4.1. Участие органов местного самоуправления в

законодательном процессе субъектов Российской Федерации

На современном этапе развития общественной жизни и российского законодательства местное самоуправление адаптирует государственное управление применительно к местным особенностям, с учетом исторических и иных местных традиций, интересов и возможностей. И именно в местном самоуправлении государственное управление окончательно реализуется, получает оформленное выражение в муниципальных правовых актах, достигает своих целей и решает поставленные перед ним задачи (точнее - должно достигать и решать).

При этом задачи и цели формулирует законодательство Российской Федерации и ее субъектов, поскольку в соответствии с КонституциейРоссии установление общих принципов организации системы органов местного самоуправления, ряд других ключевых общественных отношений, затрагивающих в том числе вопросы местного значения, относятся к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Воздействие государства на местное самоуправление не остается односторонним, поскольку эти два уровня публичной власти не являются субъектом и объектом отношений, они являются субъектами взаимоотношений, потому и обречены на взаимодействие и совместное сотрудничество в различных сферах.

Местное самоуправление, будучи самостоятельным институтом, оказывает влияние на государство и его структуру, взаимодействуя с ним в следующих формах:

- исполнение решений органов местного самоуправления всеми предприятиями, организациями, учреждениями независимо от их организационно-правовых форм;

- обращение государственных и местных органов друг к другу, создание согласительных комиссий, обращение в суд для разрешения спорных вопросов;

- участие местных представительных органов в региональном законодательном процессе, обращение с законодательной инициативой в региональный парламент;

- активная деятельность различных объединений муниципальных образований (Конгресса муниципальных образований, Союза российских городов и др.) и предписанная в новом Законеоб общих принципах организации местного самоуправления необходимость создания Советов глав муниципальных образований для координации и повышения эффективности их деятельности;

- участие местного самоуправления в проведении федеральных и региональных выборов и референдумов;

- осуществление органами местного самоуправления переданных им законом отдельных государственных полномочий <67>.

--------------------------------

<67> Безруков А.В. Государственная власть и местное самоуправление: проблемы соотношения и взаимодействия // Конституционное и муниципальное право. 2009. N 6.

Проблема построения сбалансированной и эффективно действующей модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления в настоящее время приобрела первостепенное значение.

Очень болезненно и изменчиво проходила и проходит в нашей стране организация местного самоуправления и его реформирование.

Кардинальные изменения претерпело федеральное законодательство, изменилось, а точнее - сформировалось законодательство каждого из субъектов Российской Федерации по вопросам, связанным с местным самоуправлением, на муниципальном уровне приняты значительные пакеты нормативных правовых актов.

Все это во многом обновило правовую основу муниципальной власти, существенно трансформировав общественные отношения в сфере местного самоуправления.

Выступая гарантом местного самоуправления, Российская Федерация в силу ст. 133Конституции РФ берет на себя обязанность обеспечить судебную защиту местного самоуправления, обеспечить компенсацию дополнительных расходов, возникших вследствие решений, принятых органами государственной власти; местное самоуправление гарантируется установлением конституционного запрета на ограничение его прав, установленных Конституцией РФ и законами. Тем самым федеральные и региональные органы власти как бы ограничивают свои полномочия в пользу расширения прав народа на самоуправление <68>.

--------------------------------

<68> Таболин В.В. Самоуправление в крупных городах. М., 1999. С. 90 - 92.

При всем этом остается значительное количество неурегулированных вопросов или урегулированных неудачно. На решение этих и других сложных вопросов и направлена проводимая в стране муниципальная реформа.

Наряду с законодательной и иной правотворческой деятельностью органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов правотворческая деятельность органов местного самоуправления муниципальных образований нашей страны обеспечивает совершенствование одного из элементов российской правовой системы - системы муниципальных правовых актов <69>.

--------------------------------

<69> Щепачев В.А. Особенности правотворческой деятельности органов местногосамоуправления // Право и политика. 2010. N 8.

