4. Личные и политические права и свободы человека и гражданина

Под конституционными личными правами и свободами понимаются наиболее важные права и свободы человека и гражданина, раскрывающие естественное состояние свободы и получающие высшую юридическую защиту (М.В. Баглай Конституционное право Российской Федерации. Учебник для вузов. НОРМА-ИНФРА*М, 1998. С. 157). При этом следует учитывать, что конституционные права и свободы могут быть закреплены не только в конституции, но и иных нормативных правовых актах. Конституционные права и свободы составляют основу прав и свобод, устанавливаемых нормами иных отраслей права.

4.1. Право на жизнь

Право на жизнь образует первооснову всех других прав и свобод, складывающихся в сфере личных (гражданских) прав и свобод человека и гражданина. Это право вполне допустимо рассматривать в двух аспектах: во-первых, как право личности на свободу от любых незаконных посягательств на ее жизнь со стороны государства, его представителей либо частных лиц; во-вторых, как право личности на свободное распоряжение своей жизнью. (Права человека. Учебник для вузов. Отв. Ред. Е.А.Лукашева. Москва, 1999. С. 143)

4.2. Право на свободу и личную неприкосновенность, неприкосновенность частной жизни и жилища

Право на свободу и личную неприкосновенность слагается из следующих компонентов: 1) индивидуальной свободы личности располагать собой по своему усмотрению; 2) физической, нравственной и психической неприкосновенности личности.

Неприкосновенность частной жизни – один из аспектов индивидуальной свободы. Закон устанавливает границы неприкосновенности частной жизни, формы ее охраны от неправомерного вторжения. В демократическом государстве в исключительных случаях, на основе закона и специального судебного решения, может быть нарушена неприкосновенность частной жизни человека, ознакомление с его корреспонденцией или содержанием телефонных либо иных сообщений.

Право на неприкосновенность жилища означает, что никто не может без законного основания войти в жилище против воли проживающих в нем лиц, таким образом, ненарушимость жилища фигурирует в качестве одного из аспектов свободы личности.

4.3. Достоинство личности, его конституционно-правовая охрана

Право на достоинство человека является, по существу, основной целью всех остальных прав человека. Посягательство на достоинство человека может быть средством как физического, так и психического воздействия. Достоинство как субъективное право человека включает в себя охрану чести, репутации и доброго имени. Защита достоинства личности безусловна и осуществляется государством: никакие обстоятельства не могут служить основанием для его умаления. Достоинство гарантируется и защищается как правовыми (в том числе, конституционно-правовыми средствами) (закрепление права на свободу и личную неприкосновенность, права на защиту чести и доброго имени и др.), так и мерами социально-экономического характера.

4.4. Право определять национальную принадлежность

Право определять и указывать свою национальную принадлежность – это право личности на свободное этническое самоопределение, реализуемое как возможность выбора собственной культурной идентичности и право удовлетворять интересы и запросы, связанные с этнической принадлежностью

4.5. Право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства Свобода передвижения иностранных граждан и лиц без гражданства в РФ: право на въезд в Российскую Федерацию, на пребывание и проживание в Российской Федерации Юридические свойства права на свободу передвижения

Свобода передвижения человека и гражданина, закрепленная в ст. 27 Конституции РФ, как форма личной свободы и одно из основных прав, является элементом конституционно-правового статуса личности в Российской Федерации.

