4. Реализация права законодательной инициативы

в региональных парламентах и контроль

нормотворческой деятельности

В любых общественных процессах возможность реализации прав зависит от их нормативного закрепления и установленных механизмов их воплощения в объективную действительность. Но начинается все с определения исходных понятий. Например, А.В. Кочетков, касаясь законодательного процесса на региональном уровне, под правом законодательной инициативы понимает законодательно (как правило, конституционно) установленную, юридически значимую возможность компетентных субъектов вносить проекты законов субъектов РФ, а также предложения об их издании, изменении, отмене в законодательный орган субъекта Российской Федерации, то есть право инициировать законодательный процесс <58>.

--------------------------------

<58> Кочетков А.В. Региональный законодательный процесс: Дис. ... канд. юрид. наук. Тамбов, 2009. С. 59.

По общему правилу основными формами законодательной инициативы признаются законопроект и законодательное предложение <59>. Процессуально-правовым последствием официального внесения в законодательный орган законодательного предложения и законопроекта является то, что они в равной степени определяют собой начало стадии законодательной инициативы, которым служит факт передачи соответственно законопроекта или законодательного предложения о его разработке на рассмотрение законодательного органа. Развитие каждой из названных инициатив, тождественное по процедуре внесения в законодательный орган, различается в процессе их дальнейшей реализации.

--------------------------------

<59> Абрамова А.И. Право законодательной инициативы: проблемы обеспеченияи защиты // Журнал российского права. 2006. N 3.

При возбуждении вопроса о необходимости создания законодательного акта посредством законодательного предложения в ходе предварительного рассмотрения последнего комитетом и последующего рассмотрения парламентом определяется лишь целесообразность предлагаемого нововведения. Если законодательное предложение получает поддержку большинства членов парламента, принимается решение о подготовке на его основе соответствующего законопроекта, который поручается одному из структурных подразделений законодательного органа. Иные юридические последствия наступают в случае, если возбуждение вопроса о необходимости создания законодательного акта выразится в самом факте внесения на рассмотрение законодательного органа готового законопроекта. Здесь обсуждение целесообразности предлагаемого нововведения "сливается" с обсуждением непосредственно законопроекта еще на этапе его предварительного рассмотрения комитетом. В процессе такого обсуждения подтверждается необходимость принятия законопроекта в качестве закона, дается реальная оценка тех общественных отношений, которые предлагается им урегулировать.

С.В. Бошно определяет комплекс правомочий субъекта права законодательной инициативы как: 1) возможность внести проект закона по любому вопросу (с учетом ограничений, установленных для судебных органов) в законодательный орган; 2) возможность требовать рассмотрения своей инициативы в законодательном органе и принимать участие в обсуждении проекта, в том числе давать пояснения по его содержанию; 3) возможность отозвать проект <60>.

--------------------------------

<60> Бошно С.В. Законодательная инициатива в Государственной Думе: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1997. С. 14.

Согласно пункту 1 статьи 6Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" право законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации принадлежит депутатам, высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), представительным органам местного самоуправления. Конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации право законодательной инициативы может быть предоставлено иным органам, членам Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации - представителям от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти данного субъекта Российской Федерации, общественным объединениям, а также гражданам, проживающим на территории данного субъекта Российской Федерации.

Познакомимся с субъектами права законодательной инициативы в региональных законодательных (представительных) органах государственной власти Южного федерального округа.

Помимо трех обязательных субъектов, предусмотренных федеральным законодательством, право законодательной инициативы в региональном парламенте Республики Адыгея предоставлено Кабинету Министров Республики Адыгея, а также Конституционному Суду Республики Адыгея, Центральной избирательной комиссии Республики Адыгея по вопросам их ведения.

В Республике Калмыкия - Председателю Народного Хурала, комитетам, комиссиям Народного Хурала, Правительству Республики Калмыкия, прокурору Республики, Верховному суду Республики Калмыкия и Арбитражному суду Республики Калмыкия по вопросам их ведения.

Уставом Краснодарского края (статья 55) право законодательной инициативы предоставлено также постоянным комитетам и комиссиям, депутатским объединения Законодательного Собрания края, прокурору края, председателю краевого суда, председателю краевого арбитражного суда, избирательной комиссии Краснодарского края по вопросам их компетенции; кроме того, краевому совету профессиональных союзов, депутатам государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, представляющим Краснодарский край, а также Торгово-промышленной палате Краснодарского края и избирателям края в количестве не менее 100 тысяч, подписавшим надлежащим образом коллективное обращение.

Астраханская область наделяет правом законодательной инициативы, помимо Губернатора области, депутатов областной Думы и представительных органов местного самоуправления, также Астраханский областной суд, Арбитражный суд Астраханской области и прокурор области по вопросам их ведения. Кроме этого, законодательная инициатива может быть также осуществлена не менее чем одной тысячью граждан, проживающих в Астраханской области и обладающих активным избирательным правом, при том что граждане осуществляют законодательную инициативу путем внесения в Думу Астраханской области предложений для рассмотрения на ее заседании (статья 32 Устава Астраханской области).

Право законодательной инициативы в Волгоградской областной Думе принадлежит депутатам областной Думы, администрации Волгоградской области, главе администрации области, представительным органам местного самоуправления, председателям областного суда и областного арбитражного суда, прокурору области, руководителю Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Волгоградской области, руководителю управления Министерства Российской Федерации по налогам и сборам по Волгоградской области по вопросам их ведения, контрольно-счетной палате Волгоградской области, Волгоградскому областному совету профессиональных союзов, гражданам Российской Федерации, проживающим на территории Волгоградской области, в порядке осуществления права законодательной инициативы, членам Совета Федерации и депутатам Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, избранным от Волгоградской области, Ассоциации "Совет муниципальных образований Волгоградской области" (статья 32 Устава Волгоградской области).

В Ростовской области, помимо обязательных субъектов, право законодательной инициативы в региональном парламенте предоставлено Администрации и прокурору области, главам муниципальных образований, совету федерации профсоюзов Ростовской области, а также Ростовскому областному суду, Арбитражному суду области и Избирательной комиссии области по вопросам их ведения.

Среди признанных гарантий обеспечения того или иного права, сохранения его от угрозы неисполнения в конституционной доктрине выделяется правило об обязательном нормативном закреплении не только самого права, но и порядка его осуществления. Опыт убеждает, что гарантирование права тем эффективнее, чем больший потенциал нормативных императивов заложен в механизм по его обеспечению и защите <61>.

--------------------------------

<61> Абрамова А.И. Право законодательной инициативы: проблемы обеспеченияи защиты // Журнал российского права. 2006. N 3.

Как же возможно реализовать данное право в региональных парламентах Южного федерального округа?

В Государственном Совете - Хасэ Республики Адыгея право законодательной инициативы осуществляется в форме внесения в законодательный (представительный) орган проектов конституционных законов или проектов законов Республики Адыгея. При этом необходимым условием внесения законопроекта в порядке законодательной инициативы является представление:

1) сопроводительного письма;

2) текста законопроекта с указанием на его титульном листе субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект;

3) пояснительной записки, обосновывающей необходимость его принятия и включающей развернутую характеристику законопроекта, предмет законодательного регулирования, изложение концепции законопроекта, его целей, основных положений, места в системе действующего законодательства, а также прогноза социально-экономических и иных последствий его принятия;

4) справки о состоянии законодательства в данной сфере правового регулирования;

5) перечня законов и иных нормативных правовых актов, отмены, изменения, дополнения которых потребует принятие данного законопроекта;

6) предложений о разработке нормативных правовых актов, принятие которых необходимо для реализации данного закона;

7) финансово-экономического обоснования (в случае внесения законопроектов, реализация которых потребует дополнительных материальных и иных затрат);

8) копии текста законопроекта и приложений к нему на электронных носителях.

Все прилагаемые к законопроекту документы и материалы должны быть подписаны субъектом права законодательной инициативы и представлены в количестве шестидесяти восьми экземпляров. При внесении законопроектов субъектом права законодательной инициативы - коллегиальным органом должно быть представлено решение соответствующего коллегиального органа с указанием представителя субъекта права законодательной инициативы в Государственном Совете - Хасэ Республики Адыгея по данному законопроекту.

Законопроект считается внесенным в Государственный Совет - Хасэ Республики Адыгея со дня его регистрации в Аппарате Государственного Совета - Хасэ Республики Адыгея, где заводится регистрационная карта, в том числе в электронном виде. В (электронной) регистрационной карте фиксируются сведения о законопроекте и сроках его поступления в Государственный Совет - Хасэ Республики Адыгея, о прохождении законопроекта в Государственном Совете - Хасэ Республики Адыгея, о принятии Государственным Советом - Хасэ Республики Адыгея закона Республики Адыгея или его отклонении, об обнародовании его Президентом Республики Адыгея.

В парламенте Республики Калмыкия право законодательной инициативы осуществляется в форме внесения на рассмотрение в Народный Хурал проектов законов Республики Калмыкия; проектов законов Республики Калмыкия о внесении изменений в законы Республики Калмыкия либо о признании законов Республики Калмыкия или их отдельных положений утратившими силу.

Субъект права законодательной инициативы может внести проект закона Республики Калмыкия на рассмотрение в Народный Хурал не позднее чем за 60 дней до последнего дня квартала, в котором планируется его рассмотрение. Однако данное требование не распространяется на законопроекты, признанные Председателем Народного Хурала либо его заместителем в силу своей актуальности нуждающимися во внеплановом рассмотрении Народным Хуралом.

