2. Головні інституції Європейського Союзу

Європейський Парламент. Історія Європейського Парламенту починається у 1950-тих роках і сягає корінням основоположних угод. Попередницею Європейського Парламенту була Асамблея ЄСВС. Повноваження цього органу в той час були досить обмеженими і зводились в основному до контролю за діяльністю Керівного органу ЄСВС та окремими напрямками діяльності об’єднання. Формування цього органу (складався з 78 членів) відбувалось шляхом делегування представників від національних парламентів держав-членів. Зі створенням у 1957 р. ЄЕС і Євроатому Асамблея стала спільною для всіх трьох Європейських Співтовариств і кількість її членів збільшилася до 142. До повноважень цього органу було віднесено здійснення контролю за діяльністю виконавчих органів відповідних організацій та виконання консультативних функцій. Парламентська асамблея зібралась на перше засідання у Стразбурзі 19 березня 1958 р. 30 березня 1962 р. депутати Парламентської Асамблеї прийняли рішення про зміну її назви на Європейський Парламент. Під час Паризького саміту 1974 р. було прийнято рішення про необхідність проведення загальних і прямих виборів до Європейського Парламенту (відповідний акт затверджено Радою Міністрів 20 вересня 1976 р.). Раніше цей орган формувався шляхом делегування представників національних парламентів країн-членів. Кількість депутатів Європейського Парламенту, сформованого на новій основі, мала складати 410 депутів (434 після приєднання Греції). За критерій при розподілі мандатів між державами-членами було взято кількість населення. Перші прямі загальні вибори до Європейського Парламенту відбулися 7 і 10 червня 1979 р. після ратифікації відповіденого акту національними законодавчими органами держав-членів. Нова процедура формування Парламенту сприяла підвищенню його демократичної легітимності, статусу та активності.

Вибори до Європейського Парламенту відбуваються один раз на п’ять років, і кожен громадянин ЄС, який зареєстрований як виборець, має право обирати незалежно від того, де він мешкає в ЄС. Таким чином, Парламент виражає демократичну волю майже 500 млн. громадян Союзу і представляє їхні інтереси під час обговорень з іншими інституціями ЄС. У виборчому періоді 2009–2014 рр. Європейський Парламент налічує 736 депутатів. Місця у ньому розподілені між країнами-членами відповідно до чисельності населення (таблиця 3).

Таблиця 3

Розподіл місць між державами-членами у Європейському Парламенті

Держава ЄС	Кількість місць у ЄП	Держава ЄС	Кількість місць у ЄП
Німеччина	99	Австрія	17
Великобританія	72	Болгарія	17
Італія	72	Данія	13
Франція	72	Словаччина	13
Іспанія	50	Фінляндія	13
Польща	50	Ірландія	12
Румунія	33	Литва	12
Нідерланди	25	Латвія	8
Бельгія	22	Словенія	7
Греція	22	Естонія	6
Чехія	22	Кіпр	6
Португалія	22	Люксембург	6
Угорщина	22	Мальта	5
Швеція	18	Всього:	736

Згідно з Лісабонським договором кількість депутатів Європейського Парламенту не повинна перевищувати 750, не рахуючи Президента. Змінено і принцип розподілу депутатських мандатів між країнами-членами: мінімум – 6 представників від держави, максимум – 96, однак ця система розподілу місць вступить у силу у 2014 р.

Члени Європейського Парламенту засідають не в національних блоках, а в багатонаціональних політичних групах європейського масштабу, які представляють всі погляди на європейську інтеграцію (від послідовних федералістів до відкритих євроскептиків).

Відповідно до результатів виборів, які проходили з 4 по 7 червня 2009 р. в 27 країнах ЄС перемогу на виборах до Парламенту нового скликання здобув союз “Європейська народна партія – Європейські демократи”, якому належить 264 місця. “Консерватори”, як ще називають представників цієї найпопулярнішої сьогодні в Європі політичної течії, взяли гору в найбільших країнах ЄС. У Франції – це партія чинного президента Ніколя Саркозі “Союз за народний рух”, в Італії – партія прем’єр-міністра Сільвіо Берлусконі – “Народ свободи”, у Німеччині – Християнсько-демократичний союз канцлера Ангели Меркель, у Польщі – партія прем’єра Дональда Туска “Громадянська платформа”. Друге місце посіла Група соціалістів – 161 місце, а на третьому – “Альянс лібералів та демократів за Європу” – 80 місць. Політична група “Зелені – Вільний європейський альянс” має у Парламенті 53 місця. Представники “Союзу за Європу націй” – 35 місць, “Європейських об’єднаних лівих – Північних зелених лівих” – 32 місця. Остання у списку найважливіших політичних груп Європарламенту – об’єднання “Незалежність-Демократія”, представники якого займатимуть 18 місць. Решта крісел, а саме 93, розподіляється між іншими, не такими численними європейськими партіями.

Вибори 2009 року запам’ятаються найнижчою за історію явкою виборців – 43,1 %. На виборах 2004 року проголосувало 45,47 % громадян ЄС. Найвищий рівень участі громадян ЄС складав – 61,99 % на перших виборах до Європейського Парламенту у 1979 році.

Європейський Парламент засідає в Бельгії, Франції та Люксембурзі. Щомісячні пленарні сесії проходять у французькому Стразбурзі. Засідання комісій і додаткові пленарні сесії проходять у Брюсселі (Бельгія), а Люксембург – місце розташування адміністративних офісів (Генерального секретаріату).

Парламент виконує три основні функції:

• разом з Радою здійснює законодавчу функцію, вперше закріплену за ним Єдиним Європейським Актом, і, як орган, обраний прямим голосуванням, виступає гарантом демократичної законності європейських нормативно-правових актів;

• здійснює демократичний нагляд за діяльністю інституцій ЄС, зокрема, Комісії; бере участь у формуванні Комісії, обирає її Президента, може висловлювати вотум недовіри Комісії в цілому;

• разом з Радою здійснює контроль за втіленням бюджету ЄС і, таким чином, впливає на витрати ЄС; затверджує чи відхиляє бюджет у цілому.

