Глава 10. Управление в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов

Статья 85. Планирование в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов

Комментарий к статье 85

1. Статья 85 ЛК содержит общие положения о лесном планировании. Оно направлено на обеспечение устойчивого развития различных территорий, а не только занятых лесами. Такое положение части 1 статьи 85 ЛК указывает на то, что лесное планирование - своеобразный лесной аналог территориального планирования, и обусловливает обращение к ГСК.

В соответствии со статьей 1 ГСК территориальное планирование - планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, зон планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд, зон с особыми условиями использования территорий; устойчивое развитие территорий - обеспечение при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений. Подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, и в случаях установления границ незастроенных и не предназначенных для строительства земельных участков ее подготовка должна осуществляться в соответствии с лесным, земельным, водным и иным законодательством (статья 41 ГСК).

Единственное положение ГСК, которое было исключено Вводным законом в связи с принятием нового ЛК, - это пункт 4 части 1 статьи 10, который к документам территориального планирования РФ относил схемы территориального планирования РФ в области использования и охраны лесного фонда. Остальные лесные положения Градостроительного кодекса РФ Вводный закон не только не отменил, но даже не изменил, а значит, оставил действовать.

В частности, остался без изменения пункт 2 части 6 статьи 10 ГСК, в соответствии с которым на картах (схемах) территориального планирования РФ отображаются границы ЗЛФ и планируемые границы таких земель. Границы ЗЛФ (только существующие, но не планируемые) должны отображаться и на картах (схемах), содержащихся в схеме территориального планирования субъекта РФ (пункт 2 части 6 статьи 14 ГСК), а также на картах (схемах), содержащихся в генеральных планах населенных пунктов и городских округов. Проект схемы территориального планирования субъекта РФ, предлагающий изменение существующих или в соответствии с документами территориального планирования РФ планируемых границ ЗЛФ, подлежит согласованию с уполномоченным ФОИВ. Согласованию в порядке, установленном Правительством, подлежит также проект схемы территориального планирования муниципального района и проект генерального плана поселения или городского округа, если в них содержатся такие предложения.

Градостроительные регламенты для ЗЛФ не устанавливаются (часть 6 статьи 36 ГСК). Для ЗЛФ должны утверждаться лесохозяйственные регламенты (статья 87 ЛК).

2. Лесное планирование является основой освоения лесов, расположенных в границах лесничеств и лесопарков (часть 2 статьи 85 ЛК). Оно должно проводиться в отношении всех лесов. Однако оно не является основой освоения лесов, которые не состоят (не должны состоять) из лесничеств и лесопарков (см. комментарий к статье 23 ЛК), поэтому отсутствие лесного планирования (лесного плана субъекта РФ) не является препятствием для их освоения. Об освоении лесов см. комментарий к статье 12 ЛК.

Единственным документом лесного планирования является лесной план субъекта РФ (часть 3 статьи 85 ЛК). Лесохозяйственный регламент (статья 87 ЛК) к документам лесного планирования не отнесен. Более того, в ЛК четко не обозначено соотношение лесных планов и лесохозяйственных регламентов. До утверждения их составов и порядка подготовки во исполнение части 5 статьи 86 ЛК и части 7 статьи 87 ЛК, исходя из последовательности закрепления и содержания положений о них в пункте 1 части 1 статьи 83 ЛК и статьях 85 - 87 ЛК, полагаем, что ОГВ субъекта РФ может утвердить лесохозяйственный регламент, действующий в пределах территории субъекта РФ (хотя он не назван в ЛК "лесохозяйственный регламент субъекта Российской Федерации"), но после и на основе утверждения лесного плана субъекта РФ.

Статья 86. Лесной план субъекта Российской Федерации

Комментарий к статье 86

1. Статья 86 ЛК не определяет понятие "лесной план субъекта РФ". В соответствии с частью 2 статьи 41 ЛК лесной план субъекта РФ - это план освоения лесов на территории субъекта РФ. Об освоении лесов см. комментарий к статье 12 ЛК.

ЛК предусматривает подготовку и утверждение лесных планов всеми субъектами РФ, за исключением включенных в перечень Правительства по критерию плотности населения на их территории в 15 раз выше среднероссийской (часть 4 статьи 86 и часть 2 статьи 83 ЛК). Данный перечень должен быть утвержден Правительством не позднее 1 июля 2007 года. Практически гарантировано включение в него Москвы и Московской области. Поэтому ОГВ Москвы и Московской области могут не разрабатывать лесные планы и лесохозяйственные регламенты.

ЛК обязывает подготовить лесной план субъекта Российской Федерации. Подготовка федерального лесного плана (лесного плана Российской Федерации) ЛК не предусмотрена.

2. В лесном плане субъекта РФ должны быть определены цели и задачи лесного планирования, мероприятия планируемого освоения всех лесов на территории субъекта РФ и зоны такого освоения. К лесному плану подлежат приложению карты с обозначением границ лесничеств, лесопарков и зон их планируемого освоения - для лесов, земли которых статья 23 ЛК обязывает подразделять на лесничества и лесопарки.

Лесной план должен быть утвержден высшим должностным лицом субъекта РФ (президентом, губернатором, главой администрации). Представляется, что лесной план должен быть утвержден до лесохозяйственного регламента (см. комментарии к статьям 85 и 87 ЛК).

Положения статьи 86 ЛК должны быть конкретизированы постановлением Правительства до 1 июля 2007 года.

Статья 87. Лесохозяйственный регламент

Комментарий к статье 87

Согласно части 1 комментируемой статьи основой использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, расположенных в границах лесничества (лесопарка), является лесохозяйственный регламент лесничества (лесопарка). Однако лесохозяйственный регламент не является основой лесопользования и охраны лесов, которые не подлежат подразделению на лесничества и лесопарки (см. комментарий к статье 23 ЛК). В отношении таких лесов утверждение лесохозяйственных регламентов ЛК не предусмотрено. В отношении же лесов, которые должны состоять из лесничеств и лесопарков, лесохозяйственные регламенты, как представляется, должны утверждаться исходя из лесного плана субъекта РФ, то есть после его утверждения (см. комментарий к статье 85 ЛК).

Как правило, лесохозяйственный регламент должен утверждаться исполнительным ОГВ субъекта РФ, уполномоченным на то в соответствии со статьей 83 ЛК. Исключения составляют лесничества и лесопарки в границах субъектов РФ, плотность населения которых в 15 раз превышает среднюю плотность населения РФ (часть 2 статьи 83 ЛК), а также расположенные на землях обороны и безопасности, особо охраняемых природных территорий - их лесохозяйственные регламенты должны утверждаться уполномоченным ФОИВ (часть 3 статьи 87 ЛК).

Максимальный срок действия лесохозяйственного регламента - 10 лет (часть 4 статьи 87 ЛК). Но для большинства целей лесопользования 10 лет - это минимальный срок договора аренды лесных участков (часть 3 статьи 72 ЛК). В связи с этим договоры аренды лесных участков, заключаемых в соответствии с новым ЛК на срок более 10 лет, в случаях, если такие договоры вступят в противоречие с новым лесохозяйственным регламентом, составленным по истечении срока действия предыдущего лесохозяйственного регламента, придется изменять.

Минимальный срок действия лесохозяйственного регламента должен быть определен уполномоченным ФОИВ (часть 7 статьи 87 ЛК). Состав лесохозяйственных регламентов, порядок их разработки, сроки действия и порядок внесения в них изменений, которые предстоит установить уполномоченному ФОИВ, не могут противоречить статье 87 и другим положениям ЛК. Их установление, без которых лесохозяйственные регламенты не могут разрабатываться, необходимо сделать в максимально короткий срок, поскольку лесохозяйственные регламенты должны заменить действовавшую ранее лесоустроительную документацию. Если лесохозяйственные регламенты не будут введены в действие до 1 января 2008 года, это может отрицательно сказаться на охране лесов (см. комментарий к статье 14 Вводного закона).

Статья 88. Проект освоения лесов

Комментарий к статье 88

Проект освоения лесов обязано составлять только то лицо, которому лесной участок предоставлен по договору аренды или в постоянное (бессрочное) пользование. Иные лесопользователи от составления проектов освоения лесов ЛК освобождены.

Составленный проект освоения лесов подлежит экспертизе (статья 89 ЛК). Затем то же лицо обязано подать лесную декларацию в соответствии с проектом освоения лесов (см. комментарий к статье 26 ЛК).

Проект освоения лесов должен составляться в соответствии со статьей 12 ЛК "Освоение лесов". Но реально он не может быть составлен и направлен на экспертизу до утверждения его состава и порядка разработки уполномоченным ФОИВ (часть 2 статьи 88 ЛК), а также порядка проведения такой экспертизы (часть 1 статьи 89 ЛК).

Следует отметить, что ЛК не содержит определение проекта освоения лесов, что имеет значение для проведения его экспертизы (см. комментарий к статье 89 ЛК).

Статья 89. Государственная или муниципальная экспертиза проекта освоения лесов

Комментарий к статье 89

Проект освоения лесов (лесного участка), предполагающий капитальное строительство, является разновидностью проектной документации, подлежащей государственной экспертизе на основании статей 48 и 49 ГСК. Если проект освоения лесов не предполагает капитальное строительство, то требования ГСК на него не распространяются.

ФЗ "Об экологической экспертизе", содержащий исчерпывающий перечень объектов экологической экспертизы, не предусматривает экологическую экспертизу проектов освоения лесов. Они могут быть признаны объектом государственной экологической экспертизы, если уполномоченный ФОИВ своими актами, изданными на основании части 2 статьи 88 и части 1 статьи 89 ЛК, прошедшими регистрацию в Министерстве юстиции РФ и официально опубликованными в установленном порядке, утвердит определение проекта освоения лесов как проекта нормативно-технического или инструктивно-методического документа, подлежащего утверждению ОГВ. Такие документы по-прежнему подлежат экологической экспертизе. Если же это сделано не будет, то проект освоения лесов не может рассматриваться как подлежащий государственной экологической экспертизе.

Статья 90. Государственная инвентаризация лесов

Комментарий к статье 90

Государственная инвентаризация лесов - одно из немногих полномочий, которые ЛК не передал ОГВ субъектов РФ, оставив его осуществление (а значит, и финансирование) за федеральными ОГВ (пункт 33 статьи 81, часть 4 статьи 90 ЛК). Она должна проводиться в отношении лесов на землях любых категорий (часть 3 статьи 90 ЛК) в порядке, который предстоит установить Правительству (часть 5 статьи 90 ЛК).

Статья 91. Государственный лесной реестр

Комментарий к статье 91

ЛК-97 (статья 68) предусматривал ведение государственного лесного кадастра ФОИВ и его территориальными органами "в порядке, установленном законодательством Российской Федерации". Однако такой порядок так и не был утвержден ни Правительством, ни ФОИВ. Во всяком случае, в системе "КонсультантПлюс" он отсутствует. В связи с этим на территории РФ сохранялось действие Инструкции о порядке ведения государственного лесного кадастра, утвержденной Постановлением Государственного комитета СССР по лесному хозяйству от 24 января 1985 года N 1, изданной во исполнение Постановления Совета Министров СССР от 8 января 1982 года N 17 "О государственном учете лесов, ведении государственного лесного кадастра и отраслевого учета состояния и использования земель государственного лесного фонда".

Комментируемый ЛК не упоминает о государственном лесном кадастре, предусматривая ведение государственного лесного реестра. Аналогичная замена введена и ВК: вместо государственного водного кадастра предписано ведение государственного водного реестра. Как и ВК, в ЛК отсутствуют положения о трансформации (передаче сведений) кадастра в реестр.

Порядок ведения лесного реестра предписано утвердить Правительству до 1 июля 2007 года. Однако лесной реестр в отличие от государственного лесного кадастра и государственного водного реестра может оказаться не единым, поскольку его ведение "осуществляется органами государственной власти, органами местного самоуправления в пределах их полномочий, определенных в соответствии со статьями 81 - 84 настоящего Кодекса" (часть 9 статьи 91 ЛК).

Пункт 5 части 1 статьи 83 ЛК относит ведение государственного лесного реестра в отношении лесов, расположенных в границах субъектов РФ, к полномочиям ОГВ субъектов РФ. Часть 2 статьи 83 ЛК позволяет, чтобы некоторым субъектам РФ такие полномочия не передавались. Эти положения допускают ведение уполномоченным ФОИВ федерального лесного реестра в отношении занятых лесами земель на территориях субъектов РФ, которым не переданы федеральные лесные полномочия, и около 80 (по числу субъектов РФ) лесных подреестров субъектов РФ. Ведение же лесного реестра ОМС вопреки части 9 комментируемой статьи не допускается, поскольку статья 84 ЛК такое полномочие ОМС не предоставила. Между тем ведение водного реестра осуществляется одним ФОИВ (часть 10 статьи 31 ВК).

За предоставление выписок из государственного лесного реестра предусмотрено взимание платы. В соответствии с Постановлением Правительства от 3 марта 2007 года N 138 размер этой платы - 50 рублей за 1 лист формата А4 (при двусторонней печати стоимость удваивается). Однако такая плата не может взиматься до установления Правительством порядка ведения реестра. Условия же предоставления информации "из реестра" должен утвердить ФОИВ после того, как будет уполномочен на то Правительством, а также установления (Правительством) порядка ведения реестра.

В отличие от договора водопользования, который признается заключенным только с момента его регистрации в государственном водном реестре (часть 3 статьи 12 ВК), порядок ведения которого Правительством до 1 января 2007 года так и не был установлен, ЛК не предусматривает, что договор аренды лесного участка признается заключенным с момента регистрации в государственном лесном реестре. Поэтому отсутствие государственного лесного реестра не является препятствием для заключения и действия договоров аренды лесных участков. Такие договоры подлежат регистрации в ЕГРП.

Статья 92. Государственный кадастровый учет лесных участков

Комментарий к статье 92

Распространение в отношении лесных участков обязанности проведения кадастрового учета и соответственно ФЗ о кадастре обусловлено рассмотрением ЛК и Вводным законом лесов исключительно как единства земли и иных ресурсов (компонентов) леса, отказом от ведения государственного лесного кадастра (см. комментарий к статье 91 ЛК) и означает применение к лесным участкам подзаконных актов Правительства и ФОИВ, изданных ранее во исполнение ФЗ о кадастре. Вместе с тем очевидно, что статья 92 ЛК потребует изменения названных подзаконных актов "под ЛК".

Только прошедшие кадастровый учет лесные участки могут быть объектом аренды (часть 2 статьи 72 ЛК). От кадастрового учета лесных участков и правил его проведения зависит и государственная регистрация прав на лесные участки и сделок с ними, проводимая в соответствии с ФЗ о регистрации (см. комментарий к статье 93 ЛК).

Как отмечено в письме Роснедвижимости от 26 января 2007 года N ВК/0170 "О кадастровом учете лесных участков", границы лесных участков, не являющихся смежными с земельными (нелесными) участками, определяются с точностью соответствующего масштаба дежурной кадастровой карты с использованием материалов лесоустройства.

Для лесов Московской области ответы на вопросы о кадастровом учете лесных участков, в том числе перечень документов, необходимых для кадастрового учета, а также вопросы предоставления сведений земельного кадастра о ранее учтенных земельных участках из земель лесного фонда содержатся в письме Управления Роснедвижимости по Московской области от 1 февраля 2007 года "О государственном кадастровом учете лесных участков".

Статья 93. Государственная регистрация прав на лесные участки и сделок с ними

Комментарий к статье 93

Статья 22 Вводного закона леса и многолетние насаждения исключила из числа объектов, подлежащих государственной регистрации в соответствии с ФЗ о регистрации. Теперь для регистрации прав на них достаточно регистрации прав на лесной (земельный) участок, на котором они произрастают. В остальном на госрегистрацию прав на лесные участки и сделки с ними распространяются положения ФЗ о регистрации в части, устанавливающей правила регистрации прав на земельные участки на различных категориях земель и сделок с ними. Инструкция о порядке государственной регистрации договоров аренды, безвозмездного пользования, концессии участков лесного фонда (леса) и прав на участки лесного фонда (леса), утверждавшаяся Приказом Министерства юстиции РФ от 23 января 2002 года N 18, отменена Приказом Минюста РФ от 14 февраля 2007 года N 30.