Тема 5. Федеративное устройство России
|
|
|
1. Институты государственного устройства и территориального устройства. Виды форм государственного устройства. Проблема суверенитета в федеративном государстве. Понятие и правовая природа автономии. История развития территориального и государственного устройства России. Эволюция принципов российского федерализма. Принципы федеративного устройства России на современном этапе Государственное устройство – одна из составных характеристик формы государства. Всякое государство представляет собой политико-территориальное образование, и территория является неотъемлемым, обязательным признаком государства. Территория государства – это природное пространство, очерченное государственной границей, на которое распространяется суверенная власть данного государства. Ст. 67 Конституции РФ установила, что территория РФ включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море. Закон Российской Федерации от 1.04.1993 г № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации» (с последующими изменениями) определяет государственную границу РФ как линию и проходящую по этой линии вертикальную поверхность, определяющие государственную территорию (суши, вод, недр, воздушного пространства) Российской Федерации, т.е. пространственный предел действия государственного суверенитета Российской Федерации. В соответствии с п. «н» ст. 71 Конституции РФ определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа относится к предметам ведения Федерации. Прохождение государственной границы устанавливается международными договорами РФ и федеральными законами. Государственная граница проходит на суше по характерным точкам и линиям рельефа, на море – по границе территориального моря, по рекам – по середине главного фарватера. Указанный выше федеральный закон определяет порядок пересечения государственной границы на суше, на воде и в воздухе, порядок установления и правовой режим пограничных зон (порядок передвижения, проживания, ведение хозяйственной деятельности в пограничных зонах и т.д.). Правовой режим прилегающих морских вод определяется федеральным законом от 31 июля 1998 г. № 155-ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилегающей зоне Российской Федерации» (с последующими изменениями). Этот нормативный акт устанавливает, что внутренними водами РФ являются воды портов, заливов, лиманов, если их берега принадлежат России и ширина пролива не превышает 24 морских миль, а также бухты, заливы, моря, исторически принадлежащие России. Территориальным морем является морской пояс шириной 12 морских миль, прилегающий к сухопутной территории (в т.ч. и к островам РФ) и к внутренними водам России. Закон устанавливает порядок прохождения судов в территориальных и внутренних водах, ведения хозяйственной деятельности (рыболовство, добыча полезных ископаемых и т.д.), экологические правила, а также юрисдикцию российских властей в отношении судов и физических лиц, находящихся на морской территории РФ. Воздушное пространство считается территорией РФ на высоту 100 км. Что касается недр, то их глубина международно-правовыми актами в настоящее время не определена и фактически юрисдикция каждого государства простирается на ту глубину, которую можно достичь в настоящее время (самая глубокая в мире скважина пробурена в России на Кольском полуострове – более 12 000 метров, что в сопоставлении с размерами земного шара крайне незначительно). Территория государства в целях наиболее эффективного осуществления функций государства, как правило, разделена на части. В зависимости от правого статуса внутренних частей территории государства, их взаимоотношениях с центральной властью государства принято подразделять на унитарные и федеративные. Некоторые авторы к этой классификации добавляю и конфедерации. Конфедерация представляет собой союз суверенных государств, объединяющих исполнение определенных государственных функций и создающие для этого определенные надгосударственные органы. В ХVIII, ХIХ, начале ХХ века обычно в конфедерациях объединяли функции обороны, военные функции. Во второй половине ХХ века конфедерации возникают и на основе частично совместного исполнения других функций государств – экономической, социальной. Поскольку конфедерация включает в себя государства, сохраняющие свою суверенность в полной мере, в том числе и право свободного выхода из конфедерации, вопрос о признании конфедерации формой государства (или формой межгосударственной организации) остается спорным. Унитарные государства (от лат. «unus» - один) – это единые государства, территория которых обычно разделяется на административно-территориальные единицы. Эти единицы не обладают собственным законодательством или тем более конституциями, они не обладают политической самостоятельностью. По своему территориальному устройству унитарные государства не являются абсолютно одинаковыми. Они могут включать в себя отдельные автономные территории (Франция – Корсика). В настоящее время формируются регионалистские государства – государства, в которых вся территория состоит из частей, обладающих той или иной автономностью (Италия, Испания). Федеративные государства состоят их территориальных частей, обладающих определенной долей политической власти, формирующих собственные органы государственной власти, обладающих собственным законодательством, а в некоторых случаях и конституциями. Одной из важных правовых теоретических и практических проблем федеративной формы государственного устройства является проблема государственного суверенитета. Государственный суверенитет представляет собой политико-правовой признак государства и его свойство – самостоятельно, независимо от других властей (внешних и внутренних) определять свою внутреннюю и внешнюю политику принимать соответствующие решения т.е. верховенство государственной власти внутри страны и ее независимость во внешней сфере. Верховенство государственной власти внутри страны означает ее возможность определять правовой статус всех иных субъектов и самого государства. Это не в коей мере не противоречит принципу народного суверенитета означающему что единственным источником власти в государстве является народ. Народ создает Российское государство, является источником его власти, но государство, получив власть от народа, в дальнейшем осуществляет верховную власть на всей территории государства над всеми субъектами именно потому, что получила эту власть от лица народа. В обществе существует множество различных властвующих субъектов (родители – над детьми работодатели над работниками религиозная община над членами общины и т.д.). Однако именно государство определяет статус субъектов пределы и правила их властвования в то время как они не имеют права и возможности устанавливать какие-либо нормы деятельности государства. Что касается внешней самостоятельности государства его самостоятельно участия в международных отношениях то речь, несомненно, идет о юридическом равноправии с другими государствами, а не об абсолютной независимости государств друг от друга. Некоторые авторы отягощают такое понимание суверенитета ссылкой на то, что само государство является демократическим, строится на признании и защите прав и свобод человека и гражданина на народном суверенитете (Мархгейм М.В. Смоленский М.Б. Яценко И.С. Конституционное право Российской Федерации. СПб. Юридический центр Пресс. 2003. С.262). При всей важности указанных признаков вряд ли можно согласиться с тем, что они влияют на наличие или отсутствие у государства суверенитета. Суверенность - самостоятельный признак государства. Даже сугубо антидемократические государства диктатуры обладают признаком суверенности. Применительно к федеративным государствам важное значение имеет вопрос о том, обладают ли субъекты федерации государственным суверенитетом полностью или частично или же они его лишены? В науке существуют различные позиции по данному вопросу. В 90-х годах прошлого века в России были распространены теории «расщепленного», «частичного» или «делимого» суверенитета. При некоторых различиях в аргументации сторонники этих концепций в той Лии иной степени признают суверенность не только Российской Федерации, но и суверенитет ее субъектов, как правило, только республик. Распространенность такой позиции, особенно в 90-е годы прошлого века (См. Мухаметшин Ф.Х Российский федерализм: проблемы формирования отношений нового типа//Государство и право. 1994. № 3. С.54, Тадевосян Э.В. Российский федерализм и современный национально-государственный нигилизм// Государство и право. 1996. №10.С13, Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 1998. С.126-127, Авдеенкова М.П., Дмитриев Ю.А. Конституционное право Российской Федерации.М., 2004. С.276 – 277) покоилась не на юридическом фундаменте, а скорее на политическом, т.к. собственно текст Конституции РФ 1993 года не дает оснований для этой теории, за исключением, пожалуй, только термина «государство» упомянутого в ч.2 ст. 5 Конституции применительно к республикам – субъектам РФ. Политическая ситуация начала 90-х годов требовала от центральной власти заручиться политической поддержкой регионов, прежде всего, республик для сохранения целостности государства. Отсюда знаменитая фраза тогдашнего Президента РФ Б.Н.Ельцина обращенная к руководителям регионов «Берите суверенитета сколько хотите!». В 90-х годах в Конституциях всех республик – субъектов РФ были закреплены нормы об их суверенности и как следствие – о том, что законы Федерации применяются на территории республик, только если они не противоречат республиканским законам. Государственно-правовая практика 90-х годов ярко продемонстрировало ошибочность позиции «частичного суверенитета» субъектов Федерации. Верховенство внутри страны не может принадлежать двум субъекта одновременно – это противоречит самой сущности верховенства. Верховенство, суверенность федеральной власти, однако, совсем не означает что субъекты федерации не могут иметь собственные предметы ведения и принимать по ним самостоятельные решения. Следует, однако, иметь в виду, что эти предметы ведения устанавливаются федеральной конституцией и решения, принимаемые субъектами РФ по предметам собственного ведения не должны противоречить общим правовым принципам, установленным и закрепленным Конституцией РФ и федеральным законодательством. В 2000-х годах государством была проделана огромная по объему и трудности работа по приведению Конституций республик, Уставов других субъектов РФ и регионального законодательства в соответствии с федеральной Конституцией и федеральным законодательством. Правовой основой этой работы явилось постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000г. № 10-П, в котором дано определение понятия государственного суверенитета как верховенства независимости и самостоятельности власти государства на всей его территории и независимости в международном общении. Носителем суверенитета и единственным источником власти в РФ является ее многонациональный народ. Суверенитет России в силу ст. Конституции РФ исключает существование двух уровней суверенных властей, т.е. республики и иные субъекты РФ не вправе наделять себя свойствами суверенного государства даже при условии, что их суверенитет признавался бы ограниченным. Конституционный Суд РФ сослался при этом на закрепленный в Основах конституционного строя принцип равноправия субъектов РФ, указав, что признание республик суверенными государствами нарушит этот принцип, ибо суверенный субъект не может быть равноправен с не суверенным субъектом. В обосновании признания суверенитета только за Российской Федерацией в целом Конституционный Суд сослался также на положения Конституции РФ закрепленные ст.ст. 4 ч.2, 15 ч.1, 67 ч.1, а также на то что право заключения международных договоров в соответствии со ст.71 Конституции РФ принадлежит Федерации (Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. № 10-П « По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных ) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ». Собрание законодательства РФ. 2000. № 25.СТ.2728.). Признание суверенитета только за Российской Федерацией в целом не умаляет прав субъектов Федерации на осуществление государственной власти. Власть субъектов федерации – это часть государственной власти России при этом субъекты обладают всей полнотой власти вне пределов предметов ведения Федерации и предметов совместного ведения Федерации и субъектов РФ. Указом Президента РФ от 13 мая 2000г. № 849 «О полномочном Представителе Президента РФ» территория Российской Федерации была разделена на 7 федеральных округов, в каждом из которых была учреждена должность Полномочного представителя Президента РФ. Одной из главных задач, возложенных на этих должностных лиц, является организация в федеральном округе контроля за исполнением решений федеральных органов государственной власти (Указ Президента РФ от 13.05.2000. № 849 «О Полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе»//СЗ РФ. 2000. № 20. СТ. 2112. с изм.21.06.,09. 2000., 09.09.2000., 30.01.2001., 06.04.2004.,05.10.2004., 21.03.2005). Создание института Полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах послужило важной организационно-правовой гарантией проведения огромной работы по приведению конституций, уставов и законодательства субъектов федерации в соответствие с федеральной Конституцией и федеральным законодательством. Федеративные государства существенным образом отличаются от унитарных государств имеющих на своей территории те или иные автономные образования. Автономия в любой своей форме – это предоставление возможности решать определенные внутренние вопросы самостоятельно без вмешательства центральной государственной власти. В отличие от субъекта федерации автономия не имеет полномочий по участию в решении общегосударственных вопросов не участвует в формировании общегосударственных органов власти. Еще в начале ХХ века известный русский правовед А.Ященко писал: «Федерализм как понятие скорее противоположен автономии. Федерализм есть создание коллективной власти автономия – сохранение своей индивидуальной.» (Ященко А. Теория федерализма: опыт синтетической теории права и государства. Юрьев. 1912. С. 343.) и далее: «Для существа федерального государства важно одно - насколько значительно участие штатов в образовании суверенитета и какова при этом роль высших обще-государственных органов представляющих штаты в их особенности» (Там же. С.347). Автономии принято подразделять на территориальные и национально-культурные. Первые создаются, как правило, в местах компактного проживания определенной национальной (религиозной) группы населения. В Российской Федерации в настоящее время отсутствуют автономные образования. Автономные округа и автономная область, несмотря на свои названия, по своему правовому статусу являются субъектами Федерации а не автономными образованиями т.к. обладают такими же полномочиями в отношениях с федеральным центром и осуществляют свою власть по тем же предметам ведения, как и другие субъекты Федерации. Национально-культурная автономия, как определяет Федеральный закон от 17 июня 1996г. № 74-ФЗ «О национально-культурной автономии», это - форма национально-культурного самоопределения, представляющая собой объединение граждан Российской Федерации, относящих себя к определенной этнической общности, находящейся в ситуации национального меньшинства на соответствующей территории, на основе их добровольной самоорганизации в целях самостоятельного решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культуры. (Федеральный закон от 17.06.1996 г. № 74 –ФЗ «О национально-культурной автономии»// СЗ РФ. 1996., № 25. СТ. 2965. с изм. от 21.03.2002; 10.11.2003; 29.06 2004; 22.08.2004; 30.11.2005). Федерации в зависимости от способа их создания принято делить на договорно-конституционные и конституционные. К первой группе относятся федерации, созданные на основе межгосударственного договора самостоятельными, суверенными субъектами и впоследствии принявшие федеративную конституцию. Примером такой федерации может служить СССР, созданный четырьмя советскими республиками (РСФСР, Украиной, Белоруссией и Закавказской советской федеративной республикой) на основе Договора от 30.12 1922 г. Первая Конституция СССР была принята в 1924 году. Конституционные федерации создаются или преобразуются на основе конституции и, как правило, субъекты этих федераций до ее создания не обладают государственным суверенитетом. К числу конституционных федераций может быть отнесена и Российская Федерация. Конституционный Суд РФ прямо указал, что Конституция РФ «связывает суверенитет Российской Федерации, ее конституционно-правовой статус и полномочия, а также конституционно-правовой статус и полномочия республик, находящихся в составе Российской Федерации, не с их волеизъявлением в порядке договора, а с волеизъявлением многонационального российского народа - носителя и единственного источника власти в Российской Федерации, который, реализуя принцип равноправия и самоопределения народов, конституировал возрожденную суверенную государственность России как исторически сложившееся государственное единство в ее настоящем федеративном устройстве» (Постановление Конституционного Суда РФ от 07.06.2000 г. № 10-П « По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных ) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ». Собрание законодательства РФ. 2000. № 25.СТ.2728). Федерации могут быть классифицированы также по тому, какой признак положен в основу образования субъектов федерации – национальный или территориальный. В первом случае субъекты федерации формируются на основе этнического или национально-лингвистического признака (иногда – религиозного). К числу таких федераций могут быть отнесены СССР, Чехословакия, Югославия, Бельгия, Нигерия. В этих случаях федеративная форма явилась формой решения национального вопроса – проживание в одном государстве различных народов исконно проживающих на данной территории. Большинство этих федераций прекратили свое существование и преобразовались в ряд самостоятельных государств. Федерации созданные по территориальному признаку исторически проявляют большую устойчивость. Они созданы либо в странах, заселенных эмигрантами, весьма неоднородными по национальному и расовому составу, и, в основном, утратившими коренное население (частично уничтоженное, частично ассимилировавшееся) (США, Мексика, Бразилия) либо в моноэтнических государствах, в силу исторических условий создания этих государств (ФРГ). Российская Федерация должна быть отнесена к смешанным федерациям, т.к. часть ее субъектов сформированы по национальному признаку (республики, автономные округа, автономная область), а часть - по территориальному признаку (края, области, города федерального значения). Федерации могут быть также подразделены по признаку соотношения полномочий центральной власти и власти субъектов федерации на дуалистические и кооперационные (кооперативные). В дуалистических федерациях строго разделена компетенция центральной власти и власти субъектов федерации, которые не могут вмешиваться в дела друг друга (яркий пример – США). В кооперационных федерациях помимо тоже существующего разделения компетенции действует принцип интеграции усилий властей разного уровня для наилучшего осуществления государственных функций. В этих государствах центральная власть зачастую создает особые органы и учреждения, действующие в интересах, как отдельных субъектов, так и федерации в целом. РФ может быть отнесена к этому виду федераций. В зависимости от статуса субъектов федерации их принято разделять на симметричные и ассиметричные. В симметричных федерациях все субъекты обладают одинаковым правовым статусом, а в ассиметричных – правовой статус субъектов является различным. В мировой практике представлены и федерации смешанного типа, когда, например, большинство субъектов обладает одинаковым статусом, а некоторые обладают особым статусом или часть субъектов обладает одинаковым статусом, а другая часть субъектов – другим, но тоже одинаковым статусом. К последнему виду следует отнести Российскую Федерацию, т.к. в нее входят 6 видов субъектов Федерации, причем субъекты одного вида обладают одинаковым правовым статусом. Государственное устройство следует отличать от территориального устройства государства, которое носит по своей природе административно- правовой характер. Разделение территории государства на определенные районы, выделение территорий населенных пунктов (города, поселки, села и т.п.) не носит политического характера, а служит исключительно для более эффективного осуществления функций публичных субъектов. Федеральные органы власти и органы власти субъектов федерации создают свои территориальные органы в каждой из таких территориальных единиц (Федеральная налоговая служба создает районные налоговые инспекции, Правительство Санкт-Петербурга - районные Администрации и т.д.) Местное самоуправление привязано к административно-территориальному делению, но эти публичные субъекты не являются государством, а призваны решать вопросы местного значения. Помимо общего разделения территории на единицы, к которым привязана система органов государственной и муниципальной власти, выделяются и иные территориальные единицы – территории заповедников и заказников, пограничные зоны, внутренние воды и т.д. Кратко об истории развития института государственного устройства России. К началу ХХ века Российская Империя представляла собой огромное унитарное государство с отдельными территориями, имевшими особый порядок управления (Царство Польское Финляндия). Она состояла из 74 губерний, 20 областей, 2 округов, 9 градоначальств, 8 генерал-губернаторств. Великий русский правовед Н.М.Коркунов так характеризовал государственное устройство России: «Россия единое государство. Она никогда не образовывала и не образует ни федерации, ни унии. Но с постепенным разрастанием территории России границы ее охватывали собой одно за другим множество самостоятельных прежде государств и владений других держав, и русская власть нередко сохраняла за присоединенными областями их местные законы и учреждения, предоставляя им иногда более или менее широкую автономию». (Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т.1.Введение и общая часть. СПб. 1914. С.188) Идеи федерализма высказывались в России, начиная с начала Х1Х века. Так, один из влиятельных декабристов Никита Муравьев в своем проекте Конституции предусматривает разделение России на Державы, обладающие значительной автономностью, создающие свои органы власти (Якушкин В. Государственная власть и проекты государственной реформы в России. С приложением проекта конституции Никиты Муравьева. СПб., 1906. С.130-161). В тоже время один из руководителей декабристского движения П.Пестель резко выступал за единство России против ее федерализации: «Что же в особенности касается России, то, дабы в полной мере удостовериться, до какой степени федеративное образование государства было бы для нее пагубно, стоит только вспомнить, из каких разнородных частей сее государство составлено. Области его не только различными учреждениями управляются, не только различными гражданскими законами судятся, но и совсем «различными языками» говорят, совсем различные веры исповедуют…Ежели эту разнородность еще более усилить через федеративное образование государства, то сии разнородные области от коренной России тогда отложатся, и она скоро потеряет свое могущество, величие и силу…» (Пестель П. Русская правда. СПб., 1906. С.22-23). Непосредственно после Октябрьской революции началось формирование на территории России федерации, т.к. одним из популярных лозунгов этой революции был лозунг разрушения Российской Империи как тюрьмы народов. Надо отметить что впервые Россия была провозглашена федерацией в начале января 1918 года Всероссийским Учредительным Собранием, избранным до Октября 1917 года, в котором большевики составляли меньшинство. Позднее в январе 1918 года 111 Всероссийский съезд Советов в «Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа» провозгласил, что Советская Российская Республика учреждается на основе свободного союза свободных наций как федерация советских национальных республик. Первая советская Конституция принятая 10 июля 1918 года, закрепила новое название государства – Р.С.Ф.С.Р. (Российская социалистическая федеративная советская республика) и установила в ст. 11 право местных советов объединяться в автономные областные союзы. В период до 1922 года на территории России создавались, распадались и вновь создавались различные автономные образования (не забудем, что это был период гражданской войны, послевоенной разрухи и жесточайшего голода). К концу 1922 года РСФСР состояла из 11 автономных республик, 14 автономных областей и 63 губерний и областей. По окончании гражданской войны начался период подготовки создания СССР. В этот момент выявились различные позиции по данному вопросу. Предлагалось создать конфедерацию союзных республик, объединив функции обороны. И.Сталин предлагал создание единого государства с превращением союзных республик в автономии. В конечном счете победила позиция В.И. Ленина – создание союзного государства на основе равноправного добровольного объединения советских республик, сохраняющих за собой право выхода из союза. 30 декабря 1922 года 1 Съезд Советов Союза СССР одобрил Декларацию и Договор о создании Союза Советских Социалистических Республик (СССР), подписанный РСФСР, Украинской советской социалистической республикой, Белорусской советской социалистической республикой и Закавказской советской федеративной социалистической республикой. В 1924 году была принята первая конституция союзного государства. Конституция СССР 1936 года, укрепив централистские начала в государственном устройстве, сохранила право союзных республик на выход из СССР, которое носило, несомненно чисто декларативный характер. Конституция СССР 1977 года не внесла сколько-нибудь существенных изменений в государственное устройство СССР. К моменту принятия этой Конституции СССР состоял из 15 союзных республик: РСФСР, Украинской, Белорусской, Узбекской, Казахской, Грузинской, Азербайджанской, Литовской, Молдавской, Латвийской, Киргизской, Таджикской, Армянской. Туркменской и Эстонской Советских Социалистических Республик. Конституция РСФСР (Российской Советской Федеративной Социалистической Республики) 1978 года (Конституция РСФСР. Принята 12.04.1998 г.// Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1998., № 15., СТ.407) закрепила, что в состав Российской Федерации помимо краев и областей входят автономные республики, автономные области и национальные округа. В период так называемой «перестройки» - демократизации советского общества союзные республики стали требовать большей самостоятельности в рамках СССР и провозглашали свою суверенность. Первый съезд народных депутатов РСФСР 12 июня 1990 года принял Декларацию о государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической республики (Декларация о государственном суверенитете РСФСР. принята 12.06.1990 г.// Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990 № 2. СТ. 22.). Автономные республики и автономные области, входившие в РСФСР, в течение второй половины 1990 года провозглашали собственный суверенитет. Съезд народных депутатов РСФСР внес поправки в Конституцию РСФСР – все автономные республики и автономные области (за исключением Еврейской автономной области) стали именоваться республиками в составе РСФСР. Руководство СССР, пытаясь построить новые федеративные отношения, подготовило проект Союзного договора, который так и не был подписан из-за попытки захвата власти наиболее реакционным крылом КПСС. После провала «путча» в августе 1991 года союзные республики одна за другой объявили о своей независимости. В декабре 1991 года главы трех республик – РСФСР Белоруссии и Украины объявили о создании вместо СССР новой организации – Союза Независимых Государств (СНГ). СССР, таким образом, прекратил свое почти 70-летнее существование. После распада СССР 31 марта 1992 года в Москве был подписан Федеративный договор, включающий в себя три отдельных договора: Договор между федеральными органами власти и органами власти суверенных республик в составе РСФСР, Договор между федеральными органами власти и органами власти краев и областей, а также Договор между федеральными органами власти и автономной областью и автономными округами. Этот договор разграничил предметы ведения Федерации и субъектов федерации, предоставив наиболее широкие полномочия суверенным республика, включая право выступать в качестве самостоятельных субъектов в международных отношениях. (Федеративный договор. Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе РСФСР. подписан 31.03.1992. Правовая система «Гарант»). Федеративный договор не подписали представители Республики Татарстан и Чеченской Республики. Республика Башкорстан подписала договор с оговорками. С Республикой Татарстан, а затем и с Республикой Башкорстан были заключены отдельные договоры о разграничении предметов ведения и полномочий. Конституция РФ 1993 года установила иной порядок федеративных отношений, существенно отличающийся от федеративного договора. Конституционный Суд РФ, ссылаясь на часть 3 ст.11 Конституции РФ, признал, что все нормативные акты, в том числе и Федеративный договор, действуют на территории России только в той части, в которой они не противоречат Конституции РФ. Поскольку Конституция РФ как высшее проявление воли многонационального народа России не предусматривает суверенитета республик, а строится на принципе принадлежности суверенитета только Российской Федерации в целом, положения Федеративного договора о суверенитете республик, а также иные его нормы, противоречащие Конституции РФ, с момента принятия Конституции РФ 1993 года не подлежат применению. (Постановление Конституционного Суда РФ от 07.06.2000 г. № 10-П « По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ». Собрание законодательства РФ. 2000. № 25.СТ.2728). Важное значение в регулировании федеративных отношений играет Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" ("Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ//СЗ РФ.1999., №42., СТ.5005. с изменениями от 29 июля 2000 г., 8 февраля 2001 г., 7 мая, 24 июля, 11 декабря 2002 г., 4 июля 2003 г., 19 июня, 11, 29 декабря 2004 г., 21 июля, 31 декабря 2005 г., 3 июня, 12, 18, 25, 27 июля, 25 октября, 4, 29 декабря 2006 г., 2, 23 марта, 26 апреля, 10 мая, 18 июня 2007 г.) который закрепил целый общие принципы организации органов власти, а также установил юридические механизмы приведения актов органов власти субъектов федерации в соответствии с федеральным законодательством. Внесенные в данный закон последующие изменения установили разграничение полномочий органов государственной власти Федерации и субъектов РФ, а также правило о том, что заключение договоров о разграничении полномочий допускается только в случае, если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъекта Российской Федерации. Последнее правило послужило основанием для того, чтобы большое число договоров между Российской Федерацией и ее субъектами по данным вопросам, заключенные в 90-х годах прошлого века прекратили свое действие по обоюдному согласию Федерации и субъектов РФ. Таким образом, на сегодняшний день федеративные отношения в России строятся на принципах, закрепленных в Конституции РФ: государственном суверенитете Федерации, ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между Федерацией и субъектами РФ, равноправии и самоопределении народов, а также на равноправии субъектов РФ в отношениях с федеральным центром.
|
|
§ 2. Формы реализации принципа равноправия и самоопределения народов РФ. Национально-культурная автономия. Коренные малочисленные народы и национальные меньшинства: понятие и правовой статус. Правовое регулирование статуса языков в РФ Термин «народ» используется в Конституции Российской Федерации в трех значениях.
