Глава 1. Теоретико-методологические основания исследования профессионализации гражданской службы
Углубление общественного труда связано с нарастанием динамизма возникновения, развития и отмирания профессий. Если в Древней Греции насчитывалось около 50 профессий, то сейчас их свыше 50 тысяч. Это вызвало к жизни появление нового научного направления - профессиологию, у истоков которой стояли К.К. Платонов, В.Ф. Ковалевский и др. 1
"Профессиология - пишет А.И. Турчинов, - это отрасль социологии, изучающая профессионализацию как социальное явление, как процесс включения человека в профессиональную деятельность, как систему формирования управления профессиональным опытом человека" 2.
Профессионализация современной гражданской службы протекает в условиях трансформации российского общества. Смена конституционного строя страны, формирование рыночных отношений, либерализация формально-правовых норм выразились в появлении новых профессиональных ролей (аудитор, менеджер и т.д.), изменении требований выполнения старых профессиональных ролей (степени регламентации, ответственности и т.п.). Государственные служащие столкнулись с задачей приобретения новых профессиональных навыков и освоения новых правил поведения в административной среде.
Таким образом, изменения общественной жизни актуализировали проблему профессионализации гражданской службы. В то же время реально формирующиеся социальные практики, отражающие особенности культуры, институциональной среды, а также ресурсно-деятельностного потенциала социально-профессиональной общности чиновников вносят в содержание профессионализации существенные коррективы.
Все это осложняет задачи исследования данной проблемы. Социологические теории управления, профессии, образования и др., в предметном поле которых находится государственная служба, являются обобщением социальной практики преимущественно в стабильном обществе. Поэтому требуется проверка адекватности указанных теорий применительно к нестабильному, динамично развивающемуся обществу.
1.1. Социологическая модель профессионализации гражданской службы
Современная гражданская служба, обеспечивающая исполнение полномочий государственных органов власти, представляет собой сложную, динамичную социальную систему, для описания и объяснения которой нужны разные методологические подходы.
Возникновение теории государственной службы связано с камералистикой, изучавшей административные структуры, пути и средства улучшения их работы. В конце XIX в. камеральные науки пришли в упадок. В этот период получила бурное развитие социология, в рамках которой формируется теория бюрократии. Ее начало было положено М. Вебером. Он провел систематизированный анализ государственной бюрократии на основе «идеального типа» администрирования. Известный ученый определяет бюрократию, как организацию с пирамидальной структурой власти, использующую силу действия универсальных правил, что обеспечивает высокий уровень предсказуемости результатов. Государственные служащие представлялись высококвалифицированными специалистами с присущим им корпоративным духом и сословной честью, гарантирующей безупречность и неподкупность.
Помимо чисто юридического образования чиновник, соответствующий рациональному государству, должен иметь специальное образование, поскольку от него требуется компетентность. Вот как описывает М. Вебер в книге "Хозяйство и общество" чистый тип администрирования: "Совокупность штаба управления… состоит из отдельных чиновников, которые: 1) лично свободны и подчиняются только деловому служебному долгу; 2) имеют устойчивую служебную иерархию; 3) имеют твердо определенную служебную компетенцию; 4) работают в силу контракта, следовательно, на основе свободного выбора; 5) в соответствии со специальной квалификацией; 6) вознаграждаются постоянными денежными окладами; 7) рассматривают свою службу как единственную или главную профессию; 8) предвидят свою карьеру: "повышение" или в соответствии со старшинством по службе, или в соответствии со способностями, независимо от суждения начальника; 9) работают в полном отрыве от средств управления и без присвоения служебных мест; 10) подлежат строгой единой служебной дисциплине и контролю." 1
В отечественной социологии советского периода такая профессиональная группа, как работники государственных органов, практически не затрагивалась. 2 Поэтому для инструментального изучения государственной службы мы будем опираться на ряд ключевых идей зарубежных ученых:
- принцип разделения политической и административной государственной деятельности, понимание необходимости профессионализации бюрократии (В. Вильсон, Фрэнк Дж. Гуднау);
- решающее влияние на повышение эффективности администрирования оказывают социальные и психологические факторы, мотивация персонала государственных учреждений (Э. Мейо, Д. МакГрегор, А. Маслоу);
- государственная администрация - открытая система, активно взаимодействующая с обществом, она состоит из взаимозависимых элементов, определяющих её целостность (П. Блау, Р. Мертон, Т. Парсонс, Г. Саймон);
- администрирование осуществляется посредством государственных организаций, использующих методы менеджмента, обеспечивающих «отзывчивость» бюрократии на потребности и ожидания граждан (А. Лоутон, Э. Роуз, Д. Осборн, П. Пластрик, Ж. Шевалье).
В конце ХХ в. в отечественной науке возникает ряд инициативных и заказных исследований, затрагивающих процесс изменения публичного администрирования, формирования профессиональной государственной службы. Появляются публикации, основанные на анализе результатов прикладных социологических исследований федеральной и региональной государственной службы (М.Н. Афанасьев, В.Э. Бойков, В.Д. Граждан, В.К. Егоров, В.Г. Игнатов, Л.А. Калиниченко, Л.И. Константинова, Е.А. Литвинцева, В.Д. Лысенко, Б.В. Лытов, Е.В. Охотский, А.В. Понеделков, В.Л. Романов, Г.В. Романовский, Н.С. Слепцов, В.Г. Смольков А.М. Старостин, А.И. Турчинов и др.). В трудах Г.П. Зинченко, К.О. Магомедова, В.А. Мальцева предлагается разработка специальной отрасли научного знания – социология государственной службы 1.
Однако осмысление самого феномена гражданской службы как профессиональной сферы в условиях современного российского общества еще далеко до завершения. Это связано с неустойчивостью социально-экономической ситуации в стране, а также сложностью самого объекта исследования. Очевидно, что требуется разработка современной социологической модели профессионализации государственной гражданской службы (авторский вариант этой модели представлен на рис. 1).
