Экономика Беларуси

ствуют в интересах собственников (Gray (1996)); 3) эффективное корп о- ративное управление создается и поддерживается только в условиях правовой защиты инвесторов и концентрации собственности в с истемах корпоративного управления (Shleifer, Vishny (1997)). В работе Djankov, Murrell (2000) доказывается, что тот факт, что влияние приватизации на функционирование предприятия в отдельных странах сложно опред елить, объясняется недостатком некоторых необходимых факторов (напр имер, в области регуляторной среды), которые и заставляют приватизац ию «работать».

2.2. Приватизация в отдельных странах ЦВЕ: уроки и ошибки

Опыт стран ЦВЕ предоставляет широкую основу для изучения и анализа процесса проведения приватизации. Ниже анализируются от дельные положительные и негативные результаты приватизации в четы рех странах: Чехии, Венгрии, Польше и Словакии. Сегодня эти страны являю тся лидерами среди новых стран ЕС. Тем не менее все они выбрали сове ршенно разные методы проведения приватизации.

Опыт Чехии: быстрая приватизация, но задержка в реструкту ризации

В Чехии большинство, в первую очередь малых и средних, пред приятий были приватизированы в течение двух волн чековой привати зации, в то время как группа предприятий с высоким потенциалом прода на стратегическим инвесторам. Однако, несмотря на достаточно быстр ую и массовую приватизацию, к концу 1998 г. процесс не был завершен. Госу дарство владело контрольными пакетами трех из четырех банко в, частично или полностью инфраструктурных монополий и некоторых бо льших индустриальных концернов и стратегических предприятий; па кетом акций более чем в 325 нестратегических коммерческих и промышленн ых концернах.

Âцелом, чековая приватизация позволила перераспределит ь в частные руки около половины бывшей госсобственности по следу ющей схеме: приватизированное предприятие реформировалось без его ликвидации, а все имущество передавалось Национальным фондам госимущества (NPFs – National Property Funds). Затем НФГ завершали приватизацию согласно индивидуальным приватизационным проектам, одобренным М инистерством приватизации. В результате, эти фонды владели больш инством контрольных пакетов на многих предприятиях. Однако повед ение руководителей в период до и во время приватизации привело к ухуд шению финансового положения приватизируемых предприятий, пос кольку это помогло им получить за свои предприятия меньшую цену (Blaszczyk, Woodward (1996)).

Âсвою очередь, большинством этих фондов владели крупные местные банки. В этих банках государство имело контрольный ил и почти

142 Елена Ракова

весь пакет акций. В результате, инвестиционные фонды не бы ли заинтересованы в усилении давления на плохо работающие предп риятия. Ведь это означало, что банки (собственники) должны уменьши ть финансирование таких предприятий, в то время как эти полуго сударственные, слабо управляемые и неопытные банки стремились скорее расширить кредитование и упорно пролонгировать кредиты , чем вести предприятия к банкротству (Andreff (2005)). Кроме того, менеджеры фондов часто имели собственные цели, например максимизац ию собственной прибыли, и разрешали предприятиям влезать в долг и. Отсутствие грамотного регулирования, процедур банкротств а и неразвитый финансовый рынок также не способствовали эффективно му процессу приватизации. Все эти факторы заблокировали корпор ативное управление и реструктуризацию.

Итоги чешской приватизации позволили многим экспертам с делать вывод об отсутствии положительного влияния на функциони рование приватизированных банков как собственников (Weiss, Nikitin (1998); Blaszczyk et al. (2003)). Во многом чешская модель продемонстрировала, как пр иватизацию делать не следует. Несмотря на лидирующие позиции в начале 1990-х гг., по многим макроэкономическим показателям страна на некоторое время была отброшена назад. Только позже, в конце 1990-х гг ., когда большинство государственных банков были приватизирован ы в результате поглощений и захватов иностранными банками, ситуация с реструктуризацией, корпоративным управлением и функционирование м предприятий улучшилась.

