Глава 3. Охрана и защита лесов

Статья 51. Общие положения об охране и о защите лесов

Комментарий к статье 51

1. Лесные отношения - это отношения не только по использованию, но и по охране лесов (см. комментарий к статье 3 ЛК). Использование лесов должно сопровождаться их охраной либо воздержанием от причинения вреда. Несоблюдение этих требований влечет ответственность за нарушение лесного законодательства.

Статья 51 ЛК открывает статьи ЛК об охране и защите лесов. Они должны осуществляться соответствующими органами, то есть за счет бюджетных средств. Но если лесопользование осуществляется на лесном участке, то есть конкретным лицом, то невыполнение им охранно-защитных мероприятий, предусмотренных лесохозяйственным регламентом или проектом освоения лесов, является основанием досрочного прекращения (не ограничения и не приостановления) такого лесопользования.

В чем отличие охраны лесов от защиты лесов? Леса подлежат защите от вредных организмов, названных в статье 54 (часть 1) ЛК. Охране леса подлежат от любых вредных воздействий, в том числе от вредных организмов (часть 1 статьи 51 ЛК). Следовательно, по смыслу положений ЛК охрана лесов подразумевает и их защиту.

К общим положениям об охране и защите лесов можно отнести и статью 49 ФЗ "Об охране окружающей среды", согласно которой юридические и физические лица обязаны выполнять правила производства, хранения, транспортировки и применения химических веществ, используемых в лесном хозяйстве, требования в области охраны окружающей среды, а также принимать меры по предупреждению негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности и ликвидации вредных последствий для обеспечения качества окружающей среды, устойчивого функционирования естественных экологических систем и сохранения природных ландшафтов в соответствии с законодательством РФ. Запрещается применение токсичных химических препаратов, не подвергающихся распаду.

2. Все ЗЛФ находятся в федеральной собственности (статья 3 Вводного закона). Установление на ЗЛФ собственности означает рассмотрение их законодательством как имущества.

В связи с этим к ЗЛФ и другим занятым лесами землям в полной мере применима статья 210 ГК, согласно которой "собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено законом или договором". Это значит, что охрана лесов должна производиться за счет средств федерального бюджета, в том числе при передаче федеральных лесных полномочий ОГВ субъектов РФ (см. комментарий к статье 83 ЛК).

В настоящее время федеральным ОГВ, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства, охраны природных ресурсов, включая управление лесным хозяйством, использование и охрану водного фонда, использование, охрану, защиту лесного фонда и воспроизводство лесов, является МПР. Находящийся в ведении МПР Рослесхоз реализует государственную политику в сфере лесного хозяйства. Надзор и контроль в сфере природопользования, в том числе за надлежащей охраной лесов, всеми органами и лицами возложен на находящийся в ведении МПР Росприроднадзор.

Охране подлежат любые леса - как используемые, так и не используемые. Это особенно важно подчеркнуть, так как многие леса значительно отдалены от мест проживания, хозяйственной и иной деятельности человека, а на лесовосстановление в случае ненадлежащей охраны лесов уходит много времени и средств. Не случайно статья 109 ЛК требует охранять даже не подлежащие использованию резервные леса. Естественно, неиспользуемые леса не нуждаются в интенсивной охране. Их охрана будет выражаться в основном в сохранении естественного состояния, предотвращении пожаров и болезней леса.

3. В части 2 комментируемой статьи речь идет об охране лесов ОГВ. Но ОГВ не могут работать без сотрудников. Достаточно ли их и могут ли они эффективно охранять леса?

Как отметил заместитель руководителя Росприроднадзора О. Митволь в телепередаче "Момент истины" 7 мая 2006 года (канал ТВЦ), "Хабаровский край, 62 тысячи гектар, охраняют 6 человек. Тверская область - охраняют 4 человека... На территории Тверской области работают нелегальные лесопилки в количестве 1300 штук... Эти лесопилки рубят 700 кубометров леса. Каждый месяц. Это десятки миллионов долларов в год". Его дополняет А. Исаев, директор Международного института леса, академик РАН: "Работники лесного хозяйства, они не имеют никаких прав сейчас. Они видят, как рубят этот лес, видят, как его тащат, но они должны бежать за милиционером, они должны куда-то звонить, с тем чтобы пресечь вот это безобразие. Причем это творится сейчас на больших территориях. Ну, особенно, конечно, там, где поближе граница". Можно добавить, что связаться из леса по мобильному телефону нередко невозможно.

Острая нехватка сотрудников лесной охраны возникла начиная с 2004 года вследствие реорганизации системы исполнительной власти по указам Президента и соответствующего изменения ЛК-97. В статью 77 ЛК-97 ФЗ от 29 декабря 2004 года N 199-ФЗ были внесены изменения, в соответствии с которыми государственная лесная охрана была передана от Рослесхоза Росприроднадзору, образованному Указом Президента от 9 марта 2004 года N 314 и не имевшему сотрудников лесной охраны в требуемом количестве.

4. Невыполнение покупателем по договору купли-продажи лесных насаждений лесохозяйственного регламента или проекта освоения лесов является основанием досрочного расторжения такого договора (часть 3 статьи 51 ЛК).

ЛК не содержит оснований расторжения договора купли-продажи лесных насаждений в случае нарушения покупателем своих обязанностей. Соответствующие положения отсутствуют и в главе 30 ГК "Купля-продажа". Поэтому договор купли-продажи лесных насаждений может быть расторгнут на основании общего положения о расторжении договора, содержащегося в статье 450 (подпункт 1 пункта 2) ГК, то есть судом по требованию одной из сторон договора - ОГВ субъекта РФ - в связи с существенным нарушением договора другой стороной - лесопользователем.

О лесохозяйственных регламентах и проектах освоения лесов см. комментарии к статьям 87 и 88 ЛК; о порядке прекращения прав аренды, постоянного (бессрочного) пользования и безвозмездного срочного пользования лесными участками - к статье 9 ЛК.

Статья 52. Охрана лесов от пожаров

Комментарий к статье 52

1. Пожары - основная угроза лесам. На охрану лесов от пожаров распространяется ФЗ "О пожарной безопасности". В соответствии с ним государственный пожарный надзор в лесах осуществляется уполномоченным ФОИВ (часть девятая статьи 6). Данное положение действует в редакции статьи 17 Вводного закона.

Кроме того, в соответствии со статьей 18 ФЗ "О пожарной безопасности" к полномочиям ОГВ субъектов РФ относится "организация тушения лесных пожаров силами Государственной противопожарной службы (за исключением лесных пожаров)". Аналогичное положение закреплено в подпункте 31 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Однако согласно статье 83 (пункт 4 части 1) ЛК организация тушения лесных пожаров возложена на ОГВ субъектов РФ, в то время как осуществление государственного пожарного надзора в лесах - на федеральные ОГВ (пункт 37 статьи 81 ЛК). В силу статьи 13 Вводного закона в данном случае следует руководствоваться ЛК. Поскольку организация тушения без самого тушения лесных пожаров бессмысленна, следует исходить из того, что и тушение лесных пожаров ЛК возложил на ОГВ субъектов.

2. В первоначальной редакции проекта ЛК (статьи 30 и 31) охрана лесов от пожаров была "разделена": от пожаров, возникших вследствие нарушения лесного законодательства, леса обязывался охранять уполномоченный ФОИВ, а от пожаров вследствие "вредных воздействий природного характера" - лесопользователь. Принятие таких положений поставило бы российские леса под угрозу полного выгорания, поскольку время тратилось бы не на тушение пожаров, а на выяснение причины пожара - природная (обычно от удара молнии) или "лесонарушительная". Кроме того, практически ни один лесопользователь не располагает всеми необходимыми средствами для тушения крупных лесных пожаров (спецавиацией и др.).

В окончательной редакции нового ЛК такие положения не сохранены. Но их наличие в правительственном (!) проекте ЛК свидетельствует о пренебрежительном отношении исполнительной власти к российским лесам.

Статья 53. Пожарная безопасность в лесах

Комментарий к статье 53

1. В соответствии с комментируемой статьей в лесах должны осуществляться все меры пожарной безопасности, способствующие их охране. Причем тушению лесных пожаров должны предшествовать профилактические меры, предусмотренные пунктами 1 - 4 части 1 комментируемой статьи.

Возникновение лесного пожара свидетельствует о неосуществлении (нефинансировании) таких мероприятий либо о нарушении правил пожарной безопасности в лесу; несвоевременное тушение лесного пожара - и об одном, и о другом. В любом из указанных случаев необходимо выявление виновных и привлечение их к ответственности. Исключение составляют довольно редкие случаи лесных пожаров вследствие природных явлений (обычно от удара молнии).

Лесной пожар является чрезвычайной ситуацией. Поэтому для его тушения и борьбы с его последствиями допускается привлечение любых лиц в соответствии с ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера".

Проведение работ (оказание услуг) по тушению лесных пожаров отнесено к операциям, не облагаемым НДС (подпункт 19 пункта 3 статьи 149 НК).

2. По общему правилу все мероприятия пожарной безопасности в лесах должны осуществляться ОГВ субъектов РФ за счет субвенций из федерального бюджета (см. комментарий к статье 83 ЛК). Однако на арендованных лесных участках они должны осуществляться арендаторами либо за их счет на основании проекта освоения лесов (часть 3 статьи 53 ЛК). Следует отметить, что бездействие или неготовность арендатора к тушению лесного пожара на своем участке может привести к выгоранию леса не только на нем, но и за его границами, а также к пожарам за пределами лесов.

В отношении лиц, использующих лесные участки на праве безвозмездного срочного использования или постоянного (бессрочного) пользования, обязанность осуществления мер пожарной безопасности за свой счет частью 3 статьи 53 ЛК не предусмотрена. Однако часть 1 статьи 88 ЛК обязывает составлять проект освоения лесов не только арендаторов лесных участков, но и лиц, которым лесные участки предоставлены в постоянное (бессрочное) пользование. В проекте освоения лесов они обязаны предусмотреть осуществление мероприятий по охране лесов (часть 1 статьи 88 и пункт 3 части 5 статьи 12 ЛК). Означает ли это обязанность лиц, использующих лесные участки на праве постоянного (бессрочного) пользования, осуществлять за свой счет охрану лесов, в том числе и от пожаров? В ЛК нет однозначного ответа на этот вопрос. Полагаем, что он должен быть решен правилами пожарной безопасности в лесах, установленными Правительством (часть 4 статьи 53 ЛК), порядком разработки и составом проекта освоения лесов, установленного уполномоченным ФОИВ на основании части 2 статьи 88 ЛК, либо соответствующим изменением положений ЛК.

Правила пожарной безопасности в лесах Российской Федерации утверждались Постановлением Совета Министров - Правительства РФ от 9 сентября 1993 года N 886 еще до ЛК-97 в соответствии с Основами лесного законодательства РФ. Очевидно, в связи с принятием нового ЛК потребуется их замена либо изменение в соответствии с ним. До вступления в силу новых утвержденных Правительством правил пожарной безопасности в лесах продолжают применяться прежние Правила, но в части, не противоречащей новому ЛК и Вводному закону.

Инструкция по определению ущерба, причиняемого лесными пожарами, утверждалась Приказом Рослесхоза от 3 апреля 1998 года N 53. Но она не прошла регистрацию в Министерстве юстиции РФ и не была официально опубликована. Поэтому ею нельзя руководствоваться, в том числе судам. Но до настоящего времени в этом вопросе не было единообразия. Например, Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа Постановлением от 24 февраля 2000 года оставил без изменения решения нижестоящих инстанций, взыскавших с ответчика деньги на основании в том числе указанной Инструкции. Однако Постановлением Федерального арбитражного суда того же округа от 19 апреля 2004 года по другому лесному делу довод о применении указанной Инструкции был отклонен, "поскольку эта Инструкция не зарегистрирована в установленном законом порядке в Министерстве юстиции Российской Федерации".

Статья 54. Защита лесов

Комментарий к статье 54

1. Вредные организмы, указанные в комментируемой статье, в ЛК-97 именовались вредителями леса. Мероприятия по защите лесов от вредителей и болезней леса регламентировались Санитарными правилами в лесах Российской Федерации, утвержденными Приказом МПР от 27 декабря 2005 года. Указанные Правила должны быть заменены на правила санитарной безопасности в лесах, утвержденные Правительством, а не уполномоченным ФОИВ (часть 3 статьи 55 ЛК).

Письмом Рослесхоза от 24 марта 1998 года сообщалось об утверждении Рослесхозом 19 марта 1998 года Положения о защите лесов от вредителей и болезней леса. Однако этот документ не был официально опубликован и зарегистрирован в Министерстве юстиции РФ, поэтому не мог и не может считаться общеобязательным и применяться.

2. На защиту лесов от вредных организмов, отнесенных к карантинным объектам, распространено действие ФЗ "О карантине растений". Это значит, что правила санитарной безопасности в лесах, которые утвердит Правительство, к карантинным растениям могут применяться, если не противоречат ФЗ "О карантине растений".

В соответствии с ФЗ "О карантине растений" карантин растений - это правовой режим, предусматривающий систему мер по охране растений и продукции растительного происхождения от карантинных объектов на территории РФ; карантинные объекты - вредные организмы, отсутствующие или ограниченно распространенные на территории РФ. К подкарантинным объектам ФЗ "О карантине растений" относит, в частности, земли любого целевого назначения, а значит, и занятые лесами, в том числе на ЗЛФ.

ФОИВ, вырабатывающим государственную политику и нормативно-правовое регулирование в области карантина растений, определен Минсельхоз РФ (пункт 1 Положения о Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства от 24 марта 2006 года N 164). В ведении Минсельхоза РФ находится Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор), обеспечивающая карантин растений.

Исходя из ФЗ "О карантине растений", при выявлении заражения (засорения) подкарантинных объектов карантинными объектами Россельхознадзор устанавливает карантинную фитосанитарную зону и карантинный фитосанитарный режим, делает представление в орган исполнительной власти субъекта РФ, налагающий карантин. Например, Постановлением Правительства Тюменской области от 15 января 2007 года "О наложении карантина по вредителям леса" был наложен карантин по большому черному еловому усачу, черному сосновому усачу, черному хвойному усачу, малому сосновому лубоеду, большому сосновому лубоеду на территории Уватского района Тюменской области.

В карантинной фитосанитарной зоне проводятся мероприятия по борьбе с карантинными объектами, локализации, ликвидации их очагов, вводятся запреты на использование определенной подкарантинной продукции (подкарантинного материала, подкарантинного груза), запреты на вывоз с территории карантинной фитосанитарной зоны определенной подкарантинной продукции (подкарантинного материала, подкарантинного груза), ограничения такого использования и вывоза и иные запреты и ограничения. Лица, осуществляющие производство, заготовку, ввоз на территорию РФ, вывоз с территории РФ, перевозки, хранение, переработку, использование и реализацию подкарантинной продукции (подкарантинного материала, подкарантинного груза), обязаны, в частности, немедленно извещать Россельхознадзор об обнаружении признаков заражения подкарантинных объектов карантинными объектами. Мероприятия по выявлению карантинных объектов и борьбе с ними, локализации, ликвидации их очагов осуществляются за счет средств владельцев, пользователей подкарантинных объектов.

Статья 55. Санитарная безопасность в лесах

Комментарий к статье 55

Комментируемая статья содержит исчерпывающий перечень мероприятий санитарной безопасности в лесах. Поэтому Правительство, которому предстоит утвердить правила санитарной безопасности в лесах, не вправе установить дополнительные меры санитарной безопасности в лесах, а может лишь детализировать установленные в части 1 статьи 55 ЛК.

Санитарно-оздоровительные мероприятия по вырубке погибших и поврежденных лесных насаждений и очистке лесов должны осуществляться арендаторами лесных участков (за их счет). Как и в отношении тушения лесных пожаров, остается пока не решенным вопрос о наличии такой обязанности у лиц, использующих лесные участки на праве постоянного (бессрочного) пользования или безвозмездного срочного пользования (см. комментарий к статье 53 ЛК). Иные меры санитарной безопасности в лесах должны осуществляться ОГВ субъектов РФ за счет субвенций из федерального бюджета (часть 1 статьи 83 ЛК).

Статья 56. Лесопатологический мониторинг

Комментарий к статье 56

Лесопатологический мониторинг - одна из мер защиты лесов от карантинных объектов (часть 1 комментируемой статьи) и санитарной безопасности в лесах (пункт 2 части 1 статьи 55 ЛК), организация которой возложена на ОГВ субъектов РФ. Однако организация защиты лесов посредством лесопатологического мониторинга не передана ОГВ субъектов РФ (пункт 4 части 1 статьи 83 ЛК), то есть должна осуществляться за счет федерального бюджета.

Положение о лесопатологическом мониторинге, которое не было зарегистрировано в Министерстве юстиции РФ и официально опубликовано и поэтому не может применяться, утверждалось Рослесхозом 12 сентября 1997 года. Вместо него уполномоченный ФОИВ должен утвердить порядок организации и осуществления лесопатологического мониторинга. Очевидно, лесопатологический мониторинг должен "вписаться" в государственный экологический мониторинг, Положение об организации и осуществлении которого утверждено Постановлением Правительства от 31 марта 2003 года N 177.

Статья 57. Авиационные работы по охране и защите лесов

Комментарий к статье 57

Для охраны лесов (в основном от пожаров), которая возложена на субъекты РФ (см. комментарий к статье 52 ЛК), создаются государственные учреждения авиалесоохраны субъектов РФ.

Инструкция по авиационной охране лесов была утверждена Приказом Рослесхоза от 22 сентября 1997 года N 122 и подлежит замене на порядок организации и осуществления авиационных работ по охране и защите лесов, который должно утвердить Правительство до 1 июля 2007 года.

Статья 58. Охрана лесов от загрязнения радиоактивными веществами

Комментарий к статье 58

Зоны радиоактивного загрязнения, на которых могут оказаться леса, устанавливаются в соответствии и во исполнение ФЗ "О радиационной безопасности населения", ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", ФЗ "О специальных экологических программах реабилитации радиационно-загрязненных участков территории", ФЗ "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС", ФЗ "Об охране окружающей среды". Согласно пункту 2 статьи 49 ФЗ "Об охране окружающей среды" применение в лесном хозяйстве токсичных химических препаратов, не подвергающихся распаду, запрещается.

Особенности охраны лесов, разработки и осуществления профилактических и реабилитационных мероприятий в зонах радиоактивного загрязнения лесов предстоит установить уполномоченному ФОИВ. Они не должны противоречить статьям 13 ЗК ("Содержание охраны земель") и 14 ЗК ("Использование земель, подвергшихся радиационному и химическому загрязнению") и принятым в соответствии с ними Постановлениям Правительства от 2 октября 2002 года N 830 "Об утверждении Положения о порядке консервации земель с изъятием их из оборота" и от 27 февраля 2004 года N 112 "Об использовании земель, подвергшихся радиоактивному и химическому загрязнению, проведении на них мелиоративных и культуртехнических работ, установлении охранных зон и сохранении находящихся на этих землях объектов".

Статья 59. Охрана редких и находящихся под угрозой исчезновения видов деревьев, кустарников, лиан, иных лесных растений

Комментарий к статье 59

Статья 59 ЛК допускает установление особой охраны только для отдельных лесных растений, но не леса в целом. Между тем особой охране подлежат и в целом леса, включенные в Список всемирного природного наследия (пункт 3 статьи 4 ФЗ "Об охране окружающей среды"). Для особой охраны таких лесов и лесных растений, очевидно, потребуется признание их особо охраняемыми природными территориями.

Статья 60. Отчет об охране и о защите лесов

Комментарий к статье 60

Содержание статьи 60 ЛК аналогично статье 49 ЛК "Отчет об использовании лесов" (см. комментарий к ней).