9 семестр / prok_nadzor

Нормы, касающиеся надзорной деятельности прокуратуры, содержатся также во многих других законодательных актах. В качестве примера можно привести такие федеральные законы, как: «О милиции» от 18 апреля 1999 г. (ст. 38, 39), «О Федеральной службы безопасности в Российской Федерации» от 3 апреля 1995 г. № 40ФЗ (ст. 24), «Об оперативно-розыскной деятельности» от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ (ст.4, 21) и многие другие.

Международные договоры Российской Федерации составляют правовую основу организации и порядка деятельности прокуратуры лишь в части ее международного сотрудничества. В данном случае нормы договоров либо прямо указывают на прокуратуру как на субъект соответствующих правоотношений, либо это вытекает из общих положений договоров.

Всистему правовых основ организации деятельности прокуратуры включаются и Указы Президента Российской Федерации. Так, например, Указом Президента РФ от 18 апреля 1996 года утверждено Положение о координации деятельности правоохранительных органов.

Важное значение для упорядочения и совершенствования организации и деятельности органов прокуратуры имеют нормативные акты Генерального прокурора Российской Федерации.

Вп.1 ст.17 Закона о прокуратуре закреплено, что Генеральный прокурор издает обязательные для исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции, регулирующие вопросы организации деятельности системы прокуратуры Российской Федерации и порядок реализации мер материального и социального обеспечения указанных работников.

Тема 4 Принципы организации и деятельности прокуратуры

Изучая теоретический материал о принципах прокурорского надзора, необходимо обратить внимание на то, что динамика соци- ально-экономической жизни России в последнее десятилетие обусловила изменение правового статуса или даже ликвидацию ряда государственных учреждений. В тоже время объективная реальность показала востребованность прокуратуры с ее традиционно сложившимися принципами организации и деятельности, как эффективного механизма обеспечивающего реализацию воли высших органов государственной власти.

Принципы организации и деятельности прокуратуры это руководящие начала, взятые законодателем за основу правового регулирования организации и деятельности прокуратуры1.

Вспециальной литературе принято рассматривать эти принципы

вопределенной системе.

Система – это определенный порядок в расположении и связи действий, нечто целое, представляющее собой единство закономерно расположенных и находящихся во взаимной связи частей.

С этих позиций принципы организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации являются структурными и функциональными началами прокурорского надзора.

Принципы прокурорского надзора подразделяются на общие (организационные), специфические (прокурорские), отраслевые2. Формирование первой группы принципов связано с тем, что прокуратура представляет собой часть государственного аппарата и потому для ее организации и деятельности характерны наиболее общие принципы, определяющие организацию и деятельность всего аппарата государства в целом. Но каждой части государственного аппарата присущи свои особенности. Это относится и к прокуратуре, поскольку она выполняет надзорную функцию. Ее специфика и обусловила появление второй группы принципов, отражающих особенности организации и деятельности прокурорских органов.

Третью группу образуют принципы уголовного, гражданского и арбитражного процесса.

К общим принципам относятся принципы законности и гласности.

1 Козлов А.Ф. Прокурорский надзор в Российской Федерации. Общая часть. Учебное пособие. Екатеринбург, 1999. С. 57.

2 Там же. С. 57–64.

Принцип законности в деятельности прокуратуры имеет особую значимость. В соответствии с этим принципом прокуратура выполняет две взаимосвязанные и одновременно осуществляемые функции: законодательную и правоохранительную. Первая состоит в охране Закона, т. е. в борьбе с различными его нарушениями, вторая в охране субъективных прав и защищаемых законом интересов организаций и граждан.

В деятельности прокуратуры принцип законности имеет двойную направленность — внешнюю, определяющую назначение прокурорского надзора и внутреннюю, определяющую законность правовых средств его осуществления. Внешняя касается взаимоотношений прокуратуры с различными организациями, учреждениями, предприятиями, гражданами. Эти отношения возникают и развиваются только по поводу выполнения законов. Все действия оцениваются прокурором только с точки зрения соответствия или несоответствия их закону. Все иные критерии —целесообразность, справедливость, правильность в отрыве от законности при осуществлении надзора использоваться не могут. Законность представляет собой одновременно и целесообразность и справедливость.

