2. Інтеграційні процеси у 60-х–80-х рр. Хх ст.

Створення Митного союзу та запровадження спільної сільськогосподарської політики. Після підписання Римських договорів у Західній Європі почали функціонувати три Співтовариства: ЄСВС, ЄЕС та Євроатом. Найважливішим серед них з самого початку було Європейське Економічне Співтовариство. Окрім економічної ролі, воно поступово взяло на себе відповідальність за широке коло питань, у тому числі за соціальну, регіональну політику та питання захисту навколишнього середовища.

Основною метою європейського будівництва згідно з Римським договором було формування спільного ринку з “4 свободами” – вільним пересуванням товарів, робочої сили, послуг та капіталів, а першочерговим завданням – створення митного союзу. Це передусім потребувало відмови від усіх тарифних та нетарифних обмежень у торгівлі між країнами-членами. Римський договір передбачав їх скасування протягом дванадцятирічного періоду з 1 січня 1958 р. до 31 грудня 1969 р. Вже до 1962 р. були в основному ліквідовані кількісні обмеження товарообміну. На 1 липня 1968 р. усі митні збори та кількісні обмеження в рамках ЄЕС були скасовані. Одночасно було запроваджено спільний митний тариф у торгівлі з третіми країнами – однаковий митний тариф, застосовуваний до імпортних товарів, незалежно від того, де саме вони перетинали кордони ЄЕС. Він був встановлений на рівні, нижчому від рівнів тарифів Японії та США – 7 % у порівнянні з 9,8 % Японії і 12,8 % США.

Внаслідок Уругвайського раунду переговорів у рамках Генеральної угоди з тарифів і торгівлі (ГАТТ), середньозважений зовнішній тариф Спільноти знизився до приблизно 3 % і очікується його подальше зниження паралельно з лібералізацією світової торгівлі.

Таким чином, у липні 1968 р. було створено митний союз, що значно прискорило розвиток торгівлі між країнами-членами ЄЕС і суттєво вплинуло на підвищення рівня матеріального добробуту їхніх громадян. Одночасно з утворенням митного союзу було досягнуто лібералізації пересування працівників, за винятком зайнятих у державній службі. У 1960 р. для сприяння політиці зайнятості та мобільності населення було засновано Європейський соціальний фонд. В 60–70-х рр. велася також інтенсивна робота у напрямку реалізації свободи надання послуг, однак прогрес тут досягався значно повільніше, що особливо стосувалося взаємного визнання дипломів чи інших документів, що засвідчували рівень кваліфікації особи.

Поряд зі створенням митного союзу, одним із важливих досягнень економічної інтеграції стало започаткування спільної сільськогосподарської політики. У період виникнення ЄЕС сільське господарство у всіх країнах-засновницях було дуже важливою складовою економіки і отримувало великі дотації. Більше того, з огляду на досвід воєнних та післявоєнних років, економічна незалежність виробництва продуктів харчування вважалася першочерговою метою. Тому в Римському договорі про створення ЄЕС важливе місце займає правове оформлення спільного ринку продуктів сільського господарства, де детально окреслені механізми запровадження і функціонування спільної сільськогосподарської політики (ССП). Згідно з 39-ою статтею цього договору основними цілями ССП було проголошено:

• зростання продуктивності сільського господарства;

• забезпечення надійності в постачанні сільськогосподарських продуктів;

• ринкова стабілізація;

• гарантування гідного життєвого рівня сільськогосподарських працівників;

• гарантування прийнятних споживчих цін на продукти харчування.

Процес поступового впровадження ССП було розпочато на конференції країн-членів ЄЕС у липні 1958 р. в Стресі, де було прийнято рішення про необхідність реструктуризації сільського господарства зі збереженням регіональних особливостей, а також встановлення вищих від світових цін на сільськогосподарську продукцію для підтримки працівників аграрного сектора.

У 1962 р. були визначені базові принципи дії ССП:

• спільний сільськогосподарський ринок із вільним пересуванням сільськогосподарських продуктів, який передбачалось запровадити до 1 січня 1970 р.;

• надання преференцій (переваг, підтримки) сільськогосподарській продукції з країн ЄЕС перед сільськогосподарською продукцією, що походила з третіх країн;

• солідарність фінансування, тобто фінансування з бюджету ЄЕС.

