4.2. Участие прокуратуры и Минюста России

в законотворческой деятельности субъектов

Российской Федерации

В научной и научно-практической литературе уделяется определенное внимание вопросам нормотворческой деятельности, в том числе участию в ней представителей прокуратуры и Минюста России.

Отмечая важность участия органов прокуратуры в региональном законотворчестве, Л.И. Петрова, С.Г. Манакова приводят данные, согласно которым в 2009 году прокуроры 72 субъектов Российской Федерации обладали правом законодательной инициативы, а 11 - ставили вопрос о наделении их таким правом. При этом, по мнению авторов, наделение прокурора правом законодательной инициативы повышает эффективность законотворческого процесса, сокращает сроки приведения законодательной базы субъекта Российской Федерации в соответствие с изменениями федерального законодательства, однако позиция о необходимости наделения прокуроров таким правом не всегда находит понимание и поддержку у некоторых представителей органов государственной власти субъектов Федерации <75>.

--------------------------------

<75> Петрова Л.И., Манакова С.Г. Право законодательной инициативы прокурора// Законность. 2009. N 12. С. 3 - 8.

Определяя некоторые общие принципы законотворческой (нормотворческой) деятельности, к которым Л.И. Петрова, С.Г. Манакова относят принцип профессионализма правотворчества, подразумевающий наличие у разработчика правового акта профессиональных знаний и опыта в моделировании законопроектов, не стоит забывать и о принципе законности, предусматривающем, что вся правотворческая работа по подготовке нормативных правовых актов должна осуществляться в рамках закона <76>.

--------------------------------

<76> Там же.

Одно из важных условий совершенствования законодательства - овладение системой определенных требований, предъявляемых к процессу создания законов и подзаконных актов. Эти требования, именуемые законодательной техникой, должны в обязательном порядке соблюдаться всеми субъектами законотворческого процесса. Соответственно, прокуратура, включаясь в этот процесс, должна учитывать основные правила законотворческого процесса: подготовку законопроекта, его обсуждение, принятие и опубликование нормативного акта <77>.

--------------------------------

<77> Петрова Л.И., Манакова С.Г. Право законодательной инициативы прокурора// Законность. 2009. N 12. С. 3 - 8.

На наш взгляд, с целью совершенствования законодательства необходимо способствовать формированию сознания законодателя путем разъяснений, рекомендаций, участия в мониторингах законодательства и правоприменительной практики, тем самым стимулируя процессы правотворчества.

В этой связи контролирующим органам (прокуратура, Минюст) надо постоянно искать наиболее оптимальные и эффективные формы обеспечения законности принимаемых и действующих нормативных правовых актов всех уровней правовой системы нашего государства, не бояться вступать в диалог с представителями разных ветвей власти.

Прокуратура Российской Федерации - это единая федеральная централизованная система органов, осуществляющая от имени государства надзор за исполнением действующих на ее территории законов, соблюдением российской Конституциии призванная обеспечивать верховенство закона, единство и укрепление законности, защиту прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемые законом интересы общества и государства.

Организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации и полномочия прокуроров определяются Конституцией Российской Федерации (статья 129), Федеральнымзакономот 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" и другими федеральными законами, международными законами.

Для того чтобы осуществлять свои функции и задачи, прокуроры вправе участвовать в заседаниях федеральных органов законодательной и исполнительной власти, законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления.

Прокурор при установлении в ходе осуществления своих полномочий необходимости совершенствования действующих нормативных правовых актов вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения об изменении, дополнении, отмене или принятии законов и иных нормативных правовых актов. Такое право делает прокуроров активными участниками правотворческой деятельности.

В настоящее время в субъектах Федерации по-разному регламентируется право законодательной инициативы прокуратуры в их законодательных (представительных) органах государственной власти. В отдельных субъектах это право предоставлено органам прокуратуры субъектов Федерации; в других - прокурорам субъектов Федерации <78>.

--------------------------------

<78> Тихомиров Ю., Андриченко Л. Участие прокуратуры в нормотворческой деятельностина региональном и муниципальном уровнях // Законность. 2008. N 7.