Внутренняя сторона принципа законности выражается в том, что органы прокуратуры сами обязаны соблюдать законы и руководствоваться ими. Все их действия должны быть законны.

Из принципа законности вытекает целый ряд требований к прокурорам. Прокуроры обязаны:

–глубоко знать законы, подзаконные акты, исполнение которых проверяется и на основании которых формулируются его предложения;

–полно выявлять все обстоятельства совершенных правонарушений, неполнота таких сведений препятствует правильному применению закона;

–правильно квалифицировать выявленные нарушения законности. Только надлежащая квалификация действий субъектов позволяет четко определить все связанные с ними правовые последствия;

–применять действенные меры по устранению нарушений законности, причин, их вызывающих, условий, способствующих их совершению.

Принцип гласности нашел отражение в ст. 4 Закона «О прокуратуре РФ», в которой, в частности, говорится о том, что органы прокуратуры действуют гласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям закона об охране прав и свобод граждан, а равно государственной и иной охраняемой законом тайны, информируют органы государственной власти и управления, а также население с состоянием законности.

К специфическим (прокурорским) принципам относятся принципы независимости, единства, централизации, единоначалия.

Принцип независимости заключается в том, что все надзорные действия прокурор совершает на основе внутреннего убеждения, руководствуясь требованиями правовых норм.

Прокуратура не подчиняется каким бы то ни было органам власти и управления (исключение составляют Федеральное собрание и Президент РФ).

Это обеспечивается рядом гарантий:

а) создание и деятельность политических партий и иных организаций в органах прокуратуры не допускается. Прокуроры в своей служебной деятельности не связаны решениями политических партий и массовых общественных движений (ч. 4 ст. 4 Закона «О прокуратуре РФ»).

б) прокуроры не вправе заниматься по совместительству иной оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и творческой (ч. 5 ст. 4 Закона «О прокуратуре РФ»).

в) недопустимо вмешательство в осуществление прокурорского надзора. Воздействие в какой бы то ни было форме органов государственной власти и управления, общественных и политических организаций и движений, средств массовой информации, их представителей, а также должностных лиц на прокурора с целью повлиять на принимаемое им решение или воспрепятствовать его деятельности влечет за собой установленную законом ответственность. Никто не вправе без разрешения надзирающего прокурора разглашать материалы проверок и предварительного следствия, проводимых органами прокуратуры, до их завершения (ст. 5 Закона «О прокуратуре РФ»).

Формы запрещенного воздействия могут быть самыми различными. Как показывает практика, это чаще всего устные обращения к прокурору по телефону чиновников достаточно высокого ранга с предложениями о прекращении уголовных дел, об отзыве протестов или представлений, изменении позиции в суде, предоставлении информации о результатах общенадзорных проверок или ходе предварительного следствия и т. д. Иногда такие предложения поступают в письменной форме, в виде запросов, ходатайств, рекомендаций и т. д. В последнее время отмечены попытки влияния на ход расследования по конкретным уголовным делам путем незаконного получения информации о личной жизни прокуроров и следователей и, в последующем, их дискредитации через средства массовой информации, в том числе с использованием компьютерных технологий.

Возможны и иные формы прямого или скрытого воздействия, в том числе путем угрозы, шантажа, попыток подкупа. В зависимости от конкретных обстоятельств эти действия квалифицируют как преступления против правосудия по соответствующим статьям Уголовного кодекса Российской Федерации (ст. ст. 294, 296, 304 УК РФ).

Воспрепятствование деятельности органов прокуратуры возможно и путем недопущения в помещения, на территорию поднадзорных объектов, не предоставления необходимой информации, документов, объяснений, не выполнения законных требований, изложенных в актах прокурорского реагирования, не выделения специалистов и экспертов, необоснованного отказа в проведении проверок, ревизий, неявки без уважительной причины по вызову к прокурору и следователю и т. д.

Для преодоления подобных фактов органы прокуратуры используют различные правовые средства, установленные законодательством: принудительный привод, выемку, использование помощи органов милиции, налоговой полиции и т. д.

В соответствии со статьей 17.7 КоАП РФ умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий влечет административную ответственность — штраф на граждан в размере от десяти до пятнадцати минимальных размеров оплаты труда на должностных лиц – от двадцати до тридцати минимальных размеров оплаты труда.