Принципы равноправия и самоопределения народов необходимо понимать в контексте преамбулы Конституции Российской Федерации, упоминающей об исторически сложившемся государственном единстве. Народы, проживающие в Российской Федерации, реализовали свое право на самоопределение, образовав, на равных основаниях в составе единого многонационального народа, Российское государство. Таким образом, народы Российской Федерации имеют право на самоопределение исключительно в рамках единства Российского государства. СССР являлся союзом формально суверенных государств, поэтому принципы равноправия и самоопределения народов были вполне адекватны советскому пониманию федерализма. Россия союзом государств, и тем более союзом народов не является, поэтому форму самоопределения народов Российской Федерации ограничены. В отличие от СССР, Россия не признает право государственных образований на выход из состава федерации. Что касается равноправия народов, данный принцип означает равное право всех народов на сохранение своей национальной идентичности, развитие своего языка и культуры, а также подчеркивает тот факт, что все народы Российской Федерации образовали Российское государство. Формами самоопределения народов в Российской Федерации являются создание республик в составе Российской Федерации, автономных округов, автономной области, а также национально-культурная автономия. Наличие у наиболее крупных народов своих государственных образований (республик) является результатом советской национальной политики – большинство республик в составе Российской Федерации были образованы в 20-е годы 20 века как автономные области в составе краев, а затем, в 20-е-40-е годы 20 века были преобразованы в автономные советские социалистические республики. Последние автономные области были выведены из состава краев в 1990 года, после чего провозгласили себя республиками (кроме Еврейской автономной области). Федеративный договор 1992 года такое положение формально закрепил. Республики необходимо рассматривать как государственные образования соответствующих народов. Автономные округа были образованы в 1978 годы в результате переименования национальных округов. На практике названия округов отражают наименование народа, составляющего коренное население данной местности. Большинство титульных народов автономных округов (чукчи, ненцы, коряки, ханты, манси) относятся к коренным малочисленным народам. Автономные округа нельзя рассматривать как национальные государства, скорее речь идет о фактическом возложении на органы власти автономного округа обязанности способствовать сохранению и развитию титульной народности. В соответствии с Федеральным законом «О национально-культурной автономии»1 Национально-культурная автономия в Российской Федерации - это форма национально-культурного самоопределения, представляющая собой объединение граждан Российской Федерации, относящих себя к определенной этнической общности, находящейся в ситуации национального меньшинства на соответствующей территории, на основе их добровольной самоорганизации в целях самостоятельного решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культуры. Национально-культурная автономия может быть местной, региональной, федеральной. Национально-культурная автономия имеет право:
Национальные меньшинства. Понятие национальные меньшинства в Конституции Российской Федерации упоминается дважды Пункт 2 статьи 71 относит регулирование и защиту прав национальных меньшинств к исключительному ведению Российской Федерации, а защита прав национальных меньшинств пунктом б статьи 72 отнесена к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Данный вопрос регулируется также Рамочной конвенцией о защите национальных меньшинств 1995 года. В данной конвенции, в частности, запрещается дискриминация в связи с принадлежностью к национальному меньшинству, а также насильственная ассимиляция гарантируется право национальных меньшинств поддерживать и развивать свою культуру, а также сохранять основные элементы их самобытности, а именно: религию, язык, традиции и культурное наследие. Вместе с тем, ни Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств, не дает определения национального меньшинства, в российском законодательстве такое определение также не содержится. Впрочем, сам факт отнесения народа к национальному меньшинству не должен рассматриваться как дискриминация, напротив, национальные меньшинства получают дополнительные гарантии со стороны государства, прежде всего в культурной, образовательной сфере, а также дополнительные возможности для самоорганизации в виде национально-культурной автономии. Согласно статье 3 Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств любое лицо, принадлежащее к национальному меньшинству, имеет право свободного выбора рассматриваться или не рассматриваться таковым, и этот выбор или осуществление прав, которые связаны с этим выбором, не должны ущемлять данное лицо. В данном контексте любой народ в Российской Федерации, кроме русского, может рассматриваться в качестве национального меньшинства и получать специальные гарантии защиты своих прав. Особое правовое положение национальных меньшинств обусловлено необходимостью сохранения их национальной и культурной идентичности. В любом государстве система образования, средства массовой информации, учреждения культуры естественным образом ориентированы прежде всего на национальное большинство и наиболее распространенный язык. В связи с этим европейская концепция единых наций независимо от этнической принадлежности конкретных лиц обеспечивает отсутствие дискриминации по национальному признаку, однако ведет к постепенной ненасильственной ассимиляции национальных меньшинств под воздействием единой системы образования на государственном языке и единых СМИ. Даже в статье 5 Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств запрет на ассимиляцию декларирован с оговоркой «без ущерба для мер, предпринимаемых в развитие своей общей интеграционной политики». В России исторически наиболее крупные национальные меньшинства имеют свои государственные образования, что позитивно сказывается на национальном и культурном развитии соответствующих народов. Более того, в 90-е годы 20 века в отдельных республиках проводилась сознательная политика прямой или косвенной дискриминации «нетитульных» наций. Имели место даже отдельные случаи создания русских национально-культурных автономий в республиках, что необходимо рассматривать как ответную реакцию на имевшую место дискриминационную национальную политику в соответствующих республиках. Особый вид национальных меньшинств составляют коренные малочисленные народы. Правовую основу статуса коренных малочисленных народов составляют: Федеральный закон «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации»2, Федеральный закон «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации»3, Федеральный закон «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации»4, Федеральный закон «О временных мерах по обеспечению представительства коренных малочисленных народов Российской Федерации в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации»5, а также принятые в соответствии с ними подзаконные акты. Понятие «коренные малочисленные народы Российской Федерации» Федеральным законом «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» определяются как народы, проживающие на территориях традиционного расселения своих предков, сохраняющие традиционные образ жизни, хозяйствование и промыслы, насчитывающие в Российской Федерации менее 50 тысяч человек и осознающие себя самостоятельными этническими общностями. Из этой дефиниции следуют критерии отнесения народа к коренным малочисленным:
Кроме того, для коренных малочисленных народов образ жизни и хозяйствования является критически важным для сохранения национальной идентичности. Вне традиционного уклада данные народы неизбежно ассимилируются, исчезают физически. Именно традиционный уклад позволяет отличить коренные малочисленные народы, нуждающиеся в особой защите государства от иных немногочисленных народов. При этом следует иметь ввиду, что территории проживания коренных малочисленных народов не являются резервациями. Любое лицо, относящееся к коренному малочисленному народу, как и любой другой гражданин Российской Федерации, вправе свободно выбирать место проживания и способ реализации своих способностей к труду. В соответствии со статьей 8 Федерального закона «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» общины малочисленных народов организуются на добровольной основе по инициативе лиц, относящихся к малочисленным народам, достигших возраста 18 лет. Воля к вступлению в общину малочисленных народов должна быть выражена в виде письменного заявления или в виде записи в протоколе общего собрания (схода) членов общины малочисленных народов (собрания уполномоченных представителей малочисленных народов. Единый перечень коренных малочисленных народов Российской Федерации утвержден Постановлением Правительства Российской Федерации от 24.03.2000 №2556. Основными правами коренных малочисленных народов являются:
Правовое регулирование статуса языков в РФ. Правовую основу статуса языков в Российской Федерации составляют Конституция Российской Федерации, Закон Российской Федерации «О языках народов Российской Федерации»7, Федеральный закон «О государственном языке Российской Федерации»8. Согласно статье 68 Конституции Российской Федерации государственным языком Российской Федерации на всей ее территории является русский язык. Часть 1 статьи 3 Федерального закона «О государственном языке Российской Федерации» устанавливает сферы обязательного использования русского языка, в частности,
Республики вправе устанавливать свои государственные языки. В органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республик они употребляются наряду с государственным языком Российской Федерации. Российская Федерация гарантирует всем ее народам право на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития. При этом в соответствии с пунктом 6 статьи 3 Закона Российской Федерации «О языках народов Российской Федерации» в Российской Федерации алфавиты государственного языка Российской Федерации и государственных языков республик строятся на графической основе кириллицы. Иные графические основы алфавитов государственного языка Российской Федерации и государственных языков республик могут устанавливаться федеральными законами. В постановлении от 16.11.2004 №16-П9 Конституционный суд признал данную норму конституционной, указав, что данное законодательное решение в настоящее время обеспечивает - в интересах сохранения государственного единства - гармонизацию и сбалансированное функционирование общефедерального языка и государственных языков республик, направлено на достижение их оптимального взаимодействия в рамках общего языкового пространства и не препятствует реализации гражданами Российской Федерации прав и свобод в языковой сфере, в том числе права на пользование родным языком. Часть 2 статьи 26 Конституции Российской Федерации закрепляет право на пользование родным языком, на свободный выбор языка общения, воспитания, обучения и творчества, а статья 19 запрещает любые формы ограничения прав граждан по признакам языковой принадлежности. Закон Российской Федерации «О языках народов Российской Федерации» провозглашает языки народов Российской Федерации национальным достоянием Российского государства, гарантирует всем народам России независимо от их численности равные права на сохранение и всестороннее развитие родного языка, свободу выбора и использования языка общения. Граждане Российской Федерации имеют право на получение основного общего образования на родном языке, а также на выбор языка обучения в пределах возможностей, предоставляемых системой образования. Право граждан Российской Федерации на получение образования на родном языке обеспечивается созданием необходимого числа соответствующих образовательных учреждений, классов, групп, а также созданием условий для их функционирования. В постановлении от 16.11.2004 №16-П Конституционный суд Российской Федерации указал, что государственный язык республики может быть предусмотрен в качестве обязательного предмета при получении основного общего образования, однако это не должно делаться в ущерб изучению русского языка в соответствии с общефедеральными государственными стандартами. Гражданам Российской Федерации, не владеющим государственным языком Российской Федерации и государственным языком республики, предоставляется право выступать на заседании, совещании, собрании в государственных органах, организациях, на предприятиях и в учреждениях на том языке, которым они владеют. В случае необходимости обеспечивается соответствующий перевод. Граждане Российской Федерации вправе обращаться в государственные органы, организации, на предприятия и в учреждения Российской Федерации с предложениями, заявлениями, жалобами на государственном языке Российской Федерации, родном языке или на любом другом языке народов Российской Федерации, которым они владеют. Данная норма по существу носит декларативный характер. § 3. Принцип разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и субъектов РФ и формы его реализации Федеративное устройство РФ основано на разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ (ч.3 ст.5 Конституции РФ). Конституционная модель разграничения предметов ведения РФ и субъектов РФ. В науке конституционного права под предметами ведения принято понимать задачи, вопросы, сферы общественных отношений, в которых органы публичной власти соответствующего уровня реализуют свои полномочия, т.е. компетенцию. В связи с этим предметы ведения рассматриваются как принадлежащие публичному образованию в целом – Российской Федерации, субъектам РФ и представляют собой элемент их конституционно-правового статуса (ст.71-73 Конституции РФ). Предметы ведения как элементы конституционно-правового статуса РФ и субъектов РФ определены непосредственно в Конституции РФ. При этом конституционно разграничиваются:
Иное, помимо Конституции РФ, разграничение предметов ведения РФ и субъектов не допускается. Вместе с тем, нуждаются в дальнейшем определении и правовом оформлении полномочия РФ и субъектов РФ10 (органов государственной власти РФ и субъектов РФ) по указанным предметам ведения. Понятие и виды полномочий по предметам ведения. Полномочия, в отличие от предметов ведения, представляют собой права и обязанности, реализуемые органами государственной власти соответствующего уровня публичной власти, в соответствующих сферах (предметах ведения). В связи с этим полномочия выделяются прежде всего по функциональному критерию (а не по отраслевому как предметы ведения):
Конституционная концепция исходит из того, что все указанные группы полномочий в предметах исключительного (собственного) ведения РФ или субъектов РФ изначально принадлежат соответствующему публичному субъекту и не могут быть перераспределены. Рассматривая компетенционную принадлежность вопроса о назначении на должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти как полномочия по предмету исключительного ведения Российской Федерации, Конституционный Суд РФ сформулировал следующую правовую позицию: «По смыслу статьи 71 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 11, 76, 77 и 78, федеральными конституционными и федеральными законами, а также конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, договорами, соглашениями не могут передаваться, исключаться или иным образом перераспределяться установленные Конституцией Российской Федерации предметы ведения Российской Федерации и соответствующие полномочия федеральных органов исполнительной власти» (Абз.5 п. 10 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. N 10-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» - далее: Постановление по «алтайскому делу»). Осуществление федеральными органами государственной власти РФ полномочий по предметам ведения РФ не может зависеть от решения и усмотрения органов власти субъектов РФ. Иное означало бы перераспределение между Российской Федерацией и ее субъектами установленных Конституцией Российской Федерации предметов федерального ведения (ст. 71), а, значит, прямо противоречило бы Конституции. Конституционные основы передачи осуществления части полномочий по предмету исключительного ведения. Недопустимость изменения конституционного разграничения предметов ведения и полномочий однако не следует трактовать как невозможность передачи (делегирования) осуществления части полномочий. Такая возможность непосредственно предусмотрена в Конституции РФ, при этом в качестве правовой формы передачи названо соглашение: органы исполнительной власти РФ и субъектов РФ могут заключать соглашения о взаимной передаче осуществления части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам (ч.2 и 3 ст.78). При этом должны соблюдаться следующие правила:
Конституционные принципы разграничения законодательных полномочий РФ и субъектов РФ. В Конституции РФ особое внимание уделяется принципам разграничения законодательных полномочий РФ и субъектов по всем трем группам предметов ведения. При этом одновременно устанавливаются правовые формы, в которых определяются полномочия органов государственной власти в тех или иных предметах ведения. Согласно ст.76 по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории РФ. Субъекты РФ не вправе осуществлять законодательное регулирование по данным предметам ведения. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ законодательными полномочиями обладают как Российская Федерация в целом, так и ее субъекты: по этим предметам издаются федеральные законы, в соответствии с которыми принимаются законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ (ч. 2 ст. 76), при этом законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить таким федеральным законам (ч.5 ст.76). По предметам собственного ведения субъекты РФ осуществляют собственное правовое регулирование, принимая законы и иные нормативные правовые акты. Федеральные законы по данным вопросам не издаются. Если же федеральный закон вторгается в регулирование предметов собственного ведения субъекта РФ и вступает в противоречие с нормативным правовым актом субъекта РФ, данная коллизия должна решаться с учетом признания приоритета акта субъекта РФ (ч.6 ст.76). Сопоставление перечней предметов ведения, закрепленных в ст.71 и 72 Конституции РФ, и предметов регулирования большинства федеральных законов показывает, что чаще всего отсутствует совпадение предмета регулирования закона с каким-либо одним предметом ведения: предметы ведения зачастую перекрещиваются между собой и именно в таком комплексном виде предстают в качестве предмета правового регулирования федерального закона (см. примеры: Умнова И.А., Конституционные основы современного российского федерализма. М.: Дело, 1998. С.204-206). Этим обусловлена и фактическая невозможность выделения «чистых» сфер собственного ведения субъектов РФ. Установление конституционных принципов разграничения законодательных полномочий не снимает также неопределенности в вопросе о соотношении нормативных правовых актов РФ и субъектов РФ по предметам совместного ведения. Соответственно конституционная концепция разграничения законодательных полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения с самого начала весьма неоднозначно воспринималась и применялась в конституционно-правовой теории и в судебной практике. Во-первых, неопределенность касается выбора правовых форм регулирования отношений, складывающихся по предметам совместного ведения, и прежде всего разграничения полномочий между уровнями власти, соотношения предметов регулирования законов и подзаконных актов, а также иерархии федеральных и региональных нормативных правовых актов. С одной стороны, установленное в Конституции РФ разграничение законодательных полномочий по предметам совместного ведения указывает на прямую связь законов и иных нормативных актов субъектов РФ с федеральными законами: только федеральные законы служат основой для принятия законов субъектов РФ по предметам совместного ведения. Федеральный закон как нормативный правовой акт общего действия определяет права и обязанности участников правоотношений, в том числе полномочия и компетенцию органов государственной власти РФ и субъектов РФ, осуществляя разграничение полномочий в сфере совместного ведения (Абз.6 п.4 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 9 января 1998 г. № 1-П по делу о проверке конституционности Лесного кодекса РФ // Вестник Конституционного Суда РФ. 1998. №2. С.12 (далее – Постановление КС РФ по «делу о Лесном кодексе»). Таким образом, федеральным подзаконным актом не может быть осуществлено разграничение полномочий между органами государственной власти РФ и субъектов РФ по предметам совместного ведения. С другой стороны, в соответствии с правовой позицией Конституционного Суда РФ, высказанной в Постановлении по «делу о Лесном кодексе», положения ч.2 ст.76 Конституции РФ не исключают права принятия федеральных подзаконных нормативных актов на основе федеральных законов по предметам совместного ведения (абз. 5 и 6 п.6). Сопоставляя приведенные суждения, следует отметить, что подзаконное регулирование, осуществляемое Президентом РФ и федеральными органами исполнительной власти по предметам совместного ведения, согласно конституционной концепции может иметь лишь ограниченную сферу применения: оно связано с реализацией полномочий РФ по предметам совместного ведения, не должно распространяться на регулирование полномочий субъектов РФ по предметам совместного ведения и не может служить основой для принятия законов субъектов РФ по предметам совместного ведения. Роль такой основы выполняет федеральный закон. Вместе с тем, следует учитывать, что Президент РФ в силу своего статуса главы государства и гаранта Конституции РФ, обеспечивающего согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (ст.80 Конституции РФ), вправе осуществлять правовое регулирование вопросов ведения РФ и совместного ведения РФ и субъектов РФ в порядке восполнения пробелов в законодательстве до принятия соответствующих законодательных актов, за исключением случаев, когда сама Конституция РФ исключает это, требуя для решения конкретного вопроса принятия именно федерального конституционного закона или федерального закона. Таким образом, не противоречит Конституции РФ издание Президентом РФ указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, при условии, что такие указы не противоречат Конституции РФ и федеральным законам, а их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных актов (См.: Абз.1 п.4 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 30 апреля 1996 г. «по делу о проверке конституционности п.2 Указа Президента РФ от 3 октября 1994 г. № 1969 «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в РФ» и п.2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденного названным Указом»; Абз.5 п.3 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 27 января 1999 г. № 2-П «по делу о толковании статей 71 (пункт «г»), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции РФ»). Однако из приведенных правовых позиций Конституционного Суда РФ еще не вытекает, что предметом регулирования указов Президента РФ, принимаемых в порядке восполнения пробелов в законодательстве, может стать разграничение полномочий между органами государственной власти РФ и субъектов по предметам совместного ведения. Рассматривая названные правовые позиции Конституционного Суда РФ в сочетании с ч.2 ст.76 Конституции РФ, можно, скорее, прийти к противоположному выводу: специальное указание на федеральный закон как на основу для принятия законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ предполагает, что полномочия каждого уровня власти по предметам совместного ведения будут установлены именно этим федеральным законом. Указы же Президента РФ, принимаемые в порядке восполнения пробелов в законодательстве, могут регулировать отношения, возникающие в связи с реализацией общефедеральных задач и полномочий по предметам совместного ведения. Вместе с тем, данный вывод пока не нашел прямого подтверждения в правовых позициях Конституционного Суда РФ, поэтому неопределенность сохраняется. Во-вторых, Конституция РФ не дала однозначного ответа на вопрос о том, допустимо ли «опережающее» правовое регулирование субъектов РФ по предметам совместного ведения при отсутствии федерального закона (речь идет о допустимости элементов «конкурирующего законодательства» в российской практике регулирования вопросов совместного ведения). В то же время право субъектов РФ осуществлять собственное правовое регулирование по предмету совместного ведения до принятия федерального закона было закреплено в ст.5 Протокола к Договору о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти краев, областей, городов федерального значения как составной части Федеративного договора от 31 марта 1992 г., положения которого сохранили свое действие в части, соответствующей Конституции РФ (абз.4 п.1 Заключительных и переходных положений Конституции РФ). Соответствие Конституции РФ указанного правила было подтверждено Конституционным Судом РФ в Постановлении по делу о проверке конституционности ряда положений Устава – Основного закона Читинской области № 3-П от 1 февраля 1996 г. Конституционный Суд РФ отметил, что отсутствие соответствующего федерального закона по вопросам совместного ведения само по себе не препятствует областной Думе принять собственный нормативный акт. Это вытекает из природы совместной компетенции. Однако после издания федерального закона областной акт должен быть приведен с ним в соответствие, как того требует ч.5 ст.76 Конституции РФ (п.10 мотивировочной части Постановления). Федеральный закон № 184-ФЗ от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» (далее – ФЗ № 184) также воспринял это положение: Субъекты РФ вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев (п.2 ст.3). Вместе с тем, следует учитывать, что региональное опережающее правовое регулирование по предметам совместного ведения не должно вторгаться в исключительную компетенцию федеральных органов: такое регулирование не может, в частности, касаться установления полномочий федеральных органов и правил взаимодействия с ними. В этой части «предмет совместного ведения», как правило, уже входит в область предмета исключительного федерального ведения. Подобное преобразование Конституционный Суд РФ усмотрел, в частности, в ходе анализа предмета совместного ведения – установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации (п. «и» ч.1 ст.72 Конституции РФ). В Постановлении № 5-П от 21 марта 1997 г. «По делу о проверке конституционности положений абзаца второго пункта 2 статьи 18 и статьи 20 Закона РФ от 27 декабря 1991 г. «Об основах налоговой системы в РФ» Суд обратил внимание на следующее:
Принцип «конкурирующего законодательства» Конституционный Суд РФ распространяет и на случаи, когда субъект Федерации не использует свое право законодательного регулирования по предмету совместного ведения в соответствии с федеральным законом. При возникновении такой ситуации федеральный законодатель сам может осуществить опережающее законодательное регулирование, непосредственно применяя ст.72 и 76 Конституции РФ (Постановление Конституционного Суда РФ от 3 ноября 1997 г. «по делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 2 Федерального закона от 26 ноября 1996 г. «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» в связи с запросом Тульского областного суда»). В-третьих, сохраняется неопределенность в вопросе о пределах федерального и регионального правового регулирования по предметам совместного ведения. Данный вопрос не решен конституционно, что порождает различные подходы как в теории, так и на практике. Ряд авторов высказывается в пользу необходимости установления лишь рамочного федерального регулирования по предметам совместного ведения: речь идет о принятии основ законодательства в соответствующей сфере на федеральном уровне и их последующей конкретизации в законах и иных нормативных правовых актах субъектов РФ (См., напр.: Крылов Б.С. Разграничение предметов ведения и полномочий в Российской Федерации: поиск оптимальных путей // Журнал российского права. 1997. № 1. С.80). Однако исходя из действующих конституционных норм, предмет регулирования федерального закона по вопросам совместного ведения не ограничивается основами законодательства или общими принципами, а может включать с себя достаточно подробное регулирование (например, в рамках кодексов, принимаемых по предметам совместного ведения). Вместе с тем, пределы федерального регулирования по предметам совместного ведения не безграничны: федеральный закон так или иначе должен задать параметры для законодательного и иного правового регулирования субъектов РФ. По предмету совместного ведения Федерация не может осуществить единолично правовое регулирование в полном объеме, однако мера законодательного участия субъекта РФ в регулировании вопросов совместного ведения определяется федеральным законом. Соотношение федерального закона и договора о разграничении полномочий как правовых форм разграничения полномочий. Конституция РФ не дает однозначного ответа на вопрос о соотношении федерального закона и договора как правовых форм разграничения полномочий по предметам совместного ведения. В ч.3 ст.11 Конституции РФ договоры о разграничении предметов ведения и полномочий называются в качестве формы разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, наряду с Конституцией РФ. Конституционное определение данной формы как «договора о разграничении предметов ведения и полномочий» между органами, представляющими два уровня публичной власти, нуждается в некотором пояснении:
В настоящее время вопрос об иерархии федеральных законов и договоров о разграничении полномочий решен в ст.26.7 ФЗ № 184 несколько иначе:
Определен особый порядок подготовки, согласования, подписания и вступления в силу договора, включая обязательное одобрение проекта договора законодательным (представительным) органом субъекта РФ и утверждение подписанного договора федеральным законом. Несмотря на то, что договор о разграничении полномочий признается нормативным документом, отличным от федерального закона, ему придается сила федерального закона (абз.2 п.9 ст.26.7 ФЗ № 184), т.е. договор по юридической силе приравнивается федеральному закону. Конституционные основы законодательного регулирования принципов и порядка разграничения предметов ведения и полномочий. Нельзя не отметить, однако, что сам факт принятия базового федерального закона, который устанавливал бы, наряду с Конституцией РФ, принципы и порядок разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и субъектов РФ сомнителен с точки зрения его конституционной допустимости. Указанные вопросы, как представляется, должны регулироваться непосредственно в Конституции. Достаточно непросто определить, под какой именно предмет ведения подпадает данный круг вопросов. Можно ли считать федеральное законодательное регулирование в этой сфере способом реализации исключительного предмета ведения РФ «федеративное устройство и территория РФ» (п. «б» ст.71 Конституции РФ) или речь должна идти о реализации федеральных полномочий по предмету совместного ведения «установление общих принципов организации системы органов государственной власти» (п. «н» ч.1 ст.72 Конституции РФ)? В настоящее время практика расширительного толкования полномочий федерального законодателя по регламентации принципов и порядка разграничения предметов ведения и полномочий опирается на второе основание – п. «н» ч.1 ст.72 Конституции РФ. Соответственно принципы разграничения полномочий между органами государственной власти РФ и субъектов включены в специальную главу IV.1 Федерального закона № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ»). Таким образом, однако, получается, что предмет регулирования Закона явно выходит за пределы заявленного в названии предмета, поскольку, помимо общих принципов статуса органов государственной власти субъектов РФ, определяет принципы взаимоотношений между Федерацией и ее субъектами. Вместе с тем, именно этот Федеральный закон выступает в настоящее время в качестве базового закона, развивающего конституционные принципы разграничения предметов ведения и полномочий. Возможность установления принципов разграничения полномочий по предметам совместного ведения федеральными законами (причем как базовым, так и иными законами, принимаемыми по предметам совместного ведения) была подтверждена и Конституционным Судом РФ. Опираясь на ранее высказанные в Постановлении «по делу о Лесном кодексе» и ряде других решений правовые позиции, КС РФ отметил: по смыслу ст. 11 (ч. 3), 72, 76 (ч. 2 и 5) и 94 Конституции РФ, федеральный законодатель, осуществляя регулирование вопросов, относящихся к тому или иному предмету совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, вправе не только определять конкретные полномочия и компетенцию органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов РФ в соответствующей сфере, но и устанавливать принципы разграничения предметов ведения и полномочий (п. 3.1 мотивировочной части Определения от 1 декабря 2005 г. № 462-О об отказе в принятии к рассмотрению запроса Сахалинской Областной думы о проверке конституционности частей первой и второй статьи 16 Закона РФ «О реабилитации жертв политических репрессий»). Законодательная интерпретация соотношения разграничения полномочий и передачи их осуществления. Конституционная модель разграничения полномочий подверглась в гл. IV.1 базового Федерального закона № 184 (в ред. ФЗ № 95) существенной корректировке. Несмотря на то, что глава, судя по ее названию, посвящается общим принципам разграничения полномочий между органами государственной власти РФ и субъектов РФ, акцент в ней делается на способы (формы) определения полномочий органов государственной власти субъектов РФ (ст.26.1). В связи с этим возникает вопрос, какой же смысл вкладывает законодатель в понятие «разграничение» и как «разграничение полномочий» соотносится с «определением полномочий» и «передачей осуществления части полномочий»? Обращает на себя внимание двоякое понимание в ФЗ № 184 разграничения полномочий. С одной стороны, «разграничение» трактуется весьма широко (см. название гл. IV.1) и включает в себя все формы определения полномочий органов государственной власти как путем возложения на исполнительные органы государственной власти субъектов РФ федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ полномочий РФ по предметам ее исключительного ведения (ст.26.5, которая утрачивает силу с 1 января 2008 г. согласно изменениям, внесенным Федеральным законом № 258-ФЗ от 29 декабря 2006 г. «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием разграничения полномочий» (далее – ФЗ № 258)11), так и путем заключения договоров о разграничении полномочий, соглашений о передаче осуществления части полномочий, а также путем передачи федеральным законом осуществления отдельных федеральных полномочий органам государственной власти субъектов РФ. С другой стороны, при определении предмета договора о разграничении полномочий «разграничение» понимается в узком специальном смысле, как первичное распределение полномочий между органами государственной власти РФ и субъектов РФ по предметам совместного ведения в отличие от «передачи» полномочий как формы «вторичного» распределения (т.е. перераспределения) уже разграниченных полномочий, осуществляемой соглашениями, без изменения природы полномочия. Такое различие передачи и разграничения соответствует проанализированным выше конституционным положениям: ч. 3 ст. 11 говорит о разграничении предметов ведения и полномочий в его узком значении, а ч. 2 и 3 ст. 78 рассматривают взаимную передачу органами исполнительной власти осуществления части их полномочий как дополнительную форму взаимодействия внутри системы исполнительной власти в РФ и перераспределения полномочий между органами. Такое узкое понимание передачи осуществления части полномочий используется в ФЗ № 184 при характеристике передачи органам государственной власти субъектов РФ федеральным законом осуществления полномочий РФ по предметам ее исключительного ведения (п.7-9 ст.26.3). Вместе с тем, в ФЗ № 184 данная узкая трактовка соотношения разграничения и передачи существенно изменяется: передача рассматривается уже не только как альтернатива разграничению, но и как одна из ключевых форм разграничения полномочий. Тем самым расширяются конституционные рамки понимания разграничения полномочий, вносится некоторая путаница в соотношение терминов «разграничение» и «передача» полномочий, что не представляется удачным. Если же все-таки предположить, что передача осуществления полномочий остается формой перераспределения разграниченных полномочий, то тогда придется признать, что задача разграничения полномочий по всем предметам совместного ведения раз и навсегда решена посредством установления в п.2 ст.26.3 ФЗ № 184 перечня полномочий органов государственной власти субъектов РФ, осуществляемых ими за счет собственных средств. Все же остальные полномочия в результате такого разграничения становятся «полномочиями РФ», которые частично могут передаваться для осуществления органам государственной власти субъектов. Данный вывод однако не вписывается в конституционную логику. Перечень п.2 ст.26.3 ФЗ № 184 выделен не по критерию «предмет ведения» (конституционный критерий), а по техническому критерию – «порядок финансирования» и поэтому охватывает далеко не все сферы совместного ведения: следовательно, не решает в полном объеме задачу «разграничения полномочий». Поэтому вывод о расширительном толковании «разграничения полномочий» и включении в него понятия передачи полномочий представляется единственно возможным объяснением нового законодательного подхода. Классификация полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения по ФЗ № 184. Законодательные изменения касаются существенным образом, как уже было отмечено выше, конституционной модели разграничения полномочий в предметах совместного ведения. ФЗ № 95 впервые ввел классификацию полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения в зависимости от порядка финансового обеспечения их осуществления: 1) полномочия, осуществляемые за счет средств собственного бюджета субъекта РФ (собственные полномочия субъектов РФ по предметам совместного ведения); 2) полномочия, осуществляемые за счет субвенций из федерального бюджета. Таким образом, конституционный принцип разграничения полномочий и регулирования федеративных отношений был дополнен принципом разграничения доходных источников федерального и региональных бюджетов при том, что принципы бюджетного федерализма, в отличие, например, от Основного закона ФРГ, не получили в Российской Федерации должного конституционного закрепления. В изменениях, внесенных в ФЗ № 184 Федеральным законом от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием разграничения полномочий» (далее – ФЗ № 199_2), уже упомянутым выше Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. № 258-ФЗ, еще более четкое оформление получили различия между указанными выше двумя группами полномочий по предметам совместного ведения. Первая группа – собственные полномочия субъектов РФ – определяется в перечне п.2 ст.26.3 ФЗ № 184. Отличительной особенностью полномочий данной группы является тот факт, что в процессе их реализации (вне зависимости от наличия федерального закона, устанавливающего права субъектов) принимаются законы, иные нормативные акты субъектов РФ, региональные программы, заключаются договоры и соглашения, на основе которых возникают расходные обязательства субъектов РФ, обеспечиваемые ими самостоятельно за счет средств бюджетов субъектов РФ (за исключением субвенций из федерального бюджета) (п.1, 3.1, абз.1 п. 4 ст.26.3 ФЗ № 184, ст. 85 БК РФ). При этом указанный перечень собственных полномочий субъектов РФ не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и (или) дополнений в п. 2 ст. 26.3 или через опережающее правовое регулирование субъектов РФ (абз.2 п.4 ст.26.3 ФЗ № 184). Вместе с тем в отраслевых, межотраслевых и специальных федеральных законах названные полномочия не просто воспроизводятся, а получают дополнительную конкретизацию. В результате сопоставительного анализа содержащихся в этих законах собственных полномочий субъектов с установленным в п.2 ст.26.3 ФЗ № 184 перечнем, как правило, наблюдаются существенные расхождения между ними. Таким образом, явно и неизбежно нарушается закрепленный в п.4 ст.26.3 ФЗ № 184 принцип, предполагающий, что содержащийся в пункте 2 перечень имеет исчерпывающий характер. Кроме того, нерешенной остается конституционно-правовая проблема отнесения всех перечисленных в п.2 ст.26.3 ФЗ № 184 полномочий органов государственной власти субъектов РФ к полномочиям по предметам совместного ведения. Остается, например, неясным, в рамках какого предмета совместного ведения реализуются такие собственные полномочия органов государственной власти субъекта РФ, как «материально-техническое и финансовое обеспечение деятельности органов государственной власти субъекта РФ» (пдп.1 п.2 ст. 26.3 ФЗ № 184). Вряд ли их можно считать реализуемыми в рамках предмета совместного ведения – «установление общих принципов организации системы органов государственной власти» (п. «н» ч.1 ст.72 Конституции РФ). Очевидно, названные полномочия все-таки осуществляются в рамках предмета собственного ведения субъекта РФ, который можно обозначить как «обеспечение деятельности органов государственной власти субъекта РФ». Приведенный пример весьма расширительного понимания в ФЗ № 184 предметов совместного ведения и по сути включения в них предметов собственного ведения субъектов РФ далеко не единственный (см. также: пдп. 2, 3, 4, 11 и др. п.2 ст. 26.3). На расширительное толкование в ФЗ № 184 предметов совместного ведения уже обращалось внимание в литературе (Бланкенагель А. Полномочия субъектов РФ – реальность или утопия? // Институциональный, правовой и экономический федерализм в Российской Федерации: Ежеквартальный бюллетень. 2005. № 1. С.12-13). Федеральным законом № 199_2 данная группа полномочий субъектов РФ была дополнена следующими видами полномочий:
В рамках реализации региональными органами государственной власти полномочий данной группы (за исключением полномочий по участию в осуществлении полномочий РФ) ФЗ № 184 признает наличие у субъектов РФ права на принятие законов и иных нормативно-правовых актов, включая право опережающего правового регулирования (п.3.1 и п.5 ст.26.3). Полномочия второй группы – осуществляемые органами государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения за счет субвенций из федерального бюджета – рассматриваются в соответствии с п.7 ст.26.3 ФЗ № 184 не как полномочия, принадлежащие субъектам РФ в результате первичного разграничения, а как «полномочия РФ, передаваемые субъектам для осуществления иными федеральными законами» (отраслевыми, межотраслевыми, специальными). Таким образом, как уже было отмечено выше, принцип разграничения полномочий по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ федеральным законом дополняется принципом передачи осуществления полномочий в сферах совместного ведения с федерального уровня на уровень субъектов РФ. Правовыми формами передачи осуществления полномочий РФ по предметам совместного ведения органам государственной власти субъектов РФ Федеральный закон № 184 признает федеральные законы и соглашения. Таким образом, во-первых, утверждается расширительный подход к предмету соглашений о передаче осуществления части полномочий (ч.2 и 3 ст.78 Конституции РФ): речь идет не только о «своих» полномочиях федеральных исполнительных органов по предметам собственного ведения РФ. «Своими» (т.е. федеральными) и подлежащими передаче признаются и полномочия по предметам совместного ведения, не попавшие в перечень п.2 ст.26.3 ФЗ № 184. Вместе с тем, вариант использования соглашения как правовой формы передачи представляется затруднительным, поскольку для его заключения по крайней мере необходимо первоначально определить в федеральном законе круг полномочий федеральных органов исполнительной власти по предмету совместного ведения, которые могут быть переданы органам исполнительной власти субъектов РФ. Кроме того, в ст. 26.8 ФЗ № 184 содержится оговорка о дополнительном и исключительном характере соглашений: «соглашения заключаются лишь в случае, если осуществление части полномочий не может быть возложено федеральным законом в равной мере на исполнительные органы государственной власти субъекта РФ». Соответственно именно федеральный закон рассматривается приоритетной и основной правовой формой передачи осуществления полномочий, хотя в Конституции РФ применительно к «передаче осуществления части полномочий» речь идет лишь о соглашении. Конституционность передачи федеральным законом полномочий РФ по предметам совместного ведения органам государственной власти субъектов РФ косвенным образом была подтверждена Конституционным Судом РФ в ряде определений об отказе в принятии дел к рассмотрению. Суд, в частности, указал на возможность передачи федеральным законом, определяющим принципы разграничения полномочий в конкретном предмете совместного ведения, осуществления части полномочий, которые реализовывались органами государственной власти Российской Федерации, субъектам Российской Федерации с соответствующим разграничением расходных обязательств Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, возникающих при осуществлении указанных полномочий» (п.3.1 мотивировочной части Определения от 1 декабря 2005 г. № 462-О об отказе в принятии к рассмотрению запроса Сахалинской Областной думы о проверке конституционности частей первой и второй статьи 16 Закона РФ «О реабилитации жертв политических репрессий»). При этом однако следует учитывать, что расходные обязательства субъектов РФ в таких случаях возникают не в результате реализации собственных полномочий субъекта (первая группа), а в результате осуществления полномочий, подлежащих финансовому обеспечению за счет субвенций из федерального бюджета (ст. 85 БК РФ). Таким образом, расходное обязательство субъектов РФ основывается в конечном итоге на первичном расходном обязательстве РФ, возникающем в результате «субвенций бюджетам субъектов РФ на исполнение расходных обязательств субъектов Российской Федерации в связи с осуществлением органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий, подлежащих в соответствии с ФЗ № 184 финансовому обеспечению за счет субвенций из федерального бюджета» (ст. 84 БК РФ) . Опираясь на положения п. 7 – 9 ст. 26.3 ФЗ № 184 в их новой редакции ФЗ № 199_2 и ФЗ № 258, можно сделать следующие выводы:
Контрольная и надзорная деятельность федеральных исполнительных органов за осуществлением полномочий в сферах совместного ведения, относящихся к данной группе, имеет не только правовой, но и целевой характер. Об этом свидетельствует, в частности, предоставленное Правительству РФ право устанавливать целевые прогнозные показатели и критерии оценки эффективности деятельности органов государственной власти субъектов РФ по реализации соответствующих полномочий. По данным позициям органы исполнительной власти отчитываются перед федеральными органами. Прямая иерархическая зависимость органов исполнительной власти субъектов РФ от федеральных органов исполнительной власти усматривается также в праве последних влиять на определение структуры исполнительных органов власти субъектов, назначение руководителей этих органов; праве отменять акты органов исполнительной власти субъектов РФ, принятые в рамках реализации данной группы полномочий по предметам совместного ведения, по основаниям и в порядке, предусмотренном Правительством РФ (а не законом!), а также изымать у них переданные полномочия в порядке, предусмотренном федеральным законом. Хотя в данном случае речь идет прежде всего о реализации принципа единства системы исполнительной власти и о субординационной зависимости органов исполнительной власти субъектов РФ от федеральных органов исполнительной власти в рамках предметов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения, федеральный законодатель в некоторых случаях говорит об органах государственной власти субъектов РФ в целом как об адресатах мер федерального воздействия (например, Правительство РФ устанавливает критерии оценки эффективности деятельности органов государственной власти субъекта РФ). Представляется, что в данном случае речь также должна идти об органах исполнительной власти субъектов РФ. Кроме того, некоторые полномочия федеральных органов выходят за пределы «воздействия лишь в рамках переданных полномочий». Это касается в первую очередь полномочий федеральных органов по участию в определении структуры органов исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющих переданные полномочия, и в назначении руководителей этих органов. Не ясно, в чем будет заключаться это участие, и как будет определяться структура органов исполнительной власти субъекта РФ, осуществляющих одновременно и полномочия субъекта РФ, и переданные полномочия Российской Федерации. Правовая основа определения полномочий субъектов РФ по предметам совместного ведения установлена для обеих названных выше групп полномочий в п.2 ст.26.1 ФЗ № 184 единообразно – Конституция, федеральные законы, договоры о разграничении, соглашения о передаче полномочий, законы субъектов РФ. Вместе с тем, вряд ли этот перечень можно отнести в полном объеме к регламентации переданных субъектам РФ полномочий в сферах совместного ведения. Законам субъектов РФ как элементам правовой основы для реализации переданных субъектам полномочий практически нет места в силу исполнительного характера передаваемых полномочий (соответственно и речь может идти только об административном нормотворчестве субъектов РФ). Исключение составляет лишь право субъектов РФ оформлять своими законами порядок дополнительного финансирования из собственных средств осуществления переданных полномочий (причем этого может и не произойти). Все остальные вопросы реализации субъектами РФ полномочий данной группы устанавливаются федеральными законами, соглашениями, а также нормативными правовыми актами Президента РФ, Правительства РФ, иных федеральных органов исполнительной власти, упомянутых в п. 7 и 8 ст. 26.3 ФЗ № 184. Таким образом, конституционная идея разграничения законодательных полномочий по предметам совместного ведения между федеральными органами и органами субъектов РФ (ч.2 ст.76), а также законодательного регулирования сферы совместного ведения на двух уровнях – федеральном и региональном – в ФЗ № 184 существенно модифицируется. При этом федеральный законодатель уже практически не устанавливает каких-либо различий между правовым режимом осуществления полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам исключительного ведения РФ и правовым режимом осуществления полномочий этих органов по предметам совместного ведения за счет субвенций из федерального бюджета. Названные тенденции неизбежно ведут к сужению предмета регионального законодательного регулирования.
4. Формы взаимодействия органов государственной власти РФ и субъектов РФ. Правовые основы образования новых субъектов РФ. Пределы и основания федерального вмешательства. Конституционно-правовая ответственность органов государственной власти субъектов РФ перед федеральными органами Правовые основы образования новых субъектов РФ. Теории федерализма известны такие способы изменения состава субъектов федерации, как акцессия и сецессия. Сецессия в настоящее время в России по Конституции допускается только с согласия федерации. Учитывая принципы целостности и единства государства можно утверждать, что сецессия вообще не допускается, тем более что правовое регулирование порядка сецессии в настоящее время отсутствует. Акцессия возможна во всех формах – в порядке, установленном законом о порядке приема и образования новых субъектов [Федеральный конституционный закон от 17.12.2001 N 6-ФКЗ О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации]. См. также [Федеральный конституционный закон от 25 марта 2004 года (об объединении Пермской области и Коми-пермяцкого автономного округа)] Осуществление законодательной, исполнительной и судебной власти осуществляется федеральными органами власти и органами власти субъектов в самостоятельных сферах. В сфере совместного ведения в соответствии с текстом Конституции РФ могут приниматься только федеральные законы, но не подзаконные акты федерального уровня, а также любые нормативные правовые акты субъектов РФ. Однако Конституция РФ не содержит прямого запрета на осуществление исполнительной власти по предметам совместного ведения федеральными органами власти, и Конституционный Суд допустил издание нормативных актов федерального уровня по предметам совместного ведения (Постановление Конституционного Суда РФ от 9 января 1998 года №1-П «По делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации»). При осуществлении законодательной власти на федеральном уровне предусмотрена специальная процедура по учету интересов субъектов РФ: проекты федеральных законов по предметам совместного ведения согласовываются с органами законодательной и исполнительной власти [Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации]. В отношении судебной власти субъектам предоставлены полномочия по созданию собственных судов, не входящих в иерархическую систему федеральных – конституционных и уставных судов субъектов. Взаимоотношения субъектов РФ с федеральными органами власти можно разделить на две группы: имущественные (в том числе финансовые – налоговые и бюджетные) и административные. Имущественные отношения в первую очередь связаны с разграничением собственности на собственность субъектов РФ и федеральную собственность. Нормативное разграничение было сделано еще в 1991 году [Постановление Верховного Совета РФ от 27.12.1991 N 3020-1 «О разграничении госуд. собств. в РФ на федер. собств., государ. собственность республик в составе РФ, краев, областей, автон. области, автон. округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниц. собств.»], но фактически этот процесс до сих пор далек от завершения. Финансовые отношения связанны с обеспечением доходов субъектов, необходимых для эффективного осуществления ими государственной власти в установленных предметах ведения. В настоящее время на законодательном уровне определено, какие полномочия финансируются субъектами РФ самостоятельно [Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, ст.26_3(п.2)]. Помимо нормативного распределения налоговых поступлений (в том числе предоставление федеральным законом права субъектам РФ устанавливать собственные налоги), эти отношения также включают получение финансовой помощи из федерального бюджета. Наконец, административные отношения складываются по поводу осуществления исполнительной власти. Конституция предусматривает возможность осуществления исполнительной власти по предметам совместного ведения и федеральными органами власти и органами власти субъектов. Последние в случае осуществления таких полномочий составляют единую вертикаль с федеральными органами исполнительной власти. Органы власти субъектов в этом случае могут наделяться правами территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, им могут передаваться полномочия федеральных органов. Возможна и обратная передача полномочий – от органов власти субъектов федеральным органам власти. 5. Конституционно-правовой статус субъектов РФ. Особенности правового статуса отдельных видов субъектов РФ. Правовой статус республики в составе Ф. Правовой статус края, области, города федерального значения. Правовой статус автономного округа и автономной области. Правовые проблемы вхождения автономного округа и автономной области в состав области, края. Организация государственной власти субъекта федерации Конституционно-правовой статус субъектов РФ определяется Конституцией РФ и конституциями (уставами) субъектов федерации. В соответствии с ч. 3 ст.66 Конституции РФ правовой статус автономной области и автономного округа может устанавливаться федеральным законом, при условии, что законодательные и представительные органы власти соответствующего субъекта выступят с такой инициативой. До сих пор такого прецедента не существует. Конституции (уставы) субъектов РФ не могут противоречить Конституции России – этот основополагающий принцип построения Федерации, неоднократно находил свое подтверждение в актах Конституционного Суда РФ. Конституция РФ закрепила шесть видов субъектов Российской Федерации (республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа). В правовом статусе субъектов РФ можно выделить две части – общую для всех субъектов и особенную для каждого вида субъектов. Правовой статус всех видов субъектов Федерации включает следующие общие черты: Равноправие субъектов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральными государственными органами и между собой, что закреплено ч. 4 ст.5 Конституции РФ. < FONT>Важнейшим проявлением равноправия субъектов Российской Федерации является то, что предметы ведения и полномочия субъектов Российской Федерации закреплены за всеми субъектами, независимо от того, идет ли речь о республике, области, автономном округе или ином субъекте Российской Федерации. Ст. 71, 72, 73 Конституции РФ, разделяя предметы ведения между Федерацией и ее субъектами, не проводят различия между видами субъектов, поэтому и Красноярский край и город федерального значения Санкт-Петербург и Еврейская автономная область обладают одинаковыми предметами ведения. Ч.3 ст.11 Конституции РФ предусматривает разграничение предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами на основе Конституции РФ, Федеративного и иных договоров. О юридической судьбе Федеративного договора, заключенного в 1992 году, речь шла в начале данной главы при рассмотрении истории федеративных отношений. Что касается иных договоров, то в настоящее время федеральный закон допускает их заключение только в исключительных случаях в связи с географическими, экономическими и т.п. особенностями субъекта РФ. Договоры о разграничении полномочий, заключенные Федерацией с большинством субъектов РФ в 90-е годы ХХ века, прекратили свое действие по обоюдному согласию в середине 2000-х годов. Действующий закон предусматривает особый порядок заключения договоров о разграничении полномочий: он подписывается Президентом РФ и высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего органа исполнительной власти субъекта РФ). Договор одобряется постановлением законодательного органа субъекта РФ и утверждается федеральным законом. Утверждение такого рода договоров федеральным законом крайне важно, т.к. в законодательном процессе на федеральном уровне активная роль принадлежит Совету Федерации, который призван выражать волю субъектов РФ. Это означает, что Федерация, заключая договор с одним из своих субъектов, должна получить на это одобрение большинства субъектов Федерации. Снижение значения договорного начала в регулировании федеративных отношений в целом соответствует характеру Российской Федерации как федерации конституционного вида, созданной на основе федеральной конституции, а не договора. Еще одним важным проявлением равноправия субъектов РФ является закрепление за ними равных прав и полномочия в разных сферах общественной жизни. Бюджетный, Налоговый, Гражданский кодексы РФ, другие федеральные законы, устанавливая полномочия субъекта Федерации, не выделяют какого-либо конкретного вида такого субъекта. Так, право устанавливать региональные налоги и сборы принадлежит всем субъектам Федерации в равной мере (краям, автономным округам, городам республиканского значения и т. д.), и порядок установления этих налогов не зависит от вида субъекта Российской Федерации (ст. 12 Налогового кодекса РФ). Равноправие субъектов находит свое выражение и в порядке формирования государственных органов, прежде всего, Совета Федерации Федерального Собрания РФ. Все субъекты РФ представлены в Совете Федерации равным образом — по два представителя от каждого субъекта Федерации: по одному представителю от представительного и законодательного органов государственной власти субъекта (Федеральный закон от 5 августа 2000 г. N 113-ФЗ "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" (с изменениями от 16 декабря 2004 г., 25 июля 2006 г., 21 июля 2007 г.) Известный российский правовед А. Ященко еще в начале ХХ века видел существо федеративного государства, не в степени самостоятельности субъектов федерации, а в том «насколько значительно участие штатов в образовании суверенитета и какова при этом роль высших обще-государственных органов представляющих штаты в их особенности» (Ященко А. Теория федерализма: опыт синтетической теории права и государства. Юрьев. 