Законодавча функція. Найчастіше нормативно-правові акти ЄС затверджуються процедурою “спільного прийняття рішення”. За цією процедурою Європейський Парламент та Рада мають однакові повноваження, і така процедура застосовується у багатьох сферах, а згідно з Лісабонським договором вона стає типовою. В окремих випадках, зафіксованих в установчих договорах, регламенти, директиви чи рішення можуть ухвалюватись Європейським Парламентом за участю Ради, або Радою за участю Парламенту. Парламент також може ініціювати нові законопроекти, аналізуючи щорічну програму діяльності Комісії. Він визначає, які нові нормативні акти були б доречними і звертається до Комісії з проханням розробити такі законопроекти.

Демократичний нагляд. Парламент здійснює демократичний нагляд за діяльністю всіх інституцій ЄС. Він обирає Президента Європейської Комісії, голосує за склад Комісії у цілому. Комісія політично підзвітна Парламенту, який може винести їй вотум недовіри та закликати до її відставки у повному складі (більшістю у дві третини голосів). Комісія відповідальна тільки перед Парламентом, що унезалежнює її від волі національних урядів. Комісія має звітувати Європейському Парламентові, захищати свої позиції перед парламентськими комісіями і на пленарних засіданнях, Парламент також здійснює контроль через регулярний розгляд звітів, що надсилаються Комісією (щорічні загальні звіти, звіти по виконанню бюджету і т. ін.). Крім того, члени ЄП регулярно звертаються до Комісії із усними чи письмовими запитами, на які члени Комісії зобов’язані відповідати. Аби узгодити роботу обох інституцій, термін повноважень Комісії також скаладає 5 років.

Парламент проводить моніторинг діяльності Ради: члени ЄП регулярно звертаються до Ради з запитами. Парламент здійснює демократичний контроль, розглядаючи заяви громадян та створюючи тимчасові комітети з їхнього розслідування. Нарешті, Парламент бере активну участь у всіх самітах ЄС (засіданнях Європейської Ради), зокрема на відкритті самітів Президент Парламенту висловлює позицію Парламенту з ключових питань і тем порядку денного Європейської Ради.

Європейський Парламент призначає омбудсмана, уповноваженого розглядати скарги від усіх громадян Союзу, фізичних чи юридичних осіб, які мешкають у державах-членах. Скарги можуть стосуватися порушень у роботі інституцій чи органів ЄС, за виняткому Суду ЄС та Генерального суду.

Бюджетна функція. Щорічний бюджет ЄС затверджується спільно Парламентом та Радою. Парламент обговорює бюджет на двох послідовних читаннях, і бюджет набирає чинності лише після підписання його Головою Парламенту. Саме Парламент на завершальній стадії узгоджувальної процедури, що розділяє процес ухвалення бюджету між Парламентом і Радою, приймає чи відхиляє бюджет, запропонований Комісією. У такий спосіб він здійснює демократичний контроль над ресурсами Союзу. Парламентський комітет з контролю за бюджетом (COCOBU) здійснює контроль за виконанням бюджету і щороку Парламент ухвалює рішення щодо затвердження виконання Комісією бюджету за попередній фінансовий рік. Такий процесс схвалення називається “дозвіл на виконання”.

Діяльність Парламенту. Поточна діяльність Парламенту складається з двох основних етапів: підготовка пленарних сесій – здійснюється членами Парламенту в різних парламентських комітетах, які спеціалізуються з конкретних питань діяльності ЄС, питання для дискусій також обговорюються у політичних групах; безпосередньо пленарні сесії – щорічно 12 чотириденних сесій проходять у Стразбурзі й 6 дводенних сесій – у Брюсселі. На цих сесіях Парламент розглядає запропоновані законопроекти і голосує за внесення змін перш, ніж текст законопроекту буде прийнято в цілому. Серед інших питань порядку денного можуть бути обговорення “повідомлень” Комісії, які визначають її наміри у певній сфері або запити до Комісії чи Ради з актуальних питань чи проблем у ЄС та світі.

Хоча повноваження Європейського Парламенту не повністю збігаються з повноваженнями національних парламентів, його законотворча роль зростає з кожною новою редакцією договорів. Поступово відбувається підвищення статусу цього органу у напрямку підсилення “парламентського” характеру Європарламенту і більш ширшого його залучення до законодавчого процесу. У Лісабонському договорі вага Парламенту як законодавчого органу прирівнюється до ваги Ради: “Європейський Парламент здійснює законодавчі функції і функції, пов’язані з бюджетом ЄС, разом з Радою” (Ст. 9 а).

Рада Європейського Союзу. Рада ЄС – орган, який разом з Парламентом здійснює законодавчі і бюджетні функції у Євросоюзі. З 1 липня 1967 р. Ради трьох Співтовариств згідно з Договором про злиття від 1965 р. були об’єднані в єдину Раду. Вона стала тим органом, у рамках якого уряди держав-членів безпосередньо беруть участь у процесі прийняття рішень. Власноруч чи спільно з Європейським Парламентом (нині така практика поширюється на більшість сфер) Рада ухвалює акти вторинного законодавства, спираючись на пропозиції Комісії.

На засіданнях Ради присутні по одному міністру від кожного національного уряду країн-членів ЄС. Питання порядку денного визначають, який міністр бере участь у засіданні. Якщо, наприклад, Рада має обговорити питання охорони навколишнього середовища, то у засіданні беруть участь міністри охорони навколишнього середовища від усіх країн-членів ЄС. Рада із загальних питань відповідає за широке коло напрямків і організовує та забезпечує роботу інших складів Ради. Рада із закордонних справ, очолювана згідно з Лісабонським договором Високим представником ЄС із закордонних справ і політики безпеки, здійснює зовнішню політику Союзу на підставі стратегічних напрямків, окреслених Європейською Радою. Конфігурацію інших складів Ради визначає Європейська Рада. Вона ж приймає рішення про ротацію головування у Раді, за винятком Ради із закордонних справ. Головування має відбуватись на принципах рівної ротації між державами-членами.