Основные методологические проблемы гражданской службы лежат за ее пределами. Концептуальные представления о данном социальном объекте зависят от взглядов на государство и общество. В настоящее время формируется альтернативная социология, которая отказывается от наивного оптимизма, что государство и его службы способны решить все проблемы в обществе. Она полагает вероятным частичные воздействия на социум. Прав
Государственная
гражданская служба
Субъекты деятельности
Система деятельности
Система связей и
отношений
Деятельност-ный
подход
Поведенческий
подход
Институцио-нальный
подход
Стратификаци-онный
подход
Профессия
государственной гражданской службы
Профессиональная
социализация
Формирование
профессионализма
Андрагогиче-ский
подход
Компетентност-ный
подход
Профессионализация
государственной гражданской службы
Эмпирический
подход
Рис. 1. Социологическая модель профессионализации гражданской службы
К. Поппер, выдвинувший идею открытого общества, которое возможно благодаря усилиям государства, но имеющее собственную логику развития 1.
Именно в таком контексте в России формируется и развивается современная система государственной службы, которая должна быть открытой, конкурентоспособной и престижной, ориентированной на результативную деятельность чиновников по обеспечению полномочий государственных органов, призвана активно взаимодействовать с институтами гражданского общества.
Определенные трудности в исследовании гражданской службы вызывает незавершенность ее организационного оформления, упорядочения служебных отношений, определения и закрепления соответствующих норм, статусов и ролей, приведение их в систему, способную удовлетворять потребности общества в укреплении порядка.
Отличительной особенностью гражданской службы является ее замкнутость, непрозрачность, что несколько противоречит идее публично-правового характера административной деятельности, ее посреднической функции между государством и обществом с целью обеспечения определенного консенсуса на основе закона и права. В условиях общественной либерализации, все большей открытости сферы политики, экономики и т.д., было бы вполне естественно ожидать данные процессы и в системе государственной службы, однако такой вывод сделать достаточно сложно, так как, по мнению специалистов, закрытость гражданской службы не снизилась, а еще более законсервировалась. Доступ к документам в государственном аппарате ограничен. Наблюдение чаще всего проводится инкогнито. На интервью чиновники идут неохотно. Поэтому гражданская служба еще не получила достаточной социологической интерпретации.
Гражданская служба рассматривается в разных аспектах. Она выступает как система деятельности и объясняется посредством деятельностного подхода. Гражанская служба представляется как совокупность субъектов деятельности, которые изучаются с помощью персоналистского и стратификационного подходов. Гражданская служба мыслится как система связей и отношений. Она изучается посредством институционального подхода.
В настоящее время, гражданская служба в российском обществе приобретает черты профессии. Понятие "профессия" в словарях рассматривается обычно в следующих аспектах: 1) род трудовой деятельности, занятий, определяемый разделением труда и его функциональным содержанием; 2) большую группу людей, объединенную общим родом занятий, трудовой деятельностью 1.
Первый аспект - общетеоретический. Профессия представляет собой специализированную форму трудового занятия, которая служит источником дохода человека и требует от него определенных качеств, получения теоретических знаний, практических навыков, опыта работы.
Второй аспект - социологический. Профессия является способом объединения людей на основе одинаковых или схожих функций деятельности. Профессиональная общность - это социальная целостность, характеризуемая единой системой ценностных установок, сходством мотивации, осознанием идентичности, аналогичными чертами образа жизни.
Вопрос о государственной службе как профессии впервые поставил М. Вебер. Он соотносил понятия "профессия" и "призвание" (по-немецки оба понятия обозначаются термином "Beruf"). М. Вебер пришел к выводу, что двузначность термина "Beruf" не случайна: она вырастает из понимания профессиональной деятельности как божественного призвания.
Профессиональное призвание государственного служащего сопрягается с внутренним миром индивида, его ценностями, соответствующим поведением. М. Вебер утверждал, что подлинной профессией настоящего чиновника не может быть политика. Sine ira et studio – без гнева и пристрастия должен он вершить дела. Чиновнику не следует делать именно того, что всегда необходимым образом делает политик – бороться. 1
В качестве механизма освоения профессии государственной службы выступает социализация. Изучению взрослого в процессе вторичной социализации способствует андрагогический подход. В исследовании особенностей формирования профессионализма чиновника используется компетентностный подход.
Понятие "профессионализация" означает процесс трансформации занятия в той или иной сфере труда в профессию. Результатом данного процесса становится обособление определенного вида трудовой деятельности и закрепление этой деятельности за конкретной социальной группой, которая использует ее в качестве источника средств к существованию.
Профессионализация гражданской службы реализуется через комплекс мероприятий, среди которых выделяются профессиональный отбор, профессиональная оценка, профессиональная карьера, профессиональное образование. Посредством указанных мероприятий личность приобщается к профессиональной культуре, социализируется, становится профессионалом.
Профессиональный отбор - процедура, связанная с определением уровня квалификации и степени социально-психологической пригодности претендента на работу по данной должности или специальности. Она способствует выявлению предрасположенности человека к конкретной группе специальностей на основе оценки профессиональных, деловых, личностных, интегральных качеств.
Профессиональная оценка - процедура установления соответствия качественных характеристик индивида (способностей, свойств, мотиваций) требованиям должности или рабочего места. Результат соизмерения получается посредством показателей эффективности труда, профессионального поведения и персональных качеств.
Профессиональная карьера - это целенаправленный процесс поступательного прохождения основных стадий развития личности: обучение, поступление на работу, квалификационный рост, совершенствование способностей, уход на пенсию.
Профессиональное образование определяется как процесс подготовки работника к успешному выполнению стоящих перед ним задач, т.е. освоению стандартных компетенций, либо исполнению перспективных задач - приобретению новых компетенций.
Профессиональная культура представляет собой код определенного вида трудовой деятельности. Она формирует у служащего ценностные ориентации, установки, эмоциональные пристрастия сознания, которые выступают регуляторами его профессионального поведения.