При внесении законопроекта на рассмотрение в Народный Хурал субъектом права законодательной инициативы должны быть представлены:

1) на бумажном и электронном носителях:

текст законопроекта, который должен содержать:

а) на титульном листе - полное наименование соответствующего субъекта права законодательной инициативы;

б) на обороте последней страницы - визу соответствующего должностного лица, обладающего полномочиями субъекта права законодательной инициативы;

в) сроки и порядок вступления его в силу;

г) положения о признании утратившими силу, о приостановлении действия ранее принятых законов Республики Калмыкия или их отдельных положений в связи с его принятием;

пояснительная записка к законопроекту, включающая развернутую характеристику целей, основных положений, места законопроекта в системе действующего законодательства, состояния законодательства в данной сфере правового регулирования, а также прогноз социально-экономических и иных последствий принятия законопроекта, обоснованный вывод об отсутствии в нем коррупциогенных факторов;

перечень законов Республики Калмыкия и иных нормативных правовых актов Республики Калмыкия, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием данного закона;

проект соответствующего нормативного правового акта Республики Калмыкия (при наличии в законопроекте указания о необходимости его принятия);

финансово-экономическое обоснование (в случае внесения законопроекта, реализация которого потребует материальных затрат);

2) на бумажном носителе:

сопроводительное письмо о внесении соответствующего законопроекта, подписанное должностным лицом, обладающим полномочиями субъекта права законодательной инициативы, и содержащее указание о должностном лице, которому поручается представлять соответствующий законопроект при его рассмотрении Народным Хуралом;

копия решения субъекта права законодательной инициативы, являющегося коллегиальным органом (Правительства Республики Калмыкия, представительного органа местного самоуправления Республики Калмыкия, Верховного суда Республики Калмыкия, Арбитражного суда Республики Калмыкия), о внесении соответствующего законопроекта и назначении должностного лица, которому поручается представлять соответствующий законопроект при его рассмотрении Народным Хуралом и соответствующим комитетом Народного Хурала;

копия решения Главы Республики Калмыкия о назначении должностного лица, которому поручается представлять вносимый в Народный Хурал в порядке законодательной инициативы законопроект при его рассмотрении Народным Хуралом и соответствующим комитетом Народного Хурала;

иные документы, предусмотренные федеральными и республиканскими законами.

Если представленный законопроект не отвечает перечисленным выше требованиям, то Председатель Народного Хурала возвращает его субъекту права законодательной инициативы для безусловного их выполнения.

Подготовленный к внесению на рассмотрение в Народный Хурал законопроект и материалы к нему направляются субъектом права законодательной инициативы на имя Председателя Народного Хурала. Поступивший законопроект регистрируется в соответствующем структурном подразделении Аппарата Народного Хурала. Ему присваивается регистрационный номер, который указывается вместе с наименованием законопроекта в течение всего периода прохождения законопроекта в Народном Хурале. Одновременно на законопроект заводится электронная регистрационная карта, в которой фиксируются дата поступления законопроекта в Народный Хурал, сведения о законопроекте, о его прохождении в Народном Хурале.

В Краснодарском крае право законодательной инициативы осуществляется в форме внесения проектов новых законов Краснодарского края, проектов законов об изменениях действующих законов, проектов новых постановлений, проектов постановлений о внесении изменений в действующие постановления, а также в форме предложений о принятии новых законов либо постановлений или внесении изменений в действующие законы либо постановления (законодательных предложений).

Проекты законов, постановлений и законодательные предложения представляются к рассмотрению в Законодательное Собрание в оформленном в соответствии с методическими правилами подготовки и оформления актов, принимаемых Законодательным Собранием Краснодарского края, виде. Представленные проекты законов, постановлений и законодательные предложения подлежат обязательной регистрации в Управлении делами Законодательного Собрания.

Проекты законов, постановлений Законодательного Собрания представляются субъектами права законодательной инициативы в Управление делами Законодательного Собрания и считаются внесенными с момента их регистрации.

В случае несоответствия представленных проектов законов, постановлений и законодательных предложений требованиям настоящего Регламента и методическим правилам подготовки и оформления актов, принимаемых Законодательным Собранием Краснодарского края, в их регистрации может быть отказано. В этом случае документы возвращаются субъекту законодательной инициативы с письменным указанием причин отказа в регистрации.

Проекты законов, иных правовых актов, внесенные в Законодательное Собрание Краснодарского края и зарегистрированные в Управлении делами, направляются председателем Законодательного Собрания в профильный комитет, который рассматривает их в течение 30 дней и вносит на очередное пленарное заседание Законодательного Собрания не позднее чем за 10 дней до даты его проведения.

В течение этого срока профильный комитет направляет проекты нормативных правовых актов и вспомогательные материалы на заключение в другие комитеты Законодательного Собрания, Правовое управление, Финансово-экономическое управление, территориальный орган Министерства юстиции Российской Федерации по Краснодарскому краю, прокуратуру Краснодарского края и при необходимости - в администрацию Краснодарского края.