Значимость муниципального элемента российской правовой системы заключается в его близости к нуждам населения муниципальных образований, что обеспечивается участием в муниципальном правотворчестве более широкого круга субъектов правотворческой инициативы, относительной простотой процедуры принятия муниципальных правовых актов по сравнению с "неповоротливым" законодательным процессом, широкими адаптивными возможностями системы муниципальных правовых актов конкретного муниципального образования к нуждам населения этого муниципального образования.

Очевидно, что институт правотворческой инициативы в муниципальном правотворческом процессе намного шире аналогичного института законодательной инициативы.

В первую очередь по причине установленного Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" открытого перечня субъектов правотворческой инициативы, так как данным Законом закреплено, что перечень субъектов правотворческой инициативы может быть расширен в уставе муниципального образования (статья 46)<70>.

--------------------------------

<70> Там же.

По результатам анализа конституций (уставов) субъектов Российской Федерации, проведенного М.М. Курмановым, М.Х. Хасановым, было установлено, что все субъекты РФ закрепили за представительными органами муниципальных образований такое право, а в некоторых субъектах данное право предоставлено и главам муниципальных образований (Белгородская, Пермская, Ростовская, Самарская, Тверская, Ярославская области) <71>. А в Костромской и Ростовской областях устанавливаются ограничения, например при внесении законодательной инициативы представительным органом муниципального образования должно быть представлено положительное заключение главы муниципального образования, а при внесении законодательной инициативы главой муниципального образования - решение представительного органа муниципального образования об одобрении законопроекта.

--------------------------------

<71> Курманов М.М., Хасанов М.Х. О гарантиях участия представительных органовмуниципальных образований в законодательном процессе субъекта Российской Федерации // Журнал российского права. 2005. N 8.

Также авторы подчеркивают, что в законодательном органе субъекта РФ право законодательной инициативы осуществляется в форме внесения в законодательный орган субъекта РФ (Кабардино-Балкарская, Карачаево-Черкесская, Удмуртская, Чувашская Республики, Республики Бурятия, Дагестан, Ингушетия, Карелия, Коми, Татарстан, Тыва, Хакасия) <72>:

--------------------------------

<72> Курманов М.М., Хасанов М.Х. О гарантиях участия представительных органовмуниципальных образований в законодательном процессе субъекта Российской Федерации // Журнал российского права. 2005. N 8.

- законопроектов и поправок к законопроектам;

- законодательных предложений по разработке и принятию новых законов;

- законопроектов о внесении изменений и дополнений в конституцию (устав) субъекта РФ, действующие законы субъекта РФ либо о признании этих актов утратившими силу;

- проектов постановлений законодательного органа субъекта РФ;

- проектов федеральных законов для внесения в Государственную Думу РФ.

В конституциях (уставах) Республик Бурятия, Калмыкия, Удмуртской Республики, Новосибирской, Свердловской, Ульяновской областей представительным органам муниципальных образований не предоставлено право реализации законодательной инициативы по внесению изменений и дополнений в конституцию (устав) субъекта РФ.

Следующий этап в законодательном процессе субъекта РФ - внесение поправок и подготовка законопроекта ко второму чтению. Обеспечивается ли участие представительных органов муниципальных образований в данном процессе и закреплена ли в законах субъектов РФ, регламентах законодательных органов субъектов РФ обязательность направления принятых в первом чтении законопроектов в представительные органы муниципальных образований? В Регламенте Костромской областной Думы предусмотрено, что в постановлении о принятии закона в первом чтении указывается об обязательном направлении его в представительные органы местного самоуправления. Также обязательное направление законопроектов, принятых в первом чтении, предусмотрено в Республике Калмыкия, Белгородской и Смоленской областях. А в Томской области проекты законов Томской области, принятые в первом чтении, направляются представительным органам местного самоуправления только в том случае, если они затрагивают интересы последних. К сожалению, такие примеры также единичны <73>.