1912. С. 343). Совет Федерации как одна из палат Федерального Собрания – высшего законодательного органа государства, наделен широкими полномочиями, характер которых определен в значительной степени именно тем, что он состоит из представителей регионов. Помимо одобрения федеральных законов, права законодательной инициативы, он обладает такими полномочиями как утверждение и изменения границ между субъектами РФ, утверждения указов Президента РФ о введении военного и чрезвычайного положения, назначение на высшие государственные должности (судей высших судов, генерального прокурора, зам. председателя Счетной Палаты РФ и половину ее аудиторов). Наделения органа государственной власти, представляющих интересы субъектов Федерации, столь значимыми государственными полномочиями позволяет говорить о подлинно федеративном устройстве России, о неформальном участии регионов в осуществлении государственной власти на федеральном уровне. Таким же образом, по принципу равного представительства, формируется Государственный Совет РФ. Он состоит из высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации (Указ Президента РФ от 1 сентября 2000 г. № 1602). Самостоятельное образование субъектами Российской Федерации органов государственной власти в соответствии с Основами конституционного строя России, закрепленными в Конституции РФ и общими принципами организации законодательных и исполнительных органов государственной власти, установленных федеральным законом. Система органов власти субъектов Российской Федерации строится с соблюдением конституционного принципа разделения властей, что означает недопустимость сосредоточения всей государственной власти в руках одного какого-либо органа (Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ//СЗ РФ.1999., №42., СТ.5005. с изменениями от 29 июля 2000 г., 8 февраля 2001 г., 7 мая, 24 июля, 11 декабря 2002 г., 4 июля 2003 г., 19 июня, 11, 29 декабря 2004 г., 21 июля, 31 декабря 2005 г., 3 июня, 12, 18, 25, 27 июля, 25 октября, 4, 29 декабря 2006 г., 2, 23 марта, 26 апреля, 10 мая, 18 июня 2007 г.) < FONT>Во всех субъектах законодательную власть должен осуществлять единственный представительный орган. В то же время каждый субъект своей властью определяет структуру законодательного органа (двухпалатный или однопалатный), численность депутатов, название представительного органа (законодательное собрание, городская дума и т. п.), устанавливает срок его полномочий (но не более пяти лет), регламент работы законодательного органа. На сочетании общих и особенных правил строится система и других органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Так, в соответствии с Уставом города федерального значения Санкт-Петербурга — субъекта Российской Федерации — законодательную власть в городе осуществляет Законодательное Собрание Санкт-Петербурга, исполнительную власть — Губернатор и Правительство города, судебную власть — Уставной Суд Санкт-Петербурга и мировые судьи. (Устав Санкт-Петербурга (Принят Законодательным Собранием Санкт-Петербурга 14 января 1998 г. с изменениями от 28 февраля 1998 г., 11 сентября 2000 г., 23 февраля, 22 июня 2001 г., 6 июня 2002 г., 24 июня, 10 октября, 30 декабря 2003 г., 22 октября 2004 г., 2, 7 июня, 12 июля 2005 г., 20 ноября 2006 г., 4 июня 2007 г.) Собственная территория субъектов Российской Федерации и обязательность согласия субъектов Федерации на изменение границ между ними. Федеративный характер государства проявляется в том, что субъекты Российской Федерации обладают правом на свою территорию, которая не может быть изменена без их воли. Для изменения территории субъектов необходимы, прежде всего, взаимные решения заинтересованных субъектов. Однако этого недостаточно. В соответствии со ст. 102 Конституции РФ Совет Федерации Федерального Собрания РФ должен утвердить изменение границ субъектов Федерации. В 1994 г. по решению органов государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации и постановлению Совета Федерации Федерального Собрания РФ была изменена граница между Костромской и Вологодской областями. В соответствии с ч. 1 ст.67 Конституции РФ «территория Российской Федерации включает в себя территорию ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними». Такая конституционная формула означает, что территория субъектов РФ – это только сухопутная территория в их границах. Ни внутреннее море, ни территориальное море, ни воздушное пространство – не являются территорией субъектов РФ. Это – территория только самой Федерации. Суверенными правами на континентальный шельф и исключительную экономическую зону обладает также только Российская Федерация в целом, а не отдельные субъекты РФ. Права субъекта РФ в законодательном процессе на федеральном уровне. Законодательные (представительные) органы субъектов федерации в соответствии с ч. 1 ст. 104 Конституции РФ обладают правом законодательной инициативы, т.е. правом внесения проектов федеральных законов. Право законодательной инициативы — это право не только представить в Парламент страны законопроект, но и обязательность рассмотрения данного законопроекта Государственной Думой Федерального Собрания. Кроме того, право законодательной инициативы означает и право соответствующего субъекта вносить поправки при рассмотрении соответствующего законопроекта. Регламент Государственной Думы (Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 30 января 2002 г. N 33-СФ "О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" (с изменениями от 29 марта, 29 мая, 11 декабря 2002 г., 12 февраля, 26 марта 2003 г., 26 мая, 24 декабря 2004 г., 9 февраля 2005 г., 24 марта, 6 октября 2006 г., 2 марта, 6 июля 2007 г.) предусматривает обязательное информирование субъектов законодательной инициативы, в числе которых и законодательные органы субъектов Федерации, о всех законопроектах, рассматриваемых Государственной Думой, заключениях Правительства на эти законопроекты, стадиях рассмотрения этих законопроектов. Проекты федеральных законов по предметам совместного ведения согласовываются с законодательными (представительными) и высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном федеральным законом. Эти законопроекты после их внесения в Государственную Думу направляются в законодательные (представительные) и высшие исполнительные органы государственной власти субъектов РФ для представления ими в тридцатидневный срок отзывов на указанные законопроекты. Если органы государственной власти более чем одной трети субъектов Федерации выскажутся против принятия соответствующего федерального закона, то по решению Государственной Думы создается согласительная комиссия. (Отзыв считается положительным, если оба органа государственной власти субъекта РФ (законодательный и исполнительный) выскажутся за принятие данного проекта, а отрицательным – если оба органа субъекта РФ выскажутся против. Если мнения этих органов разойдутся – считается что субъект Федерации не высказал своего мнения). Проекты федеральных законов по предметам совместного ведения, принятые Государственной Думой в первом чтении, направляются в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ для представления в Государственную Думу поправок к указанным законопроектам в тридцатидневный срок. До истечения этого срока рассмотрение указанных законопроектов во втором чтении не допускается. Право на внесение предложений о поправках и пересмотре Конституции РФ, на участие в одобрении (неодобрении) поправок к Конституции РФ. Это право, закрепленное ст.134 Конституции РФ, также как и право законодательной инициативы принадлежит законодательным органам субъектов РФ. Закрепление этого права за субъектами РФ позволяет им активно влиять на формирование самого государства, которое основывается на федеральной Конституции. Важно отметить, что принятие новой Конституции возможно только по воле многонационального народа России, выражением воли которого будет служить или особый федеральный орган – Конституционное Собрание или всенародный референдум. Эта норма – еще один показатель, что Россия не является договорной Федерацией Источник ее суверенитета – не воля субъектов Федерации, а воля ее многонационального народа. Статья 136 Конституции РФ предусматривает, что федеральный конституционный закон о поправках к 3-8 главам Конституции РФ вступает в силу только после его одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации — это крайне важная правовая норма, гарантирующая субъектам Федерации стабильность их конституционно-правового статуса, определенного Конституцией РФ. Право обращения субъекта Р Ф в Конституционный Суд РФ не только по вопросам конституционности нормативных актов, но и по спорам с федеральными органами о компетенции и с запросами о толковании Конституции РФ (Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" (с изменениями от 8 февраля, 15 декабря 2001 г., 7 июня 2004 г., 5 апреля 2005 г., 5 февраля 2007 г.)) Субъекты Российской Федерации широко пользуются этим правом. Оно служит процессуальной гарантией соблюдения их конституционно-правового статуса. Право на инициирование объединения с другими субъектами Федерации. Правовой статус субъекта РФ любого вида может быть изменен только по взаимному согласию Российской Федерации и самого субъекта. Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 гг. № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта Российской Федерации» предусматривает возможность образования субъектов РФ путем объединения в один субъект Федерации двух и более граничащих между собой субъектов РФ. При этом одни субъекты прекращают свое существование, т.е. полностью утрачивают свой конституционно-правовой статус, а вновь возникший субъект РФ приобретает статус субъекта РФ определенного вида. #G0 Инициатива образования в составе Российской Федерации нового субъекта принадлежит субъектам Российской Федерации, на территориях которых образуется новый субъект Российской Федерации. Совместное предложение высших органов государственной власти заинтересованных субъектов РФ направляется Президенту РФ, который извещает высшие органы государственной власти Федерации и проводит с ними консультации. После получения поддержки Президента РФ данный вопрос выносится на референдум в каждом из заинтересованных субъектов РФ. При положительном результате референдума в каждом из субъектов РФ принимается федеральный конституционный закон об образовании нового субъекта Российской Федерации. Таким образом, прекращение правового статуса субъекта Федерации возможно только по инициативе самого этого субъекта. Важной гарантией стабильности правового статуса субъекта федерации является решение вопроса о прекращении статуса субъекта РФ и образовании нового субъекта РФ только на референдуме соответствующего субъекта. Однако окончательное решение вопроса об изменении состава субъектов Федерации принимает не сам субъект (он только проявляет инициативу), а Федерация, принимая соответствующий федеральный конституционный закон, что еще раз подчеркивает не договорный, а конституционный характер Российской Федерации. Правила, установленные рассматриваемым федеральным конституционным законом, распространяются на субъектов РФ независимо от их вида. С момента принятия этого закона произошло образование нескольких новых субъектов Федерации, при этом некоторые субъекты прекратили свое существование (См. например, Федеральный конституционный закон от 21 июля 2007 г. N 5-ФКЗ "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа"). Право субъекта РФ на изменение своего наименования. Субъект РФ вправе изменить свое наименование, не испрашивая на это согласия Федерации или других ее субъектов, т.к. при этом не происходит изменения его статуса. Решение об изменении названия принимается законодательным (представительным) органом субъекта РФ. Новое название включается в статью 65 Конституции РФ указом Президента РФ, который носит, по- существу, технический характер (Президент обязан его издать). За время действия Конституции РФ 1993 года целый ряд субъектов РФ изменили свое название. Все отмеченные выше черты присущи конституционно-правовому статусу всех субъектов Российской Федерации, независимо от их вида. Однако не случайно Конституция РФ указывает на разные виды субъектов Федерации. Конституция РФ и другие нормативные правовые акты позволяют выделить некоторые особенные черты правового статуса, присущие отдельным видам субъектов I Российской Федерации. Республики, в отличие от всех иных субъектов Российской Федерации, именуются в Конституции РФ государствами. В начале 90-х годов XX в. многие республики провозгласили себя в своих Конституциях суверенными государствами. Конституционный Суд РФ в своем Постановлении от 7 июля 2000 г. № П-10 установил, что эти положения республиканских конституций не соответствуют Конституции РФ. Суверенной является Россия в целом, а не составляющие ее субъекты. Носителем суверенитета выступает мно-гонациональный народ всей России, а не какой-либо ее части. Важным отличием конституционно-правового статуса республик является наличие у них собственных республиканских конституций, столиц и государственных символов: флагов, гербов, гимнов. Республики вправе вводить собственный государственный язык, применяемый наравне с русским языком, который является государственным языком Федерации в целом. Статус края, области, города республиканского значения, автономной области, автономных округов определяется Конституцией РФ и уставами этих субъектов, принимаемыми их законодательными (представительными) органами. Статья 66 Конституции РФ устанавливает возможность принятия по представлению законодательных и исполнительных органов автономной области и автономного округа федерального закона об этом субъекте Российской Федерации. Федеративное устройство Российской Федерации по Конституции, принятой в 1993 году, осложнено тем, что 9 из 10 автономных округов (исключение — Чукотский автономный округ, который входит в состав Российской Федерации непосредственно), являясь равноправными субъектами Российской Федерации, входят в состав других субъектов Российской Федерации — краев и областей. Так, Усть-Ордынский Бурятский автономный округ входит в состав Иркутской области, Ханты-Мансийский автономный округ — в состав Тюменской области, Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономный округ — в состав Красноярского края и т. д. Отношения автономных округов и субъектов Российской Федерации, в состав которых они входят, регулируются федеральными законами и договорами между органами государственной власти соответствующих автономных округов и субъектов Российской Федерации, в состав которых они входят. В последние годы произошло объединение ряда автономных округов и субъектов, в состав которых они входили. (См., напр.: Федеральный конституционный закон от 30 декабря 2006 г. N 6-ФКЗ "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа", с изменениями от 2 июня 2007 г. ) Статус субъекта Российской Федерации может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральным конституционным законом. < FONT>Конституция РФ не устанавливает права субъектов Российской Федерации на выход из Федерации, так как это противоречит конституционно-учредительному характеру нашей Федерации и воле многонационального народа России, выраженной при принятии Конституции РФ. Перечисление в Конституции РФ всех субъектов Федерации исключает выход какого-либо субъекта из Федерации в одностороннем порядке, так как это связано с изменением Конституции РФ. Статья 65 Конституции РФ предусматривает возможность принятия в Федерацию новых субъектов и образования в ее составе новых субъектов. Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» регулирует порядок реализации этого конституционного положения. Тема 6. Свободные выборы как способ формирования органов власти в РФ. Избирательное право. 1. Избирательное право как подотрасль конституционного права: предмет регулирования, основные понятия, источники правовых норм. Разграничение полномочий органов государственной власти РФ и субъектов РФ в сфере правового регулирования свободных выборов. Субъективное избирательное право: право избирать и быть избранным Нормы, составляющие правовое регулирование выборов, выделяются в подотрасль конституционного права, а некоторыми учеными – даже в самостоятельную правовую отрасль. Основанием этому служит наличие собственного предмета и метода правового регулирования. Предметом выступают общественные отношения, складывающиеся в связи с подготовкой и проведением выборов в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Субъектами этих отношений являются граждане и их объединения, а также государственные органы. Метод избирательного права представляет собой совокупность особенностей правового регулирования (заранее установленное императивное закрепление прав и обязанностей сторон, обязательное возникновение правоотношений с определенной периодичностью, свободная и добровольная реализация некоторыми субъектами избирательных правоотношений принадлежащих им субъективных прав, применение специфичных санкций). Избирательное право характеризуется собственной системой нормативных источников, которая включает помимо системообразующего «рамочного» Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» [Федеральный закон от 12.06.2002 N 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»], федеральные законы и законы субъектов РФ, регламентирующие особенности выборов отдельных органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также международные правовые акты, регламентирующие принципы избирательного права. Вместе с тем деление избирательного права на Общую и Особенную части, предлагаемое некоторыми исследователями, не отражается в законодательстве. Наконец, избирательное право обладает собственным понятийным аппаратом, состоящим из терминов «агитация предвыборная», «выборы», «голосование», «избирательная кампания», «избирательная система», «избирательное объединение», «избирательное право». 2. Принципы избирательного права: принципы реализации избирательных прав или принципы участия в выборах Под принципами права обычно понимают руководящие начала, исходные положения, на основе которых осуществляется правовое регулирование той или иной отрасли права. В научной литературе можно встретить определение принципов избирательного права как многоуровневой системы основных начал, определяющих главное содержание и процесс реализации институтов избирательного права, избирательных прав граждан в рамках демократических и свободных процедур избирательного процесса. Принципы избирательного права можно, конечно, с определенной долей условности, подразделить на принципы реализации избирательных прав и участия в выборах и принципы организации и проведения выборов. Принципы реализации избирательных прав и участия в выборах, закрепленные законодательством и, прежде всего, Конституцией, выражают сущность народовластия в государстве, являются отличительной чертой демократического избирательного права. Принцип свободных выборов или добровольности участия в выборах Принцип свободных выборов или добровольного участия в выборах выражается в признании права каждого гражданина определять степень своего участия в определении направления реализации государственной власти в стране путем участия в выборах. Этот принцип не признается в некоторых зарубежных государствах. Каждый гражданин имеет право, прежде всего, сам для себя решать, необходимо ли ему такое участие. Принудительное участие в выборах недопустимо в демократическом государстве. Кроме того, каждому гражданину предоставлено право на выражение своего мнения путем голосования за того или иного кандидата. Таким образом, идея добровольности выборов реализуется в принципе свободных выборов и добровольности участия в выборах. Никто не может быть принужден к реализации своего избирательного права. В законодательстве отсутствует юридически закрепленная обязанность участия в выборах. И, как следствие, не предусмотрена ответственность на абсентеизм. Принципы всеобщего, равного, прямого избирательного права Принцип всеобщего избирательного права означает, что каждый гражданин, независимо от пола, расы, языка, национальности, происхождения, имущественного положения, должностного положения, места жительства, вероисповедания, принадлежности к общественным объединениям и т.д. имеет право избирать и быть избранным. Безусловно, ограничения всеобщего избирательного права возможны, если они продиктованы необходимостью защиты интересов демократического общества. К числу таких ограничений относятся: так называемый возрастной ценз (ограничение, связанное с установлением минимального возраста, по достижению которого человек имеет право участвовать в выборах), ограничение участия в выборах лиц, признанных судом недееспособными. Не имеют права избирать и быть избранными также лица, содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда. Предусмотрены законодательством ограничения, связанные со статусом парламентария, выборного должностного лица, в том числе с невозможностью находиться на государственной или муниципальной службе, входить в состав законодательного (представительного) органа государственной власти, представительного органа местного самоуправления, заниматься иной оплачиваемой деятельностью. Это, например, занятие одной должности не более 2-х раз подряд, лишение права занимать определенные должности; достижение определенного максимального возраста. К ограничениям всеобщего избирательно права относятся также иные цензы: гражданства, оседлости, языка, имущественный и т.д. Так, в соответствии с Конституцией Российской Федерации граждане РФ имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме (ст. 32 ч. 2 Конституции РФ). В Конституции Российской Федерации предусмотрен ценз оседлости для пассивного избирательного права на пост Президента Российской Федерации. Согласно ст. 81 ч. 2 Конституции РФ Президентом Российской Федерации может быть избран гражданин Российской Федерации не моложе 35 лет, постоянно проживающий в Российской Федерации не менее 10 лет. Постановление Конституционного Суда РФ от 27.04.1998 N 12-П. Принцип всеобщего избирательного права в России является наиболее критикуемым в научной литературе. Так, например, некоторые ученые говорят, что «провозглашая в законе принцип всеобщего избирательного права, мы заранее знаем, что даже при самом минимальном количестве цензов оно на самом деле таковым не является. Может, вместо того, чтобы каждый раз в каждом исследовании о выборах объяснять, что всеобщее избирательное право не означает избирательное право для всех, убрать из законодательства эту декларацию или провозгласить ее воплощение в жизнь перспективной целью развития избирательного права в будущем». Думается, что подобные утверждения ни в коей степени не умаляют прав на существование принципа всеобщности избирательного права, как основы правового регулирования избирательных отношений. Принцип равного избирательного права предполагает создание равных условий и возможностей для реализации избирательных прав. Как отмечается в литературе, он представляет собой следствие и одно из важнейших проявлений конституционно гарантируемого равноправия граждан. Равенство избирательного права обеспечивается, прежде всего, наличием у каждого избирателя одинакового числа голосов. В зависимости от избирательной системы у каждого избирателя число голосов может быть больше, чем один. Поэтому важно, чтобы у всех избирателей их было поровну. Например, на парламентских выборах в Германии каждый избиратель имеет по два голоса, а на выборах представительных органов местного самоуправления в Баварии - по три. Кроме того, необходимо, чтобы все голоса имели равный вес, т. е. равное влияние на результат выборов. Это достигается обеспечением единой нормы представительства: на каждого депутата должно приходиться одинаковое число жителей (иногда избирателей). Принципу равного избирательного права противоречит плюральный вотум (буквально - множественное голосование). Согласно этому принципу одни избиратели могут иметь в зависимости от обстоятельств больше голосов, чем другие. Принципу равного избирательного права также противоречат куриальные выборы, которые заранее делят избирателей на группы - курии (например, по национальному, религиозному, сословно-кастовому и другим признакам) с заранее установленным числом мандатов, предоставляемых каждой из этих групп. Например, в Китае особую курию представляют собой военнослужащие НОАК, которые имеют особое представительство в собраниях народных представителей, в Ботсване, Гамбии, Сьерра-Леоне создаются особые избирательные курии для родоплеменных вождей. Допускаются незначительные ограничения данного принципа путем законодательного закрепления цензов. Принцип прямого избирательного права не закрепляется на международном уровне и может не отражаться в законодательстве. Данный принцип означает, что граждане могут избирать непосредственно представительные органы государственной власти и местного самоуправления любого уровня. В отличие от прямых выборов законодательство ряда государств предусматривает и косвенные выборы. При этом избиратели создают специальную коллегию выборщиков, которая уже и избирает состав необходимого органа. Мировой практике известны и многоступенчатые выборы, когда рядовые избиратели формируют непосредственно только органы самого нижнего уровня, а те уже в порядке очередности избирают вышестоящие органы государственной власти или местного самоуправления. Принцип тайного голосования Принцип тайного голосования означает отсутствие контроля за избирателем до, во время и после голосования. Принцип тайного голосования закреплен законодательно. Смысл такого правового регулирования состоит в обеспечении полной свободы волеизъявления избирателя, с тем, чтобы ему была обеспечена возможность свободного выбора. В российской истории тайное голосование появилось с принятием Конституции СССР 1936 г., а до этого депутатов избирали на собраниях избирателей открытым голосованием. В целях обеспечения тайны голосования на избирательных участках устанавливаются кабины для голосования. Законодательством о выборах предусмотрены специальные процедуры голосования. Перед голосованием избиратель получает бюллетень для голосования, изготовленный по единому образцу и заполняет его в избирательной кабине, что гарантирует отсутствие какого-либо надзора за заполнением. Запрещаются какие-либо отметки на бюллетене, указывающие на личность его заполнителя. Принципы организации и проведения выборов. Обязательность и периодичность выборов Принцип обязательности выборов означает, что выборы являются единственным законным способом образования представительных и исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления. Указанный принцип означает, как указывают специалисты, что государственные и муниципальные органы не вправе уклоняться от назначения и проведения в установленные законодательством сроки выборов, а также отменять уже назначенные выборы или переносить их на более поздние сроки. К сожалению, до недавнего времени обязательность назначения выборов не всегда надежно была подкреплена соответствующими юридическими гарантиями, и в особенности на региональном уровне. Как следствие, это нередко приводило к тому, что уклонение от назначения выборов в установленные сроки стало выглядеть довольно распространенной и привычной картиной российской действительности на региональном уровне. Так, по данным Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, из-за несовершенства регионального избирательного законодательства в вопросах назначения выборов по состоянию на январь 1997 г. в 42 субъектах Российской Федерации не были в установленные сроки проведены выборы законодательных (представительных) органов государственной власти. Представляется, что такой ситуации вполне можно было избежать, если бы действующее законодательство содержало исчерпывающие императивные требования, касающиеся назначения не только федеральных, но и региональных, и муниципальных выборов. С обязательностью выборов тесно связан и вопрос об их результатах. В соответствии со ст.ст. 70, 72, 73 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 22.06.2002 г. № 67-ФЗ и законодательством субъектов Российской Федерации официально установленные соответствующими избирательными комиссиями итоги выборов и принятые на основании их решения обязательны для исполнения государственными органами, органами местного самоуправления и их должностными лицами. Принцип периодичности выборов обусловлен временными ограничениями периодов работы представительных и исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления. Он означает, что очередные выборы должны проводиться через определенные интервалы времени. Такое положение дел обусловлено, с одной стороны, необходимостью обеспечения стабильности деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, с другой стороны, обеспечения сменяемости должностных лиц этих органов в целях предотвращения различного вида злоупотреблений. Периодичность выборов соответствует в полной мере принципам демократического общества, и, как отмечают ученые, не случайно в Документе Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ от 29 июня 1990 г. (ст. 5.1) зафиксировано, что проводимые через различные промежутки времени свободные выборы относятся к числу элементов справедливости, которые существенно необходимы для полного выражения достоинства, присущего человеческой личности, и равных и неотъемлемых прав всех людей. Периодичность проведения выборов является гарантом недопустимости узурпации власти какой-либо группой людей, служит целям обеспечения законности и справедливости в обществе. Любые способы удержать власть в своих руках в течение большего периода времени, чем это предписано законодательством, нелегитимны. Гласность и открытость выборов, альтернативность выборов Выборы органов государственной власти и местного самоуправления должны осуществляться гласно и открыто – это неотъемлемый признак развитого демократического государства. Цель такой открытости состоит в необходимости обеспечения возможности общественного контроля за подготовкой и проведением выборов. Данный контроль предусматривает определенные способы его осуществления. Гласность и открытость являются универсальными принципами организации и проведения выборов. Обеспечивающие реализацию данных принципов нормы закреплены федеральным законодательством, законодательством субъектов федерации и местным законодательством. Указанные принципы означают открытость и гласность избирательного процесса для всех его участников - кандидатов, избирательных объединений и блоков, избирателей. В мировой практике разработаны и реализуются различные институты, при помощи которых обеспечивается гласность и открытость выборов. К числу таковых относится, например, институт наблюдателей, которые следят за легитимностью проведения выборов. Законодательством предусмотрено положение о систематической публикации в средствах массовой информации сведений о поступлении и расходовании средств избирательных фондов, предусмотрена обязательная официальная публикация полных данных о результатах выборов в объеме данных протоколов избирательных комиссий всех уровней. Принцип альтернативности выборов также имеет огромное значение в организации и проведении выборов. Этот принцип как бы «растворен» в законодательной материи Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 22.06.2002 г. № 67-ФЗ, в ст.ст. 38, 39 которого предусматривается участие в выборах нескольких кандидатов. Принцип альтернативности выборов выступает определенным условием легитимности выборов в целом, определения законности их результатов. Сам термин «альтернативность выборов» был впервые употреблен в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 4 ноября 1996 года по запросу Читинской областной Думы. Конституционный Суд признал альтернативность в качестве важнейшего условия свободных выборов, обеспечивающего избирателю реальную возможность отдать предпочтение одному из нескольких кандидатов путем свободного волеизъявления.
