3.3. Стадии законодательного процесса на уровне субъектов

Российской Федерации

У законодательного процесса, как и любого повторяемого явления, есть свои понятия, характеристики, такие, как рассмотренные выше принципы, стадии (этапы), субъекты или участники, а также то, что сопутствует этому процессу - контроль за законностью его осуществления, оценка эффективности или результатов этой деятельности.

В федеративных государствах, которым является и Российская Федерация, законодательный процесс осуществляется на нескольких уровнях: на общегосударственном или федеральном и региональном или уровне субъекта федерации. Законодательным процессам каждого уровня характерны общие механизмы, однако есть и свои различия, по некоторым вопросам - достаточно существенные.

Попытки формулировать предложения по совершенствованию системы законодательства в стране строятся в том числе на сравнительных анализах законодательства, построения системы органов власти других федеративных государств. Например, Ф.М. Ибрагимова обращает внимание, что существование двухуровневой системы законодательства неизбежно сопровождается возникновением противоречий между федеральным и региональным законодательством <45>. По ее мнению, в Российской Федерации и Федеративной Республике Германия предусматриваются разные модели разграничения предметов ведения и полномочий для осуществления собственного законотворчества регионов. Хотя не стоит говорить о полном совершенстве одной из этих схем разграничения предметов ведения, модель, применяемая в Федеративной Республике Германия, является более сложной и совершенной, так как в ней очень четко прописаны условия, при которых может законодательствовать земля, а также применение данной схемы позволяет избежать дублирования одних и тех же положений как федеральным законодателем, так и региональным.

--------------------------------

<45> Ибрагимова Ф.М. Сущность и особенности законотворчества в субъектах федеративного государства (на примере Республики Башкортостан РФ и земли Саксония ФРГ): Автореф. дис. ... к.ю.н. Специальность 12.00.01. Челябинск, 2006.

Полезность проведения сравнительного анализа в общественных науках бесспорна, поскольку, в отличие от математических задач, когда правильность решения доказывается другими способами и методами, в вопросах юриспруденции, особенно, например, процедурных, убедить оппонента, обосновать свою позицию возможно, лишь сравнив ее с иной, с результатами, которые предоставляет одна и другая практика решения.

Разработчики тех или иных нормативных предписаний (добросовестные разработчики), прежде всего, изучают уже существующий опыт, его положительные и отрицательные стороны, по результатам которого заимствуют то, что доказало свою полезность. Неслучайно правовые положения, а иногда просто переводы текстов, переходят из конституции одного государства во вновь разрабатываемую конституцию другого, из кодекса в кодекс и т.д.

По поводу характеристики законотворческого процесса регионального уровня Ф.М. Ибрагимова на примере двух субъектов Федерации нашего государства и Федеративной Республики Германия заключает, что сравнительно-правовой анализ законотворческого процесса Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан Российской Федерации и Ландтага земли Саксония Федеративной Республики Германия позволил выявить, что законотворческая деятельность Ландтага является более демократичной и открытой для общественности, чем деятельность представительного органа Башкортостана. Это выражается прежде всего в том, что пленарные заседания Ландтага являются открытыми для широкой общественности, а также и тем, что народ посредством народного прошения может выступить субъектом законодательной инициативы. Рассматривая это как положительный опыт, необходимо как можно шире, обстоятельнее и нагляднее показывать общественности законотворческую деятельность Государственного Собрания Республики Башкортостан и тем самым поднимать авторитет представительной власти <46>.

--------------------------------

<46> Там же.

Проведем краткий сравнительный анализ законодательных процессов федерального и регионального уровней в нашей стране (современное их состояние).

КонституциейРоссийской Федерации представительным и законодательным органом Российской Федерации, т.е. тем органом, который вправе принимать законы на федеральном уровне, определен парламент Российской Федерации - Федеральное Собрание, состоящее из двух палат. Помимо обозначения роли каждой из палат российского парламента в законодательном процессе Конституцией утверждаются виды законов, которые могут приниматься в нашем государстве, основные требования к их принятию и обретению ими юридической силы, степень участия в их создании Президента, Правительства, органов судебной власти. Эти положения конкретизируются федеральным законодательством и являются основой правового регулирования всех общественных отношений в стране.

