52. Санкции в бюджетном праве

Бюджетная деятельность государства носит публичный, политический характер, который

обусловливает необходимость применения государственного принуждения.

Бюджетное законодательство не содержит норм, которые в систематизированном виде

определяли бы именно меры финансовой ответственности за нарушение бюджетного

законодательства. Статья 282 БК РФ содержит открытый перечень мер принуждения,

применяемых к нарушителям бюджетного законодательства.

При этом не все меры принуждения, которые перечислены в ст. 282 БК РФ, относятся к

мерам финансовой ответственности. В этой статье собраны меры государственного принуждения,

одни из которых являются мерами юридической ответственности (финансовой и даже

административной), а другие не являются таковыми.

Государственное принуждение - это воздействие государства на поведение лица,

нарушающего или нарушившего нормы права. По своему характеру меры государственного

принуждения могут быть предупредительными, пресекательными, правовосстановительными и

карательными (взыскательными). В публичном праве, как правило, только последняя из

перечисленных мер государственного принуждения признается мерой юридической

ответственности. Ее специфической чертой является то, что она наступает только как результат

совершения лицом правонарушения. Другие виды принуждения (предупредительные,

пресекательные и правовосстановительные) могут применяться независимо от того, совершило ли

лицо правонарушение.

В юридической литературе под предупредительными мерами понимаются меры

государственного воздействия, применяемые для предупреждения возможных правонарушений. В свою очередь, мерами пресечения признаются меры государственного воздействия, применяемые

для прекращения противоправных действий или предотвращения их вредных последствий.

Правовосстановительные меры направлены на восстановление нормального состояния

правоотношений путем побуждения субъектов права к исполнению обязанностей, возложенных на них нормами права <1>. Возможность применения правовосстановительных мер без учета вины

лица, допустившего нарушение требований законодательства, подчеркивает и Конституционный

Суд РФ.

Таким образом, нарушения бюджетного законодательства могут повлечь за собой

применение и мер юридической ответственности, и других мер принуждения, не имеющих

характера наказания.

Юридическая ответственность в бюджетном праве является одной из мер принуждения,

применяемой к лицам, не исполняющим или исполняющим ненадлежащим образом правовые

предписания, содержащиеся в нормах Бюджетного кодекса РФ. Ответственность за нарушение

бюджетного законодательства для нарушителя всегда связана с определенными лишениями

имущественного, личного или организационного характера. Юридическая ответственность - это

наиболее жесткая реакция государства на нарушение правовых норм. Единственным правовым

основанием для ее применения является совершение лицом правонарушения, т.е. общественно

вредного, противоправного виновного деяния.

В статье 282 БК РФ перечислены меры принуждения, которые могут быть применены к

нарушителям бюджетного законодательства:

предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса;

блокировка расходов;

изъятие бюджетных средств;

приостановление операций по счетам в кредитных организациях;

наложение штрафа;

начисление пени;

иные меры, предусмотренные Бюджетным кодексом Российской Федерации и

федеральными законами.

Предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса - мера

превентивного характера, говорящая о недолжном поведении, незначительном нарушении

бюджетного законодательства.

В целях определения правовой природы предупреждения о ненадлежащем исполнении

бюджетного процесса, предусмотренного в ст. ст. 292, 294 - 302, 306 БК РФ, необходимо отметить

следующее. Институт предупреждения как мера принуждения в административном праве - мера

ответственности. Кодекс РФ об административных правонарушениях (ст. 3.2) выделяет

предупреждение в качестве основного административного наказания (ст. 3.3). В Бюджетном

кодексе РФ предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса также следует

отнести к мерам ответственности, которые носят личный характер.

Предупреждение могут выносить руководители органов Федерального казначейства и их

заместители, руководители органов, исполняющих бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты, и

их заместители.