У 1962–1963 рр. виникли перші системи регулювання ринку найважливіших сільськогосподарських продуктів та запроваджено спільне фінансування ССП через створений для цього 14 січня 1962 р. Європейський сільськогосподарський фонд орієнтації і гарантування. З 1964 р. починають застосовуватися спільні гарантовані ціни на окрему продукцію. Цінова політика стала головним інструментом досягнення цілей ССП у перші роки її існування. З 1967 р. почали функціонувати єдині ринки зернових, м’яса й молокопродуктів. На 1 липня 1968 р. 85 % сільськогосподарської продукції вільно рухалось в межах ЄЕС. У сімдесятих роках процес утворення комунітарних систем регулювання ринку окремих видів сільськогосподарських продуктів було в основному завершено.

Інституційний розвиток Європейських Співтовариств у 60-х рр. ХХ ст. Як відомо, базовою при створенні інституційної системи об’єднаної Європи стала модель, запроваджена в ЄСВС з такими інституціями як парламентська Асамблея, Рада, Комісія та Суд. Після створення ЄЕС та Євроатому Асамблея і Суд стали спільними для всіх трьох Співтовариств, але разом з тим функціонували і осібні для кожного органи. 8 квітня 1965 р. у Брюсселі було підписано, а 1 червня 1967 р. набув чинності Договір про злиття головних органів трьох товариств, в результаті чого були засновані єдині Рада та Комісія і відтак створювалась єдина структура інститутів. Відтепер основні інституції Співтовариств розташовувались у Брюсселі (першою неофіційною “європейською столицею” був Люксембург, де з самого початку базувались керівні органи ЄСВС).

На середину 60-х рр. припадає перша серйозна інституційна криза Європейських Співтовариств. Влітку 1965 р. при обговоренні болючого для Франції питання щодо уніфікації країнами ЄЕС сільськогосподарської політики і проблем її фінансування жодна з країн “шестірки” не підтримала її точку зору. Резонанс цієї суперечки посилювався тією обставиною, що з 1 січня 1966 р., згідно з Римським договором, рішення в ЄЕС повинні були прийматися більшістю голосів, а не консенсусом (протягом 1958–1965 рр. для прийняття рішень у Раді вимагалась одностайність у голосуванні). Виходило, що партнерам Франції достатньо було відкласти розгляд спірного питання на півроку і вони могли без зусиль “арифметично” нав’язати Франції своє рішення. Генерал де Голль виступив із заявою, що вважає Раду міжурядовим органом, де рішення можуть прийматися лише одностайно. Французький уряд прийняв рішення з 1 липня 1965 р. бойкотувати засідання всіх інститутів Співтовариств, відкликавши з них своїх представників. Франція протягом 7 місяців здійснювала політику “порожнього крісла”. Всередині “шестірки” виникла криза довіри.

Париж виступав проти наднаціональної інтеграції, побоюючись втратити свою незалежність і свободу маневру. Про це свідчили слова Ш. де Голля, висловлені ним з приводу ситуації в ЄЕС 9 вересня 1965 р.: президент адресував свій гнів тим, хто бажав “розчинити Францію у федерації”¹⁰. Після неодноразових спроб переконати французьку сторону в січні 1966 р. на зустрічі в Люксембурзі міністри закордонних справ “шестірки” змогли знайти компромісне рішення, яке закріпили в спеціальному протоколі. Домовленість встановлювала, що в питаннях, які стосувалися важливих інтересів одного або кількох партнерів, члени Ради намагатимуться в розумні терміни приймати рішення, прийнятні для всіх членів. Дискусія в Раді мала тривати доти, доки не буде досягнуто порозуміння та одностайності, іншими словами кожній державі-члену де факто надавалось право накладати вето на рішення Співтовариств. Ця домовленість почала іменуватись “люксембурзьким компромісом”. Завдяки йому інституційна криза була подолана, однак він відклав перехід до прийняття рішень у Раді більшістю голосів до середини 80-х рр., що у випадку незгоди з тих чи інших питань прирікало товариство на беззсилля та бездіяльність.

В цілому до 1968 р. були виконані завдання скасування тарифних і нетарифних обмежень у взаємній торгівлі між країнами-членами ЄЕС, створення митного союзу зі спільним зовнішнім тарифом по відношенню до третіх країн, започаткування єдиної аграрної політики, завершення становлення інституційної системи Співтовариств.