Гнездо ключевых понятий, рассмотренных выше, потребуется нам для изучения предмета исследования - социальных практик профессионализации гражданской службы. Следует подчеркнуть, что использование этих практик в работе с персоналом встречает определенные трудности.
Профессионализация гражданской службы испытывает финансовые затруднения, что снижает качество государственных услуг и мотивацию сотрудников. Игнорирование субъективных потребностей, интересов людей ослабляет желание проявлять служебную активность. Низкая зарплата специалистов снижает престижность этого вида профессиональной занятости.
Серьезным препятствием в профессионализации гражданской службы является недостаток управленческих компетенций у работников. Их не готовят для решения конкретной задачи. Сказывается слабая связь учебных заведений с государственными организациями, обучения с практикой.
Словом, профессионализация гражданской службы находится лишь в начале своего пути. Традиционные государственные структуры унаследовали от советских времен значительную часть кадрового состава, стиль работы и организационную культуру бюрократического типа. В них до сих пор доминирует жесткая иерархия, инструкции, ограничивающие творческое сотрудничество чиновников. Социокультурный контекст таких структур предусматривает соответствующую практику управления персоналом, в том числе методы профессионального отбора, оценки, карьерного продвижения и обучения работников.
Итак, предложенная нами социологическая модель затрагивает внешнюю детерминацию гражданской службы и ее внутренние проблемы. Это укрепляет мысль о необходимости разработки методологических подходов, адекватных различным ипостасям объекта нашего исследования.
Данный объект определяется в Федеральном законе от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ как вид государственной службы, представляющий собой профессиональную служебную деятельность (выделено автором) граждан на должностях государственной службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, органов субъектов Федерации, лиц, замещающих федеральные государственные должности, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Федерации (включая нахождение в кадровом резерве и другие случаи) 1.
Рассматривая деятельностный подход к объяснению объекта нашего исследования, важно выявить специфику трактовки термина "служба". В современном словаре русского языка содержится шесть ее определений. 2 Чаще всего под службой понимается полезная деятельность людей.
С.И. Ожегов определяет службу как работу, занятия служащего, а также место его работы. Соответственно, служащий – "это лицо, работающее по найму в различных областях умственного труда, а служить – значит нести, исполнять службу; делать что-нибудь, выполнять чью-нибудь волю, приказания, направлять свою деятельность на чью-либо пользу". 3
Специфика службы по сравнению с другими видами деятельности заключается в том, что специалист в процессе своей работы обычно не создает материальных ценностей. Он воздействует на сознание и поведение людей. Врач лечит, преподаватель учит, государственный чиновник управляет – все они являются служащими.
По мнению Ю. Н. Старилова, разновидности служебной деятельности определяют в зависимости от того, в какой организации люди исполняют обязанности: служащие государственных органов; служащие государственных учреждений, предприятий, организаций и объединений; муниципальные служащие; служащие негосударственных организаций; служащие общественных учреждений; служащие общественных объединений; служащие органов управления международных, иностранных, смешанных организаций. 1
Основным элементом системы гражданской службы являются государственные должности, в основе которых лежит принцип иерархической подчиненности, четкого определения функций, подбора специалистов по признаку профессиональной квалификации, продвижения их по службе на основе планирования карьеры, стимулирования их труда. Системную целостность гражданской службе придает исполнение должностей на основе разветвленной сети взаимосвязей между служащими. Гражданская служба характеризуется четким разделением труда, функциональностью, эффективностью, единством подходов к решению задач определенного класса, использованием единых организационно-правовых норм, правил, стандартов поведения.
В соответствии с законом № 79-ФЗ должности государственной гражданской службы подразделяются на следующие категории:
1. Руководители - должности руководителей и заместителей руководителей государственных органов и их структурных подразделений, должности руководителей и заместителей руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и их структурных подразделений, должности руководителей и заместителей руководителей представительств государственных органов и их структурных подразделений, замещаемые на определенный срок полномочий или без ограничения срока полномочий;
2. Помощники (советники) - должности, учреждаемые для содействия лицам, замещающим государственные должности, руководителям государственных органов, руководителям территориальных органов федеральных структур исполнительной власти и руководителям;
3. Специалисты - должности, учреждаемые для профессионального обеспечения выполнения государственными органами установленных задач и функций и замещаемые без ограничения срока полномочий;
4. Обеспечивающие специалисты - должности, учреждаемые для организационного, информационного, документационного, финансово-экономического, хозяйственного и иного обеспечения деятельности государственных органов и замещаемые без ограничения срока полномочий.
Естественно, для каждой из перечисленных категорий должностей государственной службы характерны свои специфические особенности в области профессиональной культуры. Приобщаясь к ней индивид постигает секреты мастерства, приобретает квалификацию, опыт, позволяющие ему действовать рационально, расчетливо, со знанием дела.
Первый методологический подход в качестве основного признака профессии выделяет особый вид деятельности, определяемый разделением труда и его функциональным содержанием. Еще К. Маркс утверждал, что разделение труда начинается с обособления профессий 1.
Деятельностный подход предполагает изучение процесса профессионализации в тесной связи с потребностями, интересами, ценностями, установками и мотивами личности. Потребности служат источником активности человека, ориентируя его деятельность в нужном направлении. Осознанные потребности представляют собой интересы, которые выступают одним из элементов привлекательности профессии, присутствуют в процессе мотивации.
Сегодня гражданская служба в России законодательно определена как профессиональная деятельность. Предметную область этой деятельности составляют общественные отношения, регуляция которых составляет суть административной работы. Учитывая многообразие таких отношений (экономических, политических, правовых, социальных, духовных и т.д.), можно даже сказать, что гражданская служба - это сфера профессиональной деятельности специалистов различного профиля: менеджеров, экономистов, юристов и др.