--------------------------------

<73> Там же.

Обобщая изложенное, можно сделать следующий вывод: участие представительных органов муниципальных образований в законодательном процессе субъекта РФ не является гарантированным. Так, например, в некоторых субъектах РФ установлены ограничения в реализации представительными органами муниципальных образований права законодательной инициативы в законодательном органе субъекта РФ по изменению, дополнению конституции (устава) субъекта РФ. Во многих субъектах РФ представительные органы муниципальных образований отстранены от участия в законотворческом процессе в законодательном органе субъекта РФ, их мнение не учитывается перед принятием законопроекта в первом чтении, не предоставляется возможность для внесения поправок в законопроекты <74>.

--------------------------------

<74> Там же.

Много ли потерял законотворческий процесс субъектов Российской Федерации, учитывая уровень муниципального нормотворчества?

По опыту участия органов местного самоуправления в законотворческой деятельности субъектов Российской Федерации Южного федерального округа можно говорить о том, что разрабатываемые на уровне муниципальных образований проекты региональных законов носят в основном технический характер, т.е. направлены на уточнение границ муниципальных образований, объектов недвижимости и их характеристик.

Для иллюстрации приведем пример из законотворческой деятельности Законодательного Собрания Ростовской области 2010 года по проекту Областного закона "О внесении изменений в Областной закон "О местном самоуправлении в Ростовской области", подготовленному и внесенному в региональный парламент Собранием депутатов Талловеровского сельского поселения Кашарского района Ростовской области (нижеприведенная информация взята из пояснительной записки к указанному проекту).

Областным законом от 15.03.2007 N 666-ЗС "О внесении изменения в Областной закон "О местном самоуправлении в Ростовской области" был утвержден Перечень объектов недвижимого имущества, подлежащего передаче из собственности муниципального образования "Кашарский район" в муниципальную собственность входящих в его состав поселений. В данном Перечне были допущены технические ошибки в адресах и площади объектов недвижимого имущества, переданного из муниципальной собственности муниципального образования "Кашарский район" в муниципальную собственность муниципального образования "Талловеровское сельское поселение".

Согласно данным отдела архитектуры Администрации Кашарского района здание сельского дома культуры в х. Платов расположено по ул. Платовская под номером 26, а не под номером 3; здание сельского дома культуры в с. Усть-Мечетка расположено по ул. Центральная под номером 4, а не под номером 6.

Также согласно технической документации площадь здания сельского дома культуры, расположенного по адресу: х. Платов, ул. Платовская, д. 26, составляет 243,7 кв. м, а не 275,0 кв. м; площадь здания сельского филиала центральной библиотеки составляет 217,6 кв. м, а не 58,0 кв. м.

Внесение данных изменений позволит Талловеровскому сельскому поселению зарегистрировать право собственности на указанные объекты с целью дальнейшего осуществления полномочий, предоставленных поселению Федеральным закономот 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Приведенный текст пояснительной записки, на наш взгляд, вызывает массу вопросов и эмоций: откуда берутся и куда исчезают площади объектов недвижимого имущества в 30 и даже 160 квадратных метров; кто занимался подготовкой или проверкой данных, включенных ранее в текст указанного Областного закона, в который требуется теперь вносить изменения; и какое наказание понесли эти специалисты; не говоря уже о правовом статусе данных объектов имущества - кто, как и на основании чего ими управлял все это время?

Но это предмет исследования совершенно другой, связанный с законодательным процессом субъектов Российской Федерации очень условно. Наша задача была передать суть разрабатываемых и вносимых в региональный парламент законодательных инициатив органов местного самоуправления, а таких, например, в Ростовской области в 2010 году было 15 проектов, в 2009 - 12. По одному проекту, связанному с инициативой урегулировать общественные отношения в других сферах, в указанные годы вносили в Законодательное Собрание Ростовской области представители муниципальных образований, однако они не обрели статус законов в связи с признанием нецелесообразности их принятия.