Прокуратура осуществляет надзор, предметом которого является, в частности, соблюдение КонституцииРоссийской Федерации и исполнение законов федеральными министерствами и ведомствами, законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, а также соответствие законам издаваемых ими правовых актов.

Прокурор вправе приносить протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо обращаться в суд. Протест подлежит обязательному рассмотрению, о результатах которого незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме.

Другая форма действий прокурора - представление. Представление об устранении нарушений закона вносится прокурором в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятия мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

С недавнего времени в связи с начатой работой по выявлению коррупциогенных положений, в том числе в нормативных актах регионального уровня, появилась и новая мера прокурорского реагирования. При выявлении в нормативном правовом акте коррупциогенных факторов прокурор вносит в орган, организацию или должностному лицу, которые издали этот акт, требование об изменении нормативного правового акта с предложением способа устранения выявленных коррупциогенных факторов.

По мнению А.А. Жидких, принесение прокурорами протестов на незаконные правовые акты и внесение представлений об устранении нарушений законов, к сожалению, не всегда влечет приведение таких актов в соответствие с КонституциейРоссийской Федерации и иным федеральным законодательством. Кроме того, представительные и исполнительные органы государственной власти и местного самоуправления порой оставляют без внимания представления прокуроров, связанные с непринятием правовых актов, предусмотренных федеральными законами <79>.

--------------------------------

<79> Жидких А.А. Правокоррекционная деятельность прокуроров// Конституционное и муниципальное право. 2010. N 4. С. 38 - 42.

Обращение прокурора в суд служит продолжением иных средств прокурорского воздействия, когда на орган представительной или исполнительной власти не оказало действия требование прокурора устранить нарушение закона <80>. При этом, по утверждению К. Амирбекова, сила прокурорского воздействия всегда состояла в том, что прокурор при отклонении его акта реагирования имел право обратиться в суд и, добившись удовлетворения своего требования, восстановить законность <81>.

--------------------------------

<80> Женетль С.З. Оспаривание прокурорами правовых актов, противоречащих закону // Российский судья. 2002. N 5. С. 11.

<81> Амирбеков К. Общий надзор в условиях реформированиясудопроизводства // Законность. 2003. N 9. С. 26.

Всегда ли достаточно этой силы прокурорского воздействия, рассмотрим на следующем примере из практики законотворчества Ростовской области.

Законодательным Собранием Ростовской области в свое время был принят Областной закон от 17.01.2005 N 274-ЗС "О социальной поддержке отдельных категорий граждан, работающих и проживающих в Ростовской области". Принят данный акт был в целях установления мер социальной поддержки отдельных категорий граждан, работающих и проживающих на территории Ростовской области, в связи с вступлением в силу широко известного Федерального законаот 22.08.2004 N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Впоследствии в данный Областной закон вносились различные изменения, направленные на уточнение формулировок на основании изменений федерального законодательства.

В 2009 году прокуратурой Ростовской области в адрес Председателя Законодательного Собрания Ростовской области было внесено представление со следующей аргументацией.

Согласно абзацу третьему пункта 5 статьи 55Закона Российской Федерации от 10.07.1992 N 3266-1 "Об образовании" педагогические работники образовательных учреждений в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, пользуются правом на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа); на первоочередное предоставление жилой площади.

Размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением указанных мер социальной поддержки, устанавливаются законодательными актами субъектов Российской Федерации и учитываются в межбюджетных отношениях (ст. 2Федерального закона 06.05.2003 N 52-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики" и другие законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования системы оплаты жилья и коммунальных услуг").

В силу требований ст. 8Федерального закона от 29.12.2004 N 189-ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" до внесения изменений в федеральные законы и иные нормативные правовые акты в части замены порядка предоставления в соответствии сост. 160Жилищного кодекса Российской Федерации компенсаций сохраняется прежний порядок предоставления указанных льгот, установленный данными Федеральными законами и иными нормативными правовыми актами до принятия Жилищного кодекса Российской Федерации.

Статьей 59Жилищного кодекса РСФСР, утратившего силу с 01.03.2005 в связи с принятием Федеральногозаконаот 29.12.2004 N 189-ФЗ, было предусмотрено, что специалисты, работающие и проживающие в сельской местности, вне населенных пунктов (а в установленных законодательством Союза ССР случаях - в рабочих и иных поселках), пользуются бесплатно жилым помещением с отоплением и освещением.