Пошуки шляхів поглиблення європейської інтеграції в кінці 60-х – у 70-х рр. З кінця 60-х рр. починається новий етап західноєвропейського інтеграційного процесу. Важливою віхою у його розвитку став Гаазький саміт 1–2 грудня 1969 р. під час головування Нідерландів. З ініціативи французького президента Ж. Помпіду саміт висунув програму “завершення, поглиблення і розширення” інтеграції. В його підсумковому документі (комюніке) було задекларовано низку рішень стосовно подальших напрямків і механізмів інтеграції. Зокрема, було узгоджено загальний принцип формування бюджету ЄЕС (повну заміну внесків країн-учасниць власними коштами Співтовариства незалежними від національних урядів), доручено міністрам закордонних справ країн-членів вивчити протягом шести місяців шляхи реалізації політичної інтеграції Західної Європи, розглянуто можливість поетапного формування економічного і валютного союзу, досягнуто згоди щодо можливості розширення Співтовариств, у результаті чого у 1973 р. відбувся вступ до Співтовариств Великобританії, Ірландії та Данії.

Переговори з питань формування бюджету ЄЕС, які розпочались невдовзі після Гаазького саміту у 1969 р., проходили дуже складно. Зрештою процес бюджетного врегулювання було завершено прийняттям Люксембурзького договору 22 квітня 1971 р., який надав ЄЕС власні, незалежні від національних урядів ресурси.

В 70-ті роки була зроблена перша спроба досягнути вищого рівня економічної інтеграції ЄЕС. Рада міністрів доручила тодішньому прем’єр-міністру Люксембургу П’єру Вернеру розробку проекту економічного і валютного союзу. 8 жовтня 1970 р. була опублікована його знаменита доповідь, в якій він запропонував інтенсифікувати зближення економік і національних валют країн-членів ЄЕС. В доповіді передбачалось створення до кінця 1980 р. економічного і валютного союзу. П. Вернер пропонував введення остаточної конвертації національних валют, повну лібералізацію руху капіталу, встановлення твердого співвідношення валютних паритетів аж до заміни національних валют єдиною валютою. Сміливому “плану Вернера” тоді не судилося здійснитися в першу чергу через початок фінансової кризи 1971–1973 рр. Глибока трансформація всього економічного і технологічного механізму країн Заходу, яка послідувала за нею, змусила на певний час відмовитись від форсування інтеграції. Тим не менше, доповідь Вернера вважають початком історії впровадження спільної валюти, завершальною фазою якої стало введення в обіг євро на межі ХХ–ХХІ ст.

На початку 70-х рр. в межах ЄЕС з’являються інструменти міждержавного співробітництва у сфері зовнішньої політики. 6 березня 1970 р. міністри закордонних справ ЄЕС створили Комітет політичних директорів з представників МЗС країн-учасниць, який повинен був розробити пропозиції щодо можливостей зовнішньополітичного співробітництва. 27 жовтня 1970 р. Комітет схвалив доповідь Етьєна Давіньйона, яка передбачала створення механізму регулярних міжурядових консультацій з проблем зовнішньої політики і узгодження позицій країн-членів з актуальних проблем міжнародних відносин. З цього часу виникло поняття Європейського політичного співробітництва, яке, однак, ще протягом довгого часу зводилось лише до узгодження зовнішньополітичних курсів, однак не зобов’язувало держав-членів Європейських Співтовариств до спільної позиції з тих чи інших питань і було далеким від проведення єдиної зовнішньої політики.

Світова економічна, фінансова та енергетична криза на деякий час загальмувала розвиток європейського інтеграційного процесу. Вона посилила дисбаланс в економічному розвитку західноєвропейських країн і загострила ідеологічні розбіжності між країнами-членами в пошуках шляхів оздоровлення фінансово-економічної ситуації. Водночас загострилися проблеми інституційної структури Європейських Співтовариств. До цього часу Європейська Комісія втратила частину свого політичного авторитету, діяльність Ради Міністрів, центральної інституції у процесі прийняття рішень, також часто була неефективною. За таких умов довелось передусім зосередити зусилля на збереженні досягнутого рівня інтеграції та пошуку можливостей підвищення його ефективності.