Свобода передвижения заключается в возможности передвижения, изменения ситуации или движения любого лица в любое место по собственному желанию. Свобода передвижения человека – неотъемлемое условие существования и развития личности, как таковой, поскольку человек по своей природе и социальному назначению не может существовать и развиваться без свободы находиться в том или ином месте, посещать его, пребывать в нем или выбирать его в качестве места жительства. Эта свобода выступает одной из общечеловеческих ценностей, составляющих внутреннюю структуру личности, и принадлежит каждому в силу его рождения в качестве человека. Свобода передвижения как элемент свободы личности, имеет основное содержание, которое не подлежит умалению или изъятию, и в этом смысле оно абсолютно. В то же время свобода передвижения, ее отдельные правомочия могут быть ограничены с соблюдением правил ч.3 ст.55 (общие ограничения, допустимые с соблюдением принципов законности /вводится федеральным законом/, необходимости, обоснованности /защита определенных в Конституции общественных ценностей/ и соразмерности /ограничение должно соответствовать защищаемой цели и не быть чрезмерным/) и ст.56 Конституции РФ (специальные ограничения в условиях чрезвычайного положения). И в этом смысле право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства не рассматривается Конституционным Судом РФ как абсолютное право (абз. 4, 5 п.3 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 4 апреля 1996 г. № 9-П по делу о проверке конституционности ряда нормативных актов города Москвы и Московской области, Ставропольского края, Воронежской области и города Воронежа, регламентирующих порядок регистрации граждан, прибывающих на постоянное жительство в названные регионы; абз.1 п. 3 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 2 февраля 1998 г. № 4-П по делу о проверке конституционности пунктов 10, 12 и 21 Правил регистрации и снятия граждан РФ с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 г. № 713).

Право на свободу передвижения является личным правом человека и существенным элементом свободы самоопределения человека, условием его профессионального и духовного развития (см. подр.: абз.2 п.3 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 4 апреля 1996 г. № 9-П по делу о проверке конституционности ряда нормативных актов города Москвы и Московской области, Ставропольского края, Воронежской области и города Воронежа, регламентирующих порядок регистрации граждан, прибывающих на постоянное жительство в названные регионы). Право на свободу передвижения позволяет человеку посредством свободного волеизъявления распоряжаться собой в пространстве, данная сфера его индивидуальной свободы подлежит защите от незаконного вмешательства и посягательств со стороны государства или других лиц.

Свобода передвижения является гражданской свободой человека, поскольку относится к личной или индивидуальной свободе, которая входит в общее понятие гражданской свободы, принадлежащей человеку как члену гражданского общества и проявляющейся в противопоставлении личности с ее особыми самостоятельными интересами государству.

Право на свободу передвижения человека естественное врожденное право, связанное с природой человека, и его основа не является ни позитивно-правовой, ни вытекающей из закона. В связи с тем, что существование этого права человека покоится на догосударственных устоях, существующих независимо от их государственного признания, то право на свободу передвижения человека, признанное государством и отраженное в норме объективного права – основного закона, становится субъективным конституционным правом гражданина.

Право на свободу передвижения является индивидуальным правом, однако не исключаются и коллективные формы его реализации. Соответственно в Конституции РФ признается и закрепляется общепризнанное право человека на свободу передвижения, которым обладают как граждане РФ, так и приравненные к ним в правовом положении иностранные граждане и лица без гражданства (ч.2 ст. 6; ч.3 ст. 62).

Право на свободу передвижения человека и гражданина обладает всеми свойствами и признаками основных прав и свобод человека и гражданина, таковыми являются:

1. прирожденность (ч. 2 ст. 17 Конституции РФ): право на свободу передвижения обладает свойством прирожденности, поскольку никем не установлено, происходит от природы, возникает с момента рождения и принадлежит пожизненно каждому человеку в силу его рождения;

2. неприкосновенность (ч. 3 ст. 17 Конституции РФ): самостоятельное осуществление человеком и гражданином данного права без вмешательства третьих лиц и государства, и без нарушения права на свободу передвижения другого человека, означает признание неприкосновенности этого права;

3. неотъемлемость и неотчуждаемость (ч. 2 ст. 17 Конституции РФ): право на свободу передвижения обладает нерушимостью его сущности; человек может совершить внешние действия для уступки части данного права, но не может отказаться от него полностью, так как такой отказ будет недействителен;

4. верховенство и прямое действие (ч. 2 ст. 4, ч. 1 ст. 15 и ст. 18 Конституции РФ): право на свободу передвижения в качестве закрепленного конституционного права обладает свойством наивысшей юридической силы, является непосредственно действующим, возлагает на государство и его органы определенные обязанности и подлежит судебной защите;

5. всеобщность и равенство (ст. 19 Конституции РФ): правом на свободу передвижения обладают все люди в равной степени, поскольку оно основывается непосредственно на самой природе, которая для всех людей одинакова; свобода передвижения, являясь качеством человека, принадлежит всем и каждому, поэтому все люди в равной степени обладают этим правом; в обществе отсутствуют какие-либо категории людей, которые бы пользовались привилегиями при осуществлении данного права.

