1.2. Институциональные предпосылки создания «партии власти» в России

По своему конституционному устройству Россия является смешанной, полупрезидентской республикой. Типология М. Шу- гарта и Дж. Кэри позволяет отнести ее к числу президентско-пар- ламентских режимов, которым свойственны следующие основные характеристики: 1) наличие всенародно избранного президента; 2) предоставление президенту права назначать и смещать членов кабинета; 3) необходимость доверия парламента к членам каби- нета; 4) право президента на роспуск парламента.

Конституция наделяет российского президента весьма значи- тельными полномочиями, что неизбежно сказывается на развитии политических партий в стране. Известно, что сильная президент- ская власть не благоприятствует возникновению устойчивых пар- тийных систем. Как подчеркивает X. Линц, "сама возможность существования системы дисциплинированных и "ответственных партий находится в принципиальном противоречии (если вообще совместима) с чистым президенциализмом". С точки зрения ис-

следователя, в странах Латинской Америки именно президенциа- лизм породил слабые и недисциплинированные партии, неустой- чивые и фрагментированные партийные системы. В подобных условиях президент "имеет возможность обращаться не к парти- ям, а к конкретным законодателям, распределять материальные поощрения и формировать альянсы на базе клиентелистских свя- зей", что позволяет ему успешно проводить свою политику при отсутствии поддержки парламентского большинства.

К сходным выводам приходят и другие зарубежные авторы, полагая, что отсутствие при президенциализме стимулов к раз- витию партий связано, в частности, с тем, что кандидаты в пре- зиденты не испытывают потребности обращаться к ним за под- держкой. Правда, они при этом отмечают, что положение может измениться, если партийная система не слишком фрагментирова- на, а партии достигли определенного уровня организационного развития. Важно то, что при этом повышается и эффективность президентской системы в целом.

И действительно, как свидетельствует опыт США, низкий уровень фрагментации партийной системы в значительной степе- ни сглаживает недостатки президенциализма. Двухпартийность снижает вероятность противостояния ветвей власти и устраняет тенденцию к идеологической поляризации. Президент получает возможность работать не с отдельными законодателями, а непос- редственно с лидерами сильных парламентских фракций, что из- бавляет его от необходимости прибегать к патронажу.

Однако все это реально лишь в том случае, если поддержива- ющая президента партия либо контролирует большинство мест в законодательном органе, либо может претендовать на завоевание такого контроля. Собственно говоря, бинарный формат партий- ной системы и служит предпосылкой возникновения и поддержа- ния партии парламентского большинства. При высоком уровне фрагментации отсутствие лояльного парламентского большинс- тва вынуждает президента опираться на межпартийные коали- ции, которые лишь в редких случаях оказываются устойчивыми. Причина в том, что, хотя члены пропрезидентской коалиции на выборах партий могут входить в состав правительства, сами эти

партии никак не отвечают за проводимый правительством курс. К снижению стимулов к коалиционным взаимодействиям ведет и то, что партии могут свободно присоединяться к парламент- ской оппозиции без угрозы правительственного кризиса. Таким образом, любая политическая система с сильной президентской властью содержит в себе институциональный стимул к созданию крупной политической партии, способной поддерживать выбор- ного носителя исполнительной власти, как на электоральной сце- не, так и в парламенте.

В президентско-парламентских системах возникают допол- нительные мотивы к выбору стратегии, направленной на форми- рование пропрезидентского большинства в парламенте. Напом- ним, что такая система наделяет полномочиями по смещению членов кабинета и президента, и парламент. Так, в соответствии со ст. 117, п. 2 Конституции РФ, решение об отставке правитель- ства принимает президент. Государственная дума может иниции- ровать смещение кабинета, выразив недоверие правительству или ответив отрицательно на вопрос премьер-министра о доверии. Хотя президент вправе не согласиться с решением Думы, в случае повторного выражения ею недоверия правительству он обязан распустить либо правительство, либо Госдуму (ст. 117, п. 3, 4). Путем утверждения кандидатуры премьер-министра нижняя па- лата российского парламента участвует и в процессе формирова- ния правительства (ст. 111, п. 1). В то же время полномочия Думы в данной сфере ограничены в связи с угрозой роспуска палаты в случае трехкратного отклонения представленных кандидатур (ст. 111, п. 4).

По мнению некоторых зарубежных критиков, российский политический режим не обеспечивает раздельного выживания властей. Отсутствие эффективного разграничения полномочий президента и парламента в отношении исполнительной власти способствует нестабильности системы, повышая вероятность частых смен правительства и порождая постоянную угрозу рос- пуска парламента.

Уменьшить нестабильность президентско-парламентской системы правления позволяет установление президентского

контроля над парламентом посредством формирования "партии большинства", считают многие специалисты.

Стратегия президента, направленная на создание такой пар- тии, вполне оправдана. Во-первых, она ведет к максимизации его влияния на процесс принятия решений. Наличие партии большинства обеспечивает принятие Думой законов, вносимых президентом и правительством, повышая эффективность законо- дательного процесса. Во-вторых, важной составляющей рацио- нальной стратегии правящей группы является обеспечение дис- циплинированности парламентского большинства.

Между тем российский институциональный дизайн не гаран- тирует достаточной "связанности" парламентских альянсов. По- тенциальный риск выхода какой-либо партии из пропрезидент- ской коалиции значительно снижает полезность таких коалиций по сравнению с единой "партией большинства". В-третьих, при наличии партии большинства президент избавляется от необхо- димости вмешиваться в законодательный процесс, реализуя свое право издавать указы.

По мнению Шугарта, отсутствие поддержки парламентского большинства в ситуации, когда президент имеет право издавать указы, является "наихудшим из возможных вариантов", способным привести к "войне законов". Наконец, снижается неопределенность по поводу характера новой Думы, созванной после роспуска пре- жней. К этому следует добавить, что формирование "партии влас- ти" не требует увеличения затрат правящей элиты на сохранение своих позиций. Как правительство, так и парламент подвергаются меньшему риску быть отправленными в отставку, а президент не несет издержек по формированию нового кабинета.

Таким образом, российский институциональный дизайн по- рождает необходимые стимулы к принятию стратегии, ориентиро- ванной на создание партии большинства в парламенте. Очевидно, что участие в выборах — единственный способ реализовать дан- ную стратегию. А для этого, в свою очередь, нужна политическая организация, способная выступать на электоральной сцене.