Образование, формирование и деятельность законодательных (представительных), равно как и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, регулируется КонституциейРФ, федеральными законами, а также конституцией республики, уставом края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Можно привести пример формулирования задачи по гармонизации законодательной деятельности в стране. Например, С.Г. Салмина, определяя законодательную деятельность, указала, что это особый вид деятельности уполномоченных на то законодательных (представительных) органов государственной власти Российской Федерации, направленной на создание и совершенствование единой, внутренне слаженной и непротиворечивой системы норм, регулирующих сформировавшиеся отношения в обществе. Фундаментальными ее составляющими являются: концепция проекта закона, принципы законодательной деятельности, законодательный процесс, которые должны отличаться научностью, демократизмом, соответствовать праву и не противоречить КонституцииРФ, конституциям и уставам субъектов Российской Федерации <47>.

--------------------------------

<47> Салмина С.Г. Конституция Российской Федерации - правовая основа законодательной деятельности субъектов Российской Федерации (на примере Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа - Югры, Ямало-Ненецкого автономного округа): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.02. СПб., 2006.

Описывая стадии законодательного процесса, С.С. Алексеев выделял стадию подготовки законопроекта и стадию официального возведения воли народа в закон <48>. В современных работах он определяет стадии законодательного процесса следующим образом: 1) законодательная инициатива; 2) принятие подготовленного законопроекта в законодательном органе к рассмотрению и обсуждению; 3) принятие законопроекта; 4) официальное опубликование закона <49>. Ю.А. Тихомиров указывает на шесть стадий: 1) прогнозирование и планирование; 2) внесение предложений о разработке законопроекта; 3) разработка концепции и подготовка законопроекта; 4) специальное и общественное обсуждение проекта; 5) рассмотрение и принятие; 6) опубликование закона и вступление его в силу <50>. Некоторые авторы выделяют: 1) инициирование проекта закона; 2) разработку проекта закона; 3) внесение проекта закона; 4) рассмотрение проекта закона; 5) подписание либо повторное рассмотрение закона; 6) опубликование закона; 7) внесение изменений в закон <51>.

--------------------------------

<48> Алексеев С.С. Проблемы теории права. Т. 2. Свердловск, 1973. С. 16.

<49> Алексеев С.С. Право: азбука - теория - философия: Опыт комплексного исследования. М., 1999. С. 89 - 90.

<50> Тихомиров Ю.А. Теория закона. М., 1982. С. 182.

<51> Бродский М.Н., Ливеровский А.А. Правовой статус и экономическое развитие субъекта Российской Федерации. СПб., 2000. С. 90.

Применительно к федеральному уровню законодательного процесса О.Н. Булаков, И.Н. Рязанцев выделяют следующие его стадии <52>:

--------------------------------

<52> Булаков О.Н., Рязанцев И.Н. Парламентское право России: Курс лекций/ Под ред. О.Н. Булакова. М.: Юстицинформ, 2007. С. 181.

а) подготовка законопроекта и внесение его в Государственную Думу (как форма реализации права законодательной инициативы);

б) обсуждение законопроекта в Государственной Думе Федерального Собрания РФ и последующее принятие либо полное или частичное отклонение;

в) одобрение Советом Федерации Федерального Собрания РФ принятого Государственной Думой закона либо его отклонение;

г) подписание закона либо его отклонение (наложение вето) Президентом РФ;

д) опубликование закона.

Кроме того, авторы выделяют несколько дополнительных стадий, связанных с отклонением Советом Федерации или Президентом принятого Государственной Думой закона:

а) обсуждение Государственной Думой поправок Совета Федерации к принятому Государственной Думой закону, их отклонение и принятие закона в прежнем виде либо принятие этих поправок;

б) обсуждение Государственной Думой поправок Президента в случае отклонения принятого Федеральным Собранием закона, их отклонение и принятие закона в прежнем виде либо принятие этих поправок;

в) обсуждение Советом Федерации закона, который принят Государственной Думой способом, указанным в предыдущем пункте; его принятие, либо отклонение, либо отклонение вслед за Государственной Думой поправок Президента.