§ 4. Финансирование выборов В Российской Федерации законодательством предусмотрены выборы на федеральном уровне - Президента и нижней палаты Парламента, региональном – законодательного собрания, и на местном – в представительные органы местного самоуправления. Порядок финансирования выборов установлен федеральным законом от 12.06.2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», федеральным законом от 18.05.2005 № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», федеральным законом от 10.01.2003 № 19-ФЗ «О выборах Президента РФ». Финансирование мероприятий, связанных с подготовкой и проведением выборов, осуществляется из средств соответствующего бюджета (федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации и (или) местного бюджета). Финансирование указанных расходов осуществляется в соответствии с утвержденной бюджетной росписью о распределении расходов соответствующего бюджета. Главными распорядителями средств, предусмотренных в соответствующих бюджетах (федеральном бюджете, бюджете субъекта Российской Федерации, местном бюджете) на проведение выборов, являются избирательные комиссии, организующие соответствующие выборы (Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, избирательная комиссия субъекта Российской Федерации, избирательная комиссия муниципального образования). Не позднее чем в десятидневный срок со дня официального опубликования (публикации) решения о назначении Президента РФ или депутатов Государственной Думы бюджетные средства должны поступить в распоряжение Центральной избирательной комиссии. Следует обратить внимание на то, что в случае проведения досрочных либо повторных выборов Президента РФ или депутатов Государственной Думы объем денежных средств, выделяемых на их организацию и проведение, не может быть меньше суммы, содержащейся в отчете Центральной избирательной комиссии РФ о расходовании средств, при подготовке и проведении предыдущих выборов. Центральная избирательная комиссия Российской Федерации не позднее, чем за 50 дней до дня голосования распределяет поступившие в ее распоряжение средства на подготовку и проведение выборов Президента РФ или депутатов Государственной Думы между избирательными комиссиями субъектов РФ, которые не позднее, чем за 30 дней до дня голосования распределяют полученные средства между территориальными избирательными комиссиями. В случае проведения досрочных или повторных выборов, а также в случае несвоевременного или не в полном объеме финансирования подготовки и проведения выборов указанные избирательные комиссии распределяют средства по мере их поступления. Следует обратить внимание на то, что денежные средства, полученные избирательными комиссиями из бюджетов различных уровней, учитываются раздельно. Избирательные комиссии обязаны представлять отчеты о расходовании бюджетных средств на выборы соответственно в палаты Федерального Собрания РФ, законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, представительные органы муниципальных образований. Председатели комиссий являются уполномоченными лицами по распоряжению средствами, выделенными на подготовку и проведение выборов, и несут ответственность за их целевое использование. Бюджетные средства, выделенные соответствующим избирательным комиссиям расходуются на оплату труда членов избирательных комиссий и сотрудников аппарата этих комиссий, на изготовление избирательных бюллетеней, на подготовку помещений для голосования и их охрану, на транспортные расходы избирательных комиссий и т.д. Часть этих средств избирательные комиссии предоставляют в равных частях кандидатам (избирательным объединениям) для проведения избирательной кампании. Кандидаты (избирательные объединения) осуществляют финансирование избирательных мероприятий только из средств своих избирательных фондов. Такой избирательный фонд должен быть создан кандидатом (избирательным объединением) в период после письменного уведомления соответствующей избирательной комиссии об их выдвижении (самовыдвижении) до представления документов на регистрацию. Конституционный Суд РФ (Определение Конституционного Суда РФ от 24.05.2005 г. № 253-О) признал, что требование закона об обязательном создании кандидатом (избирательным объединением) избирательного фонда не является дополнительным ограничением пассивного избирательного права, закрепленного в Конституции РФ. Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", предусматривая создание кандидатами избирательных фондов, закрепляет при этом равные для всех кандидатов требования к источникам финансирования, которые включают не только собственные средства кандидата, но и средства, выделенные ему выдвинувшим его избирательным объединением, избирательным блоком и, в случае, если это предусмотрено законом, соответствующей избирательной комиссией, а также добровольные пожертвования граждан и юридических лиц (пункт 5 статьи 58). В целях создания кандидатам равных возможностей, обеспечения защиты прав всех участников избирательного процесса предусматривается, что предельные размеры средств, перечисляемых в избирательные фонды, определяются законом (пункт 10 статьи 58); запрещается использование для проведения предвыборных акций иных денежных средств, кроме средств избирательного фонда (пункт 6 статьи 59). На достижение этих же целей направлены нормы названного Федерального закона об отказе в регистрации кандидата не только в связи с несозданием избирательного фонда, но и в случаях использования при финансировании избирательной кампании иных денежных средств, помимо средств избирательного фонда, превышения установленного законом размера расходования таких средств (подпункты "з", "и" пункта 23 статьи 38), а также нормы, обеспечивающие контроль за законным использованием этих средств (пункты 11 и 12 статьи 58). Такое регулирование в сфере создания и расходования средств избирательных фондов гарантирует равные возможности гражданам для реализации избирательного права и не является его ограничением. При проведении выборов в органы местного самоуправления создание кандидатом избирательного фонда необязательно при условии, что число избирателей в избирательном округе не превышает пяти тысяч и финансирование кандидатом своей избирательной кампании не производится. В этом случае кандидат уведомляет соответствующую избирательную комиссию об указанных обстоятельствах. Избирательные объединения, выдвинувшие списки кандидатов, для финансирования своей избирательной кампании обязаны создавать избирательные фонды после регистрации их уполномоченных представителей по финансовым вопросам соответствующими избирательными комиссиями. По общему правилу кандидаты вправе назначить уполномоченных представителей по финансовым вопросам, а в случаях установленных законом обязаны сделать это. Избирательные объединения лишены права выбора, и назначение уполномоченных представителей является их обязанностью. Уполномоченный представитель по финансовым вопросам кандидата (избирательного объединения) осуществляет свои действия на основании нотариально удостоверенной доверенности, которая выдается кандидатом (избирательным объединением) и предоставляет им следующие полномочия:
Кандидат может предоставить представителю и иные полномочия по финансовым вопросам. Регистрация уполномоченного представителя по финансовым вопросам кандидата (избирательного объединения) производится соответствующей избирательной комиссией на основании заявления кандидата (избирательного объединения) и доверенности. Срок полномочий уполномоченного представителя по финансовым вопросам начинается со дня регистрации указанного уполномоченного представителя и истекает через 90 дней со дня голосования. Кандидат вправе в любое время прекратить полномочия своего уполномоченного представителя по финансовым вопросам, письменно известив его об этом и представив письменное заявление в избирательную комиссию вместе с заявлением о том, на кого возлагаются полномочия отозванного уполномоченного представителя по финансовым вопросам. Копии указанных заявлений должны быть одновременно направлены кандидатом в соответствующий филиал Сберегательного банка РФ. П. 5 ст. 58 федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» содержит исчерпывающий перечень источников финансирования избирательных фондов, а именно:
Законодательство устанавливает предельный размер избирательных фондов. В соответствии со ст. 58 ФЗ «О выборах Президента РФ» предельная сумма всех расходов из средств избирательного фонда кандидата в Президенты не может превышать 400 миллионов рублей. Предельная сумма всех расходов кандидата в Президенты РФ, по которому назначено повторное голосование, не может превышать 500 миллионов рублей. Ст. 64 ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы РФ» предусматривает, что размер избирательного фонда избирательного объединения на выборах депутатов Государственной Думы не должен превышать 400 миллионов рублей. В указанную сумму не включаются расходы из средств избирательных фондов региональных отделений политической партии, предельный размер которых зависит от числа зарегистрированных избирателей в конкретном регионе. Закон Санкт-Петербурга «О выборах депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга» (ст. 44) установил предельный размер расходования средств избирательного фонда избирательного объединения, выдвинувшего список кандидатов в размере 600 миллионов рублей. Превышение кандидатом (избирательным объединением) размера избирательного фонда более, чем на 5 % влечет отказ или отмену их регистрации на данных выборах. Следует обратить внимание, что процентное соотношение средств полученных из различных источников финансирования избирательных фондов закреплены в специализированных нормативных актах. Например, в Федеральном Законе от 10.01.2003 «О выборах Президента Российской Федерации» установлено, что собственные средства кандидата не могут превышать 10 процентов, а при повторном голосовании – 15 процентов от предельной суммы всех расходов из средств избирательного фонда; средства выдвинувшей его политической партии не могут превышать 50 процентов; добровольные пожертвования гражданина и юридического лица – 1.5 и 7 процентов соответственно. Федеральный Закон от 18.05.2005 «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» установил следующие предельные размеры для источников финансирования избирательных фондов: собственные средства политической партии не могут превышать 50 процентов от предельной суммы всех расходов; добровольные пожертвования граждан и юридических лиц – 0.07 и 3.5 процента соответственно. Одним из основных принципов избирательного права Российской Федерации является запрет вмешательства других государств, иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных организаций в любые мероприятия по организации и проведении выборов. Поэтому установлен запрет на пожертвования этих субъектов в избирательные фонды. Кроме того, ст. 58 федерального закона от 12.06.2002 «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» закреплен запрет на внесение пожертвований в избирательные фонды установлен для:
Анонимные пожертвования от физических лиц и организаций подлежат перечислению в доход соответствующего бюджета в сроки установленные законом. Все денежные средства, образующие избирательный фонд перечисляются на специальный избирательный счет, открытый с разрешения соответствующей избирательной комиссии кандидатом либо его уполномоченным представителем по финансовым вопросам, уполномоченным представителем по финансовым вопросам избирательного объединения в филиалах Сберегательного банка РФ, а при их отсутствии - в других кредитных организациях, расположенных на территории избирательного округа. В случае отсутствия на территории избирательного округа кредитных организаций кандидат или избирательное объединение определяют по согласованию с соответствующей избирательной комиссией кредитную организацию, в которой открывается специальный избирательный счет. Законом субъекта Российской Федерации может быть предусмотрено, что на выборах органов местного самоуправления сельских поселений перечисление средств избирательного фонда на специальный избирательный счет необязательно в случае, если расходы на финансирование избирательной кампании кандидата не превышают три тысячи рублей. Средства избирательных фондов имеют целевое назначение и могут использоваться кандидатами, избирательными объединениями только на покрытие расходов, связанных с проведением своей избирательной кампании. Право распоряжаться средствами избирательных фондов принадлежит создавшим их кандидатам или избирательным объединениям. Ст. 59 федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» установлены следующие цели, на которые могут расходоваться средства избирательных фондов:
Кандидаты или избирательные объединения вправе использовать на оплату организационно-технических мероприятий по сбору подписей избирателей, а также на проведение предвыборной агитации, на осуществление другой деятельности, направленной на достижение определенного результата на выборах только денежные средства (в том числе собственные денежные средства), поступившие в их избирательные фонды в установленном законом порядке. Расходование в целях достижения определенного результата на выборах денежных средств, не перечисленных в избирательные фонды, запрещается. Конституционный Суд РФ определил, что требование об осуществлении предвыборной агитации не иначе как за счет денежных средств, которые аккумулированы в созданных в соответствии с законом избирательных фондах, представляет собой ограничение форм и методов проводимой этими субъектами избирательного процесса предвыборной агитации, если она осуществляется не за счет средств соответствующих избирательных фондов. Эта правовая норма направлена на обеспечение равенства кандидатов и защиту прав и свобод других лиц, включая избирателей, и преследует достижение правомерной цели - гарантировать формирование народного представительства. Она призвана гарантировать достижение конституционных целей, связанных с обеспечением прозрачности выборов, равенства кандидатов перед законом вне зависимости от материального положения, и на предотвращение злоупотреблений. (Постановление Конституционного Суда РФ от 16.06.2006 г. № 16-П). В целях обеспечения целевого расходования средств избирательных фондов, договоры (соглашения) с гражданами и юридическими лицами о выполнении определенных работ (об оказании услуг), связанных с избирательной кампанией кандидата или избирательного объединения заключаются лично кандидатом либо его уполномоченным представителем по финансовым вопросам, уполномоченным представителем по финансовым вопросам избирательного объединения. Расчеты с юридическими лицами за выполнение указанных работ (оказание услуг) осуществляются только в безналичном порядке с соответствующего избирательного счета. Материальная поддержка кандидата, избирательного объединения направленная на достижение определенного результата на выборах может быть оказана только при ее компенсации за счет средств соответствующего избирательного фонда. В то же время допускаются добровольное бесплатное личное выполнение гражданином работ, оказание им услуг по подготовке и проведению выборов без привлечения третьих лиц (личное распространение листовок, личное участие в митинге и т.п.). Одной из гарантий, призванной обеспечить «прозрачность» поступления и расходования средств избирательных фондов кандидатов или избирательных объединений, является обязанность кредитной организации, в которой открыт специальный избирательный счет, периодически (на выборах Президента РФ – не реже, чем каждые две недели) предоставлять информацию о движении денежных средств на этом счете соответствующей избирательной комиссии. Избирательные комиссии передают эту информацию в средства массовой информации. Редакции государственных и муниципальных периодических печатных изданий соответственно уровню выборов обязаны публиковать указанные сведения, о поступлении и расходовании средств избирательных фондов, передаваемые им избирательными комиссиями для опубликования, в течение трех дней со дня получения. Кандидат или политическая партия одновременно с представлением документов, необходимых для регистрации, представляют первый финансовый отчет, в который включаются сведения по состоянию на дату, которая на пять дней предшествует дате сдачи отчета. Кандидат или избирательное объединение не позднее чем через 30 дней со дня официального опубликования результатов выборов обязаны представить в соответствующую избирательную комиссию итоговый финансовый отчет о размере своего избирательного фонда, обо всех источниках его формирования, а также обо всех расходах, произведенных за счет средств избирательного фонда. К итоговому финансовому отчету прилагаются первичные финансовые документы, подтверждающие поступление средств в избирательный фонд и расходование этих средств. Перечень прилагаемых к итоговому финансовому отчету документов определяется избирательной комиссией, организующей выборы. Избирательная комиссия, получив финансовый отчет и другие документы, прилагаемые к отчету, обязана не позднее, чем через пять дней передать их в редакции средств массовой информации. Все финансовые операции по специальному избирательному счету, за исключением возврата в избирательный фонд неизрасходованных средств и зачисления на указанный счет средств, перечисленных до дня голосования, прекращаются в день голосования. Одной из форм материального обеспечения проведения избирательных кампаний является предоставление кандидатам (избирательным объединениям) бесплатного эфирного времени и площади в печатных средствах массовой информации. Распределение этих информационных ресурсов производит соответствующая избирательная комиссия в одинаковом объеме для каждого кандидата (избирательного объединения) по жребию. В случае, когда кандидат (политическая партия) не был избран или набрал менее установленного законом числа голосов избирателей, принявших участие в голосовании (на выборах Президента РФ – 2 процента; на выборах в Государственную Думу – 3 процента) на него может быть возложена обязанность возместить организациям, осуществляющим выпуск средств массовой информации, расходы, понесенные ими при предоставлению бесплатных информационных ресурсов. Следует отметить, что указанное число голосов избирателей не может превышать 3 процентов от числа избирателей, принявших участие в голосовании. Учитывая весьма высокую стоимость информационных ресурсов (она должна быть объявлена заранее и сообщена соответствующим избирательным комиссиям) обязанность оплатить эти информационные ресурсы может быть весьма обременительной. Установление правила о возмещении стоимости бесплатных информационных ресурсов направлено на пресечение недобросовестного использования информационных ресурсов (например, в целях саморекламы) кандидатами и политическими партиями, не рассчитывающими даже на минимальную поддержку избирателей. В соответствии со ст. 51 ФЗ «О выборах Президента РФ» и ст. 57 ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы РФ» избирательные объединения, не возместившие указанных расходов, не вправе до их возмещения пользоваться бесплатным эфирным временем и бесплатной печатной площадью при проведении всех последующих выборов. После дня голосования неизрасходованные денежные средства, находящиеся на специальном избирательном счете, должны быть перечислены гражданам и юридическим лицам, осуществившим пожертвования, пропорционально вложенным средствам. Кредитная организация обязана по истечении 30 дней со дня голосования по письменному указанию соответствующей комиссии в бесспорном порядке перечислить на ее счет причитающиеся ей денежные средства, а оставшиеся на специальном избирательном счете неизрасходованные денежные средства по истечении 60 дней со дня голосования - в доход соответствующего бюджета. Для осуществления контроля за целевым расходованием денежных средств, выделенных избирательным комиссиям на подготовку и проведение выборов, а также за источниками поступления, правильным учетом и использованием денежных средств избирательных фондов, для проверки финансовых отчетов кандидатов, сведений об имуществе, о доходах и об их источниках, за возвратом бюджетных средств создаются контрольно-ревизионные службы при Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, избирательных комиссиях субъектов Российской Федерации, а в случаях, предусмотренных законом, и при иных комиссиях - с привлечением руководителей и специалистов из государственных и иных органов и учреждений. Контрольно-ревизионная служба по поручению соответствующей избирательной комиссии:
Правовое регулирование порядка финансирования избирательных кампаний призвано обеспечить:
В соответствии с п.7 ст.76 федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» суд может отменить регистрацию кандидата (избирательного объединения) в следующих случаях нарушения правил финансирования выборов:
Суд вправе отменить решение избирательной комиссии о результатах выборов в случаях, если:
Законодатель достаточно жестко определил правила финансирования выборов, как одной из главных форм прямой демократии, как главной формы проявления воли народа в формировании органов публичной власти. Это служит серьезной гарантией равного доступа граждан к управлению государством, ставит серьезные препятствия для использования финансовых средств в манипулировании общественным сознанием. Избирательный процесс, его понятие и основные стадии: назначение выборов, формирование необходимой инфраструктуры, выдвижение и регистрация кандидатов, голосование и подсчет голосов, определение результатов выборов Избирательный процесс < FONT>представляет собой урегулированную Конституцией и законодательством деятельность государственных и муниципальных органов власти, граждан, групп граждан и организаций по подготовке и проведению выборов представительных органов государственной власти и местного самоуправления. Стадиями избирательного процесса являются следующие: назначение выборов, формирование необходимой инфраструктуры, выдвижение и регистрация кандидатов, предвыборная агитация, голосование и подсчет голосов, определение результатов выборов. Эти стадии характерны для избирательного процесса на выборах всех органов государственной власти и местного самоуправления. Правовое регулирование стадии назначения выборов призвано обеспечить периодическое обновление органов власти, что обеспечивается строго периодическим проведением выборов, не исключая случаев проведения досрочных выборов в случаях утраты соответствующим органом власти своих полномочий (роспуск Государственной Думы, отставка Президента РФ и т.д.). Конституция РФ определяет государственный орган, который назначает соответствующие выборы. В соответствии со ст.102 Конституции РФ Совет Федерации назначает выборы Президента РФ. Президент РФ в соответственно со ст. 84 Конституции РФ назначает выборы Государственной Думы. Решение о назначении выборов в федеральный орган государственной власти должно быть принято не ранее чем за 110 дней и не позднее, чем за 90 дней до дня голосования. Решение о назначении выборов в орган государственной власти субъекта Российской Федерации должно быть принято не ранее чем за 100 дней и не позднее, чем за 90 дней до дня голосования. Решение о назначении выборов в орган местного самоуправления должно быть принято не ранее чем за 90 дней и не позднее чем за 80 дней до дня голосования. Решение о назначении выборов подлежит официальному опубликованию в средствах массовой информации не позднее, чем через пять дней после его принятия. < FONT>Если уполномоченный на то орган или должностное лицо не назначит выборы в установленные сроки, выборы назначаются соответствующей избирательной комиссией – ЦИК, избирательной комиссией субъекта, избирательной комиссией муниципального образования. Если соответствующая избирательная комиссия не назначит выборы суд общей юрисдикции по заявлениям избирателей, избирательных объединений, органов государственной власти, органов местного самоуправления, прокурора может определить срок, не позднее которого уполномоченный на то орган или должностное лицо, а в случае их отсутствия - соответствующая избирательная комиссия должны назначить выборы. Общие положения о назначении выборов в Российской Федерации содержатся в статье 10 Федерального закона №67-ФЗ от 12.06.2002 года «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Выборы назначаются на воскресный, не праздничный день. Днями для голосования на выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления являются второе воскресенье марта или второе воскресенье октября. Выборы в органы государственной власти вновь образуемого субъекта РФ, назначаются на второе воскресенье марта либо на второе воскресенье октября, а в год проведения выборов депутатов Государственной очередного созыва, на день таких выборов. Если в период, когда указанные органы должны принять решение о назначении выборов, на всей территории России введено чрезвычайное или военное положение, днем голосования на выборах является первое или второе воскресенье по истечении трех месяцев после отмены действия чрезвычайного или военного положения. Особенности назначения выборов Президента РФ определяются статьей 5 федерального закона №19-ФЗ от 10.01.2003 года «О выборах Президента Российской Федерации», а также пунктом 2 статьи 92 Конституции России. В случае прекращения Президентом Российской Федерации исполнения своих полномочий до истечения конституционного срока в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией, Совет Федерации Российской Федерации не позднее чем через 14 дней назначает досрочные выборы Президента РФ, которые должны состояться не позднее чем через 3 месяца после досрочного сложения полномочий Президентом. При роспуске Государственной Думы Президент РФ одновременно назначает досрочные выборы депутатов Государственной Думы нового созыва. В соответствии со ст. 5 закона Санкт-Петербурга №252-35 от 15.06.2005 года «О выборах депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга». решение о проведении выборов принимается самим Законодательным Собранием (не ранее чем за 100 дней и не позднее, чем за 90 дней до дня голосования), если оно не было принято в установленный срок или Законодательное Собрание досрочно сложило свои полномочия, то решение о назначении выборов принимает избирательная комиссия Санкт-Петербурга, не позднее ,чем за 80 дней до дня голосования. Следующей стадией избирательного процесса является формирование избирательной инфраструктуры: избирательных комиссий, избирательных округов, списков избирателей. Избирательный округ - территория, которая образована (определена) в соответствии с законом и от которой непосредственно гражданами Российской Федерации избираются депутат (депутаты), выборное должностное лицо (выборные должностные лица). Выборы Государственной Думы и Президента РФ осуществляются по единому избирательному округу, включающему всю территорию России. Выборы региональных и местных органов представительной власти могут осуществляться по одномандатным и много мандатным избирательным округам. В многомандатном избирательном округе избираются несколько депутатов, за каждого из которых избиратели голосуют персонально. В одномандатном избирательном округе избирается один депутат. Одномандатные и (или) многомандатные избирательные округа образуются на основании данных о численности избирателей, зарегистрированных на соответствующей территории с таким расчетом, чтобы обеспечить равенство активного избирательного права граждан. Представительный орган власти соответствующего уровня утверждает схему одномандатных (многомандатных) округов не позднее, чем за 20 дней до назначения дня выборов. Для проведения голосования и подсчета голосов избирателей образуются избирательные участки. По согласованию с комиссиями главой местной администрации на основании данных о числе избирателей, зарегистрированных на территории избирательного участка из расчета не более чем три тысячи избирателей на каждом участке. Избирательные участки образуются не позднее, чем за 45 дней до дня голосования. Избирательные участки для граждан РФ, находящихся за пределами территории России, образуют руководители дипломатических представительств или консульских учреждений РФ на территории страны их пребывания. Избирательные участки могут создаваться в местах временного пребывания избирателей (больницах, санаториях, домах отдыха, местах содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых и т.п.), в труднодоступных и отдаленных местностях, на судах, находящихся в день голосования в плавании, на полярных станциях и т.д. Военнослужащие голосуют, как правило, на общих избирательных участках. В соответствии со ст.ст. 16, 17 Федерального закона №67-ФЗ от 12.06.2002 года «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» регистрация (учет) избирателей, проживающих на территории соответствующего муниципального образования, осуществляется главой местной администрации. Основанием для регистрации (учета) является факт нахождения места жительства (в отношении вынужденных переселенцев - факт временного пребывания) избирателей на соответствующей территории. Указанный факт устанавливается на основании сведений, представляемых органами, осуществляющими регистрацию граждан РФ по месту пребывания и по месту жительства. Указанные органы не реже чем один раз в месяц представляют сведения о фактах выдачи и замены паспорта гражданина РФ, регистрации и снятия с регистрационного учета по месту жительства главе местной администрации. Органы записи актов гражданского состояния не реже чем один раз в месяц представляют сведения о фактах смерти граждан РФ главе местной администрации муниципального района, городского округа, внутригородской территории. Суд, приняв решение о признании гражданина недееспособным, а также решение о признании гражданина, ранее признанного судом недееспособным, дееспособным, сообщает о принятом решении главе местной администрации. Указанные выше сведения не реже чем один раз в месяц передаются главой местной администрации в избирательную комиссию субъекта РФ для формирования и ведения регистра избирателей, участников референдума. На основании учета избирателей избирательные комиссии составляют списки избирателей, в которые включаются граждане РФ, обладающие на день голосования активным избирательным правом. Гражданин Российской Федерации включается в список избирателей только на одном избирательном участке. Гражданин РФ, обладающий активным избирательным правом, вправе обратиться в участковую комиссию с заявлением о включении его в список избирателей, о любой ошибке или неточности в сведениях о нем, внесенных в список избирателей. В течение 24 часов, а в день голосования в течение двух часов с момента обращения, но не позднее момента окончания голосования участковая комиссия обязана либо устранить ошибку или неточность, либо принять решение об отклонении заявления с указанием причин. Это решение может быть обжаловано в вышестоящую комиссию или в суд. Система избирательных комиссий в Российской федерации состоит из:
Правовой основой деятельности избирательных комиссий по выборам в федеральные органы государственной власти является ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», особенности полномочий и порядок деятельности комиссий устанавливается в специализированных нормативных-правовых актах. Например, в Федеральном законе от 10.01.2003 № 19-ФЗ «О выборах Президента РФ», Федеральном законе от 18.05.2005 № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ» и др. В пределах своей компетенции избирательные комиссии обладают исключительными полномочиями, т.е. никакой орган государственной власти или органов местного самоуправления не может влиять на их деятельность и принимаемые решения. Таким образом, обеспечивается независимость проведение выборов. Решения и акты избирательных комиссий, принятые в пределах их компетенции, обязательны для органов исполнительной власти всех уровней, государственных учреждений, органов местного самоуправления, кандидатов, избирательных объединений, общественных объединений, организаций, должностных лиц, избирателей. Кроме того, органы государственной органы, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные учреждения, а также их должностные лица обязаны оказывать комиссиям содействие в реализации их полномочий, в частности на безвозмездной основе предоставлять необходимые помещения, в том числе для хранения избирательной документации до передачи ее в архив либо уничтожения по истечении сроков хранения, обеспечивать охрану предоставляемых помещений и указанной документации, а также предоставлять на безвозмездной основе транспортные средства, средства связи, техническое оборудование. Центральная избирательная комиссия Российской Федерации является федеральным государственным органом, который действует на постоянной основе и является юридическим лицом, главной обязанностью которого является подготовка и проведение выборов в Российской Федерации. Срок полномочий Центральной избирательной комиссии Российской Федерации составляет четыре года. Центральная избирательная комиссия Российской Федерации состоит из 15 членов, которые назначаются Государственной Думой (5 членов), Советом Федерации (5 членов) и Президентом Российской Федерации (5 членов) . Избирательные комиссии субъектов Российской Федерации являются государственными органами субъектов РФ, которые действуют на постоянной основе и являются юридическими лицами, главной обязанностью которых является подготовка и проведение выборов в Российской Федерации. Срок полномочий избирательных комиссий субъектов РФ составляет четыре года. Члены этих комиссий назначаются законодательными (представительными) органами субъекта РФ и высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) на паритетных началах. Избирательные комиссии муниципальных образований являются постоянно действующими органами, сформированными представительными органами местного самоуправления. Иные избирательные комиссии формируются вышестоящими избирательными комиссиями. Граждане Российской Федерации, обладающие пассивным избирательным правом, могут быть выдвинуты кандидатами непосредственно либо в составе списка кандидатов. Непосредственное выдвижение кандидатов может быть осуществлено путем самовыдвижения или выдвижения избирательным объединением. Выдвижение кандидатов в составе списка кандидатов может быть осуществлено избирательным объединением. Кандидат считается выдвинутым после поступления в избирательную комиссию заявления в письменной форме выдвинутого лица о согласии баллотироваться по соответствующему избирательному округу с обязательством в случае его избрания прекратить деятельность, несовместимую со статусом депутата или с замещением иной выборной должности. В случае наличия у кандидата неснятой и непогашенной судимости в заявлении указываются сведения о судимости кандидата. Вместе с заявлением в соответствующую избирательную комиссию должны быть представлены сведения о размере и об источниках доходов кандидата, а также об имуществе, принадлежащем кандидату, о вкладах в банках. После представления списка кандидатов в избирательную комиссию его состав и порядок размещения в нем кандидатов не могут быть изменены, за исключением изменений, вызванных выбытием (в том числе исключением) кандидатов. В поддержку выдвижения кандидатов, списков кандидатов, могут собираться подписи избирателей. Количество подписей, которое необходимо для регистрации кандидатов, списков кандидатов не может превышать 2 процента от числа избирателей, зарегистрированных на территории избирательного округа. Регистрация кандидата, списка кандидатов осуществляется соответствующей избирательной комиссией при наличии всех предусмотренных законом документов, а также при наличии необходимого количества подписей избирателей, собранных в поддержку выдвижения кандидата, списка кандидатов, либо при внесении избирательного залога. Избирательный залог вносится исключительно из средств избирательного фонда единовременно и в полном объеме. Размер избирательного залога составляет 15 процентов от установленного законом предельного размера расходования средств избирательного фонда. Избирательное законодательство устанавливает правила проведения предвыборной агитации. Расходы на ее проведение осуществляются исключительно за счет избирательных фондов. < FONT>Помещение для голосования безвозмездно предоставляется в распоряжение участковой комиссии главой местной администрации, командиром воинской части, капитаном судна и т.д. В помещении размещаются кабины для тайного голосования, устанавливается стенд с информацией обо всех кандидатах, списках кандидатов, избирательных объединениях, внесенных в бюллетень. В помещении для голосования размещаются стационарные ящики для голосования. Бюллетени изготовляются исключительно по распоряжению соответствующей комиссии. Нумерация бюллетеней не допускается. Число изготовленных бюллетеней не должно более чем на 1,5 процента превышать число зарегистрированных избирателей, участников референдума. На лицевой стороне всех бюллетеней, полученных участковой комиссией, в правом верхнем углу ставятся подписи двух членов участковой комиссии, которые заверяются печатью участковой комиссии. Продолжительность голосования не может составлять менее десяти часов. В день голосования перед началом голосования председатель участковой комиссии предъявляет к осмотру членам участковой комиссии, присутствующим избирателям пустые ящики для голосования, которые вслед за этим опечатываются печатью участковой комиссии. Каждый избиратель, участник референдума голосует лично, голосование за других избирателей, участников референдума не допускается. При проведении выборов вместо голосования с использованием бюллетеней, изготовленных на бумажном носителе, может проводиться электронное голосование, не более чем на 1% участков По окончании голосования участковая избирательная комиссия производит подсчет голосов избирателей, составляет протокол, опечатывает бюллетени и передает протокол и бюллетени в вышестоящую избирательную комиссию. На основании данных протоколов вышестоящая комиссия путем суммирования содержащихся в них данных устанавливает итоги голосования на соответствующей территории, в округе, субъекте Российской Федерации, в Российской Федерации. Выборы признаются не состоявшимися в случае, если:
Данный перечень является закрытым и дополнительные основания признания выборов несостоявшимися не могут быть установлены даже Федеральным законом. Результаты выборов признаются недействительными в случае:
Официальное опубликование результатов выборов, а также данных о числе голосов, полученных каждым из кандидатов (списков кандидатов), голосов, поданных по позициям "Да" и "Нет" ("За" и "Против"), осуществляется соответствующей комиссией в порядке и сроки, которые установлены законом, но не позднее чем через один месяц со дня голосования.