Кількість засідань Ради протягом року залежить від масштабів та інтенсивності законодавчого процесу в ЄС і політичних рушіїв того чи іншого питання. Деякі конфігурації Ради збираються один раз на місяць, інші – раз на півроку. Кожний міністр Ради уповноважений представляти свій уряд, тобто підпис міністра свідчить про зобов’язання всього уряду. Окрім того, кожний міністр Ради підзвітний своєму національному парламенту і громадянам, яких цей парламент представляє. Це забезпечує демократичну легітимність рішень Ради.

Рада виконує шість головних функцій:

• ухвалення нормативно-правових актів ЄС; у більшості випадків цю функцію Рада виконує разом з Європейським Парламентом;

• координація соціально-економічної політики держав-членів;

• укладання міжнародних угод між ЄС та іншими країнами чи міжнародними організаціями;

• затвердження бюджету ЄС (разом з Європейським Парламентом);

• розробка та здійснення спільної зовнішньої політики та політики безпеки ЄС, що базується на керівних принципах, визначених Європейською Радою.

• координація співпраці між національними судами та силами поліції у кримінальних справах.

Законодавчі повноваження Ради. Більшість законодавства ЄС приймається спільно Радою та Парламентом. Зазвичай, Рада діє за пропозицією від Комісії, а Комісія несе відповідальність і забезпечує адекватне втілення законодавства ЄС після того, як воно було прийнято.

Координація економічної та соціальної політики держав-членів. Країни ЄС вирішили проводити загальну економічну політику, яка базується на тісній координації національних економічних політик. Таку координацію здійснюють міністри економіки та фінансів, які разом утворюють Раду з питань економіки та фінансів (ЕКОФІН). Країни ЄС прагнуть створити нові робочі місця та поліпшити систему освіти, охорони здоров’я та соціального захисту. Хоча кожна країна ЄС відповідає за власну політику в цих сферах, члени ЄС погоджують загальні цілі та вивчають досвід один одного для впровадження найкращих результатів. Цей процес носить назву “відкритий метод координування” та відбувається в рамках Ради.

Укладання міжнародних угод. Щороку Рада укладає (тобто офіційно підписує) низку угод між Європейським Союзом та країнами-нечленами ЄС і міжнародними організаціями. Ці угоди можуть охоплювати широке коло питань, таких як торгівля, співпраця та розвиток, або вони можуть стосуватися конкретних питань, наприклад, текстильної промисловості, рибальства, науки та технології, транспорту тощо. Рада також може укладати конвенції між країнами-членами ЄС в таких сферах як оподаткування, право компаній або консульський захист тощо.

Схвалення бюджету ЄС. Щорічний бюджет ЄС схвалюється спільно Радою та Європейським Парламентом.

Спільна зовнішня політика та політика безпеки ЄС. Держави-члени ЄС розробляють спільну зовнішню політику та політику безпеки (СЗППБ), хоча зовнішня політика, безпека та оборона – ті сфери, над якими національні уряди зберігають незалежний контроль. В цих сферах вони не поступилися власною суверенністю, отже Парламент та Європейська Комісія відіграють тут обмежену роль. У той же час держави ЄС визнають переваги співпраці в цих питаннях і Рада є тим основним форумом, де відбувається така “міжурядова співпраця”. Вона охоплює не тільки питання оборони, але включає також завдання з управління кризовими ситуаціями, такі як гуманітарні й рятувальні операції, миротворчі місії.

Свобода, безпека та правосуддя. Громадяни ЄС вільні у виборі країни ЄС для проживання та роботи, отже вони повинні мати рівний доступ до цивільного судочинства в будь-якому місці ЄС. Національним судам необхідно співпрацювати, щоб забезпечити, наприклад, що рішення суду у справі з розлучення чи опіки над дитиною, виголошене в одній з країн ЄС, буде визнане в усіх інших країнах ЄС. Вільний рух всередині ЄС є одним з найбільших благ для законослухняних громадян, але це може бути також використано і міжнародними злочинцями та терористами. Розв’язання проблеми транскордонної злочинності вимагає транскордонного співробітництва між національними судами, силами поліції, митними та імміграційними службами всіх країн-членів ЄС. Співпраця у сферах свободи, безпеки та правосуддя покликана забезпечувати:

• ефективну охорону зовнішніх кордонів ЄС;

• обмін інформацією між митниками та поліцією щодо пересування підозрюваних у наркоторгівлі чи контрабанді людьми;

• однакове ставлення до шукачів притулку в ЄС для запобігання “торгівлі статусом біженця”.

При Раді функціонує Генеральний секретаріат, який займається підготовкою засідань Ради та допомагає в її роботі на всіх рівнях. Він очолюється Генеральним секретарем. Крім того, у Брюсселі кожна держава-член ЄС має постійне представництво, яке представляє і захищає її національні інтереси на рівні ЄС. Голова кожного представництва фактично є послом своєї країни в ЄС. Ці посли, відомі як “постійні представники”, зустрічаються щотижня у Комітеті постійних представників (COREPER), який був заснований згідно з Договором про злиття від 1965 р. В обов’язки Комітету входить підготовка діяльності Ради, за винятком питань сільського господарства, якими опікується спеціальний Комітет із сільського господарства. COREPER є постійно діючим органом, який виконує всі підготовчі роботи: готує засідання та рішення Ради, веде переговори щодо порядку денного Ради, вивчає пропозиції, які надходять від Комісії тощо. Разом з Комітетом працює низка робочих груп, які складаються з офіційних представників від національних адміністрацій.