При этом Конституцией Российской Федерации установлен особый порядок для принятия федеральных конституционных законов, для изменения и дополнения Конституции. В частности, Конституция устанавливает, что принятие поправок или внесение изменений в Конституцию может быть проведено в двух формах: в отношении глав 1,2и9Конституции, в отношении остальных глав. Данный порядок не распространяется на изменение в Конституции названия субъекта РФ(ч. 2 ст. 65). Особый порядок установлен и для принятия федеральных конституционных законов.

По мнению Л.В. Дорофеевой, система законодательного процесса в субъектах Российской Федерации выглядит следующим образом <53>.

--------------------------------

<53> Дорофеева Л.В. Законодательный процесс в субъектахРоссийской Федерации (на примере Новгородской области) // Государственная власть и местное самоуправление. 2007. N 1.

Первая стадия - подготовка проекта закона. Эта стадия включает в себя следующие этапы (подстадии): 1) планирование законодательной деятельности; 2) формирование рабочей группы по подготовке проекта закона; 3) разработка концепции закона; 4) подготовка предварительного текста закона; 5) согласование и обсуждение проекта закона с заинтересованными государственными органами и организациями, а также возможное общественное обсуждение проекта; 6) подготовка окончательного текста закона, а также сопровождающих его документов и приложений.

Вторая стадия - принятие закона. Эта стадия включает в себя следующие этапы: 1) внесение законопроекта на рассмотрение законодательного органа на основании права законодательной инициативы; 2) экспертиза проекта закона; 3) обсуждение и доработка проекта закона в законодательном (представительном) органе; 4) голосование по проекту закона.

Третья стадия - обнародование закона. Эта стадия включает в себя следующие этапы (подстадии): 1) подписание закона главой исполнительной власти или отклонение им закона (наложение вето); 2) в случае отклонения закона - процедура повторного рассмотрения; 3) официальная публикация закона и вступление его в силу.

Как и большинство вопросов, связанных с законотворчеством, принципиальных различий между федеральным и региональным уровнями нет. Общий характер носит и большинство стадий законодательных процессов Федерации и каждого из ее субъектов.

Однако есть и существенные различия, прежде всего нормативные правовые источники законодательных процессов: помимо Конституции Российской Федерации, являющейся главным источником в том числе и стадии законодательного процесса (например, такая стадия, как опубликование закона и вступление его в силу, независимо от его уровня, определена статьей 15Конституции Российской Федерации).

Базовым источником (после Российской Конституциии Федеральногозакона"Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"), в котором находит отражение процесс создания региональных законов, являются региональные конституции (уставы), несмотря на то что порядок законотворчества фиксируется в основных законах субъектов, как правило, лишь в общих чертах, более детально стадии законодательного процесса предусматриваются в регламентах законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Различие в количестве палат парламентов: в отличие от федерального парламента, подавляющее большинство парламентов субъектов Российской Федерации (все парламенты субъектов Южного федерального округа, результаты деятельности которых в основном использованы при подготовке настоящей работы) однопалатные. Данное обстоятельство определяет существенное различие и в законодательных процессах.

На наш взгляд, в законодательном процессе субъектов Российской Федерации возможно выделить следующие основные стадии: законодательная инициатива, обсуждение законопроекта, принятие закона, подписание и обнародование закона, и дополнительную - экспертиза проекта закона, которую осуществляют как сами региональные парламенты, так допускают к ее проведению и иные органы власти (при этом экспертиза проводится и традиционная правовая, и антикоррупционная, которая в настоящее время набирает свое значение, однако нет еще достаточной практики и анализа полезности ее проведения).

Некоторые авторы, помимо подстадий, примеры которых были приведены выше, предлагают выделять этапы или другие структурные единицы стадий законодательного процесса.

