1.2. Закрепление задач, функций, прав и обязанностей политических партий в зарубежном законодательстве

В современном законодательстве существует множество раз- нообразных определений политических партий. Все их, однако, можно свести к двум основным группам в зависимости от подхо- да законодателя к трактовке общего предназначения политичес- ких партий в обществе и государстве.

В одних странах законодательные определения их предназна- чения отражают традиционный для политико-правовых доктрин XIX в. взгляд на политические партии лишь как на главный субъ- ект избирательного процесса, что в целом соответствовало их действительной роли. Политические партии представляли собой организации, предназначенные преимущественно для проведения выборов, и не проявляли заметной активности в периоды между выборами ("избирательные машины"). Американские партии, - писал, например, М. Острогорский, - являются лишь аппаратом для производства выборов и для получения тех выгод, которые дают эти выборы". Этот вывод справедлив и для большинства ев- ропейских партий того периода.

В другой группе стран соответствующие определения исхо- дят из более широкой трактовки общего предназначения полити- ческих партий. В них находят отражение современные взгляды на политические партии как на постоянно действующий инсти- тут политической системы, роль которого отнюдь не ограничена лишь участием в выборах. На конституционном уровне призна- ется их важная роль не только в избирательном процессе (содейс- твие формированию и выражению народной воли), но и в полити- ческом процессе в целом.

Соответствующие конституционные положения о партиях как основных инструментах политического участия, об их учас- тии в формировании национальной политики, в организации и осуществлении государственной власти являются исходными для определения многообразных задач и функций политических пар- тий, которые закреплены в некоторых специальных законах, а в ряде стран и в конституциях.

Нормативно устанавливаются политические, идеологичес- кие и воспитательные задачи и функции политических партий

К политическим относятся: участие в формировании и деятель- ности государственных органов и органов местного самоуправле- ния; рекрутирование политических кадров; воспитание граждан, способных принимать на себя ответственность за дела общества; подготовка граждан к принятию ими политической ответствен- ности в государственных органах; содействие осуществлению политических прав граждан; обеспечение социальной активнос- ти и демократического участия граждан; содействие осуществле- нию гражданами политических прав; осуществление связи между обществом и государством, т.е. посредническая функция; забота о постоянной живой связи между народом и государственными органами; содействие укреплению связей между народом и орга- нами государства.

Важное значение придается идеологической функции - аги- тационно-пропагандистской деятельности, направленной на формирование общественного мнения и политического созна- ния граждан. Характерно, что законодательство некоторых стран признает агитационно-пропагандистскую деятельность полити- ческих партий в качестве постоянной функции, проводя различие между общей и предвыборной агитацией.

Таким образом, определяя задачи и функции политических партий, зарубежное законодательство придает им общественный характер. Такая трактовка роли и деятельности политических партий обусловливает объем и характер закрепляемых законода- тельно их прав и обязанностей.

Предоставляемые политическим партиям права должны, с одной стороны, обеспечить им свободу деятельности и выполне- ние предусмотренных законом общественных задач, а, с другой, - гарантировать существование и нормальное функционирование многопартийной системы.

Если суммировать соответствующие положения законода- тельства отдельных зарубежных стран, то можно выделить сле- дующие права политических партий:

• политические права и свободы: право участвовать в фор- мировании и деятельности государственных органов; свобо- да пропаганды своей идеологии и программы; свобода рас-

пространения информации о своей деятельности; свобода орга- низации массовых мероприятий (митингов, собраний, демонс- траций, шествий и т.д.); право свободного доступа к государс- твенным средствам массовой информации и право учреждать свои средства (издательства, радио- и телестанции, печатные ор- ганы); право создавать с другими политическими партиями раз- личного рода коалиции и блоки (избирательные, парламентские и правительственные); право устанавливать международные связи с зарубежными политическими партиями и их международными объединениями;

• имущественные права: право собственности; право за- ниматься разрешенной законом предпринимательской де- ятельностью; право получать от государства материальную и финансовую поддержку в различных формах (прямое и кос- венное государственное финансирование, предоставление различного рода налоговых льгот и привилегий). При этом следует подчеркнуть два обстоятельства. Первое: все права политических партий являются коллективными, ибо хотя многие из них совпадают с индивидуальными конституционными правами граждан, они принадлежат не отдельным индивидам, а их объединениям - политическим партиям - как специфическим субъ- ектам права и могут быть реализованы только ими. Второе - и это следует особо отметить - новый подход к правовому регулирова- нию прав и свобод политических партий, заключающийся в том, что некоторые из них закрепляются конституцией, т.е. приобрета- ют характер основных, конституционных. Как правило, это право участвовать в формировании и деятельности государственных ор- ганов, которое формулируется по-разному (в одних конституциях это право ограничено лишь участием в избирательном процессе, в других оно распространено также на участие в формирований правительства, деятельности парламента и т.д.).

Вместе с тем, в новейших конституциях все более широкое распространение получает закрепление в качестве основных таких прав, как право на свободный доступ к государственным средствам массовой информации и получение государственной финансовой поддержки. Эти основные права конкретизируются

как специальными законами о политических партиях, так и ины- законодательными актами (избирательными законами, закона- ми о финансировании политических партий, законами о парла- ментских фракциях и т.п.).

Предоставляя политическим партиям широкие права и сво- боды, законодательство в то же время возлагает на них и обязан- ности, среди которых также есть ряд конституционных. В одних странах обязанности политических партий формулируются в самом общем виде. Однако в большинстве стран перечень обя- занностей значительно шире, они носят более конкретный харак- тер и относятся как к организации, так и к различным сторонам деятельности политических партий. Таковы, например, обязан- ности соблюдать конституцию и законы; соблюдать в своей ор- ганизации принципы демократии; соблюдать в своей деятель- ности принцип гласности (ежегодно публиковать отчеты о своей деятельности, финансовые отчеты); сообщать в государственный орган, осуществляющий регистрацию партий, о всех изменениях устава, программы, состава руководящих органов; не прибегать в своей деятельности к насильственным методам.

Следует отметить, что в конкретном перечне обязанностей политических партий, предусматриваемом законодательством отдельных стран, находят свое отражение особенности их поли- тического развития. Так, в освободившихся странах, где сильны межэтническая рознь, сепаратизм и регионализм, важное зна- чение приобретают такие обязанности, как уважение террито- риальной целостности, укрепление национального единства. В ряде стран, совершающих переход от авторитарных режимов к Демократии, законодательство предусматривает обязанность по- литических партий уважать права и свободы человека, принцип многопартийности, республиканскую форму правления.

В некоторых странах законы о политических партиях не ог- раничиваются закреплением общей обязанности соблюдать кон- ституцию, а конкретизируют ее применительно к определенным статьям.

Закрепляемые законодательством обязанности политических партий, как бы они ни формулировались, носят отнюдь не декла-

ративный характер - невыполнение их влечет за собой примене- ние различного рода санкций, которые предусматриваются как специальными законами о политических партиях, так и иными законодательными актами (например, уголовным законодательс- твом, законами о финансировании политических партий). Уста- навливается юридическая ответственность политических партий (а в ряде стран и их руководителей) за правонарушения, опреде- ляются конкретные составы правонарушений и соответствующие санкции.

Важнейшим принципом, определяющим правовой статус по- литических партий в демократическом государстве, является при- нцип равноправия - все политические партии имеют равные права и обязанности. Вместе с тем, необходимо отметить, что принцип равноправия политических партий отнюдь не всегда достаточно последовательно соблюдается законодательством, регламентиру- ющим те или иные их права. Существует реальное различие меж- ду «большими» и «малыми» партиями в некоторых зарубежных странах. Это особенно характерно для регламентации таких прав политических партий, как право на свободный доступ к государс- твенным средствам массовой информации и право на получение государственных субсидий.

Есть юридическое различие правящих и оппозиционных по- литических партий. Однако в данном случае речь идет, прежде всего, о предоставлении оппозиционным партиям дополнитель- ных правовых гарантий, необходимых для реализации ими пре- дусмотренных законодательством прав. Известно, что начало юридическому признанию оппозиции, т.е. ее институционализа- ции, положила Великобритания, где закон о министрах короны 1937 г. установил ежегодное жалованье лидеру "официальной оп- позиции".

При этом зарубежное законодательство проводит различие между внепарламентской и парламентской оппозицией. Именно последней, как правило, гарантируются дополнительные права.

Таким образом, в рамках общего правового статуса поли- тических партий, в целом основанного на принципе их равно- правия, формируется особый правовой статус оппозиционных

политических партий, представленных в парламенте (парламент- ской оппозиции). Это новое явление в юридической институци- онализации политических партий свидетельствует о стремлении демократического государства обеспечить функционирование реальной многопартийной системы, немыслимой без существо- вания оппозиционных партий.

2. Законодательное оформление деятельности политических партий в России

2.1. Развитие российского законодательства о политических

партиях до принятия федерального закона

"о политических партиях"

Современное российское законодательство берет свое нача- ло, как ни странно может показаться, ещё в советские времена Речь идет о законе, принятом Съездом народных депутатов СССР от 9 октября 1990 г. № 1708-1 "Об общественных объединениях" Текст закона уже содержал определение понятия "общественное объединение" и относил к общественным объединениям различ- ные объединения граждан, в том числе и политические партии.

Следует отметить, что определение понятия "политическая партия" данный закон не содержит. Положения закона, касавши- еся политических партий, были закреплены в ст.ст. 6 и 9 выше- названного закона. Так, согласно ст. 6 закона в СССР могли созда- ваться и действовать общесоюзные, республиканские (союзных и автономных республик), межреспубликанские и местные обще- ственные объединения, а также международные объединения. К общесоюзным общественным объединениям относились такие объединения, деятельность которых в соответствии с уставными задачами распространялась на территорию всех или большинства союзных республик и имеющие свои организации в этих респуб- ликах. При этом общесоюзная политическая партия или профес- сиональный союз должны были иметь своими членами не менее пяти тысяч граждан СССР.

В декабре 1991 г. Советский Союз перестал существовать. 12 декабря 1993 г. всенародным референдумом была принята Конс- титуция Российской Федерации, создавшая основу для формиро- вания новых политических отношений в обществе. Закрепляя де- мократический характер государства, ст. 3 Конституции признает единственным источником власти и носителем суверенитета ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть как непосредственно (через референдум и свободные выборы), так и через органы государственной власти и местного самоуп- равления.

Провозглашение в ст. 13 Конституции РФ идеологического многообразия, отказ от единой идеологии обогащал политичес-

кую жизнь страны, давал возможность гражданину самостоятель- но выбирать систему взглядов и представлений и следовать ей. В той же ст. 13 содержался и другой важный для политичес- кой жизни принцип - принцип политического многообразия. На его основе возникает возможность участвовать в политической жизни страны у всех социально-политических и иных объедине- ний. Это способствует реализации народовластия в стране, вов- лечению в политическую деятельность новых групп населения, формированию легальной политической оппозиции, многопар- тийной системы.

Можно говорить, что Конституция закрепила основы право- вого статуса политических партий. Так, ч. 2 ст. 13 Конституции закрепила не только возможность деятельности различных пар- тий (многопартийность), но и их равноправие.

В соответствии со ст. 30 Конституции РФ, политические пар- тии могут создаваться свободно, без предварительного разреше- ния. Членство в партии - добровольное, и никто не может быть принужден к вступлению в партию или лишен возможности вый- ти из ее состава.

Для того чтобы реализация принципа политического плюра- лизма не нанесла ущерба обществу, в ч. 5 ст. 13 Конституции РФ вводятся ограничения в отношении тех общественных объедине- ний, цели и действия которых направлены на насильственное из- менение основ конституционного строя, нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, созда- ние вооруженных формирований, разжигание социальной, расо- вой, национальной и религиозной розни.

Для упорядочения правил создания и деятельности обще- ственных объединений, для реализации гражданами России права на объединение, провозглашенного в ст. 30 Конституции Россий- ской Федерации, был принят и введен в действие Федеральный закон от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ "Об общественных объедине- ниях". Однако этот закон не содержал никаких положений ни о политических общественных объединениях, ни о политических партиях. То есть на тот момент политические организации были

вынуждены пользоваться действующими положениями ст.ст. 6 и 9 Закона СССР "Об общественных объединениях". Данный пробел законодательства был частично устранен принятием Федерально го закона от 19 июля 1998 г. № 112-ФЗ "О внесении изменений дополнений в Федеральный закон "Об общественных объедине- ниях" от 19 мая 1995 г."

Указанным законом были закреплены организационно-пра- вовые формы политических общественных организаций (по- литических организаций, в т.ч. политических партий и поли- тических движений). Впервые было дано определение понятия "политическое общественное объединение". Согласно ст. 12, под политическим общественным объединением стало пониматься общественное объединение, в уставе которого в числе основных целей должно быть закреплено участие в политической жизни общества посредством влияния на формирование политической воли граждан, участие в выборах в органы государственной влас- ти и органы местного самоуправления посредством выдвижения кандидатов и организации их предвыборной агитации, участие в организации и деятельности указанных органов. Были также оп- ределены права и обязанности политических общественных объ- единений, порядок их государственной регистрации и контроль за деятельностью.

Вместе с тем, данный закон опять-таки не содержал опреде- ления и юридического закрепления понятия "политическая пар- тия". В связи с этим, в научной литературе давались различные определения данного понятия. Так, О.Г. Румянцев и В.Н. Додо- нов под политической партией понимали имеющее устойчивую структуру и постоянный характер деятельности независимое об- щественное объединение, выражающее волю своих членов и сто- ронников, ставящее своими задачами участие в определении по- литического курса данного государства, в формировании органов государственной власти и управления, а также в осуществлении власти через своих представителей, избранных в представитель- ные органы власти.

С мнением вышеуказанных ученых, в части определения понятия политической партии, согласны такие авторы, как В.Г. Стрекозов и Ю.Д. Казанчеев, В.А. Альхименко. Профессора Ю. С.

Борцов и Ю.Г. Волков называют политической партией группу единомышленников, стремящихся к общей цели.

Таким образом, мнения ученых в отношении понятия полити- ческой партии складываются различно, что было обусловлено, в частности, отсутствием урегулирования данного вопроса законо- дателем. Проблема детального правового регулирования деятель- ности политических партий в России оставалась актуальной.

Возможность решения данной проблемы связывалась с при- нятием специального федерального закона, регулирующего поря- док создания и деятельности политических партий. Этим законом явился Федеральный закон "О политических партиях", принятый 11 июля 2001 г.

Итак, рассмотренный нами период развития российского за- конодательства о политических партиях до введения в действие федерального закона "О политических партиях" характеризует- ся сложностью, противоречивостью и наличием пробелов в за- конодательстве Российской Федерации о политических партиях. Однако нельзя не отметить, что весь этот период явился предпо- сылкой, экспериментальной базой для подготовки специального федерального закона, для развития всей базы законодательства Российской Федерации по вопросу организации и деятельности политических партий в России.