Право на свободу передвижения человека относится к общепризнанным основным свободам. Согласно международно-правовым актам (ст. 13 Всеобщей Декларации прав человека; ст. 12 Международного пакта о гражданских и политических правах и ст. 2 Протокола № 4 к Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод), ратифицированным Российской Федерацией и включенным в ее правовую систему, свобода передвижения содержит в себе: право на свободу передвижения и выбор места жительства, право покидать любую страну, включая свою собственную, и право граждан государства возвращаться в свою страну.

Содержание права на свободу передвижения по Конституции РФ

Право на свободу передвижения, зафиксированное в Конституции РФ, соотносится с международно-правовыми нормами, а также соответствует смыслу и содержанию свободы передвижения в ее международно-правовом понимании. Конституция РФ выделяет два основных права в рамках свободы передвижения по признаку территории его осуществления: I) ч.1 ст.27 защищает свободу передвижения в пределах территории российского государства; II) ч.2 ст.27 – вне государственной территории: свободу выезда каждого и право на возвращение в РФ граждан РФ.

I. В пределах территории РФ право на свободное передвижение, выбор места пребывания и жительства гарантируется каждому, кто законно находится на российской территории, без учета границ между субъектами РФ (ч.1.ст. 27 Конституции РФ). При этом не делается различий между гражданами РФ, иностранцами или лицами без гражданства в вопросе предоставления им права на свободу передвижения, которое они имеют по закону. Следовательно, носителем права на свободу передвижения является любой человек, который законно находится на территории РФ: граждане Российской Федерации, граждане иностранных государств и лица без гражданства.

Правовую основу реализации права на свободу передвижения в пределах территории РФ составляет в первую очередь Федеральный Закон от 25 июня 1993 г. № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», который устанавливает основания ограничения и механизм осуществления указанного права гражданами России. В соответствии с ФЗ № 5242-1, Правительство РФ утвердило Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и перечень должностных лиц, ответственных за регистрацию (Постановление № 713 от 17 июня 1995 г.).

Регулирование свободы передвижения, пребывания и жительства в Российской Федерации иностранцев осуществляется особо – в законодательстве о статусе иностранцев. Так, Федеральный закон от 25 июня 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» разграничивает категории иностранцев в зависимости от оснований и режима пребывания в Российской Федерации, регулирует отношения между государственными органами и органами местного самоуправления, возникающие в связи с пребыванием или проживанием иностранных граждан и лиц без гражданства в РФ, а также осуществлением ими на территории Российской Федерации трудовой, предпринимательской и иной деятельности. Порядок миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории РФ, определен в Федеральном законе от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» (далее – ФЗ № 109), который регулирует отношения, возникающие при осуществлении учета перемещений иностранных граждан и лиц без гражданства, связанных с их въездом в Российскую Федерацию, транзитным проездом через территорию Российской Федерации, передвижением по территории Российской Федерации при выборе и изменении места пребывания или жительства в пределах Российской Федерации либо выездом из Российской Федерации.

Содержание права на свободу передвижения в пределах территории РФ

Право на свободу передвижения в пределах территории РФ включает:

1. право на свободное перемещение по территории Российской Федерации;

2. право на пребывание и жительство на территории Российской Федерации;

3. право на выбор места пребывания и места жительства в передах Российской Федерации.