Тим не менше в 70-тих роках вдалося досягнути посилення основ сільськогосподарської політики ЄЕС (передусім завдяки програмі “Зелена Європа”), створити Європейську валютну систему та ввести єдину європейську розрахункову одиницю – ЕКЮ. На Європейській Раді в Бремені 6–7 липня 1978 р. держави-члени ЄЕС підтримали франко-німецьку ініціативу створення Європейської валютної системи (ЄВС) і запропонували міністрам фінансів підготувати відповідний проект. Рада прийняла цей проект 4 грудня 1978 р., а початок функціонування єдиної валютної системи веде відлік від 1 січня 1979 р. ЄВС включала в себе три основних елементи: європейську валютну одиницю, механізм фіксованих обмінних курсів та систему валютного і фінансового співробітництва. Після непевного старту ЄВС допомогла країнам-учасницям боротися з інфляцією та відновити економічне зростання і стала перехідним етапом на шляху до економічного та монетарного союзу.

Базовим елементом ЄВС стало запровадження європейської валютної одиниці – ЕКЮ – задля підтримки механізмів обмінних курсів. В її основу було покладено зважений кошик валют: вартість ЕКЮ складалась з вартості валют країн-членів ЄЕС в пропорціях, які відповідали їхньому економічному потенціалу. Спочатку до цього кошика входило 9 валют, а у 80-ті роки туди увійшли грецька, іспанська та португальська валюти. Екю використовувалась як розрахункова база для визначення бюджету ЄЕС, для розрахунку валютних курсів, а також як розрахункова і кредитна одиниця в рахунках між центральними банками. Багато в чому завдяки ЄВС країнам ЄЕС вдалося побороти валютну кризу початку 80-х рр.

Розвиток інституційної системи. Після першого розширення (1 січня 1973 р.) ускладнився процес прийняття рішень в інституціях ЄЕС, зокрема пошук консенсусу між країнами-членами. В умовах фінансової і нафтової криз все очевиднішою ставала потреба більшого залучення до європейського будівництва глав держав і урядів країн-членів, оскільки Рада Міністрів, яка складалася з керівників галузевих міністерств, не мала достатнього авторитету і часто потребувала консультацій з першими особами держав. Влітку 1973 р. Ж. Моне запропонував утворити новий спільний орган – “тимчасовий європейський уряд” шляхом інституціоналізації існуючої практики проведення самітів глав держав і урядів. Відтак, на Паризькому саміті в грудні 1974 р. було прийнято рішення про заснування Європейської Ради – найвищого політичного органу Співтовариств, який складався з глав держав та урядів, і компетенція якого охоплювала всі сфери співробітництва в межах Співтовариств. Її засідання мали відбуватися три рази на рік або частіше у випадку необхідності. Відтепер на Європейській Раді приймалися всі важливі політично-стратегічні рішення. Її роль полягала у визначенні ключових орієнтирів політичного, економічного і фінансового розвитку Співтовариств та розв’язанні найважливіших питань, які стосувалися як внутрішніх проблем, так і зовнішніх зносин. Перше засідання Європейської Ради відбулося 10–11 березня 1975 р. в Дубліні.

Брюссельським договором від 22 липня 1975 р. було засновано Рахункову палату, яка почала роботу у жовтні 1977 р. – спеціалізований орган фінансового контролю за всіма надходженнями і видатками ЄЕС.

Під час Паризького саміту 1974 р. було прийнято рішення про проведення загальних і прямих виборів до Європейського Парламенту (відповідний акт затверджено Радою Міністрів 20 вересня 1976 р.). Раніше цей орган формувався шляхом делегування представників національних парламентів країн-членів. Кількість депутатів Європейського Парламенту, сформованого на новій основі, мала складати 410 осіб (434 після приєднання Греції). За критерій при розподілі мандатів між державами-членами було взято кількість населення. Перші прямі загальні вибори до Європейського Парламенту відбулися 7 і 10 червня 1979 р. після ратифікації відповідного акту національними законодавчими органами держав-членів. Нова процедура формування Парламенту сприяла підвищенню його демократичної легітимності, статусу та активності.

Розвиток ініціатив зі створення Європейського Союзу. Єдиний Європейський Акт. На Паризькому саміті в грудні 1974 р. на порядок денний знову було поставлено питання про формування політичного союзу західноєвропейських держав – Європейського Союзу. Було прийнято рішення доручити прем’єр-міністру Белігії Лео Тіндемансу підготувати програму перебудови інститутів Європейських Співтовариств з метою їх перетворення в Європейський Союз. “Доповідь Тіндеманса” була представлена на Європейській Раді 29 грудня 1975 р. у Римі. Л. Тіндеманс пропонував посилити наднаціональні елементи в діяльності Співтовариств, зокрема розширити повноваження Комісії, надати законодавчі повноваження Парламенту, поступово переходити до голосування більшістю в Раді, заснувати економічний і валютний союз, проводити спільну зовнішню і оборонну політику. В “доповіді Тіндеманса” вперше з’явився термін “Європа різних швидкостей”, який передбачав можливість різних темпів інтеграції для різних країн, що, однак відразу було відхилено.