Для деятельностного подхода характерна некоторая двойственность. Профессионализация представляет собой механизм дифференциации трудовой деятельности на видовом и внутривидовом уровнях. Указания только на видовой признак недостаточно, поскольку границы между профессией и специальностью (подвидом профессии) весьма подвижны. Строго говоря, гражданская служба это не профессия, а профессиональное занятие, объединяющее группу специальностей, которые в результате дифференциации могут быть преобразованы в профессии.
Проблема заключается в выяснении того, где заканчивается "занятие" (occupation) и начинается "профессия" (profession). В Оксфордском словаре социологии (перевод Г.Н. Соколовой) occupation трактуется как "экономическая роль, выделенная из домашней деятельности в результате роста рынков труда" 1, а profession – как "форма организации работы", включающая в себя "регулятивный момент с целью обеспечения стандартов выполнения работы; код поведения; управление знанием в сфере мастерства" и т.д.2 В российской традиции термины "профессия" и "занятие" трактуются как синонимы, весьма расширительно. В профессии включаются не только высокостатусные, престижные виды деятельности, но и такие, которые на Западе называют занятием ("рабочие профессии" и т.п.).
Между тем, чуть ли не 100 лет назад А. Флекснер предложил список атрибутов, отличающих профессию от занятия: вовлеченность в интеллектуальную деятельность, предполагающую индивидуальную ответственность; привлечение науки и обучение в практических целях; применение знания технологий; самоорганизация; альтруистическая мотивация; наличие профессионального самосознания.
Другой набор профессиональных признаков приводится Г. Миллерсоном: использование навыков, основанных на теоретических знаниях; образование и подготовка (тренинг) по этим навыкам; компетентность удостоверенная экзаменами; правила поведения, которые утверждаются профессиональным сообществом; исполнение услуг ради общественного блага; профессиональная ассоциация, которая организует своих членов 1. Состояние российской гражданской службы пока не отвечает всем перечисленным признакам, а следовательно, ее еще нельзя рассматривать как профессию.
Второй методологический подход главным признаком профессии выделяет степень подготовленности личности к специальному виду занятий, что находит выражение в его компетенциях, профессионально важных качествах, обусловленных спецификой труда.
Так, профессию гражданского служащего можно представить в форме живой, конкретной административной деятельности, за что индивид получает денежное вознаграждение. В этой форме профессия неотделима от ее носителя. Она предстает в форме его знаний, умений, навыков, в его специальности и квалификации.
Именно профессия, - подчеркивал П. Сорокин, - формирует основные социальные качества человека: "Она механически, помимо воли и желания индивида, переделывает его, творит по своему образу и подобию, определяет его интересы, убеждения, вкусы, стремления и желания, словом - всю его природу". 1
Благодаря профессии личность приобретает социальный статус; осваивает определенный кодекс поведения, обеспечивающий профессиональную идентичность; приобщается к культуре. В социально-культурной среде индивид достигает высокого профессионализма.
Профессионализм - это степень совершенства человека в своей деятельности, в том числе на государственной службе. М. Вебер охарактеризовал чиновников как квалифицированных специалистов, вышколенных многолетней профессиональной подготовкой. Он противопоставлял профессионалов бюрократам, полагая, что трудовые ориентации побуждают их к успешному выполнению задачи. 2
Если сейчас ставится задача вытеснения бюрократов профессионалами, то важно понять, что от них можно ожидать в обозримой перспективе? Без этого сложно определить, какими качествами должен обладать чиновник, чтобы он мог быть причислен к профессионалам. Должен ли набор этих качеств российского служащего отличаться от других или нет? Какие профессиональные качества сейчас наиболее востребованы? Как это сказывается на характере профессионализации гражданской службы?
В этом плане вызывают интерес представления нового поколения предпринимателей и менеджеров (наиболее продвинутых профессиональных групп в России) о том, какие качества отличают подлинных профессионалов3. Как показало исследование, образ профессионала является весьма усеченным. Особо акцентируется для российской традиции отличное знание своего дела и достаточный опыт работы. Качества же, присущие западным профессионалам, либо вообще игнорируются (вроде строгого следования деловой этике или членства в профессиональных ассоциациях), либо обретают иное содержание (как это происходит с профессиональной автономностью, независимостью от посторонних вмешательств). В отличие от западной традиции, представители нашего делового мира имеют в виду не контроль за входом в профессию со стороны ассоциации, а независимость от вмешательства властей.
Таким образом, одни виды деятельности претендуют на "полноценные" профессии, где высоко значение компетенции, этического кодекса, внутреннего контроля, культуры и др. (профессионалы), другие - относятся к "простым" профессиям, не требующим специальной подготовки (непрофессионалы), следующие - обладают промежуточным статусом (полупрофессионалы). 1
Любопытно оценить набор качеств, которые необходимы, чтобы стать руководителем. По результатам исследования особенностей поведения в управлении 100 действующих руководителей, проведенного американскими специалистами Дж. Кеджеми и К. Ковальски. 2 Среди главных качеств успешного руководителя выделяются следующие:
1. Способность к экстраполяции. Сильные лидеры не нуждаются в обилии данных. Обладая глубокими и широкими знаниями, они интуитивно понимают, как далеко могут зайти в своей экстраполяции ситуации.
2. Способность к разработке нескольких проблем одновременно. Слишком высокий показатель упорства по психологическому тесту Эдвардса для успешно действующих руководителей нежелателен. Требуется гибкость, составляющая важнейший аспект поведения лидера.
3. Устойчивость в ситуации неопределенности. Это одно из главных качеств лидера: ему не страшна неизвестность или отсутствие обратной связи. Белые пятна не мешают его деятельности. Он справляется со своим делом и без немедленной обратной связи и разрешает проблемы, непосильные для других, неспособных к действиям в условиях неопределенности.
4. Понимание. Успешно действующие руководители высшего уровня обладают высокой восприимчивостью, отличаются развитой интуицией. Им присуща способность, которую можно назвать «проворством в уличной толчее». Они схватывают суть дела интуитивно и быстро, обнаруживая удивительную способность отличать существенные стороны ситуации от несущественных.