Прокуратура не подчиняет себе какие-либо органы. Она осуществляет надзор, но не управление поднадзорными субъектами. Прокурор сам, за некоторыми исключениями, не вправе отменять их незаконные решения, а лишь передает рассмотрение этого вопроса суду или вышестоящему органу.

Принцип единства прокурорского надзора заключается в единстве законности, принципов деятельности, целей и полномочий прокуратуры.

Обеспечение единого понимания и применения законов на территории всего государства предполагает построение прокуратуры на основе строгой централизации. Централизация в ее организации и единство законности неразрывны.

Централизация применительно к прокуратуре включает в себя два вида подчинения: внешнее и внутреннее. Внешнее подчинение нашло отражение в ст. 129 Конституции РФ, предусмотревшей назначение Генерального прокурора Советом Федерации по представлению Президента РФ. Внутреннее подчинение касается самой прокурорской системы, где каждый нижестоящий прокурор подчиняется вышестоящему и все прокуроры одному центральному органу – Генеральному прокурору РФ, который обеспечивает единство законности на территории всего государства.

Принцип единоначалия связан со способом, которым управляется прокуратура. Так как управление может осуществляться в коллегиальной и единоличной формах, возникает вопрос о наиболее оптимальной форме управления в системе прокуратуры. Законодатель здесь избрал единоначалие, т. к. оно в большей степени обеспечивает установление твердой служебной дисциплины каждого прокурорского работника.

Вместе с тем в прокуратуре широко используется коллективный опыт. В Генеральной прокуратуре РФ, прокуратурах республик в составе РФ, прокуратурах краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономной области, автономных округов и приравненных к ним прокуратурах создаются коллегии. Коллегии в органах прокуратуры являются совещательными органами, решения которых реализуются приказами соответствующих прокуроров. Весь объем полномочий по руководству прокуратурой в конечном итоге принадлежит прокурору, ее возглавляющему. Прокурор имеет право давать указания, обязательные для подчиненных, все основные документы исходят от него.

Тема 7 Организация работы в органах прокуратуры

Приступая к изучению темы, имейте в виду, что организация работы прокуратуры – это, прежде всего своевременная постановка перед коллективом и каждым работником конкретных задач, правильная расстановка членов коллектива по участкам работы, эффективное руководство их деятельностью, обеспечение работы коллектива как единого слаженного механизма. Кроме того, это и установление объективно необходимых контактов с представительными и исполнительными органами государственной власти, органами местного самоуправления, органами контроля, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, Департаментом судебных приставов и пр. В основном это – информационные связи призванные обеспечить своевременное поступление достоверной, качественной информации о правонарушениях, о деятельности компетентных органов по их выявлению и устранению, восстановлению нарушенных прав граждан и организаций, о результативности прокурорского надзора.

Всистеме координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью нужно поддерживать информационные связи, возникшие в процессе согласования по цели, времени, месту, исполнителями и программе деятельности участников. Сюда же относятся организационные связи, вызванные подготовкой и проведением координационных совещаний, разработкой совместных мероприятий, контролем исполнения принятых решений.

Составной частью организации работы в прокуратуре является управленческая деятельность, которая предусматривает: сбор и первичную обработку информации; аналитическую работу и планирование; руководство деятельностью коллектива; повышение деловой квалификации кадров и др.

Следует выделить три вида организации работы прокуратуры. 1. Организация работы каждого прокурорского органа.

Всоответствии с п.1 ст.1 Федерального Закона «О прокуратуре», прокуратура Российской федерации это единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов действующих на ее территории.

Систему органов прокуратуры Российской Федерации составляют Генеральная прокуратура Российской Федерации, прокуратуры субъектов Федерации, приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры, научные и образовательные учреждения являющиеся юридическими лицами, а также прокуроры городов и районов, другие территориальные, военные и иные специализированные прокуратуры. Образование, реорганизация и упразднение органов и учреждений прокуратуры, определение их статуса и компетенции осуществляется Генеральным прокурором Российской Федерации.

По своим характерным признакам орган прокуратуры является государственным учреждением с соответствующим юридическим статусом. Уровень надзорной деятельности, специфика решаемых целей и задач определяют внутреннюю структуру каждого органа прокуратуры, штатную численность работников и соответственно, специфику организации.