Указанные права являются правомочиями, выступающими в качестве элементов содержания субъективного основного права на свободу передвижения в пределах Российской Федерации: они имеют относительный характер, так как выступают формой реализации свободы передвижения в конкретных относительных правоотношениях и могут быть ограничены с соблюдением правил ч.1 ст.55 и ст.56 Конституции РФ.

1. Право на непосредственное свободное перемещение (передвижение) включает в себя возможность беспрепятственно, по своему усмотрению перемещаться по территории Российской Федерации любым видом транспорта или иным способом без получения каких-либо разрешений и указаний.

2. Право на пребывание на территории РФ подразумевает независимое, в своем интересе временное проживание лица в месте пребывания.

Под правом на жительство (правом на проживание) на территории Российской Федерации понимают свободное действие индивида, направленное на долговременное проживание в месте постоянного проживания. Для определения свободы передвижения иностранных граждан и лиц без гражданства в РФ особое значение имеет выделение права на временное проживание (жительство) и права на постоянное проживание (жительство). Данное разграничение связано с различием в основаниях пребывания иностранцев в РФ и законодательным выделением двух категорий иностранных граждан и лиц без гражданства – временно проживающие (получившие разрешение на временное проживание в РФ) и постоянно проживающие в РФ (получившие вид на жительство) (ст.6, 8 Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» /далее – ФЗ об иностранцах/)

3. Право на выбор места пребывания и места жительства в пределах Российской Федерации является естественным состоянием человека, при котором он, осознавая свою внутреннюю свободу по определению места пребывания или места жительства, выбирает и изменяет их по своему усмотрению.

Понятия места пребывания и места жительства, данные в Законе № 5242-1, не были однозначно восприняты правоприменительной практикой (ч.2 и 3 ст.2 Закона № 5242-1). В частности возник вопрос, должно ли место жительство или пребывания всегда быть связано с наличием жилого помещения и как следует трактовать понятие «жилого помещения», употребленное для обозначения места пребывания и жительства. В абз.2 п.2 мотивировочной части Определения от 28 марта 2003 г. по ходатайству Министерства внутренних дел Российской Федерации об официальном разъяснении Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 2 февраля 1998 г. Конституционный Суд Российской Федерации указал, что по смыслу Закона № 5242-1 определение гражданином места своего пребывания и срока нахождения в нем не обязательно связано с наличием соответствующего жилого помещения в качестве места пребывания, что предполагает, в частности, регистрацию гражданина и в иных помещениях, предназначенных или организованных для временного проживания (См. также: абз.3 п.2 мотивировочной части Определения Конституционного Суда РФ от 16 октября 2003 г. № 334-О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Хромова А.В. на нарушение его конституционных прав ч.2 ст.2 Закона РФ «О праве граждан РФ на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ»).

Свобода передвижения и регистрационный и миграционный учет

До начала 1990-ых годов в СССР и РСФСР действовал институт «прописки», который обязывал гражданина проживать в том месте, где он был прописан с разрешения органов внутренних дел или административного органа; при отказе в «прописке» гражданин был обязан покинуть то место, куда он прибыл. Поскольку в стране существовала плановая экономика, то несанкционированные властью переезды граждан запрещались прямо или косвенно. В 1990 и 1991 годах Комитет конституционного надзора СССР дал заключения о несоответствии Конституции разрешительного порядка прописки (Заключение ККН СССР от 26 октября 1990 г. №11 (2-1); Заключение ККН СССР от 11 октября 1991 г. № 26 (2-1) «О разрешительном порядке прописки»).

С вступлением в силу Закона РФ № 5241-1 и Конституции РФ институт прописки был заменен системой регистрационного учета граждан РФ по месту их пребывания и жительства, которая носит уведомительный, а не разрешительный характер. Это значит, что органы регистрационного учета уполномочены лишь удостоверить акт свободного волеизъявления гражданина при выборе им места пребывания и жительства. При этом уведомление гражданином РФ органов регистрационного учета о месте своего пребывания или жительства в соответствии с Законом РФ № 5242-1 – обязанность гражданина. Однако отсутствие у гражданина регистрации по месту пребывания или жительства не является основанием ограничения или условием реализации его прав и свобод: обеспечение условий для осуществления прав и свобод, а также исполнения обязанностей граждан – цель регистрационного учета (ст. 3, 5, 6 Закона РФ № 5242-1; абз.10 п.3 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 4 апреля 1996 г. № 9-П по делу о проверке конституционности ряда нормативных актов города Москвы и Московской области, Ставропольского края, Воронежской области и города Воронежа, регламентирующих порядок регистрации граждан, прибывающих на постоянное жительство в названные регионы; п. 2, 4 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 2 февраля 1998 г. № 4-П по делу о проверке конституционности пунктов 10, 12 и 21 Правил регистрации и снятия граждан РФ с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 г. № 713).

Хотя регистрационный учет носит уведомительный характер и органы регистрационного учета не вправе отказывать в регистрации, существует определенный порядок регистрации, который должен соблюдаться в целях подтверждения добросовестного использования гражданином своих прав и добросовестного исполнения им обязанностей, связанных с регистрацией в конкретном жилом помещении. Этот порядок одновременно выступает как мера, обеспечивающая защиту прав граждан, проживающих в соответствующем жилище (абз.3 п.2 мотивировочной части Определения от 28 марта 2003 г. по ходатайству Министерства внутренних дел Российской Федерации об официальном разъяснении Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 2 февраля 1998 г.). В частности, регистрация граждан по месту жительства производится при предъявлении должностному лицу, ответственному за регистрацию, паспорта или иного заменяющего его документа, удостоверяющего личность гражданина, и документа, являющегося основанием для вселения гражданина в жилое помещение (ордера, договора, заявления лица, предоставившего гражданину жилое помещение, или иного документа), или его надлежаще заверенной копии (ч.1 ст. 6 Закона РФ № 5241-1).

Следовательно, добросовестное поведение как граждан, так и должностных лиц, ответственных за регистрацию, является обязательным условием надлежащей регистрации граждан в конкретном жилом помещении. Из этого вытекает, что злоупотребление правом указанными лицами может повлечь признание решения о регистрации недействительным в судебном порядке по заявлению заинтересованных лиц (абз.4 п.2 мотивировочной части Определения от 28 марта 2003 г. по ходатайству Министерства внутренних дел Российской Федерации об официальном разъяснении Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 2 февраля 1998 г.). Так, гражданин может быть снят с регистрационного учета по месту жительства при обнаружении не соответствующих действительности сведений или документов, послуживших основанием для регистрации, или неправомерных действий должностных лиц при решении вопроса о регистрации - на основании вступившего в законную силу решения суда (ст.7 Закона РФ № 5241-1; пдп. «ж» п. 31 и п. 32 Правил). Таким образом, оценка подлинности представленных на регистрацию документов не входит в компетенцию органов, производящих регистрацию, а относится к ведению судебных органов. Иное, по мнению Конституционного Суда РФ, означало бы неправомерное вторжение органов исполнительной власти и других органов регистрационного учета в сферу гражданских, жилищных, семейных и иных правоотношений. При этом регистрация неправомерно использовалась бы для установления системы контроля за законностью реализации прав и обязанностей граждан в различных сферах, а отказ в регистрации служил бы средством предупреждения и выступал в качестве меры ответственности в связи с незаконной реализацией прав, что Законом не установлено и не соответствует конституционному смыслу института регистрации (п. 7 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 2 февраля 1998 г. № 4-П по делу о проверке конституционности пунктов 10, 12 и 21 Правил регистрации и снятия граждан РФ с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 г. № 713).

Не соответствует Конституции также установление срока, по истечении которого гражданин обязан покинуть место пребывания. Конституционный Суд РФ отметил, что подобное ограничением сроком периода нахождения гражданина в месте пребывания является вмешательством органов исполнительной власти и других органов регистрационного учета в гражданские, жилищные и иные правоотношения, складывающиеся на основе согласия сторон, и ограничивает конституционное право граждан на свободу выбора места пребывания и жительства. Срок нахождения в том или ином месте временного пребывания должен определяться самим гражданином. Его установление государством недопустимо, поскольку означает ограничение свободы волеизъявления при выборе места пребывания (п. 6 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 2 февраля 1998 г. № 4-П по делу о проверке конституционности пунктов 10, 12 и 21 Правил регистрации и снятия граждан РФ с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 г. № 713).

Анализируя положения ряда региональных нормативных правовых актов, регламентирующих порядок регистрации по месту пребывания и жительства, Конституционный Суд РФ признал не соответствующим Конституции РФ установление каких-либо сборов с граждан на развитие инфраструктуры и лицензионных сборов на приглашение иногородних специалистов в связи с регистрацией граждан по месту пребывания и жительства. И дело даже не только в том, что в этом случае нарушается конституционный принцип установления налогов только законом. Реализация конституционного права на выбор места жительства не может ставиться в зависимость от уплаты или неуплаты каких-либо налогов и сборов, поскольку основные права граждан Российской Федерации гарантируются Конституцией РФ без каких-либо условий фискального характера. Таким образом, отказ в регистрации в связи с невыполнением гражданином обязанностей по уплате налогов и иных сборов противоречит Конституции РФ (абз.15 п.3 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 4 апреля 1996 г. № 9-П по делу о проверке конституционности ряда нормативных актов города Москвы и Московской области, Ставропольского края, Воронежской области и города Воронежа, регламентирующих порядок регистрации граждан, прибывающих на постоянное жительство в названные регионы; Постановление от 2 июля 1997 г. № 10-П по делу о проверке конституционности частей первой, второй и третьей статьи 2 и части шестой статьи 4 Закона Московской области от 5 июля 1996 г. «О сборе на компенсацию затрат бюджета Московской области по развитию инфраструктуры городов и других населенных пунктов области и обеспечению социально-бытовыми условиями граждан, прибывающих в Московскую область на постоянное жительство» в связи с жалобами граждан И.В. Шестопалько, О.Е. Сачковой и М.И. Крючковой).

Правовое положение иностранных граждан и лиц без гражданства при реализации ими права на свободу передвижения в пределах территории РФ отличается от правового положения граждан РФ. Иностранные граждане и лица без гражданства могут временно и постоянно проживать на территории РФ при получении соответствующего разрешения, причем разрешение на временное проживание может быть им выдано в пределах квоты, утвержденной Правительством РФ по предложениям исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации с учетом демографической ситуации в соответствующем субъекте Российской Федерации и возможностей данного субъекта по обустройству иностранных граждан. Законодатель утвердил дополнительный статус иностранного гражданина и лица без гражданства – временно проживающего в РФ. Временно проживающий в РФ иностранный гражданин или лицо без гражданства не вправе по собственному желанию изменять место своего проживания в пределах субъекта РФ, на территории которого ему разрешено временное проживание, или избирать место своего проживания вне пределов указанного субъекта Российской Федерации (ст. 2, 6, 11 ФЗ № 115-ФЗ).

Миграционный учет иностранных граждан и лиц без гражданства на территории РФ носит уведомительный характер и характеризуется тем, что регистрация иностранных граждан и лиц без гражданства по месту жительства отличается от учета по месту пребывания тем, что к заявлению на регистрацию по месту жительства помимо других документов необходимо приложить вид на жительство или разрешение на временное проживание (ст. 17 ФЗ № 109-ФЗ).

Содержание права на свободу передвижения вне государственной территории

II. Как было отмечено выше, ч.2 ст.27 Конституции РФ гарантирует свободу передвижения вне государственной территории: свободу выезда каждого и право на возвращение в РФ граждан РФ.