1. Понятие, функции и место законодательных органов власти в системе разделения властей Идея существования парламента (законодательного и представительного органа) связана с концепцией политического представительства и принципом разделения властей. В современной зарубежной науке существует теория политического представительства – первая составляющая правовой природы законодательного органа власти. Как и представительство в частном праве, политическое представительство является юридическим механизмом, обеспечивающим реализацию принадлежащих лицу прав не им лично, а специально указанным им другим лицом. Однако политическое представительство от частно-правового отличает ряд особенностей: обязательность назначения представителя (обязательность проведения выборов), представление коллективного субъекта, от лица которого назначение представителя может осуществляться далеко не всеми, установление полномочий и содержания деятельности поверенного законом, а самое главное – реализация полномочий доверителя по осуществлению власти, в том числе и в отношении его самого. В результате доверитель оказывается связанным решением своего поверенного, им же на это уполномоченным. Вторая составляющая, идея разделения властей, с которой неразрывно связано существование законодательной ветви власти, возникла как представление о необходимости разделения между различными органами функций по установлению общеобязательных правил поведения (законодательная власть), по осуществлению государственной политики (исполнительная власть) и по разрешению споров (судебная власть). Исторически первой обособилась судебная власть. Её обособление потребовало создания и законодательных институтов, т.к. для разрешения споров было необходимо издание правил поведения институционально независимыми органами. В противном случае исключалось бы существование споров с властью, поскольку власть сама устанавливала «правила игры» с гражданином и могла произвольно их менять. Вместе законодательная и судебная власти образовали противовес власти исполнительной. Таким образом, одна из задач законодательной власти изначально состояла в издании актов, ограничивающих полномочия органов исполнительной власти. Власть монарха, олицетворявшего исполнительную ветвь, в первую очередь была ограничена правами сословий, поэтому функции законодательного органа (в условиях сложившегося разделения функций еще до появления доктрины разделения властей) были возложены на орган сословного представительства. В российской истории такими органами были Земские соборы, созывавшиеся с 1584 года по 1684 год. Органу сословного представительства во Франции мы обязаны появлением термина «парламент» (от фр. parle – говорить, поскольку условием принятия коллегиального решения всегда было его обсуждение). Позднее в обоснование разграничения функций, помимо принципа разделения властей, была положена идея народного суверенитета, и возникло понятие народного представительства. Само это понятие использовалось только в монархиях – как институт, от имени народа ограничивающий монаршую власть. В частности, теория народного представительства разрабатывалась в русском государственном праве и стала основой формирования российского органа народного представительства – Государственной Думы, существовавшей 1906-1917 годах. После свержения монархии указание на «народность» мало-помалу сошло на нет, поскольку другого носителя власти уже не обнаруживалось. Таким образом сохранилась характеристика законодательного органа только как представительного. В отличие от иных органов, избираемых непосредственно населением, парламент отражает различные политические настроения в обществе, политическую структуру общества, представляя её на государственном уровне при принятии решений. Оригинальная теория представительных органов была создана в советской государственно-правовой доктрине. Органы, выражавшие народную волю, – советы – считались полновластными органами, а деятельность органов государственного управления и суда были призваны воплощать в жизнь и контролировать исполнение решений советов. До настоящего времени в мировой практике сохраняются различные подходы к деятельности законодательной власти. Согласно концепции верховенства парламента (отличительной черты государственного права Великобритании) законодательный орган может принять решение практически по любому вопросу. Его полномочия во внутригосударственном праве не подлежат никакому ограничению. Деятельность парламента в этих условиях не связана только функцией по принятию закона, но и расширяется за счет участия в определении государственной политики. Исполнительная власть при этом вправе осуществлять только те полномочия, которые ей определены в законе. В числе таких полномочий могут передаваться в том числе и права на издание в установленной области нормативных актов (делегированное законодательство). Французский подход к правам парламента напротив состоит в установлении перечня вопросов, которые могут им рассматриваться и по которым могут приниматься законы. Фактически государственная политика остается вне пределов полномочий законодательного органа и его деятельность сводится к утверждению законов. В российском государствоведении не признается верховенства парламента, но его функции не сводят к законодательной, а включают в их число также учредительную, контрольную, бюджетную, представительскую (например, объявление амнистии или участие в международных отношениях). Порядок формирования законодательных органов власти Представительный характер законодательных органов власти связан и с порядком его формирования – его состав избирается непосредственно населением. Это, правда, может применяться не ко всему законодательному органу. Общепризнанные принципы и нормы международного права [см. Документ Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ Международный договор от 29.06.1990 N б/н п.7] отмечают данную особенность – лишь одна из палат должна избираться, а другая может, например, назначаться из представителей государственно-территориальных образований в составе государства (представительство субъектов в верхней палате федерального парламента). В соответствии с этими положения Совет Федерации РФ формируется из представителей субъектов РФ (см. Федеральный закон от 5.08.2000 №113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ») При выборах парламента или отдельной его палаты населением используются избирательные системы, о которых шла речь выше. Структура законодательного органа: политическая и организационная. Конституционно-правовой статус Федерального Собрания Российской Федерации. Порядок формирования Совета Федерации. Статус Государственной Думы и Совета Федерации, распределение полномочий между ними Как уже упоминалось, законодательный орган может состоять из двух палат. Исторически бикамерализм был обусловлен стремлением создать механизм контроля за решениями органа народного представительства. Контроль был необходим для ограничения возможности принятия поспешных, чересчур радикальных или популистских решений, а также тех, исполнение которых было бы затруднительно. Такой контроль осуществлялся как исполнительной властью (путем промульгации закона), так и созданием специальной структуры в самом парламенте – верхней палаты. Эта палата, в отличие от избиравшейся населением нижней палаты, назначалась монархом или формировалась по сословному принципу. Постепенно такой порядок назначения верхних палат утратил свою актуальность, но это не означало ликвидацию самой верхней палаты. В условиях федеративных государств они стали представлять уже интересы субъектов федерации в противовес мнению населения в целом. Характер менее политизированной, более консервативной части парламента верхняя палата сохранила, так как её назначение обеспечивало меньшее влияние на состав депутатского корпуса политических партий и, соответственно, переменчивых политических симпатий граждан, а также политической партийной конъюнктуры. Данные обстоятельства отражаются и в распределении полномочий между Советом Федерации и Государственной Думой Федерального Собрания РФ: Совет Федерации, помимо регулирования федеративных отношений, принимает такие кадровые и иные решения, которые требуют взвешенности и беспристрастности, а не должны становиться предметом политического торга (назначение судей высших судов и генерального прокурора, утверждение Указа Президента о введении военного или чрезвычайного положения и т.д.). Государственной Думе предоставляется право участвовать в принятии решений, с помощью которых палата может влиять на осуществление государственной политики (дача согласие на назначение Председателя Правительства РФ, назначение Председателя Центрального банка РФ и т.д.). Вопросы внутренней организации каждой палаты, как и порядок её деятельности, определяется в регламенте палаты [Постановление Государственной Думы Федерального Собрания России от 22.01.1998 N 2134-II ГД «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», Постановление Совета Федерации Федерального Собрания России от 30.01.2002 N 33-СФ «О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»]. Политическая структура образуется в составе нижней палаты и включает депутатские объединения – партийные (фракции) и непартийные (депутатские группы). Помимо политической, в каждой палате образуется организационная структура: председатель палаты (часто именуемый спикером), организующий ведение заседаний, подготовительную работу аппарата, а также решающий иные хозяйственные и кадровые вопросы, совет палаты (координирующий деятельность всех других внутренних органов и структур), комитеты и комиссии (в нижней палате обычно формируются пропорционально партийному составу). Роль последних в законодательном процессе чрезвычайно велика. Комитеты представляют собой рабочие органы, подготавливающие вопросы в определенной области для рассмотрения их палатой. Специализация комитетов позволяет им рассматривать вопросы, требующие наличия знаний в соответствующей области. Рекомендация со стороны профильного комитета практически предопределяет решение всей палаты, так как большинство депутатов полагается на мнение специалистов. И только вопросы, имеющие принципиальный характер, становятся предметом широкого обсуждения. В отличие от комитетов, комиссии, как правило, действуют на непостоянной основе и создаются палатой для подготовки рассмотрения определенного конкретного вопроса. Однако существуют и постоянные комиссии, создание которых необходимо для организации работы палаты (например, мандатная комиссия). § 2. Организация работы Государственной Думы и Совета Федерации: структура, порядок работы, заседания Представительным и законодательным органом Российской Федерации является Федеральное Собрание — парламент Российской Федерации (ст. 94 Конституции). Федеральное Собрание РФ состоит из двух палат — Совета Федерации и Государственной Думы (ч. 1 ст. 95 Конституции РФ). Обе палаты парламента выражают волю многонационального народа России. Однако при формировании каждой из палат эта воля находит различное проявление. В формировании Государственной Думы воля всего российского народа находит прямое выражение (депутаты избираются на основе прямого, равного и всеобщего избирательного права при тайном голосовании). < FONT>Совет Федерации формируется иным образом: в него входят по два представителя от каждого субъекта РФ. Организация работы палат парламента во многом определена порядком их формирования и возложенными на них полномочиями. Каждая из Палат Парламента утверждает специальным постановлением Регламент своей работы. Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 30 января 2002 г. № 33-СФ «О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22 января 1998 г. № 2134-II ГД «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации») В соответствии с ч. 1 ст. 99 Конституции РФ Федеральное Собрание является постоянно действующим органом. Это проявляется в следующем:
Регламенты Палат предусматривают сессионную работу – две сессии: осеннюю и весеннюю.
Деятельность Совета Федерации основывается на принципах коллективного свободного обсуждения и решения вопросов. Заседания Совета Федерации проводятся открыто. В случаях, предусмотренных Регламентом, палата может проводить закрытые заседания. Структура Совета Федерации не допускает создания формализованных фракций, парламентских объединений. Это связано с тем, что члены Совета Федерации представляют в парламенте, прежде всего, свои регионы. Ст. 9 Регламента Совета Федерации установила, что органами Совета Федерации являются:
Совет Федерации также избирает должностных лиц Палаты - Председателя Совета Федерации, его заместителя, председателей комитетов и комиссий и их заместителей. Председатель Совета Федерации и заместители Председателя Совета Федерации избираются из числа членов Совета Федерации тайным голосованием на срок своих полномочий в Совете Федерации. Представители от одного субъекта Российской Федерации не могут быть одновременно избраны на эти должности. Председатель Совета Федерации:
Председатель Совета Федерации издает распоряжения и дает поручения по вопросам, отнесенным к его компетенции. В соответствии со ст.ст. 21 и 22 Регламента образуется постоянно действующий орган - Совет палаты для подготовки и рассмотрения вопросов деятельности Совета Федерации. В состав Совета палаты входят Председатель Совета Федерации, заместители Председателя Совета Федерации, председатели комитетов и постоянных комиссий Совета Федерации, которые обладают правом решающего голоса по всем вопросам, рассматриваемым Советом палаты. Совет Федерации образует комитеты Совета Федерации из числа членов палаты. Комитеты Совета Федерации являются постоянно действующими органами палаты. Совет Федерации, в частности, образует комитеты по конституционному законодательству, по правовым и судебным вопросам, по делам Федерации и региональной политике, по вопросам местного самоуправления, по обороне и безопасности, по бюджету и целый ряд других. Помимо комитетов Совет Федерации создает ряд постоянных комиссий таких, как комиссии по информационной политике, по контролю за обеспечением деятельности Совета Федерации, по национальной морской политике, по культуре и др. Каждый член Совета Федерации, за исключением Председателя Совета Федерации и его заместителей, обязан состоять в одном из комитетов. Член Совета Федерации может быть членом одного комитета и не более двух комиссий палаты. Персональный состав комитета, комиссии Совета Федерации утверждается палатой. Комитеты и постоянные комиссии образуются для разработки базовых, концептуальных предложений по реализации конституционных полномочий Совета Федерации, предварительного рассмотрения одобренных Государственной Думой и переданных на рассмотрение Совета Федерации проектов законов РФ о поправках к Конституции РФ, федеральных конституционных законов, принятых Государственной Думой и переданных на рассмотрение Совета Федерации федеральных законов, а также других вопросов, отнесенных к ведению Совета Федерации. Совет Федерации может создавать также временные комиссии для решения конкретного вопроса (например, согласительные комиссии с Государственной Думой по конкретному закону, не одобренному Советом Федерации). Комитеты и комиссии осуществляют свою деятельность на принципах гласности и свободного обсуждения вопросов. Заседания проводятся, как правило, открыто. Однако, комитет, комиссия могут принять решение о проведении закрытого заседания в случаях, предусмотренных законом. Комитет, комиссия организуют проведение парламентских слушаний, «круглых столов», конференций, семинаров и иных мероприятий по вопросам своего ведения с участием членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы, представителей органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, научных учреждений, средств массовой информации, экспертов и т.д. Председатель Совета Федерации, Совет палаты, комитет, комиссия могут создавать для подготовки конкретных вопросов, подготовки и проведения парламентских слушаний рабочие группы с привлечением членов Совета Федерации, представителей федеральных органов исполнительной власти, других государственных органов, общественных объединений, научных учреждений, а также ученых и других специалистов с правом их выезда в субъекты Российской Федерации. Заседания Совета Федерации проводятся по мере необходимости, но не реже двух раз в месяц на протяжении весенней и осенней сессии. Первоочередному рассмотрению на заседании Совета Федерации подлежат:
Решения Совета Федерации принимаются открытым или тайным голосованием. Открытое голосование может быть поименным. Голосование осуществляется с использованием электронной системы или бюллетенями. Решение считается принятым, если за него проголосовало более половины от общего числа членов Совета Федерации, если иной порядок не предусмотрен Конституцией РФ и Регламентом Палаты. По процедурным вопросам (перерыв в работе, прекращение прений и т.п.) решение принимается большинством голосов членов Совета Федерации, принявших участие в голосовании, но не менее чем одной четвертью голосов от общего числа членов Совета Федерации. Совет Федерации принимает постановления по вопросам, отнесенным к его ведению. По общеполитическим и социально-экономическим вопросам он может выступать с заявлениями, обращениями, принимаемыми в том же порядке, что и постановления палаты. На заседание Совета Федерации в рамках «правительственного часа» могут быть приглашены Председатель и члены Правительства РФ, Генеральный прокурор РФ, Председатель Центрального банка РФ, Председатель Центральной избирательной комиссии РФ, руководителей иных федеральных и региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления, руководителей государственных внебюджетных фондов. Председатель Правительства РФ приглашается на заседание палаты не реже одного раза в год. < FONT>В соответствии со ст. 79 Регламента Совета Федерации по вопросам, рассмотренным в рамках «правительственного часа» могут быть приняты следующие решения: об обращении к Президенту РФ и к Правительству РФ; о поручении Счетной палате РФ; о рекомендации Правительству РФ; о принятии информации приглашенного должностного лица к сведению. Совет Федерации вправе направить парламентский запрос Совета Федерации Председателю и членам Правительства РФ, Генеральному прокурору РФ, Председателю Центрального банка РФ, иным должностным лицам по вопросам, входящим в их компетенцию, с соблюдением требований о недопустимости вмешательства в оперативно-розыскную, уголовно-процессуальную деятельность органов дознания, следователей и судебную деятельность. Устный ответ на парламентский запрос Совета Федерации должностное лицо дает на ближайшем заседании Совета Федерации или в установленный палатой срок.. Письменный ответ на парламентский запрос Совета Федерации должностное лицо направляет в Совет Федерации не позднее чем через 15 дней со дня его получения, если иной срок не установлен Советом Федерации. В соответствии с частью 3 статьи 101 Конституции РФ Совет Федерации по вопросам своего ведения проводит открытые и закрытые парламентские слушания. Они могут проводиться совместно с комитетами, комиссиями Государственной Думы, парламентами иностранных государств. По итогам парламентских слушаний могут быть приняты рекомендации и иные документы. < FONT>Обеспечение деятельности Совета Федерации осуществляет Аппарат Совета Федерации, обладающий правами юридического лица. Материалы открытых парламентских слушаний освещаются в средствах массовой информации. Материалы закрытых парламентских слушаний предназначаются только для членов Совета Федерации и представителей государственных органов, которые принимали в них участие. Совет Федерации проводит различного рода форумы, «круглые столы», конференции, семинары и иные мероприятия по вопросам ведения палаты. Совет Федерации использует и такие формы работы как проведение Дней Совета Федерации в субъектах РФ и Дней субъектов РФ в Совете Федерации. Деятельность Государственной Думы основывается на принципах политического многообразия и многопартийности, свободного обсуждения и коллективного решения вопросов. Для совместной деятельности и выражения единой позиции по вопросам, рассматриваемым Государственной Думой, депутаты образуют фракции и депутатские группы. Фракции и депутатские группы обладают равными правами, определенными настоящим Регламентом. Депутатское объединение, сформированное на основе избирательного объединения, прошедшего в Государственную Думу по федеральному избирательному округу, а также из депутатов Государственной Думы, избранных по одномандатным избирательным округам и пожелавших участвовать в работе данного депутатского объединения, именуется фракцией и подлежит регистрации независимо от числа ее членов. Депутаты Государственной Думы, не вошедшие во фракции, вправе образовывать депутатские группы. Регистрации подлежат депутатские группы численностью не менее 55 депутатов Государственной Думы. Председатель Государственной Думы, первые заместители Председателя Государственной Думы и заместители Председателя Государственной Думы избираются из числа депутатов Государственной Думы. Председатель Государственной Думы:
Совет Государственной Думы создается для предварительной подготовки и рассмотрения организационных вопросов деятельности палаты. Членами Совета Государственной Думы с правом решающего голоса являются Председатель Государственной Думы, первые заместители Председателя Государственной Думы и заместители Председателя Государственной Думы. В работе Совета могут принимать участие с правом совещательного голоса председатели комитетов Государственной Думы. Совет Государственной Думы:
В соответствии со статьей 101 (часть 3) Конституции РФФ Государственная Дума образует из числа депутатов палаты комитеты Государственной Думы (далее также - комитеты). Комитеты Государственной Думы:
Государственная Дума образует следующие комитеты по конституционному законодательству и государственному строительству; по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству; по труду и социальной политике; по бюджету и налогам; по обороне; по безопасности; по международным делам и др. Комитеты образуются на срок, не превышающий срока полномочий Государственной Думы данного созыва. Комитеты, как правило, образуются на основе принципа пропорционального представительства депутатских объединений. Численный состав каждого комитета определяется Государственной Думой, но не может быть, как правило, менее 12 и более 35 депутатов палаты. В состав комитета не может быть избран Председатель Государственной Думы. Каждый депутат Государственной Думы, за исключением Председателя Государственной Думы, обязан состоять в одном из комитетов Государственной Думы. Депутат Государственной Думы может быть членом только одного ее комитета. В соответствии со статьей 101 (часть 3) Конституции Российской Федерации Государственная Дума образует из числа депутатов палаты комиссии Государственной Думы (далее - комиссии). Государственная Дума образует Комиссию по мандатным вопросам и вопросам депутатской этики, как правило, на основе принципа пропорционального представительства депутатских объединений. < FONT>В соответствии со статьей 99 Конституции Российской Федераций Государственная Дума собирается на первое заседание на тридцатый день после избрания. Президент РФ может созвать заседание Государственной Думы ранее этого срока. Первое заседание Государственной Думы открывает старейший по возрасту депутат Государственной Думы. В дальнейшем до избрания Председателя Государственной Думы или его заместителя заседания Государственной Думы могут вести поочередно представители депутатских объединений по согласованию между ними. На своем первом заседании Государственная Дума открытым голосованием большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы избирает:
Заседания Государственной Думы проводятся открыто, гласно и освещаются в средствах массовой информации. По решению палаты на ее заседания могут быть приглашены представители государственных органов, общественных объединений, научных учреждений, эксперты и другие специалисты. Государственная Дума может принять решение о проведении закрытого заседания. Решение о проведении закрытого заседания принимается большинством голосов от числа депутатов Государственной Думы, принявших участие в голосовании. Запрещается проносить на закрытое заседание Государственной Думы и использовать в ходе закрытого заседания фото-, кино- и видеотехнику, средства телефонной связи и радиосвязи, а также средства звукозаписи и обработки информации. Сведения, составляющие государственную и иную охраняемую законом тайну, обсуждаемые на закрытом заседании Государственной Думы, разглашению и распространению не подлежат. Как правило, одна неделя каждого месяца во время сессии предназначается для работы депутатов Государственной Думы с избирателями. В порядке работы Государственной Думы предусматривается время для ответов должностных лиц на вопросы депутатов Государственной Думы (далее – «правительственный час»). Государственная Дума вправе пригласить на «правительственный час» федеральных министров, иных должностных лиц. Депутаты Государственной Думы вправе задать вопросы приглашенным должностным лицам. По результатам обсуждения Государственная Дума может дать профильному комитету поручение подготовить проект постановления Государственной Думы. Заседание Государственной Думы начинается с регистрации присутствующих на заседании депутатов Государственной Думы, которую проводит председательствующий. Заседание Государственной Думы является правомочным, если на нем присутствует большинство от общего числа депутатов палаты. Депутат Государственной Думы обязан присутствовать на ее заседаниях. О невозможности присутствовать на заседании палаты депутат Государственной Думы заблаговременно информирует руководителя депутатского объединения, либо председателя комитета, комиссии, либо Председателя Государственной Думы. Государственная Дума вправе направить парламентский запрос Председателю Правительства РФ, другим членам Правительства РФ, Генеральному прокурору РФ, Председателю Центрального банка РФ, руководителям иных федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. По вопросам, входящим в компетенцию указанных органов и должностных лиц, без вмешательства в оперативно-розыскную, уголовно-процессуальную деятельность органов дознания, следователей и судебную деятельность. Должностное лицо, которому направлен парламентский запрос, должно дать ответ на него в устной (на заседании палаты) или письменной форме не позднее чем через 15 дней со дня получения парламентского запроса или в иной, установленный Государственной Думой срок. Письменный ответ на парламентский запрос оглашается председательствующим на заседании палаты. Депутат Государственной Думы вправе направить запрос Председателю Правительства РФ, другим членам Правительства РФ, Генеральному прокурору РФ, Председателю Центрального банка Российской Федерации, иным государственным органам и органам местного самоуправления и должностным лицам по вопросам, входящим в их компетенцию. Запрос депутата Государственной Думы направляется им самостоятельно и не требует оглашения на заседании палаты. Заседания Государственной Думы проводятся в соответствии с разработанной Советом Государственной Думы примерной программой законопроектной работы Государственной Думы на текущую сессию. В соответствии со статьей 101 (часть 3) Конституции Российской Федерации Государственная Дума по вопросам своего ведения проводит парламентские слушания. На парламентских слушаниях обсуждаются вопросы, отнесенные к ведению Государственной Думы Конституцией РФ. Парламентские слушания, как правило, открыты для представителей средств массовой информации, общественных объединений и общественности. Парламентские слушания могут заканчиваться принятием рекомендаций по обсуждаемому вопросу. Решения Государственной Думы принимаются на ее заседаниях открытым или тайным голосованием. Открытое голосование может быть поименным. Голосование на заседании Государственной Думы осуществляется с использованием электронной системы подсчета голосов или без использования указанной электронной системы. При проведении открытого голосования с использованием электронной системы подсчета голосов депутат вправе получить список с результатами поименного голосования. Постановления Государственной Думы принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, если иной порядок не предусмотрен Конституцией Российской Федерации. По процедурным вопросам решение принимается большинством голосов депутатов, принявших участие в голосовании. Свое право на голосование депутат осуществляет лично. Соблюдение требования о необходимости личного голосования депутата Государственной Думы как существенный элемент надлежащего порядка принятия федеральных законов является обязательным. При использовании для голосования электронной системы допускается передача депутатом своего голоса другому депутату Государственной Думы в связи с отсутствием на заседании Государственной Думы по уважительным причинам на основании заявления на имя Председателя Государственной Думы.. Государственная Дума принимает федеральные законы большинством голосов от общего числа депутатов палаты, если иное не предусмотрено Конституцией Российской Федерации. Порядок внесения, рассмотрения и принятия Государственной Думой федеральных законов устанавливается Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством и Регламентом Государственной Думы. Принятый Государственной Думой федеральный закон в течение пяти дней передается на рассмотрение Совета Федерации. В соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами Государственная Дума принимает постановления по следующим вопросам:
Государственная Дума вправе принимать большинством голосов от общего числа депутатов заявления, обращения и парламентские запросы, которые оформляются постановлением палаты Правовое и организационное обеспечение деятельности Государственной Думы осуществляет Аппарат Государственной Думы. В соответствии с Федеральным законом от 27 декабря 2005 г. № 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» Совет Федерации, формирует на паритетных началах с Государственной Думой соответствующую комиссию, а по завершении ее работы утверждает ее итоговый доклад. Конституционно-правовой статус Счетной палаты РФ В целях осуществления контроля за исполнением федерального бюджета в соответствии с 5.ст 101 Конституции РФ Федеральное Собрание образует специальный орган финансового контроля – Счетную палату Российской Федерации. Статус Счетной палаты определяется федеральным законом от 11.01.1995 года № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации». Статья 1 этого федерального закона определяет, что Счетная палата РФ является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Федеральным Собранием РФ и подотчетным ему, Счетная палата обладает организационной и функциональной независимостью. Конституционный Суд РФ, исследуя вопрос о статусе Счетной палаты РФ, указал, что «Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации принимает федеральный бюджет, определяет в нем суммы государственных доходов и расходов и контролирует его исполнение. Парламентский контроль за исполнением федерального бюджета является неотъемлемой конституционной формой осуществления Федеральным Собранием государственной власти, одним из необходимых его полномочий как представительного и законодательного органа Российской Федерации и существенным элементом системы сдержек и противовесов в демократическом государстве, основанном на принципах господства права и разделения властей. Согласно статье 101 (часть 5) Конституции Российской Федерации для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату, состав и порядок деятельности которой определяются федеральным законом. По смыслу данной конституционной нормы, федеральный законодатель обладает достаточной свободой при установлении конкретных полномочий, порядка и форм деятельности Счетной палаты, однако вводимое им правовое регулирование должно быть таковым, чтобы Счетная палата имела возможность беспрепятственно выполнять свое предназначение в качестве специализированного постоянно действующего органа парламентского контроля за исполнением федерального бюджета, и осуществляться в надлежащей законодательной форме.» Исходя из этой правовой позиции Конституционный Суд РФ признал неконституционным ограничение законом о федеральном бюджете права Счетной палаты на своевременное и полное получение информации, касающейся исполнения федерального бюджета. (Постановление Конституционного Суда РФ от 23 апреля 2004 г. N 9-П По делу о проверке конституционности отдельных положений федеральных законов «О федеральном бюджете на 2002 год», «О федеральном бюджете на 2003 год», «О федеральном бюджете на 2004 год» и приложений к ним в связи с запросом группы членов Совета Федерации и жалобой гр. А.В.Жмаковского»). < FONT>Отсутствие организационной и функциональной зависимости, от каких-либо органов государственной власти является основной гарантией, беспристрастности, объективности, а, следовательно, и эффективности ее деятельности. Статья 2 ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» определяет задачи Счетной палаты:
Состав и структура Счетной палаты регулируются главой 2 закона «О Счетной палате РФ». Счетная палата состоит из Председателя Счетной палаты, заместителя Председателя Счетной палаты, аудиторов Счетной палаты, аппарата Счетной палаты. В соответствии со ст. 103 Конституции РФ и ст. 5 федерального закона «О счетной палате РФ» Председатель Счетной палаты РФ назначается на должность Государственной Думой по представлению Президента РФ сроком на 6 лет. Постановление о назначении Председателя Счетной палаты принимается Государственной Думой простым большинством голосов. Предложения о кандидатах на должность Председателя Счетной палаты могут вноситься Президенту РФ депутатскими объединениями в Государственной Думе и комитетами Государственной Думы, а также не менее одной пятой от общего числа депутатов Государственной Думы. Кандидатуру для назначения на должность Председателя Счетной палаты Президент РФ представляет не позднее, чем за три месяца до истечения полномочий действующего Председателя Счетной палаты. В случае досрочного освобождения от должности Председателя Счетной палаты Президент Российской Федерации представляет кандидатуру на эту должность в двухнедельный срок со дня указанного освобождения. В случае отклонения предложенной на должность Председателя Счетной палаты кандидатуры Президент РФ в течение двух недель вносит новую кандидатуру. При этом Президент Российской Федерации вправе вновь представить на рассмотрение Государственной Думы ту же кандидатуру либо внести другую кандидатуру. Председателем Счетной палаты может быть гражданин РФ, имеющий высшее образование, опыт работы в сфере государственного управления, финансов, экономики, не состоящий в родственной связи с Президентом РФ, Председателем Совета Федерации и Председателем Государственной Думы, Председателем Правительства РФ, Руководителем Администрации Президента РФ, Генеральным прокурором РФ, Председателем Конституционного Суда Р Ф, Председателем Верховного Суда РФ и Председателем Высшего Арбитражного Суда РФ, не имеющий гражданства иностранного государства, вида на жительство иностранного государства или иного документа подтверждающего право на постоянное пребывание на территории иностранного государства. Заместитель председателя Счетной палаты назначается на должность Советом Федерации по представлению Президента РФ сроком на шесть лет. Постановление о назначении заместителя Председателя Счетной палаты принимается большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации. Предложения о кандидатах на должность заместителя Председателя Счетной палаты могут вноситься Президенту РФ комитетами и комиссиями Совета Федерации, а также не менее одной пятой от общего числа членов Совета Федерации. Кандидатуру для назначения на должность заместителя Председателя Счетной палаты Президент РФ представляет не позднее, чем за три месяца до истечения полномочий действующего заместителя Председателя Счетной палаты. В случае досрочного освобождения от должности заместителя Председателя Счетной палаты Президент РФ представляет кандидатуру на эту должность в двухнедельный срок со дня указанного освобождения. В случае отклонения предложенной на должность заместителя Председателя Счетной палаты кандидатуры Президент РФ в течение двух недель вносит новую кандидатуру. При этом Президент РФ вправе вновь представить на рассмотрение Совета Федерации ту же кандидатуру либо внести другую кандидатуру. К кандидатуре заместителя Счетной палаты предъявляются такие же требования, как и к кандидату на должность председателя Счетной палаты. При формировании Счетной палаты Совет Федерации и Государственная Дума назначают по шесть аудиторов сроком на шесть лет. Кандидаты назначаются на должность простым большинством голосов. Аудиторами Счетной палаты могут быть назначены граждане РФ, не имеющие гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, имеющие высшее образование и опыт профессиональной деятельности в области государственного контроля, экономики, финансов. В пределах одной четверти от общего числа аудиторов Счетной палаты допускается назначение на должности аудиторов лиц, имеющих высшее образование и опыт профессиональной деятельности иного профиля. Счетная палата осуществляет контроль, за использованием федерального бюджета на основе принципов законности, объективности, независимости и гласности, при этом контрольные полномочия Счетной палаты распространяются не только на государственные органы (в том числе их аппараты) и учреждения, но и на органы местного самоуправления, а также на все организации и объединения вне зависимости от видов организационной подчиненности и форм собственности, если они получают, перечисляют, используют средства федерального бюджета или используют федеральную собственность либо управляют ею, а также имеют какие-либо официально предоставленные льготы и преимущества за счет средств федерального бюджета. < FONT>Счетная палата проводит ревизии, проверки и иные контрольные мероприятия. Проверяемые организации обязаны обеспечивать условия для этого и предоставлять все необходимые документы и информацию о расходовании бюджетных средств. В противном случае виновные могут привлекаться к ответственности. По результатам проверок Счетная палата направляет проверяемым организациям представления, которые должны быть рассмотрены в определенные сроки с уведомлением Счетной палаты о принятых мерах. В случае выявления признаков преступления материалы проверки передаются в правоохранительные органы. Счетная палата уполномочена давать предписания об устранении выявленных нарушений, предусмотрен механизм их обязательного исполнения и обжалования в судебном порядке. § 2. Организация работы Государственной Думы и Совета Федерации: структура, порядок работы, заседания Представительным и законодательным органом Российской Федерации является Федеральное Собрание — парламент Российской Федерации (ст. 94 Конституции). Федеральное Собрание РФ состоит из двух палат — Совета Федерации и Государственной Думы (ч. 1 ст. 95 Конституции РФ). Обе палаты парламента выражают волю многонационального народа России. Однако при формировании каждой из палат эта воля находит различное проявление. В формировании Государственной Думы воля всего российского народа находит прямое выражение (депутаты избираются на основе прямого, равного и всеобщего избирательного права при тайном голосовании). < FONT>Совет Федерации формируется иным образом: в него входят по два представителя от каждого субъекта РФ. Организация работы палат парламента во многом определена порядком их формирования и возложенными на них полномочиями. Каждая из Палат Парламента утверждает специальным постановлением Регламент своей работы. Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 30 января 2002 г. № 33-СФ «О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22 января 1998 г. № 2134-II ГД «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации») В соответствии с ч. 1 ст. 99 Конституции РФ Федеральное Собрание является постоянно действующим органом. Это проявляется в следующем:
Регламенты Палат предусматривают сессионную работу – две сессии: осеннюю и весеннюю.