5. Способность брать управление на себя. Лидер легко входит в роль руководителя с момента своего назначения, не извиняясь за него и не обращая внимания на претензии тех, кто считал себя кандидатом на данный пост. Он не позволяет их разочарованию, зависти и ревности мешать выполнению своих обязанностей.
6. Настойчивость. Успешно действующие руководители при отсутствии ригидности и догматизма упорно выполняют задуманное, даже если их точка зрения оказывается непопулярной. Им присуще интуитивное понимание, за какие идеи следует держаться, при этом они активно интересуются всеми доступными данными. Их не пугает несогласие с ними других.
7. Способность к сотрудничеству. Успешно выполняющие свои функции лидеры умеют подавлять свою враждебность и действовать эффективно, несмотря на нее. Им удается нивелировать свои неприязненные чувства. Такому руководителю свойственны умение разговаривать с людьми, такт, возможность общения на любом уровне. Благодаря хорошей способности к межличностным контактам он добивается основательной поддержки в организации для себя и своих идей. Лидер умеет сдерживать свою враждебность и агрессивность.
8. Инициативность. Успешно действующий лидер активен. Он ведет в атаку. Ему понятны возможности, ускользающие от внимания других. Он знает, когда начать — это часть его интуитивного знания. Когда другие колеблются, он действует. Инициативность такого руководителя включает одно из основных качеств, ведущих к успеху, — способность рисковать.
9. Энергичность. Руководителю трудно добиться успеха, не обладая выносливостью, без физических и интеллектуальных возможностей. Запас физических и интеллектуальных сил пополняется за счет огромной энергии успешно действующего лидера. Такой руководитель продолжает дело, когда другие уже падают от усталости.
10. Способность делать ставку на других. Успешно действующий руководитель охотно передает знания, дает советы, помогает росту других, не жалея на это время. Он всегда готов помочь профессиональному росту и развитию, продвижению других по служебной лестнице.
11. Сензитивность. Руководители высшего уровня восприимчивы к чувствам других. Им свойственна эмпатия (сопереживание). Они способны поставить себя на место другого и испытать его чувства. Достигающие успеха лидеры обладают своего рода личным радаром, дающим им возможность ощущать, что чувствуют и даже думают их коллеги.
12. Идентификация себя с делом. Наиболее успешно действующие руководители способны переносить неудачи без чувства поражения или унижения. Их привлекает сам процесс достижения результата; они не стремятся быть всемогущими и всеведущими, не пытаются быть всюду одновременно, делать всю работу за других, не стараются казаться умеющими все. Лидеры высокого уровня умеют поручать работу другим. Их не привлекает власть как таковая, они скорее заинтересованы в достижении цели. Они получают настоящее удовлетворение от успеха других, а не от собственного неограниченного могущества. Власть, которой они пользуются, происходит из уважения, которое они внушают. Они не стремятся занять как можно больше руководящих постов, зная, что их влияние и так достаточно и им не требуется применять власть для достижения успеха. Они знают себе цену и удовлетворены ею, у них полная уверенность в себе. Все это дает такому лидеру силы противостоять нежелательному развитию событий.
13. Способность к сочувствию. Успешно действующие руководители проявляют сочувствие к другим, не ожидая, что их за это будут любить. Они способны непредвзято и точно оценить своих подчиненных, прекрасно понимая, что невозможно угодить всем. Они умеют сочувствовать человеку, не позволяя при этом сделать себя беспомощными и нетребовательными. Такой лидер прекрасно понимает, что стремление во что бы то ни стало нравиться подчиненным сделает его неспособным руководить ими. Благодаря сильному чувству идентификации он способен принимать непопулярные решения.
14. Заинтересованность в росте организации, а не в собственной карьере. Настоящий лидер обязательно заинтересован в том, что он оставит после себя. Его самое сильное стремление — не к личной власти; ему не нужно, чтобы вся организация подгонялась под его вкусы. Уходя, он хочет оставить результат своей работы, а не унести все с собой.
15. Независимость. Добивающиеся успеха руководители осознают границы своих возможностей, сотрудничают с другими, прислушиваются к ним, но когда дело доходит до принятия окончательного решения, они проявляют независимость. Приняв решение на основе всех имеющихся в их распоряжении фактов, они придерживаются его. Такого лидера нельзя принудить присоединиться к решению, с которым он не согласен: он скорее подаст в отставку, чем станет делать то, что идет в разрез с его взглядами и убеждениями.
16. Гибкость. Руководителю нет необходимости сосредоточиваться в каждый данный момент на единственной проблеме: он может решать одновременно несколько задач и, когда это необходимо, переключаться с одного направления деятельности на другое. Лидер должен быть открыт для восприятия новых идей, новых способов мышления, новых процессов. Стремящийся к успеху руководитель развивает в себе гибкость, понимая, что очень легко оказаться ограниченным своими предпочтениями и увлечениями.
17. Устойчивость к стрессу. Лидер умеет заботиться о своем здоровье, как телесном, так и психическом, и справляется со стрессами. Он понимает, что для этого необходимо вести сбалансированный образ жизни, и управляет своей жизнью и своим временем. Успешно действующий руководитель не позволяет обстоятельствам и времени управлять собой. Он хорошо чувствует себя при таком образе жизни и с удовольствием предвкушает все, что ждет его впереди каждый день. Чувствуя действие стресса, он знает, что предпринять, чтобы избежать урона для здоровья.
18. Наличие цели. Лидер имеет твердые убеждения и ясную цель. Цель есть у его жизни, цель есть у его работы. Просыпаясь, он не просто ждет, что преподнесет ему новый день. Наличие цели предполагает планирование, и каждый день приближает лидера к достижению поставленной цели. Целью обычно является осуществление мечты: мечты о том, чем станет его корпорация; мечты о том, чем станет вся его жизнь. Лидер любит и умеет — часто философски — говорить о своей мечте. Однако взгляды руководителя не должны быть окостенелыми: мечта должна развиваться, как и связанная с ее осуществлением цель.