Правом на свободный выезд за пределы РФ обладает каждый, кто законно находится на территории РФ; правом беспрепятственного возвращения в Российскую Федерацию – только граждане РФ. При этом Конституция РФ признает, но не гарантирует лицу, если он не является гражданином РФ, права на въезд, проживание или пребывание на территории РФ. Данное положение Конституции РФ полностью согласуется с международно-правыми актами, которые оставляют за государствами право устанавливать разрешительный порядок въезда иностранных граждан и лиц без гражданства на территорию РФ.

Свобода передвижения, зафиксированная в ч. 2 ст. 27 Конституции РФ раскрывается в федеральных законах и детализируется в подзаконных актах, принятых в их развитие. Так, Федеральный закон от 15 августа 1996 года № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» (далее – ФЗ № 114) регулирует отношения, возникающие при въезде в РФ и выезде из РФ, включая транзитный переезд через территорию Российской Федерации граждан России, иностранных граждан и лиц без гражданства. Пересечение Государственной границы России также осуществляется в соответствии с правилами, установленными Законом РФ от 1 апреля 1993 года № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации». В случае утраты гражданином РФ заграничного паспорта действует Положение об оформлении свидетельства на въезд или возвращение в Российскую Федерацию, утвержденное Постановлением Правительства РФ № 1142 от 1 октября 1998 года «О реализации отдельных норм Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию».

Свобода передвижения вне государственной территории (в связи с пересечением государственной границы РФ) включает в соответствии с ч. 2 ст. 27 Конституции РФ следующие права:

1. право на въезд в Российскую Федерацию: касается как граждан РФ, так и иностранных граждан и лиц без гражданства. Право на въезд в Российскую Федерацию иностранных граждан и лиц без гражданства соотносится с правом человека на выезд в любую страну, т.е. с общепризнанным правом свободно покидать любую страну, включая свою собственную (ч.2 ст. 2 Протокола № 4 к Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод). В отличие от граждан РФ, которые находятся с государством в особых юридических отношениях, включающих право гражданина находиться в пределах государства и обязанность государства оказывать гражданину защиту и покровительство как на территории государства, так и за ее пределами, иностранные граждане и лица без гражданства таких особых юридических отношений с Российской Федерацией не имеют. Этим обусловлен особый разрешительный порядок въезда иностранных граждан и лиц без гражданства в РФ. Право на въезд в Россию граждан Российской Федерации корреспондирует с правом граждан на беспрепятственное возвращение в Российскую Федерацию.

2. право на выезд из Российской Федерации: предполагает свободное волеизъявление каждого покинуть территорию Российской Федерации; ФЗ о порядке выезда и въезда в РФ (ФЗ № 114) содержит исчерпывающий перечень случаев, при которых право гражданина РФ на выезд из Российской Федерации может быть временно ограничено. Ограничения установлены для лиц, допущенных к сведениям, отнесенным к государственной тайне, призванных на военную службу, подозреваемых, осужденных, уклоняющихся от исполнения обязательств, наложенных на них судом, сообщивших о себе заведомо ложные сведения при оформлении документов (ст.15). Эти ограничения действуют независимо от места жительства или пребывания гражданина и непосредственно не связаны с наличием или отсутствием подтверждающей его регистрации;

3. право гражданина России возвращаться в Российскую Федерацию: данное право предполагает беспрепятственный въезд гражданина в Россию и поэтому является формой реализации права на въезд в РФ граждан РФ.

Ограничения свободы передвижения

Право на свободу передвижения человека в своей основе носит неотъемлемый характер. Индивидуальная свобода человека предполагает невозможность незаконного насильственного вмешательства государства в частные стороны жизни человека, а также гарантирует их охрану (ч.1 ст. 21 Конституции РФ). При этом ограничения права на свободу передвижения человека и гражданина правомерны и допустимы в исключительных случаях, если они необходимы для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения, прав и свобод других лиц, должны определяться только федеральным законом (ч.3 ст. 55 Конституции РФ). Ограничения права на свободу передвижения должны быть соразмерными, то есть они должны соответствовать преследуемой в законе цели и соблюдать баланс между интересами общества и требованием защиты индивидуальных прав других лиц.