Таким образом, федеральное законодательство сохраняет предоставление льгот в натуральной форме педагогическим работникам, а субъектам Российской Федерации лишь передано право определять порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением мер социальной поддержки педагогическим работникам тем организациям, которые оказывают жилищно-коммунальные услуги, т.е. порядок финансового обеспечения предоставления указанной льготы в рамках межбюджетных отношений.

Право педагогических работников на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением в сельской местности является федеральной мерой социальной поддержки, которая должна предоставляться в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Федеральным законодательством не возложена обязанность по оплате коммунальных услуг в полном размере на педагогических работников, проживающих в сельской местности, с правом на последующее получение компенсационных выплат.

Наделение субъектов Российской Федерации правом на установление размера, порядка и условий возмещения расходов, связанных с предоставлением льгот по оплате жилья и коммунальных услуг данной категории граждан, направлено на формирование механизма межбюджетных отношений и не регулирует правоотношения по предоставлению льгот.

Однако Областным законом N 274-ЗС изменен механизм предоставления льгот указанной категории граждан, который регулируется федеральным законодательством. Устанавливая новый порядок предоставления льгот (замена выплатой денежной компенсации), Законодательное Собрание Ростовской области вышло за пределы своих полномочий, поскольку это возможно лишь посредством внесения изменений в ЗаконРФ "Об образовании".

Кроме того, установив педагогическим работникам в сельской местности денежную компенсацию расходов на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в виде ежемесячных денежных выплат, Законодательное Собрание Ростовской области фактически лишило названную категорию граждан гарантированного федеральным законодательством права на бесплатную жилую площадь с отоплением.

С данной позицией Законодательное Собрание Ростовской области не согласилось, не усмотрел несоответствий федеральному законодательству в рассматриваемом Областном законе и территориальный орган Минюста России, которым были проведены юридические экспертизы данного акта, в том числе в редакциях изменяющих законов.

После этого прокуратура области обратилась с заявлением в Ростовский областной суд, который после рассмотрения дела решил его удовлетворить и признать недействующими оспариваемые положения Областного закона.

Законодательное Собрание Ростовской области и в этом случае не изменило своей позиции и обратилось с кассационной жалобой в Судебную коллегию по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации.

Далее приводим почти полный текст определения, чтобы передать суть вопроса и аргументацию принятого решения.

Удовлетворяя заявление прокурора и признавая недействующими оспоренные им положения, суд исходил из того, что право педагогических работников на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением является федеральной мерой социальной поддержки и должно предоставляться всем педагогическим работникам, проживающим в сельской местности, вне зависимости от вида образовательного учреждения и уровня его финансирования. Оспариваемый же Областной закон, предусматривающий выплату компенсаций лишь педагогическим работникам областных и муниципальных образовательных учреждений, сужает определенный федеральным законом круг лиц, имеющих право на льготы.

С данным выводом суда согласиться нельзя.

В соответствии с подпунктом 16 статьи 28Закона РФ "Об образовании" установление социальной поддержки педагогических работников федеральных государственных образовательных учреждений отнесено к полномочиям федеральных органов государственной власти в сфере образования.

Данное полномочие согласно статье 28.1этого же Закона субъектам Российской Федерации не передано.

Указаний на обязанность последних предоставлять меры поддержки за счет средств их бюджетов педагогическим негосударственным образовательным учреждениям федеральный закон не содержит.

Следовательно, у суда не было оснований считать, что установленные областным законом денежные компенсации должны выплачиваться из бюджета Ростовской области всем без исключения педагогическим работникам, проживающим в сельской местности, независимо от вида образовательного учреждения.

Предоставление такой меры социальной поддержки педагогическим работникам государственных областных и муниципальных учреждений образования согласуется и с Правилами предоставления бюджетам субъектов Российской Федерации субсидий для возмещения расходов в связи с предоставлением льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан, работающим и проживающим в сельской местности, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 27 июня 2003 года N 377, в соответствии с пунктом 2которых компенсации подлежат фактически понесенные бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами затраты на предоставление льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг гражданам, которые работают в учреждениях, финансируемых именно за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, и проживают в сельской местности.