У питаннях безпеки і оборони Раді надають допомогу окремі структури:

• Комітет з питань політики і безпеки, що виконує у цій сфері такі ж функції, як і Комітет постійних представників в інших питаннях;

• Військовий комітет Європейського Союзу, що складається з головнокомандуючих оборонних штабів держав-членів;

• Військовий штаб Європейського Союзу, що складається з військових і цивільних експертів, номінованих державами-членами;

• Комітет з питань цивільних аспектів управління кризовими ситуаціями.

Рішення в Раді приймаються голосуванням. Залежно від розглядуваного питання застосовується один із трьох видів голосування: проста більшість, кваліфікована більшість та одностайне голосування. Згідно з діючою системою, кожна країна має різну вагу голосів у Раді. Чим більше населення країни, тим більшу кількість голосів вона має, проте кількість голосів вираховується на користь малонаселених країн: Велика Британія, Італія, Німеччина та Франція – 29, Іспанія та Польща – 27, Румунія – 14, Нідерланди – 13, Бельгія, Греція, Португалія, Угорщина та Чехія – 12, Австрія, Болгарія та Швеція – 10, Данія, Ірландія, Литва, Словаччина та Фінляндія – 7, Кіпр, Естонія, Латвія, Люксембург та Словенія – 4, Мальта – 3. Всього – 345 голосів.

В основу закладеної ще Римським договором системи прийняття рішень у Раді було закладено принцип, який передбачав поступове зменшення кількості сфер застосування принципу одностайного голосування та розширення сфери прийняття рішень кваліфікованою більшістю голосів. Протягом 1958–1965 рр. Рада приймала рішення лише одностайно. Передбачений далі поступовий перехід до обмеження застосування права вето було призупинено опором Франції (так звана “криза порожнього крісла”) та Люксембурзьким компромісом січня 1966 р., згідно з яким право вето фактично зберігалось і надалі. Лише в 1986 р. з метою підготовки нормативно-правової бази для завершення створення спільного ринку можливість застосування кваліфікованої більшості в цій сфері була задекларована Єдиним Європейським Актом, а згодом розширена і на низку інших галузей Маастрихтським, Амстердамським та Ніцьким договорами.

Сьогодні найпоширеніша процедура голосування в Раді – голосування кваліфікованою більшістю. Це означає, що для прийняття пропозиції необхідно, щоб за неї була віддана певна мінімальна кількість голосів. Кваліфікована більшість вважається досягнутою, якщо:

• більшість держав-членів (в деяких випадках дві третини) схвалює пропозицію;

• за проект віддано мінімум 255 голосів, що становить 73,9 % голосів.

Крім того, будь-яка держава-член ЄС може подати запит про підтвердження того, що голоси, віддані за рішення, представляють щонайменше 62 % загального населення Союзу. Якщо це не підтверджується, рішення не вважається прийнятим.

Згідно з Лісабонським договором з 2014 р. буде впроваджена нова система ухвалення рішень “кваліфі­кованою більшістю” у Раді ЄС. У майбутньому для прийняття відповідних рішень буде необхідна згода 55 % членів Ради (не менше 15), які представлятимуть принаймні 65 % населення ЄС. Блокуюча меншість повинна становити щонайменше 4-х членів Ради, інакше вважатиметься, що кваліфікованої більшості досягнуто. Але через потужний спротив Польщі, яка побоювалась, що нова система ухвалення рішень призведе до посилення впливу великих держав, цей принцип голосування набере чинності лише з 1 листопада 2014 р. До того часу діятиме нинішня система, закладена в Ніцькому договорі.

З розвитком інтеграції та поглибленням інституційних реформ процедура ухвалення рішень кваліфікованою більшістю дедалі більше витісняє одностайне голосування, яке в багатьох випадках стримує ефективне впровадження політики ЄС. Лісабонський договір поширив цю процедуру ще на 51 сферу. Втім, у деяких особливо важливих питаннях, таких як спільна зовнішня політика та політика безпеки, оподаткування, надання притулку та імміграційна політика, рішення Ради мають прийматися одностайно, тобто всі країни-члени мають право вето при вирішенні цих питань. Для процедурних питань застосовується процедура голосування простою більшістю.

Європейська Комісія. Комісія – незалежний від національних урядів орган, який представляє та захищає інтереси ЄС в цілому. Він не має аналогів у національних системах урядування. Комісія пропонує нові законопроекти Європейському Парламенту та Раді, крім того, це – виконавчий орган, який несе відповідальність за виконання рішень Парламенту та Ради та здійснює управління повсякденними справами Європейського Союзу: втілення політик, управління програмами та використання його фондів.

Ця інституція була створена у липні 1967 р. шляхом злиття виконавчих органів трьох Європейських Співтовариств. У той час вона складалася з 9 комісарів, призначених урядами держав-членів на основі консенсусу на 4-річний термін. Так само призначався Голова Комісії терміном на два роки з правом повторного призначеня на такий самий термін.

До складу Європейської Комісії входить по одному представнику від кожної країни, проте у своїй діяльності вони незалежні від національних урядів і не можуть протягом цього періоду обіймати жодних інших посад. Неофіційно членів Комісії називають “комісарами”. Новий склад Комісії призначають кожні п’ять років протягом шести місяців після виборів Європейського Парламенту за наступною процедурою:

• після виборів до Європарламенту і проведення консультацій Європейська Рада кваліфікованою більшістю представляє Європейському Парламенту кандидата на посаду Президента Комісії;

• Парламент більшістю голосів обирає Президента, у протилежному випадку Європейська Рада протягом місяця пропонує нового кандидата;

• Рада за порозумінням з обраним Президентом формує список членів Комісії із запропонованих урядами держав-членів кандидатур;

• Президент, Високий представник із питань закордонних справ і політики безпеки і члени Комісії підлягають колегіальному затвердженню шляхом голосування у Європейському Парламенті;

• Європейська Рада кваліфікованою більшістю остаточно схвалює обрання нового складу Комісії.