Венгерский опыт: нужда в иностранном капитале

Êконцу 1980-х гг. основной предпосылкой проведения приватиз ации в Венгрии стала продажа государственной собственности за деньги на конкурентной основе (Blaszczyk, Woodward (1996)). Благодаря высокой доле внешних долгов (USD 20 млрд), наличию совместных предприятий и раннему началу сотрудничества с западными банками и ТНК, правительство было вынуждено реализовывать приватизацию в направ лении, наиболее благоприятном для ТНК. К концу 1995 г. стало очевидно, чт о все наиболее ценные предприятия в венгерской экономике уже з ахвачены ТНК.

Ê1999–2000 гг. только несколько компаний оставались в государс твенной собственности (Mihalyi (1998)). Таким образом, Венгрия выбрала прямы е продажи наиболее ценных предприятий иностранным (страте гическим) инвесторам. Важно подчеркнуть, что продажа собственности , ее аренда или передача для целей продажи организовывались через пр оцедуру тендера.

Еще одним слагаемым успеха было создание системы «Наличи е кредита» («Existence credit», 1991). Как только стало очевидным, что венгерская банковская система не в состоянии осуществить массо вую приватизацию государственных активов с помощью рыночных механи змов без

финансовой поддержки, венгерские граждане смогли получи ть льготный приватизационный кредит. Эти кредиты были доступны для ко ммерческих банков, но рефинансировались Национальным банком. Сре ди основных характеристик этой системы можно отметить: возможнос ть покупки госсобственности; значительно меньшая ставка процента; о тносительно низкие требования к источникам покрытия для покупателей ; достаточно длинная продолжительность кредита. В 1993 г. благодаря этой системе осуществлен 21% всех продаж (Blaszczyk, Woodward (1996)).

Третьим положительным уроком является то, что начиная с м арта 1990 г. и до настоящего времени госпредприятия управлялись и реформировались единым госорганом, находящимся в Будапеште. Преи муществом такой централизации является то, что этот орган стал сам п о себе силой, способной обеспечить независимость приватизационной по литики и легкость осуществления ее мониторинга. Венгерская приватиз ация показывает, что роль государства усиливается, вместо того чтобы сходить на нет. Другими словами, задача «увода» государства из процесса в ладения собственностью и создание рыночных механизмов координации невозможны без активной помощи самого государства.

Лучшие предприятия продавались первыми в отсутствие огр аничений для иностранных участников (за исключением запрета на вл адение землей). В результате венгерская приватизация способствовал а значительному притоку в страну иностранных инвестиций (ПИИ), которые решили проблему внешней задолженности, привели к макроэкономич еской стабилизации, созданию финансовых рынков, росту экспорта. Как з аключили некоторые эксперты, приватизация содействовала также лу чшему управлению активами и корпоративному управлению, большей эффе ктивности в производстве, реструктуризации и модернизации старых п редприятий, производству новых и улучшенных продуктов, большей ориен тации на экспорт (Papp et al. (1998)).

Около 150 из 200 самых крупных предприятий в Венгрии демонстри - руют определяющую роль иностранного участия во владении акциями (владение контрольным пакетом в 50 самых крупных корпораци ях). Сегодня иностранцы владеют 46.7% акций во всех корпорациях Вен грии. Исходя из рыночной капитализации, иностранцы владеют 72% ст оимости предприятий (по сравнению с 34% в Польше и 62% в Эстонии и горазд о меньшей долей в остальных странах ЦВЕ) (Andreff (2005)). Венгрия и Эстония – это две страны ЦВЕ, где владельцы акций осуществ ляют жесткий контроль над менеджерами (Vagliasindi (2003)).

Предпосылкой успеха Венгрии является важность привлека емых в страну ПИИ; их появлению способствовали отсутствие регулирую щих норм, препятствующих возможности иностранных предприятий фир м покупать активы в местных компаниях в процессе приватизации. Таким образом, большое количество венгерских предприятий управляются с помощью иностранных аутсайдеров, которыми являются известные ТН К и банки, а не институциональные инвесторы, что обеспечивает динами ку развития.