Суд правильно указал на то, что федеральное законодательство сохраняет за педагогическими работниками право на получение льгот в натуральной форме. Однако суд не учел, что такая форма не является единственной. Так, федеральный законодатель, определяя в статье 14Федерального закона "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства" условия предоставления бюджетам субъектов Российской Федерации финансовой поддержки, предусмотрел возможность принятия субъектами Российской Федерации нормативных правовых актов, предусматривающих не позднее 1 января 2010 года предоставление установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации мер поддержки гражданам на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в денежной форме.

Довод суда о том, что денежная компенсация педагогическим работникам расходов на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, рассчитанная по социальной норме, установленным администрацией Ростовской области региональных стандартам стоимости жилищных и коммунальных услуг, фактически уменьшает размер мер социальной поддержки, предоставляемых названной категории граждан, ничем не подтвержден и является необоснованным.

Из представленных в заседании Судебной коллегии расчетов денежной компенсации следует, что ее размер, определенный с учетом вышеуказанных стандартов, существенно превышает расходы педагогических работников на жилищно-коммунальные услуги.

К тому же суд, признавая недействующей часть 2 статьи 2 оспариваемого Областного закона, не принял во внимание положений части 1 этой же статьи и не учел, что в отличие от иных категорий граждан денежная компенсация для педагогических работников определяется независимо от регионального стандарта социальной нормы площади жилого помещения в размере 100 процентов платы за жилое помещение и коммунальные услуги.

При таких обстоятельствах решение суда, которым признано, что оспариваемые прокурором нормы Областного закона умаляют права педагогических работников, проживающих в сельской местности, нельзя признать правильным.

На основании изложенного Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 360и361Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, определила решение Ростовского областного суда от 1 июля 2009 года отменить и принять новое решение, которым в удовлетворении заявления первого заместителя прокурора Ростовской области о признании недействующими пункта 2 части 1 статьи 1, части 2 статьи 2 Закона Ростовской области от 17 января 2005 года N 274-ЗС "О социальной поддержке отдельных категорий граждан, работающих и проживающих в Ростовской области" отказать.

Приведенный пример доказывает, что не всегда позиции контролирующих за законностью органов безупречны, однако подтверждает полезность подобной работы. Так, по утверждению А.А. Жидких, участие прокуроров в судопроизводстве с целью устранения противоречий и пробелов права обеспечивает законность в правотворчестве и успешное действие механизма формирования системы права Российской Федерации <82>.

--------------------------------

<82> Жидких А.А. Правокоррекционная деятельность прокуроров// Конституционное и муниципальное право. 2010. N 4.

При этом по протестам и представлениям прокуроров отменяется больше незаконных правовых актов представительных и исполнительных органов субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, чем по решениям судов <83>. Например, на территории Ростовской области за тот же 2009 год, в котором происходили описанные выше судебные разбирательства, прокуратурой области принимались меры прокурорского реагирования в отношении 36 нормативных правовых актов Ростовской области, все меры были удовлетворены, т.е. оспоренные акты приведены в соответствие с действующим законодательством.

--------------------------------

<83> Миронов В.О. Обеспечение законности при реализации прав и свобод человека и гражданина // Гражданин и право. 2006. N 6. С. 34.

Министерство юстиции Российской Федерации, как и другие федеральные министерства, входит в состав Правительства Российской Федерации.

Согласно статье 1Федерального конституционного закона от 17.12.1997 N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" Правительство Российской Федерации является органом государственной власти Российской Федерации, который осуществляет исполнительную власть Российской Федерации. Правительство Российской Федерации является коллегиальным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

При этом статьей 32данного Федерального конституционного закона определено, что Президент Российской Федерации в соответствии сКонституциейРоссийской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, утверждает по представлению Председателя Правительства Российской Федерации положения о них и назначает руководителей и заместителей руководителей этих органов, а также осуществляет иные полномочия как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами Российской Федерации и Председатель Совета Безопасности Российской Федерации.

Отсюда становится понятным, почему Минюст России действует на основании Указа Президента Российской Федерации, которым утверждено его Положение(Указ Президента Российской Федерации от 13.10.2004 N 1313 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации").