Під час виконання своїх функцій Комісія політично підзвітна Парламенту, який має повноваження розпустити її, висловивши їй вотум недовіри. Окремі члени Комісії мають подати у відставку за вимогою Президента, схваленою іншими комісарами.

Президент Комісії володіє широкою компетенцією: координує діяльність комісарів, визначає порядок денний, головує на засіданнях, підписує разом з Генеральним секретарем протоколи Комісії. Він бере участь у засіданнях Європейської Ради, а також самітах “великої вісімки”, яка об’єднує керівників найбільш економічно розвинутих країн світу. У жовтні 2009 р. Європейську Комісію вже вдруге очолив Жозе Мануель Баррозо (Португалія).

Президент Комісії визначає, за яку галузь відповідатиме той чи інший комісар та, у випадку необхідності, змінює сфери відповідальності під час терміну роботи Комісії даного скликання. Комісія зустрічається щотижня, у Брюсселі. Кожний пункт порядку денного представляє комісар, відповідальний за цю галузь, після чого Комісія ухвалює колективне рішення з цього питання. Діяльність Комісії зорганізована у департаментах, відомих як “Генеральні директорати” (ГД) та “службах” (таких як Юридична служба). Кожний ГД опікується певною сферою і очолюється Генеральним директором, який підпорядкований одному з комісарів. Загальна координація забезпечується Генеральним секретаріатом, який організовує щотижневі засідання Комісії. Він очолюється Генеральним секретарем, який безпосередньо підпорядковується Президенту. Саме ГД розробляють нові законопроекти, але офіційного статусу пропозиції набувають лише після схвалення Комісією на щотижневих засіданнях. Процедура виглядає приблизно таким чином. Наприклад, Комісія вважає за необхідне запровадити закон, щоб попередити забруднення європейських рік. Генеральний Директорат з питань охорони довкілля розробляє пропозицію, яка базується на всебічних консультаціях з європейськими промисловцями та фермерами, міністрами охорони навколишнього середовища в країнах-членах та екологічними організаціями. Запропонований проект обговорюється також з іншими департаментами Комісії та перевіряється Юридичною службою і Генеральним Секретаріатом. Після того, як пропозиція повністю підготовлена, вона виноситься на порядок денний наступного засідання Комісії. Якщо щонайменше 14 з 27 комісарів голосують “за”, Комісія приймає його і тоді цей законопроект користується безумовною підтримкою членів Комісії. Після цього документ направляється на розгляд Ради та Європейського Парламенту. Згодом Комісія може вносити зміни до документу на основі коментарів із цих двох інституцій і потім надсилає пропозицію на фінальний розгляд.

Повсякденну роботу Комісії виконують адміністративні працівники, експерти, перекладачі та секретарі. Всього в Комісії працює приблизно 23 000 чиновників. Місце проведення засідань Комісії – Брюссель (Бельгія), але Комісія також має офіси в Люксембурзі, представництва у всіх країнах-членах ЄС та у багатьох столицях світу.

Європейська Комісія виконує чотири головні функції:

• пропонує нові законопроекти Парламенту та Раді;

• здійснює управління і втілює політику та бюджет ЄС;

• забезпечує дотримання європейського законодавства (разом з Судом ЄС);

• представляє Європейський Союз на міжнародній арені, наприклад, на переговорах ЄС з іншими країнами.

Ініціювання нових законопроектів. Комісія є рушійною силою у процесі розбудови об’єднаної Європи. Вона має “право ініціативи”, іншими словами, відповідає за розробку нових законопроектів, які вона подає до Парламенту та Ради. Спираючись на політичні імпульси, які надає Європейська Рада своїми деклараціями і, часто, Європейський Парламент своїми резолюціями, Комісія розробляє пропозиції для Ради і Парламенту, спрямовані на розвиток нових видів діяльності в рамках договорів. Перед тим, як виступити з новою ініціативою, Комісія повинна бути добре обізнаною з розвитком ситуації чи новими проблемами, що з’являються в Європі, і повинна визначити, чи буде спільне законодавство найкращим способом вирішення цих проблем (“принцип субсидіарності”). Саме тому Комісія підтримує постійний зв’язок із різними групами експертів та двома дорадчими органами: Європейським економічним і соціальним комітетом та Комітетом регіонів. Комісія також дослухається до думки національних парламентів та урядів. Комісія регулярно публікує “Зелені” і “Білі” книги, проводить слухання, враховує думку громадянського суспільства і замовляє експертні дослідження, щоб мати якомога повнішу картину ситуації. Щороку Комісія подає Парламенту і Раді близько 700 пропозицій.

Здійснення політики ЄС та управління бюджетом. В обов’язки Комісії як виконавчого органу Європейського Союзу входить управління та виконання бюджету ЄС. Більша частина видатків провадиться національними та місцевими органами влади, проте Комісія здійснює контроль за цією діяльністю, у свою чергу, під наглядом Суду аудиторів. Завданням обох установ є забезпечення ефективного фінансового менеджменту.

Комісія також впроваджує рішення, прийняті Парламентом та Радою в таких сферах, як спільна сільськогосподарська політика, рибальська промисловість, енергетика, регіональна політика, екологія, молодь, освітні програми й обміни, відіграє головну роль у політиці конкуренції, забезпечуючи рівні правила гри для бізнесу. Комісія слідкує за тим, щоб країни ЄС не надавали своїм галузям промисловості такі субсидії, які б призводили до порушення принципів конкуренції. Цей орган також керує роботою різних програм і фондів Союзу, включаючи й ті, які стосуються допомоги третім країнам.