Приняв решение о внесении проекта нормативного правового акта на рассмотрение Законодательного Собрания, профильный комитет вносит предложение председателю Законодательного Собрания о включении данного вопроса в проект повестки дня очередного пленарного заседания.

При нарушении данного срока представления документов председатель Законодательного Собрания края может принять решение о переносе рассмотрения данного проекта закона, иного правового акта на следующее заседание Законодательного Собрания.

Если по одному и тому же вопросу имеется более одного проекта закона, они рассматриваются профильным комитетом одновременно, в результате чего комитет вносит на заседание Законодательного Собрания предложение о принятии за основу одного из проектов закона. Комитет вправе рекомендовать Законодательному Собранию отклонить все альтернативные проекты закона.

Астраханская область устанавливает следующий порядок реализации права законодательной инициативы.

Данное право осуществляется в форме внесения в Думу: 1) проектов законов Астраханской области; 2) проектов законов о внесении изменений и дополнений в действующие законы Астраханской области либо о признании этих законов утратившими силу; 3) поправок к законопроектам; 4) проектов постановлений Думы; 5) проектов постановлений о внесении изменений и дополнений в действующие постановления Думы либо о признании этих постановлений утратившими силу; 6) поправок к проектам постановлений.

При этом граждане осуществляют законодательную инициативу путем внесения в Думу предложений для рассмотрения на ее заседании. Предложения, оформленные в порядке законодательной инициативы, рассматриваются Думой не позднее одного месяца со дня их регистрации.

Необходимым условием внесения законопроекта в Думу в порядке законодательной инициативы является представление:

1) текста законопроекта с указанием на титульном листе субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект;

2) пояснительной записки к законопроекту с обоснованием необходимости его принятия, включающей характеристику законопроекта, его целей и основных положений, а также прогноза социально-экономических и иных последствий после вступления закона в силу;

3) финансово-экономического обоснования;

4) перечня законов и иных нормативных правовых актов, которые необходимо отменить, изменить или дополнить в связи с принятием данного закона, а также предложений о разработке нормативных правовых актов, необходимых для реализации данного закона;

5) заключение экспертизы (в случаях, предусмотренных действующим законодательством).

В представленных материалах указываются фамилии депутатов Думы, являющихся инициаторами разработки или разработчиками законопроекта, а также принимавшие участие в их подготовке органы государственной власти, органы местного самоуправления, учреждения, организации, общественные объединения, отдельные лица.

Копии текста законопроекта и материалов к нему должны быть представлены на магнитном носителе.

Непосредственно в текст внесенного в Думу законопроекта должны быть включены следующие положения: о сроке и о порядке вступления в силу закона Астраханской области или отдельных его положений; о признании утратившими силу и о приостановлении действия ранее принятых законов Астраханской области и других нормативных правовых актов или отдельных их положений в связи с принятием данного закона Астраханской области; о приведении Губернатором Астраханской области, органами местного самоуправления Астраханской области ранее принятых нормативных правовых актов Губернатора Астраханской области и органов местного самоуправления Астраханской области в соответствие с принятым законом Астраханской области.

При внесении законопроектов Губернатором Астраханской области, представительными органами местного самоуправления Астраханской области, Астраханским областным судом, Арбитражным судом Астраханской области, прокурором Астраханской области одновременно должно быть представлено решение о назначении в Думу представителя соответствующего субъекта права законодательной инициативы по данному законопроекту.

Законопроекты, разработанные депутатами Думы, до их официального внесения в Думу по инициативе этих депутатов могут рассылаться для внесения замечаний и предложений комитетам Думы, Губернатору Астраханской области, прокурору Астраханской области, в территориальный орган Министерства юстиции Российской Федерации, действующий на территории Астраханской области, а также в Астраханский областной суд, в Арбитражный суд Астраханской области, представительным органам местного самоуправления Астраханской области, если законопроекты затрагивают вопросы, отнесенные к их ведению, а поступившие замечания и предложения рассматриваются и учитываются разработчиками законопроектов при их доработке.

Если не соблюдены необходимые условия внесения законопроекта в Думу, указанные в Регламенте Государственной Думы Астраханской области, такой законопроект возвращается Председателем Думы по предложению ответственного комитета инициатору внесения законопроекта.

Установлены специальные требования для отдельных проектов законов. Так, законопроекты в сфере труда в течение трех дней с момента их поступления в Думу направляются Председателем Думы или его первым заместителем в областную трехстороннюю комиссию по регулированию социально-трудовых отношений с предложением рассмотреть данные законопроекты и принять по ним решение, известив Думу в письменной форме о принятом решении или мнениях сторон областной трехсторонней комиссии.

Поступивший в Думу законопроект подлежит обязательной регистрации в аппарате Думы в день его поступления и передаче Председателю Думы (в его отсутствие первому заместителю Председателя Думы), который направляет законопроект Губернатору Астраханской области, за исключением внесенного им, в комитеты Думы, определяет комитет, ответственный за данный законопроект. Одновременно Председателем Думы (в его отсутствие первым заместителем Председателя Думы) дается поручение государственно-правовому управлению Думы и контрольно-бюджетной палате Думы о подготовке заключений по законопроекту.

В случае если в Думу после принятия законопроекта в первом чтении будет внесен законопроект по тому же вопросу, такой законопроект Думой не рассматривается и возвращается субъекту права законодательной инициативы по мотивам принятия законопроекта по аналогичному вопросу в первом чтении.

После формирования Председателем Думы повестки дня заседания Думы принятие к рассмотрению проектов законов, являющихся альтернативными к законопроектам, включенным в повестку дня заседания Думы, прекращается. Такие проекты законов возвращаются субъекту права законодательной инициативы.

Порядок подготовки и рассмотрения законопроекта определяется ответственным комитетом самостоятельно в соответствии с Регламентом Государственной Думы Астраханской области и положением о комитетах и комиссиях Думы.

Для работы над законопроектом Дума и (или) ответственные комитеты могут создавать рабочие группы, в состав которых могут включаться, кроме депутатов Думы, представители соответствующего субъекта права законодательной инициативы, общественных объединений, независимые эксперты и специалисты.

По решению ответственного комитета законопроект направляется на заключение соответствующим органам государственной власти, органам местного самоуправления, общественным объединениям, специалистам, экспертам. Законопроект может быть рассмотрен без заключений, если они не представлены в указанный срок.

Государственно-правовое управление Думы осуществляет правовую экспертизу законопроекта на предмет соответствия КонституцииРоссийской Федерации, федеральным законам, Уставу Астраханской области, законам Астраханской области, основным отраслевым нормативным правовым актам, а также проверяет перечень представленных субъектом права законодательной инициативы законов и иных нормативных правовых актов, которые подлежат принятию, признанию утратившими силу, изменению или дополнению в связи с принятием данного закона.

Регламентом Государственной Думы Астраханской области предусмотрено право Думы принять решение о публикации законопроекта для всенародного обсуждения в печатном издании, определенном Думой, с указанием срока подачи предложений (но не менее тридцати дней со дня опубликования). В том же печатном издании может быть опубликована обобщенная информация о результатах всенародного обсуждения законопроекта.

Законопроект, подготовленный к рассмотрению Думой, и материалы к нему направляются ответственным комитетом для внесения на рассмотрение Думы. Комитет представляет также предложения по персональному составу лиц, приглашаемых Думой на рассмотрение законопроекта.

Дополнительно к материалам, представленным субъектом права законодательной инициативы и предусмотренным Регламентом Думы, ответственный комитет представляет проект постановления Думы о принятии законопроекта в первом чтении; решение ответственного комитета с мотивированным обоснованием необходимости принятия либо отклонения законопроекта; заключение государственно-правового управления Думы и заключение контрольно-бюджетной палаты Думы.

В Волгоградской области предусмотрен следующий порядок реализации законодательной инициативы. Законопроект, подготовленный к внесению в областную Думу, и материалы к нему направляются субъектом права законодательной инициативы на имя председателя Думы либо для его рассмотрения в порядке, предусмотренном Регламентом Думы, либо по просьбе автора законодательной инициативы для предварительного рассмотрения специалистами Думы с участием субъекта права законодательной инициативы (или его представителя) в целях выявления и устранения возможных отклонений от требований: действующего законодательства, Регламента Думы, лингвистики, документооборота.

Необходимым условием внесения законопроекта в Думу в порядке законодательной инициативы является представление:

проекта постановления Думы;

текста законопроекта;

пояснительной записки, содержащей наименование субъекта права законодательной инициативы и разработчиков, обоснование необходимости принятия, включающее в себя развернутую характеристику законопроекта, его целей, основных положений, места в системе действующего законодательства, состояния законодательства в данной сфере правового регулирования;

финансово-экономического обоснования (в случае внесения законопроекта, реализация которого потребует дополнительных материальных средств и иных затрат);

перечня нормативных актов, требующих внесения изменений и дополнений в связи с принятием предлагаемого законопроекта, в том числе и их отмены полностью или частично;

заключения главы администрации Волгоградской области по проектам, реализация которых предполагает финансовые затраты областного бюджета, а также по проектам о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, изменении финансовых обязательств Волгоградской области.

Перечисленные выше документы представляются на бумажном носителе в машинописном виде, а тексты проектов постановлений, проектов законов, проектов программ, заявлений и обращений также и на электронных носителях.

На имя председателя Думы дополнительно представляются:

представительными органами местного самоуправления - копия решения представительного органа местного самоуправления о внесении законопроекта с указанием лица (лиц), представляющего (представляющих) данную законодательную инициативу в Думе;

всеми субъектами права законодательной инициативы - письмо на имя председателя Думы о внесении законодательной инициативы.

В представленных документах указываются государственные органы, организации, общественные объединения, а также лица, принимавшие участие в их подготовке.