Минюст России проводит правовую экспертизу проектов законодательных и иных нормативных правовых актов, вносимых федеральными органами исполнительной власти на рассмотрение Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации;

проводит в установленном порядке правовую и антикоррупционную экспертизу проектов концепций и технических заданий на разработку проектов федеральных законов, предлагаемых для включения в планы законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации;

принимает участие в подготовке проектов официальных отзывов и заключений на проекты федеральных конституционных законов и федеральных законов, а также проектов поправок к ним;

осуществляет государственную регистрацию нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер, а также актов иных органов в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации;

проводит правовую экспертизу нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации на предмет их соответствия КонституцииРоссийской Федерации и федеральным законам;

проводит в установленном порядке мониторинг применения нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации;

проводит в установленном порядке антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации при мониторинге их применения;

организует государственную регистрацию уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в эти уставы, а также проводит их антикоррупционную экспертизу.

Кроме того, участвует в организации работы по систематизации законодательства Российской Федерации и подготовке Свода законов Российской Федерации.

Реализует эти полномочия Минюст как непосредственно, так и через свои территориальные органы.

В настоящее время в нашей стране созданы и действуют главные управления и управления Минюста России по субъекту (субъектам) Российской Федерации, одной из основных задач которых является обеспечение единства правового пространства Российской Федерации на территории субъекта.

Данная задача реализуется путем проведения правовых и антикоррупционных экспертиз нормативных правовых актов (их проектов) субъектов Российской Федерации, мониторингов законодательства субъектов Российской Федерации, регистрации уставов муниципальных образований (муниципальных правовых актов о внесении изменений в эти уставы), ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (в части нормативной базы своего субъекта).

Рассмотрим вопросы участия территориального органа Минюста России в нормотворческой деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации на примере Ростовской области и Главного управления Министерства юстиции Российской Федерации по Ростовской области (для наглядности приведем опыт взаимодействия не только с законодательным (представительным) органом, но и с органами исполнительной власти данного региона).

Взаимодействие в сфере юстиции между Главным управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Ростовской области (далее - Главное управление) и региональными органами государственной власти развивается и совершенствуется на основании заключенных соглашений.

Решая задачу обеспечения единства правового пространства Российской Федерации на территории Ростовской области, Главным управлением 26.08.2009 подписано Соглашение о взаимодействии в сфере нормотворческой деятельности с Законодательным Собранием Ростовской области.

В соответствии с указанным Соглашением Стороны принимают на себя следующие обязательства:

- обеспечивают взаимный обмен информацией, справочными и аналитическими материалами по вопросам, входящим в их компетенцию и представляющим взаимный интерес;

- проводят конференции, рабочие совещания, а также другие совместные мероприятия по предмету данного Соглашения;

- создают комиссии и рабочие группы для координации совместной деятельности.

Участие представителей Главного управления в нормотворческой деятельности Законодательного Собрания Ростовской области закреплено в 4 постановлениях Законодательного Собрания Ростовской области.

Так, например, Постановлением Законодательного Собрания Ростовской области от 29.08.2002 N 709 "О Регламенте Законодательного Собрания Ростовской области" установлен порядок рассмотрения экспертных заключений и заключений, составленных при проведении антикоррупционной экспертизы, территориального органа федерального органа исполнительной власти в сфере юстиции, уполномоченного проводить правовую экспертизу нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Указанным порядком установлено, что экспертное заключение и заключение, составленное при проведении антикоррупционной экспертизы, рассматриваются в месячный срок; о согласии или несогласии с доводами, изложенными в экспертном заключении, Председатель Законодательного Собрания Ростовской области информирует руководителя территориального органа федерального органа исполнительной власти в сфере юстиции, уполномоченного проводить правовую экспертизу нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, в письменной форме; в случае согласия с доводами экспертного заключения Председатель Законодательного Собрания Ростовской области дает поручение ответственному комитету о подготовке необходимого для устранения выявленных нарушений законопроекта, проекта постановления Законодательного Собрания Ростовской области и устанавливает срок для внесения указанного проекта на рассмотрение Законодательного Собрания Ростовской области; несогласие с доводами, изложенными в экспертном заключении, должно быть мотивированным.