Забезпечення дотримання спільного законодавства. Комісія є “охоронцем договорів” і правового доробку ЄС. Одним із її головних завдань є забезпечення належного застосування державами-членами положень основоположних договорів та вторинного законодавства. У випадку виявлення недотримання країною-членом ЄС законодавства ЄС, а отже, невиконання взятих на себе юридичних зобов’язань, Комісія започатковує процес під назвою “процедура порушення”, за яким урядові країни-порушниці надсилається офіційний лист, в якому вказується на порушення нею законодавства ЄС і призначається термін для докладного пояснення, яке країна повинна надати Комісії. Якщо країна не надає такого офіційного пояснення або не виправляє ситуацію, Комісія направляє аргументоване рішення, яке згадана держава-член має обов’язково виконати протягом визначеного часу. Якщо у результаті такої процедури ситуація не змінюється, Комісія передає справу на розгляд Суду ЄС, який уповноважений накладати стягнення. Рішення Суду носять обов’язковий характер для всіх країн-членів та інституцій ЄС.

Представництво ЄС на міжнародній арені. Європейська Комісія – важливий рупор Європейського Союзу на міжнародній арені, який дає можливість державам-членам говорити в “один голос” на міжнародних форумах, таких, як Світова організація торгівлі, під час переговорів з різноманітних глобальних проблем, наприклад з проблематики зміни клімату та підписання і виконання Кіотського протоколу. Комісія забезпечує представництво Європейського Союзу в третіх країнах і багатьох міжнародних організаціях, вeде переговори щодо угод з третіми країнами – торговельних, про партнерство та співпрацю, про асоціацію і навіть про вступ нових держав до Європейського Союзу.

Європейська Рада. В ієрархії інституцій та органів ЄС особливе місце займає Європейська Рада – регулярні зустрічі глав держав та урядів країн Європейського Союзу. З 1961 р. до 1974 р. практикувалися нерегулярні зустрічі на найвищому рівні з метою обговорення важливих проблем Співтовариств (Париж 10–11.02.1961 р., Бонн 17–19.07.1961 р., Рим 29–30.05.1967 р., Гаага 1–2.12.1969 р., Париж 9–10.12.1974 р.). Влітку 1973 р. Ж. Моне запропонував утворити новий спільний орган, не передбачений Паризьким та Римськими договорами, – “тимчасовий європейський уряд” шляхом інституціоналізації існуючої практики проведення самітів глав держав і урядів. Відтак, на Паризькому саміті в грудні 1974 р. було прийнято рішення про заснування Європейської Ради – найвищого політичного органу співтовариства, який складався з глав держав та урядів, і компетенція якого охоплювала всі сфери співробітництва в межах Співтовариств. Її засідання мали відбуватися три рази на рік або частіше у випадку необхідності. Відтепер на Європейській Раді приймалися всі важливі політично-стратегічні рішення. Її роль полягала у визначенні ключових орієнтирів політичного, економічного і фінансового розвитку Співтовариств та розв’язанні найважливіших питань, які стосувалися як внутрішніх проблем, так і зовнішніх зносин. Перше засідання Європейської Ради відбулося 10–11 березня 1975 р. в Дубліні (з цього часу існує назва “Європейська Рада”).

Існування Європейської Ради було юридично визнане в Єдиному Європейському Акті. Однак він не визначив сфери повноважень Європейської Ради і її правового статусу. Положення Єдиного Європейського Акта повторено в ст. 4 [D] Договору про створення Європейського Союзу (Маастрихтський договір), в останньому вперше на рівні установчих договорів сформульовано повноваження Європейської Ради.

Відповідно до ст. 4 [D] Договору про створення Європейського Союзу до складу Європейської Ради входять глави держав (стосується Франції, Фінляндії) чи глави урядів країн-членів і Голова Європейської Комісії. Їх супроводжують міністри закордонних справ. Відповідно до декларації N 4, доданої до Заключного Акту Конференції в Маастрихті, Голова Європейської Ради запросив міністрів економіки та фінансів брати участь у засіданнях, на яких розглядаються питання, пов’язані з валютно-економічним Союзом. Європейська Рада повинна була збиратися щонайменше два рази на рік, під керівництвом глави країни чи уряду країни-члена, яка головувала в Раді Європейського Союзу. На практиці за період кожного головування зазвичай скликались одне неофіційне й одне офіційне засідання Європейської Ради, яка таким чином систематично збиралася чотири рази на рік.

Лісабонський договір уводить Європейську Раду у ранг повноцінного інституту Європейського Союзу, який складається із глав держав чи урядів країн-членів, Президента і Президента Європейської Комісії, в його роботі братиме участь також Високий представник з питань закордоних справ та політики безпеки. Президент Європейської Ради обиратиметься її кваліфікованою більшістю на термін два з половиною роки з правом на одне повторне обрання, і за такою ж процедурою він може бути звільнений з посади. Запровадження посади постійного голови цієї євроінституції посилює її функцію загального політичного скеровування та координації діяльності Євросоюзу, а також відкриває нові можливості для проведення ефективної зовнішньої політики ЄС на міжнародній арені.

Європейська Рада скликається Президентом два рази щопівроку. За необхідності члени Європейської Ради можуть ухвалити рішення, щоб кожного з них супроводжував міністр, а Президента Європейської Комісії – член Комісії. У випадку потреби Президент може скликати надзвичайне засідання Європейської Ради.

Європейська Рада або саміт ЄС (не плутати з Радою ЄС та Радою Європи) залишається “останньою інстанцією” ухвалення багатьох рішень і уособлює міждержавну складову Європейського Союзу. Вона надає Союзу необхідний імпульс для розвитку і визначає узагальнені вектори його політики. Європейська Рада звітує Європейському Парламенту про кожне своє засідання, а також подає річний, письмовий звіт про поступ, досягнутий Союзом. Європейська Рада займається справами, які, зважаючи на свою важливість, не можуть бути вирішені на нижчому щаблі. Рішення, прийняті нею, не мають юридичної сили (Європейська Рада не ухвалює правових актів, які були б офіційно обов’язковими для держав-членів), але їх політичне значення є дуже велике, і це знаходить відображення в правових актах, прийнятих іншими, уповноваженими до цього, інституціями Європейського Союзу. Саміти ЄС завершуються оприлюденням декларацій, які містять настанови та загальні директиви для майбутніх дій Союзу.