Если представленный законопроект и необходимые приложения не соответствуют требованиям настоящей статьи, такой проект в течение 10 дней со дня его регистрации в Думе возвращается председателем Думы субъекту (субъектам) права законодательной инициативы для выполнения указанных требований. Такой законопроект не считается внесенным в Думу. Председатель профильного комитета Думы готовит сопроводительное письмо от имени председателя Думы с мотивировкой возврата законопроекта.

Проекты нормативных правовых актов и иных актов, поступившие в Думу от субъектов права законодательной инициативы, регистрируются в общем отделе аппарата Думы и передаются председателю Думы, который направляет указанные проекты заместителям председателя Думы (по направлениям деятельности), в правовое управление аппарата Думы для подготовки юридического заключения, определяет профильный комитет. После этого указанные проекты направляются в протокольно-редакционный отдел аппарата Думы для рассылки согласно направлению председателя Думы.

Проект закона направляется председателем Думы главе администрации Волгоградской области. Сопроводительное письмо к проекту закона, направляемому главе администрации Волгоградской области, за подписью председателя Думы готовит председатель профильного комитета Думы.

Проекты законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере труда, а также документы и материалы, необходимые для рассмотрения и обсуждения, направляются на рассмотрение в Волгоградскую областную трехстороннюю комиссию по регулированию социально-трудовых отношений. Сопроводительное письмо к проекту закона, направляемому в Волгоградскую областную трехстороннюю комиссию по регулированию социально-трудовых отношений, за подписью председателя Думы готовит председатель профильного комитета Думы.

Председатель профильного комитета Думы направляет проекты нормативных правовых актов и иных актов депутатам профильного комитета Думы, по своему усмотрению другим заинтересованным органам и должностным лицам.

Правовое управление аппарата Думы проводит правовую и антикоррупционную экспертизу проекта нормативного правового акта или иного акта и на основании ее результатов готовит юридическое заключение с указанием, в случае если таковые имеются, противоречий действующему законодательству и коррупциогенных факторов.

Заинтересованные органы и должностные лица рассматривают полученный проект и представляют в профильный комитет Думы в течение 14 дней со дня получения этого проекта (если иной срок не указан в сопроводительном письме) свои письменные заключения, предложения и замечания.

По истечении указанного срока профильный комитет Думы приступает к рассмотрению проекта нормативного правового акта или иного акта в соответствии с нормами настоящего Регламента.

Для участия в заседании профильного комитета Думы могут приглашаться сотрудники правового управления аппарата Думы, подготовившие юридическое заключение.

Проекты нормативных правовых и иных актов, рассмотренные профильным комитетом Думы, имеющие заключение правового управления аппарата Думы, внесенные в протокольно-редакционный отдел аппарата Думы не позднее чем за семь рабочих дней до очередного заседания Думы, подлежат включению в проект повестки дня очередного заседания Думы.

В Ростовской области право законодательной инициативы осуществляется в форме внесения в Законодательное Собрание области 1) проектов областных законов о поправках к Уставу Ростовской области; 2) проектов областных законов; 3) поправок к законопроектам, проектам постановлений Законодательного Собрания; 4) проектов постановлений Законодательного Собрания.

Подготовленный к внесению в Законодательное Собрание законопроект и материалы к нему, предусмотренные Регламентом Законодательного Собрания, направляются субъектом права законодательной инициативы на имя Председателя Законодательного Собрания.

При внесении поправок к законопроекту, проекту постановления Законодательного Собрания коллегиальными органами, представительным органом муниципального образования или главой муниципального образования должно быть решение соответствующего коллегиального органа с указанием представителя субъекта права законодательной инициативы в Законодательном Собрании по данному законопроекту.

В сопроводительном письме о внесении в Законодательное Собрание законопроекта, проекта постановления Законодательного Собрания указывается перечень материалов с указанием на количество листов в каждом отдельном материале и количество магнитных носителей, содержащих копии текста законопроекта.

При внесении законопроекта представительным органом поселения должны быть представлены положительное заключение главы местной администрации указанного поселения, а также заключение главы муниципального района, в состав которого входит указанное поселение, за исключением случаев, предусмотренных областными законами.

При внесении законопроекта главой поселения должны быть представлены решение представительного органа указанного поселения об одобрении законопроекта, а также заключение главы муниципального района, в состав которого входит указанное поселение, за исключением случаев, предусмотренных областными законами. Если уставом поселения предусмотрено, что глава поселения исполняет полномочия председателя представительного органа, а глава местной администрации поселения назначается на должность по контракту, при внесении законопроекта главой поселения должно быть представлено также положительное заключение главы местной администрации поселения, за исключением случаев, предусмотренных областными законами.

Непосредственно в текст внесенного в Законодательное Собрание законопроекта должны быть включены следующие положения: о сроках и о порядке вступления в силу областного закона или отдельных его положений; о признании утратившими силу, о приостановлении действия ранее принятых областных законов и других нормативных правовых актов или отдельных их положений в связи с принятием данного областного закона.

