9 семестр / prok_nadzor

Следственные подразделения разрешают заявления и сообщения о совершенных или подготовляемых судебными приставами при осуществлении своих полномочий преступлениях, а также расследуют такие преступления.

Не является, по мнению авторов, самостоятельным направлением деятельности прокуратуры уголовное преследование за совершенные преступления. В специальной литературе совершенно обоснованно подчеркивается, что эта функция является составной и неотъемлемой частью деятельности прокуратуры по борьбе с преступностью. Так, в процессе осуществления надзора за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия, прокурор вправе возбуждать уголовные дела, давать указания о привлечении лица в качестве обвиняемого, о квалификации преступлений и т. д. Прокуроры могут принимать к своему производству любое уголовное дело, участвовать в производстве дознания и предварительного следствия и др.

В то же время применительно к отрасли надзора за исполнением законов (общий надзор) прокуроры вправе возбуждать уголовные дела по фактам преступлений выявленных в ходе так называемых общенадзорных проверок. Кроме того, органы прокуратуры осуществляют уголовное преследование путем поддержания государственного обвинения в суде, внесение представлений на незаконные и необоснованные приговоры, постановления и определений судов.

Таким образом, уголовное преследование не может считаться отдельным, самостоятельным направлением деятельности прокуратуры. Эта функция реализуется комплексно, в различных отраслях надзорной деятельности.

К организационным направлениям деятельности относятся координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, международное сотрудничество и участие в правотворческой деятельности.

Координация в переводе с латинского означает согласование, сочетание, приведение в порядок, в соответствие.

Применительно к совместной деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью координация – это взаимосвязь, взаимная поддержка, согласованность действий, осуществляемых в пределах специальной компетенции способами и методами, свойственными каждому из участников координации.

Цель координации – повышение эффективности борьбы с преступностью за счет комплексного использования потенциальных возможностей всех правоохранительных органов. Это достигается путем разработки и реализации согласованных мероприятий по своевременному выявлению, раскрытию, пресечению и предупреждению преступлений, устранению причин и условий, способствующих их совершению, привлечению виновных лиц к установленной законом ответственности.

Координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Законом о прокуратуре и другими Федеральными законами, а также «Положением о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью», утвержденном Указом Президента Российской Федерации от 18 апреля 1996 года № 567.

Этими нормативными актами определены цели и задачи координации, ее основные направления, полномочия ее участников и т. д.

Организационное руководство координацией деятельности правоохранительных органов осуществляют Генеральный прокурор и подчиненные ему прокуроры. При этом действует принцип правового соответствия уровня системы прокурорских органов уровню определенных звеньев правоохранительных органов.

Основные полномочия прокурора в этой сфере деятельности закреплены в п. 2 ст. 8 Закона о прокуратуре. Кроме того, непосредственно прокуроры обеспечивают конструктивность проведения координационных совещаний, соблюдение при этом необходимых процедур, регламент, протокол, председательствуют на этих совещаниях, контролируют исполнение принятых на них решений, анализируют эффективность реализуемых мер, вносят предложения о дополнении и изменении решений и т. д.

Организационное руководство деятельностью правоохранительных органов по борьбе с преступностью прокуроры осуществляют на основе равенства и самостоятельности всех участников координации и в тоже время персональной ответственности руководителей правоохранительных органов за выполнение согласованных решений.

При освещении вопроса об участии прокуратуры в правотворческой деятельности следует учесть, что успешное решение органами прокуратуры своих задач во многом зависит от того, насколько динамично будет совершенствоваться законодательство.

Внастоящее время Генеральный прокурор Российской Федерации не имеет права законодательной инициативы. Вместе с тем он и подчиненные ему прокуроры вправе вносить в органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных актов.

ВГенеральной прокуратуре Российской Федерации действует Управление правового обеспечения, работа которого строится на основе полугодового планирования и проводится совместно со структурными подразделениями аппарата, научными и образовательными учреждениями прокуратуры.