19. Руководство сообществом. Руководитель использует свою власть и влияние на благо общества. Он ответственно относится к лежащей на нем ответственности, например, по охране окружающей среды. Лидер отдает свое время, силы и энергию улучшению жизни людей и развитию общества, используя для этого все имеющиеся в его распоряжении ресурсы.
20. Чувство юмора. Наибольшего успеха добиваются руководители, обладающие чувством юмора. Они способны видеть юмористическую сторону там, где другие видят только трагедию. Они не позволяют неудачам угнетать себя, способны найти в ситуации что-то забавное. Они легко находят разнообразные возможности. Сделав ошибку, они признают ее и готовы посмеяться над собой, а не взваливают вину на других.
21. Цельность личностного идеала. Лидер хорошо представляет себе, каков он, к чему стремится, как живет — во всех смыслах слова. Он последователен и постоянно предпринимает усилия для того, чтобы его слово не расходилось с делом, чтобы соответствовать своему личностному идеалу. Следствием совпадения этого идеала и фактического поведения является то, что лидер живет в мире с самим собой, с ним легко общаться, окружающие чувствуют себя с ним непринужденно, независимо от их должности или общественного положения. Люди не испытывают страха и охотно поверяют ему свои горести и заботы, только личностная цельность лидера делает это возможным.
Итак, существуют объективные и субъективные основания возникновения профессии. Объективной стороной являются функции, обусловленные предметом, средствами и условиями труда. Именно эти факторы задают вектор формирования способностей человека, превращают его в профессионала. Субъективной стороной выступает совокупность качеств профессионала. В этом смысле профессия всецело принадлежит человеку. Вместе с тем профессия предполагает ее закрепление за отдельной социальной группой, которая использует эту деятельность в качестве источника средств к существованию.
Третий методологический подход к исследованию гражданской службы выводит на первый план не индивида, а группу - профессиональную корпорацию. Именно в ней Э. Дюркгейм видит "прежде всего моральную силу, способную сдержать натиск разных форм индивидуального эгоизма, поддержать в сердцах трудящихся живое чувство их общей солидарности."1 Уподобление профессии социальной группе используется до сих пор. Так, в Большом толковом социологическом словаре (Collins) под profession понимается "какая-либо профессиональная группа среднего класса, характеризуемая требованиями высокого уровня технических и интеллектуальных знаний, а также опыта, автономией в найме и дисциплине, связью с государственной службой" 2.
Государственные служащие также представляют собой профессиональную корпорацию. Их деятельность приобрела свою современную форму в процессе длительного исторического развития. В результате осознания "чисто технической неизбежной потребности управления" - подчеркивал М. Вебер, - в европейских развитых государствах в XVII в. "происходила постепенная передача княжеского самовластия (Selbsthennsehft) профессиональному чиновничеству" в трех ключевых областях: управлении финансами, военном деле и судопроизводстве. 1
В этот период профессия государственной службы приобретает социально выраженную форму, закрепляется за определенными группами людей (придворными), стала наследоваться, передаваться через специальное обучение, т.е. воспроизводиться в социальной форме. Со временем на смену средневековому профессионалу приходит новый специалист государственной службы, не скованный сословными ограничениями, не прикрепленный к знатному сообществу, а подготовленный на основе рационального использования научных знаний.
Выделение в структуре государственной деятельности администрирования в отдельную функцию, которая по своему назначению и содержанию труда принципиально отличается от финансовой, военной, правовой, связано с началом индустриального прогресса человеческого общества. В эту эпоху зарождается профессиональный менеджмент, который в частной сфере отделяется от собственности, а в государственной - от власти.
Историческое развитие профессии государственной службы осуществляется через социальные механизмы семьи, культуры, образования, через накопление профессиональной памяти и передачу традиций, когда "незримый университет" распространяется не только вширь, но и вглубь веков. Субъектом социальных форм профессии являются группы специалистов, состоящие из представителей чиновничества всех времен и народов.
Профессия гражданской службы в современной России приобретает высокий статус, который закрепляется социальными механизмами престижа, оплаты труда, льгот, гарантий и т.д. Высокостатусная профессиональная группа требует особых способностей, определенного уровня профессионализма, которыми обладают индивиды.
Тем не менее гражданская служба нуждается в профессионализации. Речь идет не просто о развитии профессиональных способностей чиновников, а о формировании профессионального подхода к обеспечению ими полномочий государственных органов. Профессионализация гражданской службы - это социальное явление, обусловленное изменениями в содержании административной работы, связанное с возникновением новых специальностей в сфере государственной службы, новых технологий, форм и методов профессиональной деятельности.
Социальный характер профессионализации в значительной мере будет определять облик российского государства, степень цивилизованности нашей страны. Очевидно, что это во многом зависит от того, смогут ли гражданские служащие самоорганизоваться в профессиональную корпорацию, выполняющую важные социальные функции, коллективно отстаивать ее интересы.
Профессионализация гражданской службы – есть процесс ее институционализации. На наш взгляд, эвристический потенциал институционального подхода к исследованию процесса профессионализации реализуется пока явно недостаточно. Государственная служба рассматривается в современной отечественной науке в основном как организационный, но не профессиональный институт. Между тем, редукция института к организации дает лишь внешнее представление об этом феномене, подменяет качественный анализ его внутреннего содержания.
В социологии различают "старый" (К. Поланьи, Р. Мертон, Т. Парсонс и др.) и "новый" (Р. Коуз, Д. Норт, С. Пейович и др.) институционализм. Основное отличие указанных подходов состоит в трактовке института, вытекающее из разного понимания его природы. Если сторонники первого подхода представляют институт как социально-психологический феномен (распространенный образ мыслей у Т. Веблена), совокупность общественных обычаев у У. Гамильтона), то адепты второго подхода – конвенциональный феномен ("правила игры" в обществе у Д. Норта). В разработке социологической модели профессионализации гражданской службы автор придерживается принципов неоинституционального подхода.