«Польский случай»: противоречивая политика ведет к проти воречивым результатам

Польские полисимейкеры выбрали реализацию приватизации по нескольким направлениям, которые не могли не привести к про тиворечи- вым и двусмысленным результатам. С одной стороны, наличие чеков (массовой приватизации) и многочисленных инвестиционных фон дов создало рассеянную структуру собственности и недостаточную рес труктуризацию. С другой стороны, прямые продажи, приватизация через публ ичное размещение акций (IPO) и процедуры приватизации через ликвидац ию привели к очень хорошим результатам. Использование различны х форм приватизации объяснялось как техническими ограничениями (н еразвитость соответствующего законодательства, процедур, местного к апитала), так и политическими соображениями (страх продажи собственнос ти иностранцам, быстро растущей дифференциации доходов и пр.) (Blaszczyk et al.

(1996)). В целом, прямые продажи предприятий использовались в т ри раза чаще, чем приватизация с помощью IPO (Jelic, Briston (2003)). В 17 случаях проходили смешанные продажи, которые соединили в себе преимущества этих двух методов.

Еще одной формой прямой приватизации была приватизация ч ерез ликвидацию. В определенном смысле этот метод был наибыстр ейшим, наиболее эффективным и популярным способом трансформации с обственности в Польше (Blaszczyk et al. (1996)). Ликвидация была осуществлена с помощью прямых продаж активов предприятия (39%), аренды (52% сл уча- ев) или вклада в уставный фонд новых компаний (8%). При этом пр едприятия, приватизированные с помощью ликвидации, демонстрир уют хорошие экономические результаты, проведя глубокую реструкт уризацию.

Положительным моментом польской модели приватизации яв лялось намерение развивать континентальную модель корпоративн ого управления3. В трансформационной стране принятие такой модели очень важно, поскольку внешний контроль не является эффективным и дос таточным. Кроме того, континентальная модель предполагает усилени е роли стратегического инвестора, который приносит на предприятие фин ансовый и человеческий капитал, необходимый для глубокой реструкт уризации (Kozarzewski (2003)). Еще одним положительным уроком является достаточно быстрая и последовательная приватизация банков и с оздание устойчивой и внушающей доверие Варшавской фондовой биржи б лагодаря международным (очень жестким) требованиям к листингу раз мещающих там акции компаний.

В то же время массовая (чековая) приватизация, которая нач алась в 1995 г., привела к противоречивым и в основном негативным рез ульта-

3Континентальная модель предполагает принципы четкого р азделения между функциями менеджмента и контроля со стороны собственников, в то вре мя как англо-саксонская модель подразумевает значительную совмещение этих функ ций.

там. 15 национальных инвестиционных фондов владели 60% акций примерно 512 предприятий, которые были приватизированы по схем е чековой приватизации. Однако менеджеры этих фондов не были за интересованы в реструктуризации не своих предприятий.

Таким образом, в Польше неэффективные методы приватизаци и были объединены с эффективными, что снизило общую эффективнос ть приватизации.

Словацкий опыт: вред непрозрачной продажи местным менедж ерам

Приватизация в Словакии началась в то же время, что и в Чехи и, с теми же принципами и подходами (в 1990-е гг. это была одна стра на), но затем претерпела значительные изменения, в основном, по п олитическим соображениям. Номинально в период 1990–1999 гг. использовались различные методы, такие как массовая приватизация, прямые пр одажи, выкуп работниками предприятия, однако они часто изменялись вследствие изменений в правительстве и министерстве приватизации.

Чековая приватизация в Словакии фактически была отменен а (или значительно сокращена) в пользу прямых продаж. Однако для того, чтобы создать «словацкое бизнес-сообщество», внутренним инв есторам предоставлялись явные и скрытые преференции. В результате эф фективность этого метода значительно снизилась. Кроме того, на н ее оказал влияние инсайдерский характер приватизации. Основными п окупателями выступали представители наблюдательных советов, руко водители предприятий и другие, зачастую довольно «странные» люди. Цены , по которым продавались предприятия, тоже были «странными». Отсут ствовали единые и прозрачные правила; в некоторых случаях покупате ли имели возможность уменьшить или отложить платежи, а сам период платежа за приобретенное предприятия растягивался до 10–15 лет. Первые платежи обычно составляли 20% от согласованной цены предприятия, до 50% продажной цены учитывалось как компенсация покупателю инве стиций, которая становилась предметом льготного налогообложения. Другими словами, приватизация в Словакии была в значительной степени коррумпирована, поскольку В. Мечиар4 манипулировал продажами предприятий, придав приватизации в основном номенклатурный характер (Blaszczyk et al. (1996)). Такая приватизация привела к минимальным поступлен иям в бюджет, отложенной реструктуризации, смешению политичес кой и экономической власти (Marcincin, Beblavy (2000)).