При выполнении работ, связанных с участием прокуроров в правотворческой деятельности, органы прокуратуры руководствуются Приказом Генерального прокурора от 9 августа 1996 г. №47 « Об участии органов и учреждений прокуратуры в правотворческой деятельности и систематизации законодательства в прокуратуре Российской Федерации» и указанием заместителя Генерального прокурора от 20 декабря 1996 года №75/22 «О недостатках в работе по выполнению приказа Генерального прокурора Российской Федерации». Изложенные в этих ведомственных нормативных актах требования, призваны обеспечить исчерпывающую информированность прокуратуры о планах законотворческой деятельности представительных (законодательных) и исполнительных органов государственной власти, своевременное и активное влияние на концепцию и редакцию законов. В случае, когда принятие законов противоречащих Конституции РФ и Федеральному законодательству, предотвратить не удается, прокуроры субъектов Федерации обязаны незамедлительно принимать необходимые меры и, в частности, информировать о данных фактах руководство Генеральной прокуратуры или управление правового обеспечения.

Говоря о международном сотрудничестве Генеральной прокуратуры Российской Федерации, необходимо подчеркнуть, что действующий закон о прокуратуре Российской Федерации предоставляет Генеральной прокуратуре достаточно широкий круг полномочий по осуществлению международного сотрудничества. Наряду с Российским законодательством прокуратура, в данном случае, руководствуется и нормами значительного числа международных соглашений, конвенций, стандартов и норм. Эти документы затрагивают проблемы защиты прав и свобод человека и гражданина, борьбы преступности и осуществления уголовного правосудия, обращения с лицами совершившими преступления и т. д. В их числе «Всеобщая декларация прав человека», «Конвенция о правах ребенка», «Пекинские правила», «Конвенция о защите прав человека и основных свобод», «Руководящие принципы для предупреждения организованной преступности и борьбы с ней», «Минимальные стандартные правила обращения с заключенными» и многие другие.

Следует особо отметить руководящие принципы для предупреждения организованной преступности и борьбы с ней (приняты Восьмым Конгрессом ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями). В комплексе вопросов этого документа, наибольшую важность для прокуратуры представляют нормы регламентирующие: создание и расширение базы данных, содержащих информацию о действиях правоохранительных органов, о финансовых документах и правонарушителях; порядок передачи материалов судебного разбирательства, а также производства экстрадиции; сбор и анализ информации в отношении международной организованной преступности; проведение конференций с участием работников правоохранительных органов, в том числе прокуратуры и др.

Расширению международных контактов прокуратуры Российской Федерации способствовало вступление России в 1996 году в Совет Европы. Нельзя, на наш взгляд, однозначно оценить разработку совместной Программы комиссии Европейского союза и Совета Европы по укреплению федеральных структур и механизмов защиты прав человека, реформированию правовой системы в Российской Федерации. В числе результатов сотрудничества СЕ с Россией руководители СЕ называют реорганизацию в России пенитенциарной системы, принятие нового УК РФ, трансформацию прокуратуры в направлении защиты прав и свобод граждан и т. д. Думается, что такой жесткой детерминации в данном случае нет.

Вчисле наиболее важных международных актов определяющих вопросы международного сотрудничества прокуратуры Российской Федерации следует также выделить Конвенцию о правовой помощи

иправовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам (Минск, 22 января 1993 г.). Согласно Конвенции граждане и юридические лица каждой из подписавших ее стран СНГ, имеют право свободно и беспрепятственно обращаться в прокуратуру, равно как и в суды и иные учреждения других договаривающихся сторон, к компетенции которых относятся гражданские, семейные и уголовные дела. Определены и формы взаимодействия между прокуратурой, учреждениями юстиции стран СНГ при оказании правовой помощи по гражданским, семейным, уголовным делам.

Вразвитие Минской Конвенции прокуратурой Российской Федерации заключен ряд соглашений с прокуратурами стран СНГ. Это, например: соглашения о правовой помощи и сотрудничестве с Прокуратурой республики Таджикистан и Генеральной прокуратурой Туркменистана, объявленные для исполнения Приказом Генерального Прокурора Российской Федерации №4 от 26 января 1996 г. «Об объявлении соглашений о правовой помощи и сотрудничестве».

Прямые связи Генеральной прокуратуры с компетентными органами иностранных государств осуществляется в следующих основных формах:

1. Направление и исполнение разовых поручений и запросов об оказании правовой помощи.

В рамках этих связей решаются вопросы вручения документов, возбуждения уголовного преследования, производство отдельных процессуальных действий, вызов свидетелей и экстрадиции граждан и лиц без гражданства совершивших преступления на территории других государств и т. д.