Постановлением Законодательного Собрания Ростовской области от 30.05.2003 N 68 "О Положении о комитетах и комиссиях Законодательного Собрания Ростовской области" в числе основных функций комитетов предусмотрено рассмотрение экспертных заключений территориального органа федерального органа исполнительной власти в сфере юстиции, уполномоченного проводить правовую экспертизу нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Основой взаимодействия Главного управления и Администрации Ростовской области является соответствующее Соглашение о взаимодействии в сфере юстиции, заключенное 26.08.2009.

Предметом данного Соглашения выступают следующие вопросы:

- нормотворческая деятельность органов исполнительной власти Ростовской области;

- организация проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов Ростовской области;

- обеспечение единства правового пространства Российской Федерации на территории Ростовской области;

- регистрация уставов муниципальных образований Ростовской области и ведение реестра муниципальных образований;

- ведение информационной системы "Реестр уставов муниципальных образований и реестр муниципальных образований" в электронном виде и федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов;

- взаимодействие при проведении правовой экспертизы муниципальных нормативных правовых актов Ростовской области.

На областном уровне принято 3 нормативных правовых акта, регламентирующих участие Главного управления в нормотворческой деятельности органов исполнительной власти Ростовской области.

В качестве примера можно привести распоряжение Администрации Ростовской области от 29.12.2009 N 456 "Об утверждении Порядка проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов Главы Администрации (Губернатора) Ростовской области и Администрации Ростовской области", на основании которого должностное лицо, областной орган исполнительной власти или структурное подразделение Администрации Ростовской области, вносящее проект нормативного правового акта, после получения поручения (разрешения) Главы Администрации (Губернатора) Ростовской области на его подготовку направляет копию проекта нормативного правового акта для изучения на предмет наличия коррупциогенных факторов в Главное управление Министерства юстиции Российской Федерации по Ростовской области; коррупциогенные факторы, выявленные Главным управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Ростовской области в ходе изучения проекта нормативного правового акта, отражаются в заключении, которое носит рекомендательный характер и подлежит обязательному рассмотрению исполнителем для принятия мер по устранению замечаний.

Постановлением Администрации Ростовской области от 12.08.2009 N 392 "О комиссии по противодействию коррупции в Ростовской области" начальник Главного управления включен в состав членов комиссии по противодействию коррупции в Ростовской области.

Показательно сравнение участия Главного управления в нормотворческой деятельности областных органов государственной власти в 2009 и 2010 годах.

До 26.08.2009 взаимодействие Главного управления (Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Ростовской области) с региональными органами государственной власти осуществлялось на основании Соглашения между Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Южному федеральному округу и Законодательным Собранием Ростовской области от 10.03.2006, а также Соглашения между Министерством юстиции Российской Федерации и Администрацией Ростовской области от 29.05.2003.

26 августа 2009 г. Главным управлением заключены новые соглашения с Законодательным Собранием Ростовской области и Администрацией Ростовской области, подписание которых позволило существенно оптимизировать деятельность по участию Главного управления в региональном нормотворчестве, о чем свидетельствуют нижеприведенные показатели.

В 2010 году Главным управлением рассмотрено 774 проекта нормативных правовых актов, на которые подготовлены экспертные заключения, согласованные проекты отсутствуют. Из них на 614 проектов составлены экспертные заключения без замечаний, на 160 - с замечаниями и предложениями.

За 2009 год рассмотрено 257 проектов, из которых на 228 составлены экспертные заключения без замечаний, на 27 - с замечаниями, 2 проекта согласовано.

Таким образом, количество проектов, исследованных в 2010 году, по сравнению с 2009 годом увеличилось более чем в 3 раза.

Данный показатель явился результатом подписания Соглашения о взаимодействии между Главным управлением и Администрацией Ростовской области, а также принятием распоряжения Администрации Ростовской области от 29.12.2009 N 456 "Об утверждении Порядка проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов Главы Администрации (Губернатора) Ростовской области и Администрации Ростовской области", согласно которому, как было отмечено выше, проекты нормативных правовых актов направляются в Главное управление для проведения антикоррупционной экспертизы.