Деятельность Совета Федерации основывается на принципах коллективного свободного обсуждения и решения вопросов. Заседания Совета Федерации проводятся открыто. В случаях, предусмотренных Регламентом, палата может проводить закрытые заседания. Структура Совета Федерации не допускает создания формализованных фракций, парламентских объединений. Это связано с тем, что члены Совета Федерации представляют в парламенте, прежде всего, свои регионы. Ст. 9 Регламента Совета Федерации установила, что органами Совета Федерации являются:
Совет Федерации также избирает должностных лиц Палаты - Председателя Совета Федерации, его заместителя, председателей комитетов и комиссий и их заместителей. Председатель Совета Федерации и заместители Председателя Совета Федерации избираются из числа членов Совета Федерации тайным голосованием на срок своих полномочий в Совете Федерации. Представители от одного субъекта Российской Федерации не могут быть одновременно избраны на эти должности. Председатель Совета Федерации:
Председатель Совета Федерации издает распоряжения и дает поручения по вопросам, отнесенным к его компетенции. В соответствии со ст.ст. 21 и 22 Регламента образуется постоянно действующий орган - Совет палаты для подготовки и рассмотрения вопросов деятельности Совета Федерации. В состав Совета палаты входят Председатель Совета Федерации, заместители Председателя Совета Федерации, председатели комитетов и постоянных комиссий Совета Федерации, которые обладают правом решающего голоса по всем вопросам, рассматриваемым Советом палаты. Совет Федерации образует комитеты Совета Федерации из числа членов палаты. Комитеты Совета Федерации являются постоянно действующими органами палаты. Совет Федерации, в частности, образует комитеты по конституционному законодательству, по правовым и судебным вопросам, по делам Федерации и региональной политике, по вопросам местного самоуправления, по обороне и безопасности, по бюджету и целый ряд других. Помимо комитетов Совет Федерации создает ряд постоянных комиссий таких, как комиссии по информационной политике, по контролю за обеспечением деятельности Совета Федерации, по национальной морской политике, по культуре и др. Каждый член Совета Федерации, за исключением Председателя Совета Федерации и его заместителей, обязан состоять в одном из комитетов. Член Совета Федерации может быть членом одного комитета и не более двух комиссий палаты. Персональный состав комитета, комиссии Совета Федерации утверждается палатой. Комитеты и постоянные комиссии образуются для разработки базовых, концептуальных предложений по реализации конституционных полномочий Совета Федерации, предварительного рассмотрения одобренных Государственной Думой и переданных на рассмотрение Совета Федерации проектов законов РФ о поправках к Конституции РФ, федеральных конституционных законов, принятых Государственной Думой и переданных на рассмотрение Совета Федерации федеральных законов, а также других вопросов, отнесенных к ведению Совета Федерации. Совет Федерации может создавать также временные комиссии для решения конкретного вопроса (например, согласительные комиссии с Государственной Думой по конкретному закону, не одобренному Советом Федерации). Комитеты и комиссии осуществляют свою деятельность на принципах гласности и свободного обсуждения вопросов. Заседания проводятся, как правило, открыто. Однако, комитет, комиссия могут принять решение о проведении закрытого заседания в случаях, предусмотренных законом. Комитет, комиссия организуют проведение парламентских слушаний, «круглых столов», конференций, семинаров и иных мероприятий по вопросам своего ведения с участием членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы, представителей органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, научных учреждений, средств массовой информации, экспертов и т.д. Председатель Совета Федерации, Совет палаты, комитет, комиссия могут создавать для подготовки конкретных вопросов, подготовки и проведения парламентских слушаний рабочие группы с привлечением членов Совета Федерации, представителей федеральных органов исполнительной власти, других государственных органов, общественных объединений, научных учреждений, а также ученых и других специалистов с правом их выезда в субъекты Российской Федерации. Заседания Совета Федерации проводятся по мере необходимости, но не реже двух раз в месяц на протяжении весенней и осенней сессии. Первоочередному рассмотрению на заседании Совета Федерации подлежат:
Решения Совета Федерации принимаются открытым или тайным голосованием. Открытое голосование может быть поименным. Голосование осуществляется с использованием электронной системы или бюллетенями. Решение считается принятым, если за него проголосовало более половины от общего числа членов Совета Федерации, если иной порядок не предусмотрен Конституцией РФ и Регламентом Палаты. По процедурным вопросам (перерыв в работе, прекращение прений и т.п.) решение принимается большинством голосов членов Совета Федерации, принявших участие в голосовании, но не менее чем одной четвертью голосов от общего числа членов Совета Федерации. Совет Федерации принимает постановления по вопросам, отнесенным к его ведению. По общеполитическим и социально-экономическим вопросам он может выступать с заявлениями, обращениями, принимаемыми в том же порядке, что и постановления палаты. На заседание Совета Федерации в рамках «правительственного часа» могут быть приглашены Председатель и члены Правительства РФ, Генеральный прокурор РФ, Председатель Центрального банка РФ, Председатель Центральной избирательной комиссии РФ, руководителей иных федеральных и региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления, руководителей государственных внебюджетных фондов. Председатель Правительства РФ приглашается на заседание палаты не реже одного раза в год. < FONT>В соответствии со ст. 79 Регламента Совета Федерации по вопросам, рассмотренным в рамках «правительственного часа» могут быть приняты следующие решения: об обращении к Президенту РФ и к Правительству РФ; о поручении Счетной палате РФ; о рекомендации Правительству РФ; о принятии информации приглашенного должностного лица к сведению. Совет Федерации вправе направить парламентский запрос Совета Федерации Председателю и членам Правительства РФ, Генеральному прокурору РФ, Председателю Центрального банка РФ, иным должностным лицам по вопросам, входящим в их компетенцию, с соблюдением требований о недопустимости вмешательства в оперативно-розыскную, уголовно-процессуальную деятельность органов дознания, следователей и судебную деятельность. Устный ответ на парламентский запрос Совета Федерации должностное лицо дает на ближайшем заседании Совета Федерации или в установленный палатой срок.. Письменный ответ на парламентский запрос Совета Федерации должностное лицо направляет в Совет Федерации не позднее чем через 15 дней со дня его получения, если иной срок не установлен Советом Федерации. В соответствии с частью 3 статьи 101 Конституции РФ Совет Федерации по вопросам своего ведения проводит открытые и закрытые парламентские слушания. Они могут проводиться совместно с комитетами, комиссиями Государственной Думы, парламентами иностранных государств. По итогам парламентских слушаний могут быть приняты рекомендации и иные документы. < FONT>Обеспечение деятельности Совета Федерации осуществляет Аппарат Совета Федерации, обладающий правами юридического лица. Материалы открытых парламентских слушаний освещаются в средствах массовой информации. Материалы закрытых парламентских слушаний предназначаются только для членов Совета Федерации и представителей государственных органов, которые принимали в них участие. Совет Федерации проводит различного рода форумы, «круглые столы», конференции, семинары и иные мероприятия по вопросам ведения палаты. Совет Федерации использует и такие формы работы как проведение Дней Совета Федерации в субъектах РФ и Дней субъектов РФ в Совете Федерации. Деятельность Государственной Думы основывается на принципах политического многообразия и многопартийности, свободного обсуждения и коллективного решения вопросов. Для совместной деятельности и выражения единой позиции по вопросам, рассматриваемым Государственной Думой, депутаты образуют фракции и депутатские группы. Фракции и депутатские группы обладают равными правами, определенными настоящим Регламентом. Депутатское объединение, сформированное на основе избирательного объединения, прошедшего в Государственную Думу по федеральному избирательному округу, а также из депутатов Государственной Думы, избранных по одномандатным избирательным округам и пожелавших участвовать в работе данного депутатского объединения, именуется фракцией и подлежит регистрации независимо от числа ее членов. Депутаты Государственной Думы, не вошедшие во фракции, вправе образовывать депутатские группы. Регистрации подлежат депутатские группы численностью не менее 55 депутатов Государственной Думы. Председатель Государственной Думы, первые заместители Председателя Государственной Думы и заместители Председателя Государственной Думы избираются из числа депутатов Государственной Думы. Председатель Государственной Думы:
Совет Государственной Думы создается для предварительной подготовки и рассмотрения организационных вопросов деятельности палаты. Членами Совета Государственной Думы с правом решающего голоса являются Председатель Государственной Думы, первые заместители Председателя Государственной Думы и заместители Председателя Государственной Думы. В работе Совета могут принимать участие с правом совещательного голоса председатели комитетов Государственной Думы. Совет Государственной Думы:
В соответствии со статьей 101 (часть 3) Конституции РФФ Государственная Дума образует из числа депутатов палаты комитеты Государственной Думы (далее также - комитеты). Комитеты Государственной Думы:
Государственная Дума образует следующие комитеты по конституционному законодательству и государственному строительству; по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству; по труду и социальной политике; по бюджету и налогам; по обороне; по безопасности; по международным делам и др. Комитеты образуются на срок, не превышающий срока полномочий Государственной Думы данного созыва. Комитеты, как правило, образуются на основе принципа пропорционального представительства депутатских объединений. Численный состав каждого комитета определяется Государственной Думой, но не может быть, как правило, менее 12 и более 35 депутатов палаты. В состав комитета не может быть избран Председатель Государственной Думы. Каждый депутат Государственной Думы, за исключением Председателя Государственной Думы, обязан состоять в одном из комитетов Государственной Думы. Депутат Государственной Думы может быть членом только одного ее комитета. В соответствии со статьей 101 (часть 3) Конституции Российской Федерации Государственная Дума образует из числа депутатов палаты комиссии Государственной Думы (далее - комиссии). Государственная Дума образует Комиссию по мандатным вопросам и вопросам депутатской этики, как правило, на основе принципа пропорционального представительства депутатских объединений. < FONT>В соответствии со статьей 99 Конституции Российской Федераций Государственная Дума собирается на первое заседание на тридцатый день после избрания. Президент РФ может созвать заседание Государственной Думы ранее этого срока. Первое заседание Государственной Думы открывает старейший по возрасту депутат Государственной Думы. В дальнейшем до избрания Председателя Государственной Думы или его заместителя заседания Государственной Думы могут вести поочередно представители депутатских объединений по согласованию между ними. На своем первом заседании Государственная Дума открытым голосованием большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы избирает:
Заседания Государственной Думы проводятся открыто, гласно и освещаются в средствах массовой информации. По решению палаты на ее заседания могут быть приглашены представители государственных органов, общественных объединений, научных учреждений, эксперты и другие специалисты. Государственная Дума может принять решение о проведении закрытого заседания. Решение о проведении закрытого заседания принимается большинством голосов от числа депутатов Государственной Думы, принявших участие в голосовании. Запрещается проносить на закрытое заседание Государственной Думы и использовать в ходе закрытого заседания фото-, кино- и видеотехнику, средства телефонной связи и радиосвязи, а также средства звукозаписи и обработки информации. Сведения, составляющие государственную и иную охраняемую законом тайну, обсуждаемые на закрытом заседании Государственной Думы, разглашению и распространению не подлежат. Как правило, одна неделя каждого месяца во время сессии предназначается для работы депутатов Государственной Думы с избирателями. В порядке работы Государственной Думы предусматривается время для ответов должностных лиц на вопросы депутатов Государственной Думы (далее – «правительственный час»). Государственная Дума вправе пригласить на «правительственный час» федеральных министров, иных должностных лиц. Депутаты Государственной Думы вправе задать вопросы приглашенным должностным лицам. По результатам обсуждения Государственная Дума может дать профильному комитету поручение подготовить проект постановления Государственной Думы. Заседание Государственной Думы начинается с регистрации присутствующих на заседании депутатов Государственной Думы, которую проводит председательствующий. Заседание Государственной Думы является правомочным, если на нем присутствует большинство от общего числа депутатов палаты. Депутат Государственной Думы обязан присутствовать на ее заседаниях. О невозможности присутствовать на заседании палаты депутат Государственной Думы заблаговременно информирует руководителя депутатского объединения, либо председателя комитета, комиссии, либо Председателя Государственной Думы. Государственная Дума вправе направить парламентский запрос Председателю Правительства РФ, другим членам Правительства РФ, Генеральному прокурору РФ, Председателю Центрального банка РФ, руководителям иных федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. По вопросам, входящим в компетенцию указанных органов и должностных лиц, без вмешательства в оперативно-розыскную, уголовно-процессуальную деятельность органов дознания, следователей и судебную деятельность. Должностное лицо, которому направлен парламентский запрос, должно дать ответ на него в устной (на заседании палаты) или письменной форме не позднее чем через 15 дней со дня получения парламентского запроса или в иной, установленный Государственной Думой срок. Письменный ответ на парламентский запрос оглашается председательствующим на заседании палаты. Депутат Государственной Думы вправе направить запрос Председателю Правительства РФ, другим членам Правительства РФ, Генеральному прокурору РФ, Председателю Центрального банка Российской Федерации, иным государственным органам и органам местного самоуправления и должностным лицам по вопросам, входящим в их компетенцию. Запрос депутата Государственной Думы направляется им самостоятельно и не требует оглашения на заседании палаты. Заседания Государственной Думы проводятся в соответствии с разработанной Советом Государственной Думы примерной программой законопроектной работы Государственной Думы на текущую сессию. В соответствии со статьей 101 (часть 3) Конституции Российской Федерации Государственная Дума по вопросам своего ведения проводит парламентские слушания. На парламентских слушаниях обсуждаются вопросы, отнесенные к ведению Государственной Думы Конституцией РФ. Парламентские слушания, как правило, открыты для представителей средств массовой информации, общественных объединений и общественности. Парламентские слушания могут заканчиваться принятием рекомендаций по обсуждаемому вопросу. Решения Государственной Думы принимаются на ее заседаниях открытым или тайным голосованием. Открытое голосование может быть поименным. Голосование на заседании Государственной Думы осуществляется с использованием электронной системы подсчета голосов или без использования указанной электронной системы. При проведении открытого голосования с использованием электронной системы подсчета голосов депутат вправе получить список с результатами поименного голосования. Постановления Государственной Думы принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, если иной порядок не предусмотрен Конституцией Российской Федерации. По процедурным вопросам решение принимается большинством голосов депутатов, принявших участие в голосовании. Свое право на голосование депутат осуществляет лично. Соблюдение требования о необходимости личного голосования депутата Государственной Думы как существенный элемент надлежащего порядка принятия федеральных законов является обязательным. При использовании для голосования электронной системы допускается передача депутатом своего голоса другому депутату Государственной Думы в связи с отсутствием на заседании Государственной Думы по уважительным причинам на основании заявления на имя Председателя Государственной Думы.. Государственная Дума принимает федеральные законы большинством голосов от общего числа депутатов палаты, если иное не предусмотрено Конституцией Российской Федерации. Порядок внесения, рассмотрения и принятия Государственной Думой федеральных законов устанавливается Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством и Регламентом Государственной Думы. Принятый Государственной Думой федеральный закон в течение пяти дней передается на рассмотрение Совета Федерации. В соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами Государственная Дума принимает постановления по следующим вопросам:
Государственная Дума вправе принимать большинством голосов от общего числа депутатов заявления, обращения и парламентские запросы, которые оформляются постановлением палаты Правовое и организационное обеспечение деятельности Государственной Думы осуществляет Аппарат Государственной Думы. В соответствии с Федеральным законом от 27 декабря 2005 г. № 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» Совет Федерации, формирует на паритетных началах с Государственной Думой соответствующую комиссию, а по завершении ее работы утверждает ее итоговый доклад. Конституционно-правовой статус Счетной палаты РФ В целях осуществления контроля за исполнением федерального бюджета в соответствии с 5.ст 101 Конституции РФ Федеральное Собрание образует специальный орган финансового контроля – Счетную палату Российской Федерации. Статус Счетной палаты определяется федеральным законом от 11.01.1995 года № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации». Статья 1 этого федерального закона определяет, что Счетная палата РФ является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Федеральным Собранием РФ и подотчетным ему, Счетная палата обладает организационной и функциональной независимостью. Конституционный Суд РФ, исследуя вопрос о статусе Счетной палаты РФ, указал, что «Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации принимает федеральный бюджет, определяет в нем суммы государственных доходов и расходов и контролирует его исполнение. Парламентский контроль за исполнением федерального бюджета является неотъемлемой конституционной формой осуществления Федеральным Собранием государственной власти, одним из необходимых его полномочий как представительного и законодательного органа Российской Федерации и существенным элементом системы сдержек и противовесов в демократическом государстве, основанном на принципах господства права и разделения властей. Согласно статье 101 (часть 5) Конституции Российской Федерации для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату, состав и порядок деятельности которой определяются федеральным законом. По смыслу данной конституционной нормы, федеральный законодатель обладает достаточной свободой при установлении конкретных полномочий, порядка и форм деятельности Счетной палаты, однако вводимое им правовое регулирование должно быть таковым, чтобы Счетная палата имела возможность беспрепятственно выполнять свое предназначение в качестве специализированного постоянно действующего органа парламентского контроля за исполнением федерального бюджета, и осуществляться в надлежащей законодательной форме.» Исходя из этой правовой позиции Конституционный Суд РФ признал неконституционным ограничение законом о федеральном бюджете права Счетной палаты на своевременное и полное получение информации, касающейся исполнения федерального бюджета. (Постановление Конституционного Суда РФ от 23 апреля 2004 г. N 9-П По делу о проверке конституционности отдельных положений федеральных законов «О федеральном бюджете на 2002 год», «О федеральном бюджете на 2003 год», «О федеральном бюджете на 2004 год» и приложений к ним в связи с запросом группы членов Совета Федерации и жалобой гр. А.В.Жмаковского»). < FONT>Отсутствие организационной и функциональной зависимости, от каких-либо органов государственной власти является основной гарантией, беспристрастности, объективности, а, следовательно, и эффективности ее деятельности. Статья 2 ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» определяет задачи Счетной палаты:
Состав и структура Счетной палаты регулируются главой 2 закона «О Счетной палате РФ». Счетная палата состоит из Председателя Счетной палаты, заместителя Председателя Счетной палаты, аудиторов Счетной палаты, аппарата Счетной палаты. В соответствии со ст. 103 Конституции РФ и ст. 5 федерального закона «О счетной палате РФ» Председатель Счетной палаты РФ назначается на должность Государственной Думой по представлению Президента РФ сроком на 6 лет. Постановление о назначении Председателя Счетной палаты принимается Государственной Думой простым большинством голосов. Предложения о кандидатах на должность Председателя Счетной палаты могут вноситься Президенту РФ депутатскими объединениями в Государственной Думе и комитетами Государственной Думы, а также не менее одной пятой от общего числа депутатов Государственной Думы. Кандидатуру для назначения на должность Председателя Счетной палаты Президент РФ представляет не позднее, чем за три месяца до истечения полномочий действующего Председателя Счетной палаты. В случае досрочного освобождения от должности Председателя Счетной палаты Президент Российской Федерации представляет кандидатуру на эту должность в двухнедельный срок со дня указанного освобождения. В случае отклонения предложенной на должность Председателя Счетной палаты кандидатуры Президент РФ в течение двух недель вносит новую кандидатуру. При этом Президент Российской Федерации вправе вновь представить на рассмотрение Государственной Думы ту же кандидатуру либо внести другую кандидатуру. Председателем Счетной палаты может быть гражданин РФ, имеющий высшее образование, опыт работы в сфере государственного управления, финансов, экономики, не состоящий в родственной связи с Президентом РФ, Председателем Совета Федерации и Председателем Государственной Думы, Председателем Правительства РФ, Руководителем Администрации Президента РФ, Генеральным прокурором РФ, Председателем Конституционного Суда Р Ф, Председателем Верховного Суда РФ и Председателем Высшего Арбитражного Суда РФ, не имеющий гражданства иностранного государства, вида на жительство иностранного государства или иного документа подтверждающего право на постоянное пребывание на территории иностранного государства. Заместитель председателя Счетной палаты назначается на должность Советом Федерации по представлению Президента РФ сроком на шесть лет. Постановление о назначении заместителя Председателя Счетной палаты принимается большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации. Предложения о кандидатах на должность заместителя Председателя Счетной палаты могут вноситься Президенту РФ комитетами и комиссиями Совета Федерации, а также не менее одной пятой от общего числа членов Совета Федерации. Кандидатуру для назначения на должность заместителя Председателя Счетной палаты Президент РФ представляет не позднее, чем за три месяца до истечения полномочий действующего заместителя Председателя Счетной палаты. В случае досрочного освобождения от должности заместителя Председателя Счетной палаты Президент РФ представляет кандидатуру на эту должность в двухнедельный срок со дня указанного освобождения. В случае отклонения предложенной на должность заместителя Председателя Счетной палаты кандидатуры Президент РФ в течение двух недель вносит новую кандидатуру. При этом Президент РФ вправе вновь представить на рассмотрение Совета Федерации ту же кандидатуру либо внести другую кандидатуру. К кандидатуре заместителя Счетной палаты предъявляются такие же требования, как и к кандидату на должность председателя Счетной палаты. При формировании Счетной палаты Совет Федерации и Государственная Дума назначают по шесть аудиторов сроком на шесть лет. Кандидаты назначаются на должность простым большинством голосов. Аудиторами Счетной палаты могут быть назначены граждане РФ, не имеющие гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, имеющие высшее образование и опыт профессиональной деятельности в области государственного контроля, экономики, финансов. В пределах одной четверти от общего числа аудиторов Счетной палаты допускается назначение на должности аудиторов лиц, имеющих высшее образование и опыт профессиональной деятельности иного профиля. Счетная палата осуществляет контроль, за использованием федерального бюджета на основе принципов законности, объективности, независимости и гласности, при этом контрольные полномочия Счетной палаты распространяются не только на государственные органы (в том числе их аппараты) и учреждения, но и на органы местного самоуправления, а также на все организации и объединения вне зависимости от видов организационной подчиненности и форм собственности, если они получают, перечисляют, используют средства федерального бюджета или используют федеральную собственность либо управляют ею, а также имеют какие-либо официально предоставленные льготы и преимущества за счет средств федерального бюджета. < FONT>Счетная палата проводит ревизии, проверки и иные контрольные мероприятия. Проверяемые организации обязаны обеспечивать условия для этого и предоставлять все необходимые документы и информацию о расходовании бюджетных средств. В противном случае виновные могут привлекаться к ответственности. По результатам проверок Счетная палата направляет проверяемым организациям представления, которые должны быть рассмотрены в определенные сроки с уведомлением Счетной палаты о принятых мерах. В случае выявления признаков преступления материалы проверки передаются в правоохранительные органы. Счетная палата уполномочена давать предписания об устранении выявленных нарушений, предусмотрен механизм их обязательного исполнения и обжалования в судебном порядке. 4. Конституционно-правовой статус законодательных (представительных) органов власти субъектов РФ, его особенности В соответствии с п. «н» ч.1 ст.72 Конституции РФ установление общих принципов организации государственной власти относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Система органов государственной власти субъектов Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов власти, установленными федеральным законом. (ч.1 ст.77 Конституции РФ). Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти РФ» (с последующими изменениями и дополнениями) (В дальнейшем – федеральный закон № 184-ФЗ) закрепил общие принципы, на основании которых каждый субъект РФ устанавливает статус своего законодательного (представительного) органа государственной власти. Такое правовое регулирование позволяет, с одной стороны, создать в каждом субъекте легитимный орган государственной законодательной власти, обладающий основными признаками, присущими таким же органам в других субъектах РФ, что обеспечивает возможность равноправия субъектов РФ в отношениях с Федерацией. Кроме того, это является залогом равноправия граждан РФ, в частности, в области их политических прав и свобод, таких как право на участие в управлении делами государства, право избирать и быть избранными в органы государственной власти. С другой стороны, субъекты РФ имеют возможность определить конституционно-правовой статус своих законодательных органов с учетом исторических, социальных и иных особенностей в рамках общих принципов, закрепленных федеральным законом. Ст.4 федерального закона № 184-ФЗ установила, что законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти субъекта Российской Федерации. Субъект РФ вправе самостоятельно определять наименование, численность депутатов (в т.