2. Постоянное сотрудничество с Европолом, Интерполом и другими организациями в деле борьбы с организованной, транснациональной преступностью. Это может быть обмен информацией, взаимные консультации, совещания, по актуальным проблемам борьбы с преступностью, выполнение принятых по их результатам решений, обмен делегациями специалистов для передачи опыта работы и т. д.

Международное сотрудничество прокуратуры Российской Федерации осуществляется непосредственно самой Генеральной прокуратурой или через нее. Это обусловлено правилом, согласно которому при заключении международных договоров об оказании правовой помощи стороны договариваются о взаимодействии друг с другом через центральные органы соответствующих правоохранительных органов, в том числе и прокуратуры.

Для решения комплекса вопросов связанных с международным сотрудничеством в Генеральной прокуратуре создано международ- но-правовое управление. В приказе от 3 Августа 1998 г. № 50 «Об организации международного сотрудничества прокуратуры Российской Федерации» Генеральный прокурор потребовал от подчиненных прокуроров строгого соблюдения и исполнения требований международных договоров и соглашений о правовых отношениях, повышения качества подготовки заключений по проектам международных договоров и соглашений поступающих в прокуратуру, совершенствования аналитической работы.

Необходимо также иметь в виду распоряжение от 24. 11. 98 г. №79/36р «О порядке прохождения в Главном следственном управлении Генеральной прокуратуры поручений об оказании междуна- родно-правовой помощи» и Указание от 23 июня 1998 № 42/35 «О порядке рассмотрения ходатайств других государств об экстрадиции».

Определяя концепцию прокурорского надзора на современном этапе, следует исходить из роли прокуратуры в формировании в России демократического правового государства.

Основной доминантой в деятельности прокуратуры Российской Федерации должна стать защита прав и свобод человека и гражданина.

Эффективная деятельность прокурорских работников на этом направлении укрепляет веру российских граждан в силу и справедливость государства.

А как раз одна из самых важных задач, которая стоит перед прокуратурой — это укрепление государства, развитие федерализма, сохранение правового и экономического единства страны. У прокуратуры как органа надзора есть огромные возможности влиять на формирование нормотворческой и правоприменительной практики в регионах России.

Одним из важнейших направлений деятельности прокуратуры является координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Именно эта функция тесно связана с другими направлениями деятельности – расследованием уголовных дел, надзором за предварительным следствием и дознанием.

Всвязи с этим, а также из-за необходимости объединения усилий по борьбе с преступностью на государственном уровне, прокуратура призвана обеспечить слаженную работу всех правоохранительных органов государства. Поэтому прокуратуры должны участвовать в прогнозировании тенденций развития преступности, очень важно знать объективную картину состояния преступности и борьбы с ней. Работа прокуратуры – это авторитет государственной власти, обязанной обеспечивать безопасные условия жизни каждому гражданину России.

Вработе прокуратуры необходимо определиться с приоритетами и стратегией. Особое внимание должно уделяться защите собственности, как частной, так и государственной, защите прав предпринимателей и надзору за соблюдением законов, обеспечивающих экономическую свободу.

Одна из неотложных задач – повышение эффективности деятельности прокуроров по поддержанию государственного обвинения в судах. Причем совершенствование прокурорской системы должно идти параллельно с совершенствованием работы судов.

Для того чтобы определиться с основными понятиями курса «Прокурорский надзор в Российской Федерации» необходимо проанализировать Закон о прокуратуре Российской Федерации, а также практику прокурорского надзора.

В ст. 54 Закона о прокуратуре даются разъяснения понятий «прокурор» и «прокурорский работник». Из содержания данной статьи закона видно, что понятие «прокурор» используется для обозначения руководителей прокуратуры различного уровня, а также работников прокуратуры, занимающих должности прокуроров управлений и отделов, прокуроров-криминалистов, помощников прокурора.

С учетом того, что ряд полномочий по реагированию на выявленные нарушения законности и предупреждению правонарушений вправе реализовать только прокуроры по должности и их заместители, в п. 1 ст. 54 Закона указаны конкретные нормы, где наименование «прокурор» включает всех выше перечисленных работников прокуратуры.

Под прокурорскими работниками понимаются не только прокуроры и следователи, но и другие работники органов и учреждений прокуратуры. К ним относятся научные и педагогические работники научно-исследовательских и образовательных учреждений системы прокуратуры РФ, а также специалисты, которым присвоены классные чины (воинские звания).

Понятия «прокурорский надзор» и «предмет прокурорского надзора» достаточно подробно раскрываются применительно к сущности прокурорского надзора. Остановимся на таких понятиях как «объект надзора», «методика и тактика надзорной деятельности».

Под объектом прокурорского надзора в специальной литературе обычно понимаются предприятия, учреждения, организации и другие юридические лица, в которых проводятся проверки исполнения законов. С учетом последующих изменений в Законе о прокуратуре в объект надзора следует включать федеральные министерства, государственные комитеты, службы и иные федеральные органы исполнительной власти, представительные (законодательные) и исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, органы военного управления, органы контроля, их должностных лиц, а также органы управления и руководителей коммерческих и некоммерческих организаций. Это положение прямо вытекает из содержания ст. 1, 21 Закона о прокуратуре Российской Федерации, где в качестве подконтрольных актов обозначены именно эти субъекты правоприменительной деятельности.

Говоря о методике прокурорского надзора, следует иметь в виду, что Закон о прокуратуре не дает конкретных рекомендаций по осуществлению надзорной деятельности. Такие предложения вырабатываются в ходе научной деятельности в качестве научных рекомендаций и затем апробируются на практике. Бывает и наоборот – передовая практика предлагает наиболее эффективные способы реализации полномочий прокурора, которые затем изучаются и рекомендуются для повсеместного применения соответствующими органами прокуратуры.

Наиболее эффективные методики закрепляются в приказах и указаниях Генерального прокурора РФ, в методических пособиях, разработках, рекомендациях и методических письмах органов прокуратуры.

По своей сути методика – это совокупность методов и приемов (способов) использования правовых средств прокурорского надзора.

Методические рекомендации имеют различную степень конкретности. Одни методики определяют систему организации деятельности в отраслях надзора, другие – на отдельных участках надзорной деятельности, третьи – на определенных поднадзорных объектах.

С учетом специфики поднадзорного объекта, характера правонарушений, резервов времени и других факторов прокурор, осуществляя надзор за исполнением законов в определенной сфере правоприменительной деятельности, должен выбрать наиболее оптимальную «линию поведения», то есть тактику надзора, обеспечивающую достижение поставленных целей с минимальными потерями и в установленные сроки.

Для этого он реализует или уже имеющиеся рекомендации по осуществлению надзора, или самостоятельно определяет стратегически важные вопросы тактики, связанные со временем начала проверки, привлечением специалистов и т. д.

Тема 2 Правовые основы организации

и деятельности прокуратуры Российской Федерации

При изучении темы «Правовые основы организации и деятельности органов прокуратуры», следует иметь в виду, что речь идет о системе правовых норм, содержащихся в различных источниках права.

Эти нормы закреплены в Конституции Российской Федерации, федеральных законах, международных договорах Российской Федерации. Вместе с тем в данный комплекс включаются и приказы, и указания, и распоряжения Генерального прокурора Российской Федерации, оказывающие непосредственное воздействие на формирование надзорной практики прокуроров.

Вдействующей Конституции Российской Федерации прокуратуре отведена 129 статья, помещенная в главу 7 «Судебная власть». В ней закреплено, что прокуратура Российской Федерации составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации. Генеральный прокурор Российской Федерации назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации по представлению Президента Российской Федерации. Прокуроры субъектов Российской Федерации назначаются Генеральным прокурором Российской Федерации по согласованию с ее субъектами. Иные прокуроры назначаются Генеральным прокурором Российской Федерации. Полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры определяются Федеральным законом от 25 ноября 1995 года с последующими изменениями и дополнениями.

Являясь актом прямого действия, Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» определяет цели, задачи, основные направления и участки деятельности прокуратуры, принципы ее организации и деятельности, полномочия прокуроров и конкретизирует порядок назначения их на должности и освобождения от должностей. В законе закреплены требования, предъявляемые к лицам, назначаемым на должности прокуроров и следователей, определяется порядок прохождения ими службы и их правовое положение.

Взаконе установлены полномочия прокуроров, участвующих в судебных заседаниях со ссылкой на процессуальное законодательство Российской Федерации ( т.е. Уголовно-процессуальный, Гражданский процессуальный и Арбитражный процессуальный кодексы, а также Кодекс об административных правонарушениях, Налоговым кодексом и др).