Из 160 проектов, в которых выявлены нарушения федерального законодательства, замечания, подготовленные Главным управлением, учтены в 120 принятых нормативных правовых актах, 14 проектов снято с рассмотрения. Данные показатели свидетельствуют об учете более 80% замечаний, что незначительно превышает показатель 2009 года, который составляет около 78% учтенных замечаний.

Классификация проектов нормативных правовых актов по предметам правового регулирования показывает, что наибольшее количество нарушений федерального законодательства допущено в проектах, регламентирующих сферы:

- административного законодательства, например проект Областного закона "О внесении изменений в Областной закон "Об административных правонарушениях";

- бюджетного законодательства, например проект Постановления Администрации Ростовской области "О предоставлении субсидий организациям, обязанным осуществлять установку приборов учета используемых энергетических ресурсов в многоквартирных домах, на возмещение части затрат по уплате процентов по кредитам";

- образования, в частности проект Областного закона "О внесении изменения в статью 20 Областного закона "Об образовании в Ростовской области";

- градостроительного законодательства, например проект Постановления Администрации Ростовской области "Об утверждении Областной адресной программы "Капитальный ремонт многоквартирных домов на территории Ростовской области в 2010 году в рамках поддержки монопрофильных муниципальных образований";

- регулирования тарифов, в частности проект Постановления Администрации Ростовской области "О внесении изменений в некоторые нормативные правовые акты Администрации Ростовской области по вопросам регулирования тарифов (цен)";

- лесного законодательства, например проект Областного закона "О внесении изменений в Областной закон "О регулировании лесных отношений в Ростовской области" и другие.

Значительное количество выявленных нарушений заключается в превышении компетенции субъектом Российской Федерации и регламентации вопросов, относящихся к ведению федеральных органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Так, например, вмешательство в компетенцию федеральных органов государственной власти было выявлено в проекте Постановления Администрации Ростовской области "Об утверждении Областной долгосрочной целевой программы поддержки экспорта в Ростовской области на 2011 - 2013 годы".

Превышение компетенции субъектом Российской Федерации в части регламентации обязанностей органов местного самоуправления имело место в проекте Постановления Администрации Ростовской области "О порядке утверждения проектов зон санитарной охраны водных объектов, используемых для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения на территории Ростовской области".

В проектах нормативных правовых актов Ростовской области были выявлены также нарушения в сферах социальной защиты и социального обеспечения, охраны окружающей среды, земельного, жилищного, избирательного законодательства и другие.

Кроме того, в результате проведения правовой экспертизы проектов региональных актов Главным управлением были выявлены коррупциогенные факторы. Так, из 160 проектов, в отношении которых подготовлены замечания, в 49 выявлены коррупциогенные факторы, которые впоследствии устранены более чем в 85% принятых актов.

Основными причинами наличия противоречий в разрабатываемых проектах нормативных правовых актов являются динамичное изменение федерального законодательства, недостаточный анализ региональными органами государственной власти норм федерального законодательства, неверное толкование законодательства.

При исследовании и анализе проектов региональных актов не только делается вывод о соответствии либо несоответствии проектов региональных актов положениям КонституцииРоссийской Федерации и федерального законодательства, но и вносятся предложения, направленные на исключение в тексте проекта нарушений правил юридической техники.

Эффективной и оперативной формой участия в нормотворческой деятельности региональных органов государственной власти является участие в рабочих группах и комиссиях, в том числе в работе сессий региональных органов законодательной власти по разработке проектов нормативных правовых актов. В 2010 году сотрудниками Главного управления рассмотрено 397 проектов региональных актов в составе сформированных рабочих групп и депутатских комиссий. Данный показатель почти в 2 раза превышает аналогичный показатель 2009 года (202). Кроме того, сотрудники Главного управления регулярно приглашаются на заседания комитетов Законодательного Собрания Ростовской области, на которых также рассматриваются проекты нормативных правовых актов Ростовской области в различных сферах общественных отношений.

Все это положительным образом сказывается на качестве принимаемых нормативных правовых актов регионального уровня, а значит, и на качестве обеспечения прав граждан, проживающих в данном субъекте Российской Федерации.