбільш показовими є саме ті сфери, де доклада­лися значні зусилля, але отримані результати були або негатив­ними, або мізерними порівняно з цими зусиллями. Такими сфе­рами є насамперед податкова, бюджетна і грошова політика.

Податкова політика в Україні з моменту її незалежності харак­теризується крайньою нестабільністю. За десять років було при­йнято три редакції закону про систему оподаткування. Тричі кар­динально змінювався порядок справляння основних податків - на додану вартість і на прибуток підприємств. Метою цих змін було вдосконалення механізму оподаткування як у напрямку по­силення його фіскальної ефективності, так і в бік підвищення ді­євості впливу податків на соціально-економічний розвиток.

По­дальший аналіз економічної і фінансової ситуації в Україні свід­чить, що реальних позитивних результатів від податкових рефор­мацій досягнуто не було, а податкова система так і не забезпечує ані достатніх доходів для бюджету, ані цілеспрямованості впливу на соціально-економічний розвиток. У зв'язку з цим з метою ком­плексного підходу до оподаткування було розроблено проект По­даткового кодексу України, який тривалий час перебуває на об­говоренні у Верховній Раді України. За цей час він теж зазнав численних змін, але так і не ухвалений донині. У результаті зно­ву йдеться про необхідність реформування хоча б окремих пода­тків, насамперед на доходи громадян. Але за такого підходу не­можливо буде провести комплексну податкову реформу.

Аналогічно можна охарактеризувати і бюджетну політику. Хоча в окремі роки її орієнтири дещо змінювалися, у цілому бюджету була властива соціальна спрямованість, а основне за­вдання, що стояло перед бюджетом, полягало в забезпеченні соціального захисту населення. Наскільки ж реалізоване це за­вдання? Як показав проведений аналіз, рівень соціального за­хисту громадян і фінансування соціальної сфери перебувають на дуже низькій відмітці. У результаті тривалої політики соці­ального захисту потреба в ньому не тільки не зменшувалася, а й постійно зростала і продовжує зростати. Проте не може ж держава нескінченно захищати своїх громадян - це нонсенс.

За таких умов стабілізувати бюджет дуже важко, якщо взагалі не неможливо. Тому результативність подібної бюджетної по­літики можна оцінити тільки негативно, хоча, звичайно, ми розуміємо об'єктивну потребу в цих видатках.

У цілому бюджетній політиці був властивий пасивний ха­рактер. Вона була спрямована не на протидію негативним тен­денціям і виведення країни з економічної і фінансової кризи, а на ліквідацію наслідків кризи. Можливо, це і необхідно, але за подібного підходу криза може тривати нескінченно, а потреба в соціальному захисті, що вимагає значних коштів, набуває хронічного характеру. Проте світова практика свідчить, що бюджетна політика може відігравати й активну роль у виве­денні країни з економічної кризи.

Оцінюючи монетарну політику України, варто зазначити, що саме в ній удалося досягти певних результатів. Насамперед це стосується стабілізації в останні роки національної грошової одиниці. Обвалу гривні, на грані якого кілька разів перебувала українська національна валюта, вдавалося уникнути. Протягом 2001-2002 рр. гривня не тільки не девальвувала, а й постійно зміцнювалася відносно головних валют світу.

Процес курсоутворення був досить керованим і прогнозованим. Це, безумов­но, сприяло відносній стабілізації фінансової системи, що і да­ло підстави стверджувати про певні ознаки макроекономічної стабілізації. Проте поки що обнадійливі позитивні результати 2000 - 2002 рр. не дають твердих гарантій, а тому й оцінка мо­нетарної політики має бути зваженою.

Таким чином, ні у фіскальній, ні в монетарній політиці, не­зважаючи на значні зусилля і досягнення певних позитивних результатів, ситуацію неможливо визнати безпроблемною. При цьому не можна однозначно характеризувати цю політику як неправильну або неадекватну реальній економічній ситуа­ції. Навпаки, хоча і були допущені окремі, іноді серйозні, по­милки, у цілому характер і напрямки політики були зваженими й обґрунтованими.

Причин неефективної фінансової політики багато. Виділимо серед них ключові. Передусім це фінансова модель, що дісталася в спадщину від адміністративної еконо­міки, а також відсутність чіткої фінансової стратегії у здійс­ненні ринкових перетворень. Кожний напрям фінансової полі­тики - податкова, бюджетна, монетарна – розроблявся і реалізовувався без достатнього ув'язування їх між собою. При цьому стратегія як така взагалі була відсутня, а вся політика зводилася до вирішення розрізнених тактичних завдань.

Характерною ознакою нинішнього часу є зміна ситуації в економіці України. Перехід до етапу економічного зростання вимагає кардинальних змін у фінансовій політиці держави. По­винна змінитися не тільки спрямованість цієї політики, а й її іде­ологія. Необхідні, по суті, принципово інші фінансові стратегія і тактика. Водночас, досліджуючи завдання і проблеми їх зміни, необхідно передусім всебічно проаналізувати фінансову страте­гію і тактику макроекономічної стабілізації, яка використовува­лася до цього часу.