Институт выполняет функции структурирования и упорядочивания социальной ткани общества. Любая профессия, в том числе административная деятельность, институционализируется и получает социальное обособление.
Процесс институционализации профессии гражданской службы предполагает:
- наличие общественной потребности в таком виде специализированной деятельности;
- наличие признаков, определяющих сущность профессии гражданской службы, отличие ее от других;
- организационное оформление статусно-ролевой структуры профессиональной общности гражданских служащих;
- совокупность специальных требований и стандартов, характеризующих данный вид деятельности;
- определение компетенций, профессионально важных качеств индивидов, необходимых для выполнения полномочий государственных органов;
- отбор, оценку и обучение кадров специальным знаниям, умениям и навыкам;
- наличие особой профессиональной культуры, в основе которой заложены нормативные принципы исполнения профессиональной деятельности;
- наличие механизмов социализации, обеспечивающих приобщение личности к профессиональной культуре;
- интериоризацию соответствующих ценностей и норм, стилей и образцов поведения;
- профессиональную идентичность гражданских служащих;
- мотивацию служебной деятельности чиновников, что связано с повышением престижа гражданской службы.
Институт поддерживает устойчивость процесса профессионализации гражданской службы, его воспроизводство посредством социальной памяти: профессионального опыта, профессиональной культуры, профессионального образования, должностного регламента и др. Именно за счет социокультурных факторов гражданская служба англо-саксонских стран достигла высокого уровня профессионализма. В основу ее реформирования была положена теория "нового государственного менеджмента", руководящими принципами которой являются экономия, действенность, эффективность автономных административных организаций, обслуживающих население.
Известно, что в нашей стране пошли по пути "вестернизации" гражданской службы. Каковы последствия этого выбора? При каких институциональных условиях возможна, например, автономизация административных структур? Каковы пределы роста самостоятельности чиновников? Может ли недостаток профессиональной автономности гражданских служащих вызвать отрицательные последствия? Такого рода вопросы не только актуализируют проблему профессионализации, но и в значительной степени определяют содержание и результативность этого процесса.
Институт – структура, которая относится не только к обществу, но и к человеку. Поэтому в исследовательских целях оправдан как "человеко-центристский" (антропологический), так и "общественно-центристский" (социологический) подходы. Специалисты утверждают, что фазы развития института вместе с тем предстают и в качестве развития человека, его социализации 1.
Общая концепция процесса структурации социальной жизни в конструкцию института изложена Питером Бергером и Томасом Лукманом в книге "Социальное конструирование реальности" 1. Прежде всего, выделяются такие фазы структурации социума, как хабитуализация и типизация. Они предваряют процесс институционализации.
Всякая человеческая деятельность подвергается хабитуализации, т.е. опривычиванию. Любое действие, которое часто повторяется, становится образцом и может быть снова совершено тем же самым способом. За годы формального существования современного профессионального института гражданской службы в нашей стране граждане приобщались к новым процедурам его деятельности, а значит привычкам к современным формам взаимодействия с чиновниками.
Приватизация, тендер, трансферы и ваучеры обусловили большое разнообразие ситуаций, переживаний, взаимных ожиданий граждан и государственных служащих. В результате сформировались привычные модели поведения. Выработанные стандарты и стереотипы взаимодействия определяются, не только нововведениями, но и национальным менталитетом, исторической памятью, в которой укоренилось недоверие к российскому государству и его службам.
Другая фаза структурации – типизация опривыченных действий. Раскрепощенные российские чиновники приписывали мотивы поведению граждан, а те – мотивы поведению государственных служащих. Чиновники предоставляют публичные услуги гражданам, которые в свою очередь, обязаны оплачивать эти услуги прямо, либо косвенно, посредством налогов. В сознании тех и других закреплялись нормативные представления о специфических образцах ролевого поведения. Тем самым типизация опривыченных действий приводила к типизации деятелей: государственный служащий – поставщик публичных услуг; гражданин - потребитель этих услуг. Это облегчает сторонам публично-правовых связей предвидеть действия друг друга в типичных ситуациях.
Следующая фаза структурации связана с производством социальных конструктов. Это первая ступень собственно институционализации гражданской службы. Как выстроить отношения чиновника с гражданином? Какое занять положение, чтобы сделать его устойчивым? Взаимоположение участников фиксируется в ролевых матрицах. Их называют институциями. "Чиновник – гражданин", "руководитель – подчиненный" и др.
Институции поддерживают нормы. Во-первых, это нормы, определяющие статус государственной службы. В любом обществе устанавливается право государственных органов власти и соответствующих должностных лиц принимать административные решения. Такие нормы записаны в Конституции и других законодательных актах. Во-вторых, это нормы того региона, где функционирует гражданская служба, т.е. национальные традиции и обычаи, поселенческие привычки. В-третьих, это нормы, выработанные в административной среде.
В системе публично-правовых связей выделяются материальные и процессуальные нормы. К материальным относятся: принципы государственной службы; статус служащего; его права, обязанности, правоограничения, льготы, гарантии и компенсации; вопросы совместительства; аттестация; дисциплинарная ответственность и т.д. Процессуальные нормы реализуют положения материальных норм: порядок поступления на службу и ее прохождения; процедура аттестации; дисциплинарное производство; процедура увольнения и т.д.
Следует отметить различие между ролевым и нормативным поведением. Ролевые структуры возникают в результате прямого взаимодействия людей. В институте гражданской службы между должностными лицами распределены функции, у каждого имеется своя роль, представляющая собой модель поведения, соответствующая ожиданиям участников. Носителем ролей являются должностные лица.
Нормативное поведение генетически возникает из ролевого. Норма складывается в результате соглашения участников ролевого взаимодействия по поводу некой ситуации, например, ролевого конфликта. В этом случае норма устанавливает обезличенные отношения, уравнивая шансы партнеров присутствием виртуального "третьего" лица – общества. Обезличенность достигается тем, что норма опредмечивается в символических, знаковых конструкциях. Через свое символическое выражение норма представляет уже не конкретное должностное лицо, а социум, его установления. Общество как виртуальное лицо, выступает субъектом, от имени которого норма выражает и предъявляет свои требования.