Законопроект, проект постановления Законодательного Собрания считается внесенным в Законодательное Собрание со дня его регистрации в протокольном отделе аппарата Законодательного Собрания области, где заводится регистрационная карточка.

Зарегистрированный законопроект, проект постановления Законодательного Собрания и материалы к нему направляются Председателю Законодательного Собрания. Копии указанных документов направляются руководителю аппарата Законодательного Собрания, в правовое управление аппарата Законодательного Собрания, которое проводит правовую и антикоррупционную экспертизы, в отдел бюджетной, налоговой и экономической политики аппарата Законодательного Собрания, который дает заключение в соответствии с вопросами своего ведения.

Председатель Законодательного Собрания направляет поступивший законопроект, проект постановления Законодательного Собрания и материалы к ним в комитет в соответствии с вопросами его ведения, который назначается ответственным по законопроекту, проекту постановления Законодательного Собрания.

Законопроект, проект постановления Законодательного Собрания после регистрации в порядке, установленном настоящим Регламентом, направляется на заключение заместителю Главы Администрации (Губернатора) Ростовской области, уполномоченному Главой Администрации (Губернатором) Ростовской области осуществлять взаимодействие Администрации Ростовской области с Законодательным Собранием. Данное заключение представляется в Законодательное Собрание не позднее пятнадцати календарных дней со дня поступления обращения о дате заключения на соответствующий законопроект, проект постановления Законодательного Собрания. Заключение заместителя Главы Администрации (Губернатора) Ростовской области, поступившее в Законодательное Собрание в установленный настоящей статьей срок, учитывается при доработке законопроекта, проекта постановления Законодательного Собрания. Отсутствие указанного заключения не является препятствием для рассмотрения законопроекта, проекта постановления Законодательного Собрания Законодательным Собранием.

Правовое управление аппарата Законодательного Собрания в течение семи рабочих дней со дня поступления законопроекта, проекта постановления Законодательного Собрания проводит правовую экспертизу законопроекта, проекта постановления Законодательного Собрания на соответствие Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, Уставу Ростовской области, областным законам, а также проверяет перечень актов областного законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием данного областного закона.

Ответственный комитет в случае несоответствия законопроекта, проекта постановления Законодательного Собрания КонституцииРоссийской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, Уставу Ростовской области, областным законам, правилам юридической техники, требованиям настоящего Регламента или невозможности принятия внесенного законопроекта без принятия, изменения или признания утратившими силу других областных законов, а также в случае выявления в законопроекте, проекте постановления Законодательного Собрания коррупциогенных факторов может рекомендовать Председателю Законодательного Собрания возвратить законопроект, проект постановления Законодательного Собрания внесшему его субъекту права законодательной инициативы.

Для работы над законопроектом, проектом постановления Законодательного Собрания могут создаваться рабочие группы.

Законопроекты, проекты постановлений Законодательного Собрания, затрагивающие вопросы местного значения и отдельные государственные полномочия, которыми наделены органы местного самоуправления, направляются в соответствующие органы местного самоуправления.

Обсуждение законопроекта, проекта постановления Законодательного Собрания в комитетах проходит открыто, с приглашением представителя субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект, проект постановления Законодательного Собрания, и может освещаться в средствах массовой информации.

Законопроект, подготовленный к рассмотрению Законодательным Собранием в первом чтении, проект постановления Законодательного Собрания, подготовленный к принятию Законодательным Собранием за основу или в целом, и материалы к ним направляются ответственным комитетом Председателю Законодательного Собрания для решения о включении соответствующего вопроса в проект повестки дня очередного заседания Законодательного Собрания.

Приведенные положения, регулирующие вопросы реализации права законодательной инициативы в регионах Российской Федерации Южного федерального округа, показывают достаточно разнообразный подход и к наделению этим правом субъектов, и к процедуре его реализации.

А.И. Абрамова, анализируя процедуру реализации законодательной инициативы на федеральном уровне, с уверенностью предполагает, что законодательное установление порядка осуществления права законодательной инициативы внесет ясность и стабильность в понимание указанного права, в механизм его функционирования, а также обеспечит полноту регламентации одной из важнейших законотворческих процедур <62>.

--------------------------------

<62> Абрамова А.И. Указ. соч.

В действующих в настоящее время процедурах законотворчества как федерального, так и регионального уровней субъект законодательной инициативы полностью попадает в зависимость от аппаратных структур, что подтверждают примеры нормативного урегулирования данных вопросов в субъектах Федерации.

При этом основные полномочия и процедурные вопросы реализации права законодательной инициативы в субъектах Российской Федерации урегулированы регламентами законодательных (представительных) органов государственной власти регионов.