ч. работающих на профессиональной основе) и внутреннюю структуру своего законодательного органа: будет этот орган однопалатным или двухпалатным. Так, ст.26 Устава Ленинградской области (Принят Законодательным собранием Ленинградской области 26 июня 2001 года) с изменениями от 20 декабря 2002 г., 1 ноября 2004 г.) (Вестник Правительства Ленинградской области 2001. № 8.) установил, что в состав Законодательного Собрания Ленинградской области входит 50 депутатов. Аналогичную норму применительно к Законодательному Собранию города содержит ст. 23 Устава Санкт-Петербурга, (принятого 14 января 1998 г.) (с изменениями от 28 февраля 1998 г., 11 сентября 2000 г., 23 февраля, 22 июня 2001 г., 6 июня 2002 г., 24 июня, 10 октября, 30 декабря 2003 г., 22 октября 2004 г., 2, 7 июня, 12 июля 2005 г., 20 ноября 2006 г., 4 июня 2007 г.) (Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга 1998 №2.). Ст. 33 Устава г. Москвы (в ред. Законов г. Москвы от 13.07.2001 N 32, от 06.11.2002 N 54, от 19.03.2003 N 17, от 22.10.2003 N 61, от 14.07.2004 N 51, от 15.02.2006 N 11, с изм., внесенными определением Верховного Суда РФ от 27.11.2001 N 5-г01-149) установила численный состав Московской городской Думы – постоянно действующего высшего и единственного органа законодательной (представительной) власти в количестве 35 депутатов. Высшим и единственным законодательным (представительным) органом государственной власти Республики Башкортостан является Государственное Собрание - Курултай Республики Башкортостан. В соответствии со ст. 67 Конституции Республики Башкорстан оно состоит из 120 депутатов. (в ред. Законов РБ от 03.11.2000 N 94-з, от 03.12.2002 N 369-з, от 15.06.2006 N 322-з). Федеральный закон, однако, установил правило, что не менее 50 процентов депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ (в двухпалатном органе - не менее 50 процентов депутатов одной из палат) должны избираться по единому избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов в депутаты, выдвинутые политическими партиями. Депутаты избираются гражданами РФ, проживающими на территории субъекта РФ и обладающими в соответствии с федеральным законом активным избирательным правом. Депутатом может быть избран гражданин РФ, обладающий в соответствии с федеральным законом, конституцией (уставом) и (или) законом субъекта РФ пассивным избирательным правом. Выборы проводятся на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Условия осуществления депутатом депутатской деятельности (на профессиональной постоянной основе, или на профессиональной основе в определенный период, или без отрыва от основной деятельности) устанавливаются конституцией (уставом) и (или) законом субъекта РФ. В течение срока своих полномочий депутат не может быть депутатом Государственной Думы, членом Совета Федерации, судьей, замещать иные государственные должности РФ, субъекта РФ и муниципальные должности, если иное не предусмотрено федеральным законом. Депутат, избранный в составе списка кандидатов не вправе выйти из депутатского объединения (фракции). Он может быть членом только той политической партии, в составе списка кандидатов которой он был избран. Несоблюдение указанных требований влечет за собой досрочное прекращение депутатских полномочий. В случае, если деятельность депутата осуществляется на профессиональной постоянной основе, указанный депутат не может заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности. При этом преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором РФ или законодательством РФ. Депутат не может быть привлечен к уголовной или административной ответственности за высказанное мнение, позицию, выраженную при голосовании, и другие действия, соответствующие статусу депутата, в том числе по истечении срока его полномочий. Депутат вправе отказаться от дачи свидетельских показаний по гражданскому или уголовному делу об обстоятельствах, ставших ему известными в связи с осуществлением им своих полномочий. Конституция (устав) субъекта РФ устанавливает срок полномочий депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, но этот срок не может превышать пяти лет, что служит гарантией прав и свобод граждан России, установленных ст.32 Конституции РФ. Федеральный закон устанавливает и некоторые процедурные правила работы законодательных органов РФ с целью обеспечения демократических начал в их деятельности в связи с тем, что ст. 1 Конституции РФ провозгласила Россию в качестве демократического государства. К числу таких норм относятся следующие: во-первых, законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ является правомочным, если в состав указанного органа избрано не менее двух третей от установленного числа депутатов. Во-вторых, депутаты, избранные в составе списков политических партий, входят в депутатские объединения (во фракции). В депутатские объединения (во фракции) могут входить также депутаты, избранные по одномандатным или многомандатным избирательным округам. В-третьих, правомочность заседания законодательного (представительного) органа субъекта РФ определяется законом субъекта РФ, при этом заседание не может считаться правомочным, если на нем присутствует менее 50 процентов от числа избранных депутатов. Правомочное заседание должно проводиться не реже одного раза в три месяца. В четвертых, вновь избранный законодательный (представительный) орган субъекта РФ собирается на первое заседание в установленный конституцией (уставом) субъекта РФ срок, который не может превышать тридцать дней со дня его избрания. В-пятых, заседания законодательного органа субъекта РФ являются открытыми, за исключением случаев, установленных федеральными законами, конституцией (уставом) субъекта РФ, законами субъекта РФ, а также регламентом или иным актом, принятым данным органом и устанавливающим порядок его деятельности. Ст. 5 федерального закона № 184-ФЗ устанавливает полномочия законодательного (представительный) орган государственной власти субъекта РФ. Он принимает конституцию субъекта РФ и поправки к ней, если иное не установлено конституцией субъекта РФ; принимает устав субъекта РФ и поправки к нему; осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта РФ и предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ в пределах полномочий субъекта РФ; осуществляет иные полномочия, установленные Конституцией РФ, федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ. К числу вопросов, обязательно регулируемых в законодательном порядке, относятся: утверждение бюджета субъекта РФ, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта РФ и отчета об их исполнении; установление порядка выборов в законодательный орган государственной власти субъекта РФ и в органы местного самоуправления; установление административно-территориального устройства субъекта РФ; установление системы исполнительных органов государственной власти субъекта РФ и др. Реализация контрольных полномочий законодательными (представительными органами государственной власти субъекта РФ Законодательный орган субъекта РФ осуществляет наряду с другими уполномоченными на то органами контроль за соблюдением и исполнением законов субъекта РФ, исполнением бюджета субъекта РФ, исполнением бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта РФ, соблюдением установленного порядка распоряжения собственностью субъекта РФ. В целях осуществления финансового контроля орган законодательной власти субъекта РФ создает специальный орган государственного финансового контроля, который в соответствии со ст. 157 Бюджетного кодекса РФ осуществляет контроль за исполнением соответствующих бюджетов и готовит заключение на годовой отчет об исполнении соответствующих бюджетов, проводят экспертизу проектов соответствующих бюджетов, долгосрочных целевых программ и правовых актов бюджетного законодательства. В Ленинградской области таким органом является Контрольно-счетная палата, действующая на основании закона Ленинградской области от 9 февраля 2005 г. N 3-оз "О Контрольно-счетной палате Ленинградской области" (Ве6стник Правительства Ленинградской области 2005 №6). В Санкт-Петербурге контрольно-счетная палата действует на основе закона Санкт-Петербурга от 26 мая 1995 г. N 57-8 "О контрольно-счетной палате Санкт-Петербурга" (с изменениями от 24 января 1997 г., 10 июля, 29 декабря 2000 г., 24 мая 2001 г., 18 октября 2004 г.) (Вестник Законодательного Собрания Санкт –Петербурга 1995 № 9.). Расходы на обеспечение деятельности законодательного органа субъекта РФ предусматриваются в бюджете субъекта РФ отдельно от других расходов, что является материальной гарантией независимости этого органа, с одной стороны, от федеральных органов государственной власти, а, с другой стороны, от органов исполнительной власти самого субъекта Федерации. Особенности законодательной процедуры в субъектах РФ Федеральный закон № 184-ФЗ закрепил некоторые общие правила, касающиеся законодательной деятельности представительных органов субъектов РФ. Право законодательной инициативы принадлежит депутатам, высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) (в дальнейшем – высшее должностное лицо субъекта РФ), представительным органам местного самоуправления. Конституцией (уставом) субъекта РФ право законодательной инициативы может быть предоставлено иным органам, общественным объединениям, а также гражданам, проживающим на территории данного субъекта РФ. Ст. 36 Устава г. Москвы устанавливает, что право законодательной инициативы принадлежит депутатам, комиссиям Московской городской Думы и фракциям в Московской городской Думе, Мэру Москвы, Прокурору города Москвы, представителю от Московской городской Думы в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, представительным органам местного самоуправления, а также гражданам, реализующим право гражданской законодательной инициативы в порядке, установленном законом города Москвы. Право законодательной инициативы в Московской городской Думе принадлежит также Председателю Московского городского суда, Председателю Арбитражного суда города Москвы, Уставному суду города Москвы, Уполномоченному по правам ребенка в городе Москве по вопросам их ведения. Право законодательной инициативы в Законодательном Собрании Санкт-Петербурга принадлежит депутатам Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, объединениям депутатов (фракциям) Законодательного Собрания Санкт-Петербурга и органам Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, Губернатору Санкт-Петербурга, представительным органам местного самоуправления, почетным гражданам Санкт-Петербурга, являющимся гражданами Российской Федерации и проживающим на территории Санкт-Петербурга. (ст.31 Устава Санкт-Петербурга) Законопроекты, внесенные высшим должностным лицом субъекта РФ, рассматриваются по его предложению в первоочередном порядке. Законопроекты о введении или об отмене налогов, освобождении от их уплаты, изменении финансовых обязательств субъекта РФ, рассматриваются законодательным органом субъекта РФ по представлению высшего должностного лица субъекта РФ либо при наличии заключения указанного лица. Эти правила, характеризующие участие высшего должностного лица субъекта РФ в законодательном процессе, являются важной гарантией соблюдения принципа разделения властей, установленного ст. 10 Конституции РФ Конституция (устав) субъекта РФ, поправки к ней (к нему) принимаются большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов. Законы субъекта РФ принимаются большинством голосов от установленного числа депутатов, если иное не предусмотрено федеральным законом, а постановления - большинством голосов от числа избранных депутатов, если иное не предусмотрено федеральным законом. Проект закона субъекта РФ рассматривается законодательным органом субъекта РФ не менее чем в двух чтениях. В двухпалатном законодательном такой закон считается одобренным второй палатой, если за него проголосовало более половины от установленного числа членов этой палаты. В случае отклонения принятого закона палатой, к полномочиям которой относится одобрение законов субъекта РФ, отклоненный закон субъекта Российской Федерации считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов палаты, принявшей закон. Ст.8 федерального закона № 184-ФЗ установила, что законы субъекта РФ, принятые законодательным органом субъекта РФ, направляются этим органом для обнародования высшему должностному лицу субъекта РФ, которое обязано обнародовать конституцию (устав), закон субъекта Российской Федерации, удостоверив обнародование закона путем его подписания или издания специального акта, либо отклонить закон в срок, который устанавливается конституцией (уставом) и законом субъекта РФ и не должен превышать четырнадцать календарных дней. Отклоненный закон возвращается в законодательный орган с мотивированным обоснованием его отклонения. Этот закон может быть одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов. В этом случае закон подлежит обнародованию в установленный срок. Конституция (устав) и закон субъекта РФ вступают в силу после их официального опубликования. Законы и иные нормативные правовые акты субъекта РФ по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина вступают в силу не ранее чем через десять дней после их официального опубликования. Взаимодействие законодательного (представительного) органа власти субъекта РФ с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ и его руководителем (высшим должностным лицом субъекта РФ) Полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ могут быть прекращены досрочно в случае: а) принятия указанным органом решения о самороспуске в порядке, предусмотренном конституцией (уставом) или законом субъекта РФ; б) роспуска указанного органа высшим должностным лицом субъекта РФ по основаниям, предусмотренным п. 2 и п.2.1. ст.9 федерального закона № 184-ФЗ; в) вступления в силу решения суда субъекта РФ о неправомочности данного состава депутатов законодательного органа, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий; г) роспуска указанного органа в порядке и по основаниям, которые предусмотрены п.4 п.4.1 ст.9 федерального закона № 184-ФЗ. Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации вправе принять решение о досрочном прекращении полномочий законодательного органа субъекта РФ в случае принятия данным органом конституции (устава), закона, иного нормативного правового акта, противоречащих Конституции РФ, федеральным законам, принятым по предметам ведения, указанным в ст.ст. 71 и 72 Конституции РФ, конституции (уставу) субъекта РФ, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а законодательный орган субъекта РФ не устранил их в течение шести месяцев со дня вступления в силу судебного решения. Высшее должностное лицо субъекта РФ вправе принять решение о досрочном прекращении полномочий законодательного органа также в случае, если вступившим в силу решением соответствующего суда установлено, что избранный в правомочном составе законодательный орган в течение трех месяцев подряд не проводил заседание. Президент РФ выносит своим Указом предупреждение законодательному органу субъекта РФ в случае, если судом установлено, что законодательный орган в течение шести месяцев (или иного установленного судом срока) в пределах своих полномочий не исполнил решение суда о внесении изменений или отмене нормативно-правового акта, противоречащего федеральному законодательству и это повлекло за собой создание препятствий для реализации закрепленных Конституцией РФ и федеральным законодательством полномочий федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления, нарушению прав и свобод человека и гражданина, прав и охраняемых законом интересов юридических лиц. Если в течение трех месяцев со дня вынесения Президентом РФ такого предупреждения указанный орган не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, Президент РФ вправе распустить законодательный орган субъекта РФ. Срок, в течение которого Президент РФ вправе вынести предупреждение или принять решение о роспуске указанного органа, не может превышать один год со дня вступления в силу решения суда. Президент РФ вправе распустить законодательный орган субъекта РФ также в случае отклонения им дважды кандидатуры на пост высшего должностного лица субъекта РФ, представленной Президентом РФ либо непринятия законодательным органом субъекта РФ соответствующего решения в установленный законом срок. (п. 4.1. ст.9 федерального закона № 184-ФЗ). В соответствии с федеральным законодательством установлены принципы взаимодействия законодательного (представительного) органа государственной власти и органов исполнительной власти субъекта РФ. Гражданин РФ наделяется полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ по представлению Президента РФ законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ. Постановлением Конституционного суда РФ от 21.12.2005 N 13-П положения пункта 2 статьи 18, который предусматривает данные правила, признаны не противоречащими Конституции РФ. Предложение о кандидатуре высшего должностного лица субъекта РФ вносится Президентом РФ не позднее, чем за 35 дней до истечения срока полномочий высшего должностного лица субъекта РФ. Перед этим проводятся соответствующие консультации по данному вопросу. В соответствии с федеральным законом от 11 июля 2001 года N 95-ФЗ "О политических партиях" политическая партия, список кандидатов которой по результатам выборов в законодательный орган субъекта РФ был допущен к распределению депутатских мандатов и получил по итогам распределения наибольшее число депутатских мандатов, вправе инициировать рассмотрение указанным органом предложения Президенту РФ о кандидатуре высшего должностного лица субъекта РФ. Предложение политической партии, поддержанное большинством голосов от числа избранных депутатов законодательного органа субъекта РФ, оформляется соответствующим решением указанного органа и направляется Президенту РФ. Законодательный орган субъекта РФ рассматривает представленную кандидатуру в течение 14 дней со дня ее представления. Решение о наделении гражданина РФ полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ считается принятым, если за него проголосовало более половины от установленного числа депутатов законодательного органа субъекта РФ. В случае, если конституцией (уставом) субъекта РФ предусмотрен двухпалатный законодательный орган, решение считается принятым, если за него проголосовало более половины от установленного числа депутатов каждой из палат. В случае отклонения представленной кандидатуры Президент РФ вносит повторное предложение в течение семи дней. В случае двукратного отклонения представленной кандидатуры (представленных кандидатур) Президент РФ проводит консультации, по результатам которых он вправе внести предложение о кандидатуре высшего должностного лица субъекта РФ, назначить временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта РФ, распустить законодательный орган субъекта РФ. Законодательный орган субъекта РФ по представлению Президента РФ принимает решение о досрочном прекращении полномочий высшего должностного лица субъекта РФ в случаях, указанных в п.п. «д», «е», «ж», «з», «и» п. 1 ст.19 федерального закона № 184-ФЗ. (признания высшего должностного лица субъекта РФ судом недееспособным или ограниченно дееспособным, безвестно отсутствующим или объявления умершим; вступления в отношении него в законную силу обвинительного приговора суда; его выезда за пределы России на постоянное место жительства; утраты им гражданства РФ, приобретения им гражданства иностранного государства либо получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание на территории иностранного государства). Законодательный орган субъекта РФ вправе выразить недоверие высшему должностному лицу субъекта в случае:
Решение законодательного органа субъекта РФ о недоверии высшему должностному лицу субъекта РФ принимается двумя третями голосов от установленного числа депутатов по инициативе не менее одной трети от установленного числа депутатов. В двухпалатном законодательном органе субъекта РФ решение о недоверии принимается двумя третями голосов от установленного числа депутатов каждой из палат. Принятое решение направляется на рассмотрение Президента РФ для решения вопроса об отрешении высшего должностного лица субъекта РФ от должности. Решение Президента РФ об отрешении высшего должностного лица субъекта РФ от должности влечет за собой отставку возглавляемого им высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ. В соответствии с конституционным принципом разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ и высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ осуществляют свои полномочия самостоятельно, взаимодействуя в целях эффективного управления процессами экономического и социального развития субъекта РФ и в интересах его населения. Правовые акты высшего должностного лица субъекта РФ и органов исполнительной власти субъекта РФ направляются в установленный законом срок в законодательный орган субъекта РФ, который вправе обратиться к органам, издавшим эти акты с предложением о внесении в них изменений и (или) дополнений, либо об их отмене, а также вправе обжаловать их в судебном порядке или порядке обратиться в Конституционный Суд РФ с запросом о их соответствии Конституции РФ. Высшее должностное лицо субъекта РФ вправе обратиться в законодательный орган субъекта РФ с предложением о внесении изменений и (или) дополнений в его постановления либо об их отмене, а также вправе обжаловать их в судебном порядке. Законодательный орган субъекта РФ направляет высшему должностному лицу субъекта РФ планы законопроектной работы и проекты законов субъекта Российской Федерации. На заседаниях законодательного органа субъекта РФ вправе присутствовать с правом совещательного голоса руководители органов исполнительной власти субъекта РФ. На заседаниях органов исполнительной власти субъектов РФ вправе присутствовать депутаты законодательного органа субъекта РФ. Законодательный орган субъекта РФ может принимать участие в формировании высшего исполнительного органа субъекта РФ, в утверждении или согласовании назначения на должность отдельных должностных лиц, а также в согласовании назначения на должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в случаях, предусмотренных федеральным законом. Формы такого участия устанавливаются конституцией (уставом) и законом субъекта РФ, а в отношении руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти также федеральным законом. Он вправе выразить недоверие должностным лицам, в назначении которых он принимал участие, если иное не предусмотрено конституцией (уставом) субъекта РФ. Принятие решения о недоверии указанным руководителям влечет немедленное освобождение их от должности или иные последствия, установленные конституцией (уставом) и (или) законом субъекта РФ. В соответствии с п.3 ст.30 Устава Санкт-Петербурга Законодательное собрание дает согласие на назначение вице-губернаторов Санкт-Петербурга и также может выразить им недоверие. К ведению Государственного Собрания Республики Башкортостан в соответствии со ст. 71 Конституции Республики Башкорстан относится согласование назначения на должность Премьер-министра Правительства республики. Органы законодательной и исполнительной власти субъектов РФ взаимодействуют также по вопросам участия в законодательной деятельности на федеральном уровне. Проекты федеральных законов по предметам совместного ведения после их внесения в Государственную Думу направляются в законодательные и высшие исполнительные органы субъектов РФ для представления ими в тридцатидневный срок отзывов на эти законопроекты. Если законодательные и высшие исполнительные органы более чем одной трети субъектов РФ выскажутся против принятия соответствующего федерального закона, по решению Государственной Думы создается согласительная комиссия. При этом отзыв органов государственной власти субъекта РФ считается положительным в случае, если законодательный и высший исполнительный органы субъекта РФ выскажутся за принятие данного проекта федерального закона. Отзыв считается отрицательным, если оба государственных органа выскажутся против принятия данного законопроекта. Если мнения этих государственных органов субъекта РФ разделились, следует считать, что их мнение не выражено. Проекты указанных выше федеральных законов, принятые Государственной Думой в первом чтении, направляются в законодательные органы субъектов РФ для представления поправок в тридцатидневный срок. До истечения этого срока рассмотрение указанных законопроектов во втором чтении не допускается. Споры между законодательным органом субъекта РФ и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ по вопросам осуществления их полномочий разрешаются в соответствии с согласительными процедурами, предусмотренными Конституцией РФ, конституцией (уставом) и законом субъекта РФ, либо в судебном порядке. 5. Правовая природа депутатского мандата. Виды мандатов Виды депутатских мандатов можно подразделить на два типа: свободный и императивный. В подавляющем большинстве стран депутаты имеют так называемый свободный мандат. Они рассматриваются как представители всего народа, а не только своего избирательного округа (тем более если они избраны не по округам, а по общегосударственным партийным спискам), и потому не обязаны выполнять наказы избирателей округа, не могут быть досрочно отозваны ими. В случае же, если депутат может быть отозван избирателями при невыполнении их наказов, считается, что он обладает императивным мандатом. (В.Е.Чиркин. Конституционное право зарубежных стран. Учебник. Юристъ, 1997. С. 242-246.) Депутатские полномочия и формы их реализации К наиболее распространенным полномочиям депутатов относятся следующие: право депутата участвовать в работе законодательного (представительного) органа, его комиссий, других органов; право свободно выступать и голосовать; обладание правом запроса или вопроса к высшим должностным лицам государства или субъекта федеративного государства на заседании законодательного органа или вне его (путем устного или письменного обращения); право на получение первоочередного ответа от должностных лиц и внеочередной прием у них. Принципы правового статуса депутата законодательного органа власти. Депутатский индемнитет и иммунитет. Гарантии деятельности депутата Правовая природа (принципы) правового статуса депутата заключается в том, что совокупность гарантий осуществления полномочий депутата обусловлена тем, что он является публично-правовым лицом. Последнее обстоятельство обусловило включение в правовой статус депутата двух значимых элементов – депутатского иммунитета и депутатского индемнитета. Под депутатским иммунитетом (неприкосновенностью) традиционно понимают совокупность определенных юрисдикционных изъятий в угловно-процессуальном и административном праве в отношении депутата (невозможность задержания, возможность от дачи свидетельских показаний, невозможность привлечения к уголовной ответственности и т.д.), обусловленных его правовым статусом. Под депутатским индемнитетом традиционно понимается невозможность привлечения депутата к ответственности за высказанную им политическую позицию, а во втором значении этого термина – вознаграждение депутата за осуществляемую им деятельность. Сроки полномочий депутатов, порядок их досрочного прекращения Срок полномочий депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации одного созыва устанавливается конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации и не может превышать пять лет Срок полномочий депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации начинается со дня избрания его депутатом Государственной Думы и прекращается со дня начала работы Государственной Думы нового созыва, за исключением случаев досрочного прекращения полномочий депутата по предусмотренным в законе основаниям или роспуском Государственной Думы. Особенности правового статуса депутата Государственной Думы и члена Совета Федерации. Особенности правового статуса депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ Особенности правового статуса депутата Государственной Думы и Члена Совета Федерации закреплены Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом от 5 июля 1999 года «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и конкретизированы в Регламентах палат Федерального собрания. Особенности правового статуса депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливаются как федеральным законодательством (Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и др.), так и конституцией (уставом) или законом субъекта Российской Федерации. Тема 9. Исполнительная власть в РФ § 1. Система федеральных органов исполнительной власти Организация исполнительной власти предполагает упорядочение внутренних, управленческих отношений внутри государственной администрации, согласованность деятельности различных государственных органов. Как следует из содержания Постановления Конституционного Суда РФ от 27.01.1999 N 2-П, система органов исполнительной власти представляет собой виды органов, различающиеся правовым статусом, что предопределяет характер их взаимоотношений между собой. В свою очередь структура органов исполнительной власти – это конкретный перечень органов с распределением компетенции между ними. Система федеральных органов исполнительной власти, согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, выраженной в указанном Постановлении, должна утверждаться федеральным законом, но в условиях отсутствия закона может определяться и Указом Президента. Система органов исполнительной власти определяется Конституцией РФ, действующим законодательством (Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 года №2-ФКЗ, Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. №184-ФКЗ). Система федеральных органов исполнительной власти как составная часть общей системы исполнительной власти определяется Указом Президента «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 9 марта 2004 года №314, а система органов исполнительной власти субъектов – законами субъектов РФ. Указ Президента от 9 марта 2004 года осуществил реформу системы федеральных органов исполнительной власти, установив систему, построенную на следующих принципах. Система федеральных органов исполнительной власти состоит из трех уровней: на высшем уровне находятся Правительство РФ как высший орган исполнительной власти и Президент, которому непосредственно подчиняется ряд федеральных органов так называемого «силового блока» - органов, чья деятельность связана с обеспечением обороны страны и безопасности государства. Президенту и Правительству непосредственно подчиняются министерства, которые координируют деятельность находящихся в их ведении федеральных служб и федеральных агентств. Некоторые службы и агентства подчиняются Президенту и Правительству непосредственно, минуя министерства. Между федеральными органами исполнительной власти распределены функции: на министерства возлагаются функции нормативного регулирования и общего руководства в соответствующей области, на службы – функции по контролю и надзору и специальные функции в сфере обеспечения безопасности, а на агентства – функции по организации оказания государственных услуг и по управлению государственным имуществом. Серьезным теоретическим и практическим вопросом остается статус органов, наделенных исполнительно-распорядительными властными полномочиями, характерными для органов исполнительной власти, но не входящих в систему органов исполнительной власти. Эти органы действуют на основании соответствующих специальных законов – Центральный банк, Пенсионный фонд, избирательные комиссии различного уровня. К ним применяются отдельные правила, изданные для органов исполнительной власти. Например, в отношении регистрации и опубликования их нормативных правовых актов государственных внебюджетных фондов (Пенсионного, фонда обязательного медицинского страхования) установлены правила, общие для всех органов исполнительной власти. § 2. Организация исполнительной власти в субъектах РФ Приведенная выше позиция Конституционного Суда РФ федеральным законодателем была распространена на уровень субъектов. В соответствии с положениями Федерального закона от 6.10.1999 №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (ст.5, 17) система органов исполнительной власти субъекта РФ определяется законом субъекта, а структура – актом высшего должностного лица субъекта. В субъекте РФ не допускается президентская модель организации власти: высшее должностное лицо субъекта обязательно должен непосредственно руководить высшим органом исполнительной власти субъекта (Правительством). В субъектах РФ обычно создаются отраслевые и территориальные органы исполнительной власти. Структура территориальных органов исполнительной власти субъекта ограничена правами местного самоуправления: см. Постановления Конституционного Суда РФ от 24.01.1997 N 1-П По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" и от 15.01.1998 N 3-П По делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 года "Об органах исполнительной власти в Республике Коми".
§ 5. Организация работы Правительства. Взаимодействие Правительства с другими органами. Правовые акты Правительства К основным организационным формам деятельности Правительства относятся заседания Правительства – очередные и внеочередные. Правовые акты Правительства издаются на основании и во исполнение Конституции, федеральных законов, нормативных указов Президента. К правовым актам Правительства относятся: Постановления Правительства и Распоряжения Правительства. Тема 10. Конституционные принципы организации судебной власти и конституционное правосудие в РФ
|