Третья стадия институционализации гражданской службы – легитимация, т.е. признание, оправдание людьми этого социального института, подчинения предписываемым им нормам. Внешними признаками легитимности института гражданской службы являются: максимальное сужение зоны девиантного (отклоняющегося) поведения граждан, способность государственных органов и должностных лиц поддерживать в обществе порядок без угрозы применения силы. Однако определяющее значение здесь имеют внутренние источники легитимности, сознание людей.
Впервые эту проблему рассмотрел М. Вебер, положив в основу своей концепции представления о типах поведения людей: традиционном, аффективном, ценностно-рациональном и целерациональном. Он сфокусировал внимание на степени участия сознательных, рациональных элементов в процессе мотивации социального действия 1.
Исходя из этого , можно предположить, что одним из источников легитимности является способность человека усваивать традиционные, привычные образцы поведения в отношении к государственным структурам и воспроизводить их в своих действиях. Именно в этом заключается секрет безропотного повиновения многих людей чиновникам.
Другой источник легитимности – эмоциональное восприятие человеком социальной реальности, в том числе государственной власти. Деятельность правителей может вызывать чувства восторга, страха и др. Роль чувств резко возрастает в ситуации кризиса, который вызывает растерянность людей. В такой момент, как правило, наступает разочарование в публичной власти. Иногда оно перерастает в массовые протесты.
Следующий источник легитимности – ценностное отношение человека к окружающему миру. Ценности вносят в поведение индивида рациональное начало. Они позволяют сравнить реальный институт с идеальным представлением о нем. И если институт гражданской службы не соответствует ценностям людей, то вряд ли они добровольно будут исполнять предписанные нормы.
Наконец, еще один источник легитимности – это целерациональное поведение человека, т.е. способность осознать свои интересы и намечать цели по их реализации. В данном случае отношение к государственной службе строится посредством ее определения как средства, позволяющего, либо не позволяющего создать необходимые условия для достижения гражданином своих целей.
Анализ источников легитимности показывает, что становление института гражданской службы в условиях нарастания рациональности социальной жизни, способности значительной части населения оценивать, сопоставлять, искать выгоду, намечать планы будет успешным, если этот институт сможет обеспечить в обществе законность, безопасность, защиту прав и свобод гражданина, сумеет создать условия для реализации людьми своих интересов и потребностей.
Таким образом, гражданская служба может нормально функционировать при условии ее легальности и легитимности. Легальность – это юридическое обоснование государством законности деятельности административных учреждений. Легитимность означает признание необходимости такой деятельности со стороны общества. Процесс демократизации и профессионализации института гражданской службы, переориентации его на рынок общественных интересов, удовлетворения потребностей граждан в предоставлении публичных услуг позволит преодолеть отчуждение людей от государства.
Сферой действия легитимации является культура. Исходя из ценностей общества, она конструирует и реконструирует нормы. Ключевая роль в культуре отводится знаковой коммуникации. В этом плане оригинальная концепция эволюции человеческой культуры была разработана М.К. Петровым 1. Он ввел понятие "социокода", который увязывает в единую конструкцию необходимые предпосылки легитимации культурных сообщений: понимание и принятие, интерпретацию и осмысление. В истории развития человеческой цивилизации М.К. Петров выделяет следующие социокоды: лично-именной, профессионально-именной, универсально-понятийный. Им соответствуют первобытный, традиционный и современный типы общества.
Посредством лично-именного социокода человеческий опыт транслировался в первобытном обществе от поколения к поколению с помощью личных имен. От каждого соплеменника требовалось "вспоминать", "сохранять" и "приращивать" опыт "своего" имени. Сильным конструктом этого социокода была сама связь опыта с основой человеческой идентификации – личным именем, что служило легитимации нормативных сведений о событиях жизни предшественников – носителей имени.
Профессионально-именной социокод – более емкий оператор трансляции социального и профессионального опыта. Он замыкается не на смертного человека, а на долговечные орудия труда. В традиционном обществе имя профессии поддерживает наследование как индивидуального, так и группового опыта взаимодействия людей. Достоинство данного социокода в том, что он поддерживает идентификацию человека с его основным делом – профессией, которая обеспечивает его благополучие, недостаток – в обособлении опыта рамками имени профессии, в то время как в общественном развитии нарастает профессиональная дифференциация. По мере технического прогресса уменьшается степень надежности профессии в трансляции человеческого опыта.
Более надежный оператор – универсально-понятийный социокод. Он возникает, когда знаково-символическое творчество, прежде всего в виде письменности, начинает широко входить в обиход. Уже тексты, а не орудия труда несут основную нагрузку по трансляции профессионального опыта в современном обществе. Каждое сообщение – это фрагмент текста, который дифференцирован, упорядочен по своим областям – дисциплинам. Они как эстафету принимают от профессии роль интеграции опыта в значимый фрагмент. В рамках каждой дисциплины сообщение будет понято благодаря средствам четкого выражения, интерпретации, доказательства, убедительности.
Итак, на пути институционализации современных форм профессий оказалась легитимация дисциплинарного знания, включение человека в дисциплинарное общение, чем и занимается нынешняя система непрерывного образования. На основе определенного тезауруса она поддерживает грамотность специалистов, формирует умения конструировать из него понятные сообщения и т.д.
В заключение подчеркнем, что разработка социологической модели профессионализации государственной гражданской службы требует опоры на принципы системного анализа, что дает возможность интегрировать различные методологические направления.
Институциональный, деятельностный, персоналистский и стратификационный подходы, рассмотренные нами, не являются изолированными друг от друга. Действительно, каждый из них выделяет тот или иной аспект проблемы профессионализации гражданской службы. Но когда они взаимодополняют друг друга складывается целостная картина такого вида занятий, которое получает определение профессии.