2. Организация работы структурного подразделения.

Структуру Генеральной прокуратуры составляют главные управления, управления и отделы (на правах управлений, в составе управлений). В прокуратурах субъектов Российской Федерации, приравненных к ним военным и иных специализированных прокуратурах образуются управления и отделы. По решению Генерального прокурора Российской Федерации в прокуратурах городов и районов и приравненных к ним прокуратурах могут быть образованы отделы.

Специфика организации работы структурного подразделения обусловлена тем, что это формирование является составной частью соответствующего органа прокуратуры. На каждое подразделение возложено решение задач относительно локального характера. Содержание работы прокуроров управлений и отделов зависит от того, какой участок надзорной деятельности закреплен за ними, либо какой комплекс вопросов организационного характера они решают.

3. Организация индивидуальной работы каждого должностного лица.

Индивидуальная работа каждого должностного лица — это упорядочение и оптимизация личной работы прокуроров и следователей. Говоря о личной работе руководителей и оперативных работников следует иметь в виду, что это конкретный труд каждого из сотрудников прокуратуры.

Содержание личной работы прокуроров определяется характером возложенных на них должностных обязанностей. Для того чтобы эти обязанности выполнялись надлежащим образом прокурорские работники должны обеспечить планирование своей работы, самоконтроль и оценку результативности проведенных ими мероприятий, организовать свой рабочий день и рабочее место.

Для того чтобы прокуратура действовала как единый, слаженный механизм ее руководитель должен осуществлять оперативное руководство, то есть обеспечивать выполнение подчиненными данных им поручений, взаимодействие, вносить коррективы в кадровую структуру и функциональные полномочия; решать вопросы возможных коллизий; принимать меры к созданию ритмичности в работе коллектива, ликвидации «узких мест», своевременному устранению неблагоприятных факторов и ошибок и пр.

Один из основных управленческих документов в органах прокуратуры – это приказ о распределении обязанностей. При подготовке приказа прокурор должен знать виды работ составляющих содержание деятельности вверенного ему подразделения, время необходимое для их выполнения, сложность работы. Исходя из общего фонда рабочего времени, он обеспечивает равномерную нагрузку всех сотрудников прокуратуры. При этом четко фиксируются должностные обязанности каждого работника, учитываются его квалификация, стаж и опыт работы по специальности, психофизиологические особенности и другие факторы.

Названный документ используется для распределения обязанностей, в основном, в районном, городском звене органов прокуратуры. В вышестоящих органах прокуратуры используются такие управленческие акты как должностные инструкции, положения об отделах и управлениях, приказы о распределении зон обслуживания и другие.

При распределении поручений необходимо учитывать два вида поручений: непередаваемые и передаваемые.

Непередаваемые полномочия – это такие полномочия, которые прокурор реализует только лично. В сфере надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие прокурор не может возложить на и помощников исполнение таких полномочий как продление сроков расследования и сроков содержания под стражей, осуществление надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность.

Применительно к отрасли надзора за исполнением законов (общий надзор) помощники прокурора не вправе опротестовывать противоречащие закону правовые акты, обращаться в суд или арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействительными, вносить представления об устранении нарушений законов.

При осуществлении надзора за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу помощник прокурора не полномочен освободить своим постановлением лиц содержащихся без законных оснований в учреждениях, исполняющих наказание и меры принудительного характера, либо в нарушение закона подвергнутых задержанию, предварительному заключению или помещению в судебно-психиатрическое учреждение.

Основная масса полномочий по осуществлению надзора – передаваемые. Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» от 10.02.99 г. существенно расширил полномочия помощников прокурора, представив им возможность самостоятельно, исходя из характера нарушения прав и свобод человека и гражданина, возбуждать уголовное дело, либо производство об административном правонарушении, предъявлять и поддерживать в суде или арбитражном суде иски в интересах пострадавших.

Полномочия прокуроров также можно подразделить на основные и дополнительные.

Основные полномочия – это функциональные полномочия работников в силу приказа о распределении обязанностей.

К дополнительным относятся полномочия по рассмотрению жалоб и заявлений граждан и расследованию уголовных дел, кодификации законов и пр.