Государственные банки кредитовали приватизированные ин сайдерами предприятия независимо от финансовых результатов, что только увеличивало нестабильность и неэффективность на макроуров не. Закон «О стратегических компаниях» (1995), разработанный для особых с хем по

4В это время министр приватизации и председатель совета На ционального фонда имущества.

приватизации естественных монополий (газ, электроэнерге тика, транспорт и пр.) и стратегических предприятий (тяжелое машиност роение, фармацевтическая промышленность) в действительности ли шь отложил приватизацию этих предприятий. Как результат, к 1998 г. больш инство предприятий в Словакии были приватизированы, но не рестру ктурированы. Вследствие слабой платежной дисциплины Министерство финансов сталкивалось с трудностями в финансировании своих расхо дов. Государственные банки аккумулировали «плохие» долги приватизи рованных предприятий. В 2002 г. эти долги достигли примерно 12% ВВП. Следовате льно, стабилизация банковского сектора и ускорение привати зации и реструктуризации стали приоритетными задачами.

В 1998 г. новое правительство объявило, что проводимая прива тизация не привела к появлению эффективной структуры собстве нности и, следовательно, ее необходимо изменить. Новая политика вкл ючала приватизацию государственных банков, стратегических предп риятий, инфраструктурных монополий, пересмотр рискованных приватиза ционных решений, ускорение приватизации через открытые и прозрачны е тендеры, развитие фондового рынка, гарантированных прав собствен ности и создание привлекательных условий для иностранных инвесто ров. Правительство пересмотрело и улучшило законодательство о бан кротстве и о рынке ценных бумаг. Успешная приватизация банков создала внушающий доверие прибыльный и устойчивый банковский сектор, гд е доля иностранных инвесторов достигала 90%. Все эти меры, соединенные с налоговой, административной и другими реформами, привели к тому , что теперь иногда называют «словацким чудом».

Таким образом, Словакия избежала некоторых чешских проблем, но создала свои собственные, среди которых – злоупотреблени е и превалирование интересов инсайдеров (в том числе вывод капитало в и разворовывание активов). Приватизированные предприятия проводи ли слабую реструктуризацию, плохо функционировали и способствова ли росту общей неэффективности на микро- и макроуровне. Непрозрачные продажи местным менеджерам привели к отсутствию значительных ин вестиций, недостатку капитала, «ноу-хау», технологий. Отсутствие ры ночных цен на продаваемые предприятия привело к низким поступления м в бюджет.

3. ПРИВАТИЗАЦИЯ В БЕЛАРУСИ

3.1. Методы, направления и динамика приватизации в Беларуси

23.09.1991 г. Совет министров Белорусской ССР принял постановле ние ¹360 «О разгосударствлении экономики и приватизации госуд арственной собственности Республики Беларусь» и другие нормати вные документы по преобразованию государственной формы собственнос ти. На основе этих документов в 1991 г. было преобразовано 19 предприятий ре спубликанской собственности и 42 предприятия коммунальной собст венности.

При этом только три предприятия были преобразованы в ОАО, в то время как остальные государственные предприятия тем или иным способом выкупались. Для проведения приватизации в 1992 г. создан Комитет по управлению госимуществом5.

Активный процесс реформирования государственной собств енности в Беларуси начался в 1993 г. после принятия двух законов «О разг осударствлении и приватизации государственной собственности в Республике Беларусь» и «Об именных приватизационных чеках». Новые за коны определили правовую базу трансформации собственности в ст ране, а к средствам для выкупа государственного имущества прибавилис ь именные приватизационные чеки «Имущество» (ИПЧ «Имущество»). Белару сь, как и многие другие страны, сделала ставку на массовую чековую приватизацию. 50% государственной собственности предполагалось пер едать в частные руки путем оплаты приватизационными чеками. Кроме то го, членам трудовых коллективов устанавливались льготы при приобр етении акций своих предприятий.