Например, анализируя законодательный процесс, А.И. Абрамова предлагает считать деятельность законодательного органа, связанную с рассмотрением законодательного предложения и выработкой на его основе соответствующего законопроекта, самостоятельным этапом в законодательном процессе <54>. Данный этап включает: постановку вопроса о необходимости издания законодательного акта; рассмотрение внесенного в законодательный орган законодательного предложения; принятие решения о начале работы над законопроектом; разработку законопроекта структурными подразделениями законодательного органа. По завершении подготовки законопроекта текст его в обычном порядке представляется на рассмотрение законодательного органа и проходит стадию пленарного обсуждения, а также стадию принятия в качестве закона. Важно при этом, чтобы все перечисленные процедурные действия были осуществлены в рамках единого законодательного процесса.

--------------------------------

<54> Абрамова А.И. Законодательная идея и формаее реализации // Журнал российского права. 2010. N 12. С. 65 - 72.

На наш взгляд, это лишь характеристика стадии законодательного процесса, которых каждая из стадий имеет множество, и, безусловно, их надо приводить, обосновывать их значение, но не нагромождать в структуру того или иного правового явления.

Количество и характеристики стадий законодательного процесса можно расширять или сужать, при этом, на наш взгляд, необходимо понимать, что это не просто описание некоей общественной деятельности, уводящее сознание в туман (что на практике зачастую и происходит), за которым не видны ни результаты движения, ни скорость его, но законодательный процесс - замкнутый процесс, с обязательной обратной информационной отдачей, которая должна инициировать движение по кругу, уже на новом, более высоком уровне (имея в виду уровень урегулирования общественных отношений).

Например, А.А. Мишин в качестве стадии законодательного процесса выделял выявление потребностей в принятии закона <55>.

--------------------------------

КонсультантПлюс: примечание.

УчебникА.А. Мишина "Конституционное (государственное) право зарубежных стран" включен в информационный банк согласно публикации - Юстицинформ, 2008 (14-е издание, переработанное и дополненное).

<55> Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. М., 1998. С. 225.

Нормативный аспект воздействия, по мнению Ю.А. Тихомирова, трудно вычленить, при этом преобладают оценки закона либо с помощью цифр принятия, изменения, отмены, либо благодаря понятию законности как меры его соблюдения <56>. Негативные показатели отклонений считаются основными. Между тем анализ приводит к такой трактовке эффективности закона, когда есть два главных блока.

--------------------------------

<56> Тихомиров Ю.А. Эффективность закона: от целик результату // Журнал российского права. 2009. N 4.

Первый блок - поиск меры правового опосредования фактических отношений и, соответственно, меры собственно правового воздействия. Прогнозирование и целеполагание - это старт движения, аналитические и реальные действия по формированию правовых формул и получение с их помощью конечных результатов - таков финиш. Но это промежуточный финиш, за ним следует новый старт закона в рамках охарактеризованных нами правовых циклов.

Второй блок обеспечивает эффективность закона. Это - государственные и иные институты, муниципальные органы, публичные организации. Их "включенность" в закон как устойчивый нормативный ориентир деятельности позволяет добиться высоких результатов. Иное ведет к юридическим ошибкам, нарушениям законности и отклонению управления и хозяйствования от нормативных целей <57>.

--------------------------------

<57> Тихомиров Ю.А. Эффективность закона: от целик результату // Журнал российского права. 2009. N 4.

Говоря о замкнутости законодательного процесса, нельзя допускать его закрытости, что способно обеспечить, например, взаимодействие представителей разных ветвей власти одного и нескольких уровней правовой системы государства (примеры реализации такого взаимодействия, в том числе на различных стадиях законодательного процесса в субъектах Российской Федерации, будут рассмотрены далее в настоящей работе).

В условиях федеративного государства, осложненного реформированием сфер взаимоотношений разных уровней власти, задачи по изучению данных вопросов, оптимальному выстраиванию внутрифедеративных связей приобретают повышенное значение.

Поскольку характер взаимоотношений представителей власти, возможности регулирования любых сфер общественных отношений определяются действующим в стране законодательством, прежде всего Конституцией, оно же воплощается в принимаемые нормативные правовые акты, преобразующие нашу действительность, успехи общества во многом зависят от правильного понимания принципов законотворчества, законотворческого процесса, целей и задач, которые должно решать действующее законодательство, понимание это должно быть общим у всех представителей власти.