Іншою є ситуація лише в галузі спільної зовнішньої і безпекової політики, де Європейська Рада крім ухвалення Спільних стратегій (наприклад, Спільні стратегії ЄС стосовно України та Росії, прийняті 1999 р.), може ухвалювати рішення щодо спільних дій чи позицій, які є політично, хоча й не юридично, зобов’язальними для країн-членів.

Судова система ЄС. Судова система ЄС донедавна складалася з двох органів – Суду Європейських Співтовариств та Суду першої інстанції. Суд Європейських Співтовариств був однією з перших інституцій Спільноти, заснованих Паризьким договором 1951 р. Єдиний для всіх трьох Співтовариств Суд був створений згідно з Конвенцією, що супроводжувала підписання Римських договорів. Єдиний Європейський Акт задекларував рішення про створення Суду першої інстанції на допомогу Суду Європейських Співтовариств як другий рівень судової влади, який і був створений у 1989 р.

Згідно з Лісабонським договором, судова система ЄС складається з Суду ЄС (колишній суд Європейських Співтовариств), Генерального суду (колишній Суд першої інстанції) і спеціалізованих судів.

Суд ЄС є найвищим судом, рішення якого не оскаржуються. До його функцій входить забезпечення однакового тлумачення та застосування законодавства ЄС усіма державами-членами ЄС. Суд також наглядає за дотриманням права державами-членами ЄС та його інституціями, регулює суперечки між країнами-членами ЄС, інституціями ЄС, компаніями та фізичними особами. Загалом, він виконує дві основні функції: перевіряє на відповідність установчим договорам нормативно-правові акти, видані європейськими інституціями та урядами; тлумачить право спільноти на запит національних судів.

Оскільки до складу Суду входить по одному судді від кожної країни, сьогодні він складається з 27 суддів. Однак, з метою підвищення ефективності роботи Суд рідко засідає у повному складі. Зазвичай, Суд засідає у форматі “Великої палати”, що складається з 13 суддів, чи у форматі колегій у складі п’яти чи трьох суддів. У Суді також працюють вісім генеральних адвокатів, які виносять вмотивовану точку зору у справах, які розглядаються в Суді. Згідно з Лісабонським договором, Рада, діючи одностайно, може на вимогу Суду збільшити кількість генеральних адвокатів. Призначаються судді та генеральні адвокати за спільною згодою урядів держав-членів ЄС терміном на 6 років з правом повторного призначення. Поновлення складу суддів та генеральних адвокатів відбувається наполовину кожні три роки.

Суд першої інстанції (СПІ) було створено в 1989 р. на допомогу Судові Європейських Співтовариств як другий рівень судової влади в Спільноті: рішення Суду першої інстанції могли бути оскаржені в Суді Європейських Співтовариств з позицій законності. Початково СПІ мав доволі вузьку юрисдикцію: він розглядав лише кадрові суперечки в установах ЄС та спірні питання в галузі конкуренції, переважно позови компаній. Відповідно до рішення Ради про створення СПІ, його завданням було слухання справ, що “потребують вивчення численних фактів”. В 1993 р. Рада розширила повноваження СПІ, передавши йому всі справи за позовами осіб та компаній, за винятком справ проти заходів із захисту торгівлі Європейського Союзу (таких як антидемпінг). Лісабонський договір змінив назву Суду першої інстанції на Генеральний суд. Сьогодні до компетенції цієї інституції належить розгляд всіх справ, поданих юридичними та фізичними особами, а також справи у сфері сільського господарства, рибальства, європейських структурних фондів, транспорту та державної допомоги підприємствам.

Генеральний суд складається з 27 суддів, яких на шестирічний термін з правом повторного обрання призначають за загальної згоди уряди держав-членів. На відміну від Суду ЄС, в ньому немає генеральних адвокатів.

Європейський Парламент і Рада можуть створювати при Генеральному суді спеціалізовані суди для розгляду в першій інстанції деяких категорій справ, що стосуються конкретних сфер. Справи, які розглядаються у спеціалізованих судах, можуть бути оскаржені у Генеральному суді з позицій законності.

На чолі Суду ЄС та Генерального суду стоять голови, які обираються колегами-суддями на трирічний термін із правом повторного призначення. Судові органи ЄС розташовані у Люксембурзі.

Суд ЄС виносить рішення у справах, які він розглядає. Найбільш типові справи:

• клопотання про попереднє рішення;

• позови у зв’язку з невиконанням зобов’язань;

• позови про визнання рішень недійсними;

• позови про бездіяльність;

• позови про збитки.

Клопотання про попереднє рішення. Суди у всіх країнах ЄС несуть відповідальність за належне впровадження законодавства ЄС на території своїх країн. Але існує ризик того, що в різних країнах суди по-різному можуть тлумачити законодавство ЄС. З метою запобігання цьому існує процедура “попереднього рішення”. У випадку, коли національний суд має якісь сумніви щодо тлумачення чи юридичної сили того чи іншого нормативно-правового акту ЄС, він може, а іноді і повинен, звернутися за порадою до Суду ЄС. Така порада надається у формі “попереднього рішення”.

Позови у зв’язку з невиконанням зобов’язань. Такий позов може ініціювати Комісія, якщо у неї є підстави вважати, що країна-член ЄС не виконує зобов’язання, передбачені правовим доробком ЄС. Подібний позов може бути ініційований і іншою державою ЄС. Суд вивчає ситуацію і виносить своє рішення. Якщо виявиться, що країна ЄС, яку звинувачують у порушенні, справді припустилася помилки, вона відразу ж повинна виправити ситуацію. У випадку, якщо Суд виявить невиконання свого рішення державою, він може накласти на неї штрафні санкції.