“Доповідь Тіндеманса” була розглянута на Європейській Раді в Гаазі в листопаді 1976 р. Держави-члени ЄЕС визнали її надто сміливою, відтак вона не була схвалена. Однак країни-члени вирішили відтепер проводити обговорення шляхів перетворення Європейських Співтовариств у союз щорічно.

В листопаді 1981 р. міністр закордонних справ Німеччини Ганс-Дітріх Геншер і прем’єр-міністр Італії Еміліо Коломбо підготували проект нового документа, в якому було розвинуто багато ідей плану Л. Тіндеманса. В ньому було сформульовано політичну мету європейської інтеграції й шляхи розбудови Європейського Союзу. На основі плану Геншера-Коломбо в червні 1983 р. на Європейські Раді в Штудгарді країни ЄЕС вирішили вийти на підписання договору про перетворення Співтовариств у Союз протягом п’яти наступних років, підписавши Урочисту декларацію про Європейський Союз. Прискоренню цього процесу противились Великобританія, Греція і Данія. Ці держави не готові були погодитись навіть з частковим обмеженням свого суверенітету у сфері політики, що, безумовно, мало б місце при входженні в майбутній союз, відтак вони підтримали Декларацію з численними застереженнями.

Паралельно Європейський Парламент підготував і схвалив 14 лютого 1984 р. проект угоди про Європейський Союз, розроблений групою депутатів на чолі з Альтьєро Спінеллі.

Прийняття Декларації і парламентського проекту створило передумови для подальших переговорів, у результаті яких у грудні 1985 р. на засіданні Європейської Ради в Люксембурзі вдалося, накінець, ухвалити проект Єдиного Європейського акту, узгодивши вісім текстів, які вносили зміни до Римського договору, а також документ щодо політичного співробітництва. Єдиний Європейський Акт був підписаний дев’ятьма країнами-членами 17 лютого 1986 р. у Люксембурзі. 28 лютого 1986 р. в Гаазі його підписали Греція, Італія та Данія. Єдиний Європейський Акт набув чинності 1 липня 1987 р. після його ратифікації національними парламентами.

Єдиний Європейський Акт вперше в історії ЄЕС вносив зміни і доповнення до основоположного Римського договору, які сприяли прискореному розвиткові європейської інтеграції. Документ проголошував центральним заданням ЄЕС утворення до 31 грудня 1992 р. спільного ринку без будь-яких перешкод щодо вільного переміщення товарів, людей, послуг та капіталів. З цією метою вносились зміни у порядок прийняття рішень, що, фактично, і відкрило шлях до формування спільного ринку. Запровадження в документі процедури голосування кваліфікованою більшістю в Раді Міністрів щодо питань внутрішнього ринку дало змогу ухвалити пізніше близько 300 нормативно-правових актів, спрямованих на створення єдиного ринку.

Стаття 1 Акту узаконила існування Європейського політичного співробітництва в області зовнішньої політики, яке в такий спосіб було включене в Римський договір. Стаття 2 легітимізувала Європейську Раду, яка вперше була офіціно згадана в якості ключового інституту в системі управління ЄЕС, хоч вона і не була віднесена до його основних органів. Документ регламентував склад Європейської Ради і встановлював періодичність її засідань на рівні 2 разів на рік.

Єдиним Європейським актом запроваджено новий інститут – Суд першої інстанції. Він створювався на допомогу Суду Європейських Співтовариств і покликаний був розглядати справи за позовами осіб та компаній, тим самим розвантажуючи останній.

Держави-члени Співтовариств домовились також про запровадження нової законодавчої “процедури співпраці” між Радою Міністрів та Європейським Парламентом, що розширило повноваження останнього, надавши йому можливість брати участь у процесі прийняття нормативно-правових актів.

Таким чином, з прийняттям Єдиного Європейського Акту було визначено стратегічний курс Європейських Співтовариств на подальші роки та зроблено значний крок уперед в таких галузях як економічна, інституційна, політична та ін. Цей документ спричинився до подальшого розвитку і реалізації ідеї Європейського Союзу, задекларувавши його створення метою інтеграційної взаємодії країн-учасниць ЄЕС.