В 1993 г. принята Государственная программа разгосударствл ения и приватизации, определившая стратегию приватизации, ее це ли, задачи, приоритеты. Согласно этой программе:

–на первом этапе (июль 1996 – июнь 1997 гг.) планировалось создание ОАО по предложениям трудовых коллективов, министерств и и сполкомов. Намечалось завершить разгосударствление предпри ятий строительства и строительных материалов, лесной и деревообра батывающей промышленности, сельскохозяйственных предприятий. К этому сроку планировалось завершить приватизацию государстве нных торговли, общественного питания и бытового обслуживания;

–на втором этапе (июль 1997 – июнь 1998 гг.) программа предусматривала завершение акционирования предприятий по инициати ве Мингосимущества и органов приватизации местных советов;

–на третьем (июль 1998 – июнь 1999 гг.) предполагалось завершить приватизацию государственного имущества путем продажи предприятий на аукционах и конкурсах, а также путем продажи акций, п ри-

надлежащих государству.

Государственная программа 1993 г. предполагала, что две трет и предприятий будут приватизированы к 1999 г. (в госсобственности останется только сектор инфраструктуры), аналогично многим странам ЦВЕ и СНГ. Однако в дальнейшем эта программа претерпела значительн ые изменения. В это же время впервые утверждается перечень предпри ятий (организаций) и видов имущества, не подлежащих разгосударствл ению и приватизации, и перечень объектов, разгосударствление и прив атизация ко-

5В 1993 г. переименован в Государственный комитет Республики Беларусь по управлению госимуществом и приватизации; в 1994 г. – в Министерство по уп равлению госимуществом и приватизации Республики Беларусь; в 2002 г. министер ство реорганизовано в Фонд госимущества при Министерстве экономики.

торых ограничены и осуществляются только по решению Сове та министров. В последующие годы этот перечень постоянно уточнял ся в сторону расширения.

С 1995 г. начался новый этап в приватизации, который характер изовался полным пересмотром первоначальной стратегии. Так, в 1995–1997 гг. ежегодные программы приватизации и перечни намечаемых к приватизации предприятий вообще не утверждались. Таким образом, пр иватизация осуществлялась только на тех предприятиях, на которых орг анизационная работа началась в предыдущие годы. При этом если до 1997 г . ежегодно разрабатываемые программы приватизации утверждались Советом министров, то с 1997 г. – президентом6.

Âпоследующие годы принимались новые нормативные акты, ко торые значительно изменили отношение к приватизации со сторон ы руководителей предприятий, трудовых коллективов и населения, с од ной стороны,

èдействующие формальные процедуры по трансформации соб ственности – с другой. В частности, законодательство, касающееся «золотой акции», банкротства и т. д., изменилось в худшую сторону.

Â2002 г. Министерство госимущества реорганизовано в Фонд го симущества при Министерстве экономики (хотя только 30% предприя тий приватизированы). Это время может считаться завершением пер иода формальной приватизации в стране. Например, в 2001–2002 гг. некотор ые российские компании приняли участие в аукционах по прода же пакетов акций отдельных предприятий белорусской нефтехимии, мет аллургии, пивоваренной промышленности, но в конце концов отказалис ь от участия, поскольку посчитали условия, выставленные белорусск им правительством, неприемлемыми (завышенная стоимость акций, невозм ожность покупки контрольного пакета, сохранение рабочих мест, рост расходов на объекты социальной инфраструктуры и др.).

Правительство каждый год принимает программы приватиза ции, которые означают намерение на практике акционировать опре деленное количество предприятий. В 2004–2005 гг. ускорился процесс национа лизации по схеме «акции взамен долгов» (правительство провел о новую эмиссию акций, в ходе которой обменяло их на задолженность пре дприятия по налогам, после чего доля государства в уставном капитале предприятий увеличилась до 90–95%). В последние два года более 20 ОАО стали 100% государственными предприятиями.

До 1995 г. разгосударствление и приватизация осуществлялис ь по инициативе трудовых коллективов, юридических и физических л иц путем подачи заявки на приватизацию в соответствующие органы. П ри этом преимущественное право на приобретение объектов госуда рственной собственности предоставлялось трудовым коллективам. После рассмотрения заявки и принятия положительного решения создавалась ко миссия по приватизации. Основная задача комиссии заключалась в оце нке финансо-

6В 1994 г. президентом Республики Беларусь избран А. Лукашенк о.

