1.3. Особенности профессионального развития персонала государственных организаций

Профессиональное развитие гражданских служащих представляет собой системно-организованный, индивидуализированный процесс социализации. Совершенствование этой деятельности обусловлено значительным обновлением кадров государственного аппарата, на ключевые посты которого приходят лица, слабо знающие специфику публичного администрирования, в большинстве своем не имеющие базового образования в этой области. Современное состояние профессионального развития гражданских служащих характеризуется наличием следующих проблем:

- отсутствием единого подхода в области профессионального развития кадров на уровне государственных органов;

- нарастанием тенденции к увеличению числа должностных лиц, чье профессиональное образование не соответствует квалификационным требованиям;

- низкой мотивацией гражданских служащих в дополнительном профессиональном образовании;

- недостатками в области подготовки кадров для гражданской службы, их профессионального развития;

- отсутствием современных технологий профессионального развития кадров, отвечающих актуальным задачам государственного органа по реализации федеральных программ и проектов;

- слабым использованием зарубежного опыта профессионального развития гражданских служащих.

При изучении особенностей формирования профессионального развития гражданских служащих могут быть использованы различные подходы, позволяющие объективно рассмотреть данную проблему. Мы применили компетентностный подход, который декларируется в последнее время как отправная точка всей деятельности по управлению персоналом. Качественно выстроенная модель профессиональных компетенций гражданского служащего дает возможность определить такой набор критериев, с помощью которых можно осуществлять отбор кадров, оценивать качество их работы, строить систему карьеры и обучения.

Среди основных обязанностей гражданского служащего упоминается поддержание уровня квалификации, необходимого для надлежащего исполнения должностных обязанностей ¹. Стержневыми понятиями данной деятельности являются "компетенция" и "компетентность".

Первый термин в литературе чаще всего применяется для определения содержания и границ деятельности работника, а второй – для оценки качества его деятельности. Компетенция представляет собой модель поведения специалиста, выполняющего рабочую задачу в организации. Она имеет свою структуру: название, определение, набор поведенческих индикаторов. Компетентность рассматривается как конечный результат, свидетельствующий о способности специалиста достигать цели. Она содержит следующие элементы: предметные и операционные знания; умения, навыки; способность и готовность к их использованию в деятельности; ответственность за результаты этой деятельности.

Оценка компетентности работника осуществляется посредством профессионального стандарта, она основана на его способности успешно справляться с должностными обязанностями. Таким образом, компетентность – это способность решать рабочие задачи, а компетенция – модель (стандарт) поведения, обеспечивающая реализацию этой способности.

Профессиональные, в том числе управленческие компетентности подразделяются на ключевые, базовые и специальные. Ключевые – это общие, универсальные компетентности человека, необходимые для продуктивной деятельности в любой области. К ним относят общенаучные, инструментальные, социальные, общекультурные и личностные способности специалиста. Базовые – это компетентности в организационно-управленческой сфере, т.е. способности административного работника к прогнозированию, планированию, организации, координации, контролю и надзору, учету и анализу. Специальные – это компетентности, необходимые для решения конкретной административной задачи. Среди них выделяют способности управленца к проектной, информационно-аналитической, научно-исследовательской и образовательной видам деятельности.

Все три вида компетентностей взаимосвязаны и развиваются одновременно, что формирует индивидуальный стиль профессиональной деятельности и, в конечном итоге, обеспечивают становление профессиональной компетентности как определенной целостности, как интегративной личностной характеристики гражданского служащего.

Компетенция и компетентности государственного служащего по существу представлены в должностном регламенте. Ведь в нем содержатся квалификационные требования к служащему; должностные обязанности, права и ответственность; список вопросов, по которым служащий вправе принимать решение; порядок взаимодействия с другими служащими или организациями; перечень государственных услуг, оказываемых гражданам; показатели эффективности, результативности деятельности и др.

Должностной регламент позволяет также организовать эффективную профессиональную подготовку кадров, ориентируя образовательные мероприятия на достижение стандартов, отраженных в компетенциях. Образовательная программа должна быть направлена на особенности того вида деятельности, которым придется заниматься будущим работникам государственных организаций. В ее содержании следует показать современные подходы к совершенствованию профессионально важных качеств гражданских служащих.

Использование компетентностного подхода в подготовке кадров позволяет преодолеть разрыв между теоретической и практической составляющими образовательного процесса, изучить в полной мере характер труда менеджеров в сфере администрирования ¹.

Специфика задач администрирования предопределяет умственный характер труда, в котором производство государственных актов и публичных услуг составляет смысл и содержание работы чиновников. У них особый предмет труда – информация, преобразование которой с помощью специфических средств работы, воплощается в решения, необходимые для достижения социально-значимых результатов.

Труд современного гражданского служащего оснащен офисной техникой, информационно-компьютерными технологиями, он приобретает новые организационные формы и возможности (сетевые, проектные, сценарные). Такой труд в настоящее время недостаточно осмыслен, практически не описан и мало обеспечен социальными практиками профессионального развития.

В содержании труда менеджеров, как государственных, так и частных структур больше сходства, чем различий. И те и другие занимаются планированием, организацией работы, мотивацией, координацией, контролем деятельности сотрудников и др. Менеджмент универсален, но его универсализм имеет достаточно четкие предметные границы, задаваемые содержанием проблем объектов профессиональной деятельности и способами их решения.

На гражданской службе менеджеры имеют дело с социально-территориальными общностями (страна, регион, город, деревня), способствуя удовлетворению таких жизненно важных потребностей людей, как:

- потребность в реализации гражданских прав и свобод;

- потребность в участии деятельности органов государственной власти и местного самоуправления;

- потребность в безопасности;

- потребность в здравоохранении;

- потребность в образовании;

- потребность в социальных, культурных ценностях и др.

Администрирование нацелено на благо всех слоев общества, согласование и защиту их интересов. Поэтому работа менеджеров в сфере администрирования носит публичный характер. Чиновник выступает посредником между государством и гражданином. С одной стороны он содействует адаптации человека к государству, с другой – государства к человеку, т.е. очеловечиванию государства, преодолению его отчужденности от забот обычных людей.

Государственное администрирование, не являясь политическим видом профессиональной деятельности, во многом политизировано, так как имеет дело с властью. Оно связано с обслуживанием, защитой интересов людей, их прав и свобод, обеспечением социального порядка в обществе. Политический характер администрирования выражается в выработке взвешенных решений, способствующих достижению общественного согласия, консенсуса при разнице и даже полярности групп интересов.

Администрирование носит правовой характер. Профессиональная деятельность менеджеров в этой сфере находится под прямым воздействием, покровительством и надзором со стороны закона. Исполнение закона составляет суть администрирования, придает этой деятельности специфические черты.

Следует подчеркнуть, что менеджер государственных структур не создает материальные и духовные ценности в здравоохранении, образовании, культуре и других областях. Он лишь способствует их появлению. Следовательно, его труд носит сервисный характер. Это неосязаемый труд, который граждане замечают чаще всего только в виду его отсутствия, когда нарушается социальный порядок, исчезает социальный комфорт, возникают социальные катаклизмы и т.п.

Публичное администрирование – это некоммерческий вид профессиональной деятельности. Финансирование бизнес-структур определяется предпринимательством. Коммерческий успех зависит от качества произведенных товаров и услуг, удовлетворяющих запросы потребителя. В противном случае они разорятся. Административным организациям это не грозит, поскольку они финансируются из средств государственного бюджета. Характер и способ предоставления публичных услуг зависит не от рыночной конъюнктуры, а от политических приоритетов.

В связи с необходимостью реализации стратегических государственных программ и национальных проектов в нашей стране актуализируется вопрос о "новом" профессионализме бюрократии, который в отличие от "традиционного" пропитан "духом" предпринимательства. Это связано с тем, что современная гражданская служба наряду с выполнением укоренившейся функции администрирования, призвана оказывать разнообразные публичные услуги населению.

В настоящее время в административной среде нарастает конкуренция поставщиков государственных услуг. Конкурентное управление способствует повышению эффективности публичного администрирования.

Работа значительной части государственных учреждений оценивается не по затратам, а по результатам. Управление по результатам содействует повышению производительности труда и снижению цен на услуги гражданам.

Государственные структуры все больше рассматривают людей не только как верноподданных, но и как клиентов. Они используют социологические опросы и другие методы для изучения мнения получателей благ, вырабатывают стандарты обслуживания пользователей. Управление, движимое потребителем, направлено на реализацию интересов населения, а не бюрократии.

Для решения как экономических, так и социальных проблем многие государственные организации отдают приоритет рыночным механизмам. Управление, ориентированное на рынок использует финансовые стимулы, налоговые льготы и другие мотиваторы.

Принципиально новое понимание профессионализма управленческой деятельности дает основание для постановки проблемы "доводки" гражданских служащих до уровня квалификации, необходимого государству. Однако масштабы системы дополнительного образования, ее потенциал не соответствуют современным потребностям государственных структур. Кроме того, эта система способна лишь наращивать имеющиеся компетенции служащих, а не изменять их в соответствии с требованиями "нового" профессионализма.

Своеобразный характер администрирования определяет основные профессиональные задачи и требования к компетентности менеджеров. Они зафиксированы в профессиограмме, которая включает описание содержания видов управленческой деятельности (задачи, действия, результат труда) и перечень профессионально важных качеств личности госслужащего (табл. 2).

Профессиограмма по существу выражает идеальный тип менеджера государственной службы ¹. Здесь она предстает как специализированная деятельность, объективно необходимая для функционирования общества, как бы лишенная субъекта, существующая независимо от него, заранее данная, обусловленная процессами разделения труда и требованиями структуры общества. В этой форме профессия обладает известным приоритетом по отношению к субъекту деятельности, так как заставляет его следовать определенным образцам, осуществлять необходимые операции и даже способы поведения.

Таким образом, выделение абстрактной формы профессии необходимо, чтобы зафиксировать идеализированный объект исследования, его теоретическое основание. С научно-практической точки зрения это помогает понять, что делает профессию профессией, а следовательно, что такое профессионализм.

"Профессионализм" – это степень совершенства, которую индивид достигает в своей деятельности. Он связан с субъективной стороной человеческой деятельности, с потребностью индивида реализовать свой потенциал. Вместе с тем, профессионализм тесно связан и с объективной стороной человеческой деятельности, улучшением организации труда, повышением его культуры и т.п.

Исследователи предложили американскую и европейскую модели профессионализма. Первая – представляет профессию как самоорганизованное профессиональное сообщество, вторая – как административную элиту.

Европейская модель формировалась под влиянием государства. Сначала дворянство получило собственную ауру бюрократов. Затем креденциальная революция перенесла эту ауру к другим занятиям. "Большинство "политических" чиновников согласно немецкой системе, - в противоположность другим странам, равны по качеству всем остальным, так как получение этих постов тоже связано с университетским обучением, специальными экзаменами и определенной подготовительной службой." ¹

С точки зрения американской модели занятие становится высокостатусной профессией, формируя себя без вмешательства государства. Символом профессионализма является университет. По мнению Т. Парсонса профессия в самом чистом виде – это академическая профессия, профессия поиска и передачи знаний. Она окружена кольцом профессий, посвященных приложению знаний к задачам общественного порядка (право), здоровья (медицина), эффективности государственных и частных организаций (администрация), эффективного использования ресурсов вне социальной среды (технология) и т.д. ¹

В США компетенции рассматриваются в качестве поведенческих характеристик и определяются как "базовые качества, причинно связанные с эффективным или превосходным выполнением работы" ². В соответствии с подобным значением термина "компетенция", многие российские специалисты пытаются свести его к понятию "профессионально важные качества личности" (ПВК).

В Европе компетенции понимаются как функциональные характеристики, т.е. те же знания, умения и навыки (ЗУН) ³. В настоящее время в отечественной науке формируется новая концепция образования, целью которой является преодоление разрыва между результатами обучения и требованиями практики. Поэтому под компетенцией чаще всего понимают "общую способность и готовность личности к деятельности, основанную на знаниях и опыте, которые приобретаются благодаря обучению" ⁴.

Упомянутые модели представляют собой идеальные типы профессий в разных странах. Вместе с тем, практика прикладных исследований, проведенных, в частности, Г. Беккером, Е. Гринвудом, А Флекснером, Л. Блаучем, Г. Миллерсоном, Р. Павалко и др. способствовала формированию синтетической модели профессии. Она открыта для улучшений, корректировки применительно к конкретным профессиям, в том числе и к государственной службе. Так, в настоящее время функциональные компетенции все чаще добавляются к поведенческим в США, а в Европе поведенческие компетенции в модели функциональных.

Таблица 2