§ 3. Субъекты права на осуществление местного самоуправления

С субъективной стороны местное самоуправление рассматривается в российском законодательстве и судебной практике одновременно и как индивидуальное право гражданина, и как коллективное право территориально организованного населения.

Право на местное самоуправление как таковое не названо в числе прав и свобод человека и гражданина в гл. 2 Конституции РФ. В то же время целый ряд прав и свобод, закрепленных во второй главе, реализуется, в том числе, в рамках местного самоуправления, а именно: право избирать и быть избранным в органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 32); право на участие в референдуме (ч. 2 ст. 32); право на получение информации (ч. 4 ст. 29); право на объединение (ст. 30); свобода собраний (ст. 31); право на индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления (ст. 33).

ФЗ № 131 о местном самоуправлении конкретизирует конституционные положения о правах и свободах человека и гражданина, имея в виду сферу их реализации – участие в организации и осуществлении местной власти, и формулирует право на самоуправление как право граждан РФ на осуществление и участие в осуществлении местного самоуправления, используя при этом аналогию с конституционным определением «собирательного» права граждан на участие в управлении делами государства. Так, речь идет о комплексном праве граждан на осуществление местного самоуправления в городских и сельских поселениях, других муниципальных образованиях как непосредственно, так и через представителей - выборные и другие органы местного самоуправления (ч.1 и 2 ст. 3 ФЗ № 131).

Вместе с тем, конституционная интерпретация права на местное самоуправление не ограничивается названными выше конституционными правами граждан, реализуемыми на муниципальном уровне и отражающими отдельные аспекты права на местное самоуправление, но не исчерпывающими всего его содержания. Местное самоуправление рассматривается также в гл. 8 Конституции РФ в обобщенном виде как право населения на самостоятельное решение вопросов местного значения, на владение, пользование, распоряжение муниципальной собственностью (ч. 1 ст. 130) в городских, сельских поселениях, на иных территориях (ч.1 ст. 131), осуществляемое непосредственно или через органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 130). Данное общее право включает в себя более конкретные права населения, граждан и органов местного самоуправления:

• право населения на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления (предлож. 2 ч. 1 ст. 131);

• право населения на выражение мнения, подлежащего обязательному учету, по вопросу изменения границ территорий местного самоуправления (ч. 2 ст. 131);

• право на судебную защиту (ст. 133);

• право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти (ст. 133).

В то же время для реализации права на местное самоуправление юридическое значение имеет не просто население как совокупность граждан, постоянно или преимущественно проживающих на соответствующей территории, а как юридически организованное сообщество. В связи с этим в ФЗ № 131 право населения на осуществление местного самоуправления оформляется прежде всего как право и обязанность особого публично-правового субъекта, муниципального образования (МО) – социально-территориальной общности, территориального коллектива, организованного в установленных законом субъекта РФ территориальных границах. Именно муниципальные образования выступают собственниками муниципального имущества, носителями публичной власти на местном уровне, на них, в зависимости от типа МО, возложен для решения определенный круг вопросов местного значения (ст.14-16, 50 ФЗ № 131).

Практика Конституционного Суда РФ также свидетельствует о неоднозначном подходе к характеристике субъекта права на осуществление местного самоуправления. С одной стороны, в решениях Конституционного Суда РФ постоянно обращается внимание на конституционный характер права граждан на местное самоуправление. Так, например, одним из поводов к рассмотрению “удмуртского” дела Конституционным Судом РФ явилась “жалоба группы граждан, проживающих в городе Ижевске, на нарушение их конституционного права на осуществление местного самоуправления” (Абз. 5 вводной части Постановления КС РФ по “удмуртскому делу”). В Постановлении по “курскому делу” Суд подчеркнул, что «недопустимость ограничения прав местного самоуправления составляет одну из основ его конституционного статуса» и в то же время связана с регулированием прав и свобод человека и гражданина. В этой связи ограничение прав местного самоуправления трактуется как ограничение нормативно-правового содержания и полноты права граждан на осуществление местного самоуправления, соответственно, на порядок ограничения этого права Суд распространяет требования ч. 3 ст. 55 Конституции РФ об ограничении прав и свобод человека и гражданина (абз.3 и 4 п.3 мотивировочной части). С другой стороны, Конституционный Суд РФ признает в качестве субъектов обращения с конституционной жалобой в рамках конкретного нормоконтроля муниципальные образования как «территориально организованные объединения граждан, коллективно реализующие на основании Конституции РФ право на осуществление местного самоуправления», в лице органов местного самоуправления, выборных должностных лиц, а также непосредственно населения (Абз. 2 п.4 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 г. «по делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления» и Закона Корякского автономного округа «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе» в связи с жалобами заявителей А.Г. Злобина и Ю.А. Хнаева» (далее – Постановление по делу Злобина и Хнаева).

Таким образом, и в законодательстве, и в судебной практике право на местное самоуправление рассматривается одновременно и как индивидуальное, и как коллективное конституционное право граждан и территориально организованного населения. В то же время, несмотря на неоднозначность законодательного подхода к характеристике субъекта права местного самоуправления, нельзя не отметить явственно обозначившуюся в последнее время тенденцию признания именно муниципального образования в качестве главного субъекта этого права.