Якщо тактичні засоби, переважно мо­нетарного напряму, як було показано вище, ще піддаються пев­ному аналізу, то щодо фінансової стратегії можна констатувати, по суті, її повну відсутність. І хоча останнім часом питання сто­совно того, що створюється в Україні, не обговорюється, повної ясності в тому, який саме тип економічної системи формується в Україні, немає. Не маючи ж чітко визначеної економічної докт­рини, неможливо сформувати і відповідну фінансову стратегію. Тому насамперед спробуємо визначитися з їх орієнтирами.

У переважній більшості офіційних документів указується, що Україна прагне сформувати соціальне орієнтовану економіку.

Проте будь-яка економіка є соціально орієнтованою, адже вона існує не заради самої себе, а для задоволення потреб населення. Питання в тому, як вони забезпечуються – переважно на основі індивідуального чи суспільного (насамперед через бюджет) спо­живання, чи на основі оптимального співвідношення між ними. В Україні слід формувати економічну систему на основі поєднання індивідуального і суспільного споживання, але з перевагою індивідуального на основі фінансової моделі, властивої західноєвропейським країнам. Виходячи саме з такого розуміння завдань економічного розвитку України, спробуємо визначити концептуальні основи її фінансової стратегії.

Якщо до останнього часу головним завданням фінансової політики фактично було пом'якшення наслідків глобальної економічної кризи та вихід з неї, то віднині домінантою фінан­сової стратегії має стати надійне забезпечення реалізації полі­тики економічного зростання. Основа основ цієї стратегії - забезпеченість підприємницьких структур і держави достатні­ми фінансовими ресурсами й створення передумов їх раціо­нального та ефективного використання.

Ключовими пробле­мами у забезпеченні економічного зростання фінансовими ресурсами є встановлення оптимального співвідношення за двома параметрами. По-перше, між внутрішніми і зовнішніми джерелами формування цих ресурсів. По-друге, між фінансо­вою централізацією та децентралізацією і, відповідно, між су­спільним та індивідуальним споживанням.

Стосовно пропорцій між внутрішніми та зовнішніми дже­релами фінансових ресурсів слід зауважити, що з позицій стратегічних орієнтирів головним є визначення пріоритетності зусиль. Останнім часом переважали зусилля щодо залучення зовнішніх фінансових ресурсів. Безумовно, без припливу капіталу досягти прогресу у відродженні еконо­міки і наступному зростанні як обсягів ВВП, так і його розмі­рів на душу населення, неможливо.

В умовах глобалізації сві­тової економіки і вільного руху капіталів вирішити завдання економічного зростання за фінансової ізоляції просто немож­ливо. Проте яку б важливу роль не відігравали ці ресурси у забезпеченні потреб економічного розвитку України, все ж слід визнати, що наріжним орієнтиром фінансової стратегії України на найближчу перспективу має стати всебічне спри­яння формуванню національного капіталу.

Іноземні інвестиції і запозичення – дуже важливий чинник економічного зростання, однак підвалини цього зростання завжди мають національні корені. При цьому роль національ­ного капіталу не лише у тому, що він є основою фінансового забезпечення суспільного прогресу і добробуту. Він створює відповідне економічне середовище всередині країни, яке й сприяє надходженню іноземних інвестицій.

Економісти й по­літики весь час намагаються визначити, в чому причина того, що іноземні інвестиції в українську економіку вкрай обмежені. Називається безліч причин – і нестабільність законодавства, і надмірний податковий тиск, і бюрократичні перепони, що, безперечно, є реальністю. Однак ігнорується основний чинник – практична відсутність цивілізованого, дієспроможного, розви­нутого і потужного легального національного капіталу в краї­ні. Адже іноземний капітал може пра­цювати тільки у відповідному середовищі, і якщо його не створити, не допоможуть ніякі пільги і переваги.

Отже, першою складовою фінансової стратегії України має стати сприяння формуванню і нарощенню національного капіта­лу. Засоби, що можуть і повинні використовуватись для реалізації цієї стратегічної мети, лежать насамперед у сфері фіскальної та грошово-кредитної політики. Стратегічним завданням у сфері фіскальної політики є зниження податкового тиску на підприєм­ницьку діяльність. У свою чергу, це можливо лише за умови до­корінної зміни податкової структури в Україні. Досі основними платниками податків та обов'язкових платежів є підприємства.

За таких умов усі намагання знизити рівень оподаткування при­зводять до виникнення протиріч між податковою і бюджетною політикою. Неможливо одночасно знижувати рівень оподаткуван­ня підприємств і намагатись забезпечити хоча б мінімум соціаль­них видатків. До того ж податкова політика в Україні характеризується нестабільністю і непослідовністю.