вого состояния и производственного потенциала предприя тия и его конкурентоспособности. На основании такого анализа делался вывод о возможности приватизации, выборе способа, необходимости рес труктуризации, об использовании объектов социальной инфраструктур ы.

С 1995 г. приватизация осуществляется по решению вышестоящи х органов. Правительство разработало программу приватизаци и, в соответствии с которой средние и крупные предприятия промышленн ости, строительства, транспорта должны акционироваться. Для продаж и на аукционах, по конкурсу предлагались, как правило, предприятия к оммунальной собственности (торговли, общественного питания, бытового обслуживания), а также объекты незавершенного строительства.

Ввиду изменения отношения правительства к приватизации и желания контролировать все материальные и финансовые потоки в стране, после 1996 г. процесс как приватизации, так и формального акц ионирования резко замедлился (рис. 1).

Источник: Министерство экономики.

Рис. 1. Динамика трансформации собственности в Беларуси, 1991– 2005 гг.

К 2006 г. даже малая приватизация в Беларуси не завершена (при ватизировано примерно 80% предприятий), и только 30% средних и кр упных предприятий сменили форму собственности. Акционирую тся в основном предприятия промышленности, торговли, сферы услуг. В т о же время предприятия таких секторов, как транспорт, строительство , ЖКХ, остаются государственными.

В Беларуси используются следующие методы приватизации:

–преобразование предприятий в ОАО;

–выкуп государственного арендованного имущества арендным предприятием;

–выкуп государственного имущества работниками предприятия;

–продажа по конкурсу;

–продажа на аукционе.

Выкуп государственного имущества, продажа по конкурсу ил и на аук-

ционе – это конкурентные формы приватизации, когда владел ьцами становятся внешние собственники; в результате предприятия с тановятся действительно частными. Преобразование предприятий в ОАО (а кционирование) как метод приватизации предполагает наличие у гос ударства пакета акций. В результате представители государства имеют возм ожность управлять предприятием и влиять на его менеджмент. Таким об разом, одной из характеристик белорусской приватизации является даже не продажа активов номенклатуре или инсайдерам, а сохранение собс твенности в государственном управлении.

Наиболее распространенным способом приватизации в Бела руси стало акционирование. В течение 1991–2006 гг. зарегистрировано 1978 О АО (49% всех преобразованных предприятий). Далее следуют прода жа на аукционе (24%), выкуп предприятия арендаторами (14%), продажа по конкурсу (10%) и выкуп работниками (3%). В то же время в 1991–1992 гг.

наиболее распространенными способами были выкуп арендо ванного имущества арендными коллективами либо выкуп государственн ого имущества трудовыми коллективами. В 1991–1992 гг., с одной стороны, ден ежные доходы предприятий и населения еще были достаточными для выкупа предприятий, а с другой – выкупать государственное иму щество можно было в рассрочку на три года (при уплате 30% стоимости имущес тва коллектив имел право осуществлять преобразования), при н аличии большого числа других льгот. По мере нарастания инфляционных процессов выкуп физически и морально изношенных фондов становился все более неэффективным и затруднительным. С 1996 г. работники предпри ятий перестали выкупать госсобственность.

Государство не входило в число акционеров ни одного ОАО, с озданного в 1991–1992 гг. Затем ситуация существенно изменилась. Про цент акций, принадлежащих государству в уставных фондах компа ний, рос из года в год. Согласно постановлению правительства7, оно принимает участие в управлении предприятием и осуществляет контрольны е функции в ОАО, где правительству принадлежат акции, через своих пре дставителей. Доля государства в совокупном акционерном капитале знач ительно увеличилась. Правительство продает акции ОАО постепенно и не большими пакетами, удерживая собственность в своих руках. В резуль тате, структура акционерного капитала в целом по экономике на 01.01.2006 г. выг лядит следующим образом:

–нет госсобственности – 30% (270 ОАО);

7Постановление Совета министров Республики Беларусь ¹2031 о т 31.12.1998 г. «О представителях государства в органах управления акционерны х обществ и других предприятий, акции которых принадлежат правительству».