По мнению А.И. Абрамовой, право возврата законопроекта инициатору, даже по мотивам формального свойства, может принадлежать только обязанному в правоотношении законодательной инициативы субъекту, то есть самому парламенту <63>. Должностное лицо или орган, принимающий законопроект к рассмотрению, вправе лишь зафиксировать факт соблюдения (несоблюдения) требований оформления законопроекта и проинформировать об этом непосредственно законодателя. Вместе с тем нецелесообразно доводить до заседания парламента законопроект, заведомо обреченный на отрицательную оценку параметров в его оформлении и подготовке со стороны парламента, когда, например, законопроект юридически не проработан, не отвечает современному уровню законодательной техники, не обоснован экономически, социально и т.п. В этом случае следует обратить внимание инициатора на допущенные нарушения и способствовать ему в их устранении, предоставляя необходимые разъяснения, привлекая для оказания консультативной и методической помощи специалистов аппарата, ученых и других компетентных работников.

--------------------------------

<63> Там же.

Оформление идеи законопроекта в достаточно проработанный документ требует немалых усилий. Вместе с тем и сама генерация законопроектных идей может иметь немалое значение для процесса законотворчества. Речь идет, прежде всего, о тех случаях, когда субъект законодательной инициативы не располагает возможностью самостоятельно подготовить проект закона, а потребность общества в нормативном регулировании выдвигаемой им идеи очевидна. Важно не потерять такую идею, зафиксировать ее в работе парламента. Этому и должна служить официально признанная форма законодательного предложения, которая предполагает подготовку на основе выдвинутой идеи развернутого проработанного законопроекта специально на то уполномоченным органом.

Сегодня еще существует практика, когда инициатор законопроекта вытесняется из процесса комитетом, ответственным за рассмотрение законопроекта в законодательном органе. Произведя подготовку законопроекта к первому чтению, его доработку (подчас весьма существенную), комитет при последующем рассмотрении законопроекта законодательным органом выступает уже от своего имени. Считается, что переход правосубъектности по законодательной инициативе в принципе возможен, если инициатор законопроекта по какой-либо причине отказывается от авторства на законопроект и переуступает свое право законодательной инициативы другому субъекту этого права. Но поскольку комитеты по действующему законодательству не являются субъектами законодательной инициативы, единственное, что в рассматриваемой ситуации можно допустить, - это их "соавторство" с инициатором законопроекта с согласия последнего.

Обращает на себя внимание достаточно скромное разнообразие субъектов права законодательной инициативы в субъектах Российской Федерации Южного федерального округа. Не намного расширится перечень субъектов данного права и за счет других регионов нашей страны. Плохо это или хорошо и как зависит уровень регионального законодательства от количества лиц, органов власти или организаций, обладающих правом законодательной инициативы? Однозначный ответ на этот вопрос не дают ни теоретические рассуждения, ни практика законотворческой деятельности.

Есть мнения, что с расширением субъектов данного права могут быть связаны проблемы, главная из которых заключается в возрастающей сложности процесса законотворчества, требующего все большего объема знаний, высокого профессионализма, владения необходимыми навыками совершения тех или иных действий, непосредственно связанных с подготовкой законопроекта. Сюда можно также отнести разное в ресурсном, организационном и информационном отношении обеспечение участия субъектов права законодательной инициативы в законодательной деятельности, неоправданно большое количество субъектов, обладающих этим правом, и др. <64>.

--------------------------------

<64> Там же.

Некоторые авторы связывают с этим и проблемы лоббизма. По мнению В.И. Чехариной, достаточно часто используемым методом организованных лоббистов является именно представление готовых законопроектов с одновременной разработкой определенной стратегии продвижения этого законопроекта по ступеням законодательного процесса <65>, в том числе используя право законодательной инициативы.

--------------------------------

<65> Чехарина В.И. Право законодательной инициативы и его влияние на процесс стабилизации закона // Концепция стабильности закона. М., 2000. С. 94.

В связи с этим интересен опыт, складывающийся на региональном уровне. Конституционно-уставными документами ряда субъектов Федерации официально признана возможность реализации права законодательной инициативы в форме внесения в законодательный орган предложений о разработке законопроектов. Практика некоторых субъектов Федерации идет по пути закрепления права реализации законодательной инициативы в форме законодательного предложения лишь за определенным кругом субъектов, связывая его, как правило, с инициативой депутатов (Республика Адыгея, Курская область). При этом регламенты законодательных органов субъектов Федерации содержат процедуры внесения и рассмотрения предложений депутатов, разработки на их основе проектов законов при помощи специально создаваемых рабочих групп.

Речь идет прежде всего о тех случаях, когда субъект законодательной инициативы не располагает достаточным потенциалом для того, чтобы самостоятельно подготовить проект закона, а потребность общества в нормативном урегулировании выдвигаемой им идеи очевидна. Важным представляется не потерять такую идею, зафиксировать ее в работе парламента. Этому и должна служить официально признанная форма законодательного предложения, которая предполагает подготовку на основе выдвинутой идеи развернутого проработанного законопроекта <66>.

--------------------------------

<66> Абрамова А.И. Указ. соч.