В любом случае, ограничение права на свободу передвижения граждан, иностранных граждан и лиц без гражданства, законно или незаконно находящихся на территории государства, не может затрагивать сущности права на свободу передвижения человека и гражданина, заключающегося в его практической осуществимости (ст. 2 Конституции РФ; Постановление Конституционного Суда РФ от 4 апреля 1996 г. № 9-П по делу о проверке конституционности ряда нормативных актов города Москвы и Московской области, Ставропольского края, Воронежской области и города Воронежа, регламентирующих порядок регистрации граждан, прибывающих на постоянное жительство в названные регионы; Постановление Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 г. № 2-П по делу о проверке конституционности положений частей первой и третьей статьи 8 Федерального закона от 15 августа 1996 года «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» в связи с жалобой гражданина А.Я. Аванова).

Как правило, степень или количество ограничений права на свободное передвижение иностранных граждан и лиц без гражданства на территории государства больше, чем для граждан данного государства. Однако определенные категории граждан РФ также могут быть ограничены в праве на свободу передвижения, как по территории страны, так и при выезде за ее пределы (ст. 15 ФЗ № 114). Более широкая свобода усмотрения признается за государством, когда речь идет о лицах со специальным статусом, который предполагает определенные ограничения в осуществлении права на свободу передвижения отдельных категорий граждан РФ (военнослужащие, лица на законных основаниях содержащихся в местах лишения свободы и т.д.), так называемый специальный режим ограничений (См., напр.: П. 6 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 г. № 2-П по делу о проверке конституционности положений частей первой и третьей статьи 8 Федерального закона от 15 августа 1996 г. «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» в связи с жалобой гражданина А.Я. Аванова).

Чрезвычайный режим ограничений права на свободу передвижения человека и гражданина прямо предусмотрен ст. 56 Конституции РФ, и принятыми в развитие этой нормы Федеральным конституционным законом от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» и Федеральным конституционным законом от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ «О военном положении». При этом Конституцией установлено, что в условиях чрезвычайного положения могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод с указанием пределов их действия.

Право граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации в соответствии с законами Российской Федерации может быть ограничено: в пограничной полосе; в закрытых военных городках; в закрытых административно-территориальных образованиях; в зонах экологического бедствия; на отдельных территориях и в населенных пунктах, где в случае опасности распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний и отравлений людей введены особые условия и режимы проживания населения и хозяйственной деятельности; на территориях, где введено чрезвычайное или военное положение (ст.8 Закона ФЗ № 5242-1). Основания ограничения права на свободу передвижения иностранных граждан и лиц без гражданства в пределах РФ значительно шире, и их перечень носит открытый характер (ст. 11 ФЗ № 114-ФЗ, ст. 5 ФЗ № 109-ФЗ).

В ведении Российской Федерации находится регулирование (включая установление ограничений прав и свобод) и защита прав и свобод человека и гражданина (пункт «в» ст. 71 Конституции РФ), к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации относится лишь защита прав и свобод человека и гражданина (пункт «б» ч.1 ст. 72 Конституции РФ). Соответственно субъекты РФ не должны самостоятельно устанавливать ограничения права на свободу передвижения граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства. Иначе перераспределение предусмотренных ст. 71 Конституции РФ предметов ведения РФ означало бы нарушение конституционного строя и основ правового статуса личности в РФ и противоречило бы Конституции РФ (Постановление Конституционного Суда РФ от 4 апреля 1996 г. № 9-П по делу о проверке конституционности ряда нормативных актов города Москвы и Московской области, Ставропольского края, Воронежской области и города Воронежа, регламентирующих порядок регистрации граждан, прибывающих на постоянное жительство в названные регионы).

Поскольку защита права на свободу передвижения человека происходит с применением как внутригосударственных, так и международно-правовых средств, то граждане РФ, иностранные граждане и лица без гражданства могут в случае нарушения их права на свободу передвижения пользоваться как внутригосударственными, так и международно-правовыми средствами защиты.