Велику роль у розвитку національного капіталу має відігра­вати грошово-кредитна політика. Немає потреби зайвий раз підкреслювати важливість стабільності національної валюти. Сьогодні процес курсоутворення є досить керованим і прогно­зованим. Однак у цій проблемі є інший пріоритетний аспект – вартість грошей. На даний момент вона в середньому в 2,5-3 ра­зи вища, ніж у країнах із розвиненою ринковою економікою.

При цьому певною мірою втрачено вплив Національного бан­ку України на процеси ціноутворення на кредитному ринку через механізми облікової ставки та обов'язкового резервуван­ня. Тому, незважаючи на позитивну тенденцію зниження про­центних ставок за кредитами комерційних банків, стратегіч­ним завданням має бути подальше зниження вартості грошей з метою забезпечення переважній більшості суб'єктів підприєм­ницької діяльності реального доступу до кредитних ресурсів.

У сфері грошово-кредитної політики є ще одна невирішена проблема, яка обов'язково має бути врахована у фінансовій стратегії України, - мобілізація ресурсів через інституції фі­нансового ринку. У нашій державі створені досить розгалуже­ні банківська система та інфраструктура фондового ринку. Однак обсяги фінансових ресурсів, що ними мобілізуються, не відповідають ні потребам економічного зростання, ні потен­ційним можливостям цих інституцій.

І хоча наша держава далеко не багата країна, ресурси, що обертаються поза межами фінансового ринку, досить значні, їх мобілізація дала б змогу істотно знизити потреби у зовнішніх джерелах фінансування, досить дорогих для нас і за ціною, і за умовами.

Другою важливою складовою фінансової стратегії України має стати оптимізація пропорцій між індиві­дуальним та суспільним споживанням. Це те стратегічне за­вдання, яке випливає з нинішніх проблем у сфері державних фінансів. Велике навантаження, яке припадає на бюджет, уск­ладнює фінансову ситуацію в країні. Намагання вирішувати за рахунок бюджету досить широке коло проблем має об'єктивне підґрунтя – вкрай низький рівень доходів громадян. Звідси і на­пруженість у бюджеті, бо держава змушена фінансувати значні соціальні видатки.

Звісна річ, проблеми бюджету неможливо ви­рішити за один-два роки. Але не помічати того, що нинішня бю­джетна модель передбачає значну централізацію коштів, факти­чно звужуючи ресурсне забезпечення підприємницьких структур і фінансового ринку, далі неможливо. Роль бюджету у суспільст­ві досить велика. Він не тільки провідна ланка фінансової систе­ми, а й основний центр концентрації грошових коштів, найбільш ефективний у руках держави інструмент впливу на економіку (як під час мобілізації доходів, так і під час їх використання). У зв'язку з цим такими важливими для суспільства є порядок і пропорції його формування і використання – навколо цих пи­тань завжди відбувається гостра політична боротьба.

Світова практика свідчить, що бюджетна політика може ві­дігравати активну роль у виведенні країни з кризи, стабілізації економіки і фінансів, в економічному зростанні. Тому виникає питання: чому цей чинник не використовується – тому, що неправильно визначені орієнтири бюджетної політики, чи то­му, що їх неможливо змінити в умовах існуючої системи фі­нансових відносин у суспільстві? Глибинна суть проблеми полягає у тому, що в Україні збереглась прак­тично недоторканною фінансова модель адміністративної еко­номіки. Оскільки вона не адекватна ринковим відносинам, то і всі реформи, що спрямовані на перехід до ринкової економіки, виявились поки що мало результативними.

Детальний аналіз свідчить, що за змістом фінансові відно­сини в Україні практично не змінилися. Результатом проведе­них реформ була зміна форм, а не суті цих відносин. Так, в умовах адміністративної економіки централізація частини на­ціонального продукту в бюджеті здійснювалась за допомогою платежів державних підприємств, які становили до 90 % усіх доходів бюджету.

Характерною особливістю цих платежів бу­ла по суті їх попередня сплата. Платежі з прибутку сплачува­лись авансовими внесками в процесі його формування, а не пі­сля визначення фінансових результатів. Податок з обороту, що являв собою різницю між фіксованими державою роздрібними й оптовими цінами, вносився після відвантаження товарів, а не їх кінцевої реалізації. Це вело до того, що формування бюджету, хоча і було гарантованим, відбувалося у відриві від реалізовано­го ВВП. Саме в цьому були витоки штучної бездефіцитності бю­джету.

У процесі реформування на початку 90-х років системи платежів підприємств у бюджет було здійснено перехід до пода­ткових взаємовідносин. Замість платежів з прибутку був уведе­ний податок на прибуток (в окремі роки на доход), а функції по­датку з обороту передавалися податку на додану вартість. При цьому підхід до їх сплати практично залишився незмінним - як і раніше пріоритетними є інтереси держави. Авансовий характер платежів дає змогу провести первинне вилучення ВВП до бю­джету ще до його розподілу між виробниками - підприємцями та найманими працівниками.

У цій моделі фінансових відносин заробітна плата продовжує відігравати другорядну роль, перебу­ваючи у шкалі пріоритетів на останньому місці після платежів до бюджету та формування прибутку.