Позови про визнання рішень недійсними. Якщо будь-яка держава ЄС, Рада, Комісія чи, за певних умов, Парламент вважають, що конкретний правовий акт ЄС не є правомірним, вони можуть звернутися до Суду з проханням анулювати його. “Процедуру про скасування” також можуть ініціювати фізичні особи, які звертаються до Суду з проханням скасувати певний акт, оскільки він безпосередньо та негативно впливає на них. Якщо Суд приймає рішення, що нормативний акт, про який йдеться, був прийнятий із порушенням процедури або якщо він невірно базується на установчих договорах, Суд може оголосити його недійсним, тобто таким, що не має юридичної сили.

Позови про бездіяльність. Установчі договори вимагають, щоб Європейський Парламент, Рада та Комісія виносили певні рішення за певних обставин. Якщо вони цього не роблять, держави, інші інституції ЄС та, за певних обставин, фізичні особи та компанії можуть подати скаргу в Суд, щоб це порушення було офіційно зареєстроване.

Позови про збитки. Громадяни або компанії, які зазнали збитків в результаті дій або бездіяльності Союзу або співробітників його інституцій, можуть подати позов до Генерального суду про одержання компенсації.

Справи подаються на реєстрацію і за кожною справою закріплюються конкретний суддя та генеральний адвокат. Далі процедура проходить дві стадії: спочатку письмову, потім – усну. На першому етапі всі сторони, причетні до справи, подають письмові заяви, і суддя, який веде справу, складає звіт, у якому узагальнює ці заяви й викладає юридичні обставини справи. Другий етап – публічні слухання. У залежності від важливості та складності справи такі слухання можуть проводитися перед колегією у складі трьох, п’яти чи тринадцяти суддів, або за присутності всього Суду. На слуханнях адвокати сторін представляють справу суддям і генеральному адвокату, які можуть вимагати роз’яснень. Генеральний адвокат оприлюднює свої висновки, після чого судді радяться і виносять рішення. Вони не обов’язково погоджуються з думкою генерального адвоката. Рішення Суду приймаються більшістю голосів і оголошуються на публічних слуханнях. Воно публікується в день його виголошення. Процедура Генерального суду подібна до описаної вище, за винятком того, що в цьому випадку немає рішення генерального адвоката.

Суд аудиторів. Суд аудиторів – інституція ЄС, яка перевіряє законність і правильність прибутків і видатків Європейського Союзу згідно з бюджетом, контролює управління фінансами, має право проводити аудит будь-якої особи чи організації, що розпоряджається коштами ЄС. Європейський суд аудиторів заснований у 1975 р. (до того в ЄЕС та Євроатомі фінансовий контроль здійснювало Рахункове бюро, а в ЄСВС – Рахунковий інспектор), місце знаходження – Люксембург. У складі Суду – по одному члену від кожної країни ЄС, які призначаються одностайним рішенням Ради ЄС після консультацій з Європейським Парламентом на поновлювальний шестирічний термін. Члени Суду обирають з-поміж себе Голову на поновлювальний трирічний термін.

Головна функція Суду – здійснювати контроль за виконанням бюджету, іншими словами, гарантувати, щоб доходи та витрати ЄС були легальними та прозорими, і забезпечувати якісний фінансовий менеджмент. Діяльність Суду гарантує ефективність та відкритість функціонування системи ЄС. Для виконання цих завдань Суд розглядає звіти усіх осіб та організацій, що причетні до доходів чи витрат ЄС. Часто Суд проводить перевірки на місцях. Їх результати викладаються у письмових звітах, до яких привертається увага Комісії та країн-членів ЄС. Одна з ключових функцій Суду – надання допомоги Європейському Парламенту та Раді, щорічно подаючи їм звіт за попередній фінансовий рік. Парламент детально досліджує звіт Суду перед тим, як прийняти рішення про схвалення діяльності Комісії щодо використання бюджету.

У Суді працює близько 800 співробітників, включаючи перекладачів, адміністративний персонал та аудиторів. Аудитори діляться на “аудиторські групи”, вони готують звіти, по яких Суд виносить рішення. Часто аудитори виїжджають у відрядження з інспекціями до інших інституцій ЄС, країн-членів та країн, що отримують допомогу ЄС. Суд аудиторів немає самостійних юридичних повноважень. Якщо аудитори викрили випадок шахрайства чи порушення правил, вони повідомляють про це Європейське бюро з протидії шахрайству (OLAF).

Європейський центральний банк. Європейський центральний банк (ЄЦБ) – центральний банк для єдиної європейської валюти – євро. Європейський центральний банк створено в 1998 р. згідно з Договором про ЄС у рамках третього, завершального, етапу формування Економічного та монетарного союзу. Його було засновано з метою управління євро та забезпечення цінової стабільності для більш ніж 2/3 населення ЄС, що користується євро. Лісабонським договором Європейський центральний банк віднесено до системи інституцій ЄС.

Основоположні договори ЄС застерігають, що Банк має бути вільним від будь-якого політичного впливу, він відповідає за монетарну політику, валютні операції й управління валютними резервами країн зони євро. Для виконання цих функцій ЄЦБ працює з “Європейською системою центральних банків” (ЄСЦБ), до якої входять всі 27 країн ЄС. Центральні банки цих країн разом з Європейським центральним банком утворюють Євросистему.

Головним завданням ЄЦБ є цінова стабільність у зоні євро. Він ставить на меті забезпечення того, щоб щорічне зростання споживчих цін не перевищувало 2 %.

Керівні органи ЄЦБ (Керівна рада та Виконавчий комітет) координують діяльність Європейської системи центральних банків. Як і його попередник, Європейський монетарний інститут, ЄЦБ розташований у Франкфурті (Німеччина).