Блокировка расходов представляет собой сокращение лимитов бюджетных обязательств

по сравнению с бюджетными ассигнованиями либо отказ в подтверждении принятых бюджетных

обязательств, если бюджетные ассигнования в соответствии с законом (решением) о бюджете

выделялись главному распорядителю бюджетных средств на определенных условиях, однако к

моменту составления лимитов бюджетных обязательств либо подтверждения принятых

бюджетных обязательств эти условия оказались невыполненными. Иными словами, данная мера

ответственности представляет собой невозможность использовать выделенные средства

бюджета, причем применяется на любом этапе исполнения бюджета.

Порядок блокировки расходов в случае выявления нецелевого использования установлен

Порядком сокращения в 2005 г. лимитов бюджетных обязательств главным распорядителям

средств федерального бюджета по фактам нецелевого использования средств федерального

бюджета, установленным Федеральной службой финансово-бюджетного надзора и Счетной

палатой Российской Федерации, утвержденным Приказом Минфина России от 8 февраля 2005 г. N

16н

Изъятие бюджетных средств носит правовосстановительный и предупредительный

характер и применяется для того, чтобы средства бюджета, имеющиеся у органа или организации,

которые допустили нарушение, не были растрачены в дальнейшем. Изъятие в бесспорном

порядке бюджетных средств, использованных не по целевому назначению, предусмотрено в ст.

289 БК РФ как санкция за выявленный факт нецелевого использования бюджетных средств.

Изъятие бюджетных средств применяется за следующие нарушения: 1) нецелевое

использование бюджетных средств; 2) несоблюдение обязательности зачисления доходов

бюджетов; 3) финансирование расходов сверх утвержденных лимитов; 4) нарушение запрета на

размещение бюджетных средств на банковских депозитах либо передачу их в доверительное

управление; 5) предоставление бюджетных инвестиций с нарушением установленного порядка; 6)

предоставление бюджетных кредитов с нарушением установленного порядка; 7) невозврат либо

несвоевременный возврат бюджетных средств, полученных на возвратной основе; 8)

несоответствие уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств

бюджетной росписи.

Следующая мера государственного принуждения - право приостанавливать операции по

счетам кредитных организаций. Данная мера заключается в том, что уполномоченные органы

имеют право приостанавливать текущие операции организаций и учреждений, использующих

денежные средства федерального бюджета. Указанная мера принуждения реализуется в

соответствии с Приказом Минфина России от 11 декабря 2006 г. N 171н "Об утверждении Порядка

приостановления территориальными органами Федерального казначейства операций по счетам,

открытым федеральным учреждениям в учреждениях Центрального банка Российской Федерации

и кредитных организациях для учета операций со средствами, полученными от

предпринимательской и иной приносящей доход деятельности"

Самой распространенной санкцией за нарушение бюджетного законодательства является

мера принуждения в виде штрафа.

Начисление пени. Относительно данной меры следует уточнить позицию законодателя.

Начисление пени заключается в исчислении определенной суммы пропорционально за каждый

просроченный период времени, т.е. фактически является арифметическим действием. Разница

между понятиями "начислить" и "взыскивать" очевидна и предполагает именно во втором понятии

особое содержание принудительного механизма. Следовательно, к мерам принуждения нельзя

отнести действия, процедуру по начислению пени. При этом взысканию подлежат только

начисленные пени. К мерам принуждения, применяемым к нарушителям бюджетного

законодательства, необходимо отнести правовую конструкцию "взыскание начисленных пени".

К иным мерам, указанным в ст. 282 БК РФ, следует отнести, например, предусмотренное в

ст. 242 БК РФ взыскание неиспользованных межбюджетных трансфертов, предоставленных из

федерального бюджета, а также меры принуждения, предусмотренные в законах о бюджете

(например, ст. 73 Федерального закона от 19 декабря 2006 г. N 238-ФЗ "О федеральном бюджете

на 2007 год" (ред. от 2 ноября 2007 г.); п. 7 ст. 5 Федерального закона от 24 июля 2007 г. N 198-ФЗ

"О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов").