Лесной кодекс российской федерации

Глава 1. Общие положения

Статья 1. Основные принципы лесного законодательства

Комментарий к статье 1

В ЛК-97 отсутствовала статья об основных принципах лесного законодательства. Некоторые из них закреплялись в статьях 2 ("Задачи и цели лесного законодательства Российской Федерации") и 50 ("Основные принципы государственного управления в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов").

Новый ЛК расширил состав основных принципов, допуская тем самым, что могут быть и иные - неосновные принципы лесного законодательства. Однако, учитывая компактность федерального лесного законодательства, включающего в себя, в отличие от земельного законодательства, всего два ФЗ - ЛК и Вводный закон, - необходимость установления принципов законодательства именно ФЗ, отсутствие в ЛК иных статей "о принципах" и их неуместность в Вводном законе как ФЗ переходного периода и вспомогательного характера по отношению к ЛК, можно утверждать об отсутствии в лесном законодательстве иных принципов, не предусмотренных в статье 1 ЛК. Если же на практике выявится потребность в установлении нового принципа лесного законодательства, то это можно сделать путем дополнения комментируемой статьи.

В связи с этим наименование статьи 1 ЛК об основных принципах лесного законодательства имеет скорее традиционный и резервный характер, нежели реально подразумевает иные принципы лесного законодательства. ЛК их не предусматривает. Поэтому слово "основные" в статье 1 ЛК фактически лишнее.

Сказанное не означает, что все остальные положения ЛК имеют непринципиальное или равноценное значение. Несомненна их различная нормативная нагрузка. Но ни одно из них не было включено (переформулировано) в число основных принципов лесного законодательства. Поэтому они должны рассматриваться как развитие содержания статьи 1 ЛК, толковаться на практике исходя из их принципов (руководящих начал) лесного законодательства, то есть статьи 1 ЛК. Применение того или иного положения лесного законодательства в противоречие положению статьи 1 ЛК означало бы лишение смысла принципа лесного законодательства и игнорирование его главных (принципиальных) положений.

Таким образом, статья 1 ЛК, в отличие от других его статей, обращена не только к различным правоприменителям - органам и должностным лицам исполнительной власти, частным лицам, ОМС, судам, - но и прежде всего к ОГВ, участвующим в принятии нормативных актов. ЛК может изменяться другими ФЗ. Но такие изменения не должны противоречить содержанию статьи 1 ЛК.

Кроме того, недопустимо расхождение принципов с иными положениями лесного законодательства и в первоначальной (комментируемой) редакции ЛК. Соблюдено ли это?

На первый взгляд принципы лесного законодательства сформулированы юридически, экономически, экологически и социально обоснованно и грамотно. Однако практическая реализация некоторых из них затруднительна либо происходит со значительными отклонениями от содержания статьи 1 ЛК. Чтобы это понять, необходимо изучить не только весь комментируемый ЛК, но и иные нормативные акты и иметь хотя бы общее представление об использовании и охране лесов в последнее время на практике.

На первое место в статье 1 ЛК поставлен принцип устойчивого управления лесами. Но какое может быть устойчивое управление лесами, если в последние годы постоянно реформировались природоохранные ведомства и перераспределялись их функции, происходили бессистемные изменения нормативных актов по лесным вопросам, а Вводный закон (статья 15) предписал, по сути, незамедлительную (до 1 февраля 2007 года) передачу права собственности на лесхозы - основной единицы управления лесами, существовавшей в России десятки лет, - субъектам РФ и их преобразование "в соответствии с гражданским законодательством" (статья 11). В свою очередь, новый ЛК, сохранив ЗЛФ в федеральной собственности, передал ОГВ субъектам РФ ряд новых "лесных полномочий", для реализации чего потребуется по-новому формировать управленческие органы во всех субъектах РФ. В этих условиях обеспечить устойчивое управление лесами невозможно.

Пункт 2 статьи 1 ЛК устанавливает принцип сохранения водоохраной функции лесов. Но как лес может сохранить водоохранную функцию, если введенный одновременно с новым ЛК новый ВК существенно сократил размеры водоохранных зон (по некоторым водным объектам - в десять раз) <1>. С сокращением водоохранных зон сократилась (а не сохранилась) и водоохранная функция лесов. В связи с этим неизбежно и сокращение лесов в водоохранных зонах, а также самих водных объектов.

--------------------------------

<1> Подробнее см.: Мазуров А.В. Комментарий к новому Водному кодексу Российской Федерации и Федеральному закону "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации". М.: Частное право, 2006. С. 245 - 260.

Пункт 3 статьи 1 ЛК обоснованно рассматривает российские леса как "легкие планеты" и "понимает" невозможность быстрого формирования полноценного леса. С ним взаимосвязаны пункты 4, 5 и 8 статьи 1 ЛК. Но что общего имеют с этими принципами многочисленные, зачастую тайные рубки древесины и ее неподдающийся никакому учету вывоз в различные страны? При этом некоторые высшие должностные лица РФ утверждают даже о якобы нерентабельности глубокой переработки древесины в РФ.

Что скрывается за содержанием пункта 7 статьи 1 ЛК, в котором говорится об участии общественности в защите лесов "в установленных законодательством Российской Федерации порядке и формах"? Если эти порядки и формы установят те, кто принимает решения о предоставлении лесов в пользование, то это будут либо нереализуемые (как правила подготовки общероссийского референдума), либо игнорируемые порядки и формы. Можно ли считать, что участие общественности в подготовке решений, реализация которых может оказать негативное воздействие на леса, останется не только "принципом на бумаге", если мнение общественности и специалистов лесного хозяйства по некоторым важным лесным вопросам было проигнорировано при принятии главного такого решения - самого ЛК, в окончательной редакции не прошедшего даже государственную экологическую экспертизу? Во всяком случае, мнение общественности (местного населения) при предоставлении земельных участков до сих пор учитывалось редко.

Все это дает основания полагать, что положения статьи 1 ЛК (за исключением принципа платности лесопользования) не будут широко применяться на практике.

Статья 2. Лесное законодательство

Комментарий к статье 2

1. Главный акт лесного законодательства - комментируемый ЛК, имеющий следующую структуру: