fat6

Целью Комитета регионов является вовлечение органов власти всех уровней, находящихся ниже национального, в механизмы законотворчества Европейского союза, т.е. проведение в жизнь принципа субсидиарности. Сразу после создания Комитета в него вошло 189 представителей местных и региональных органов из всех стран-членов Союза. С 1995 г., когда к ЕС присоединились Австрия, Финляндия и Швеция, количество членов Комитета было увеличено до 222 [439, 13].

В связи с последним укрупнением Европейского союза список приоритетов структурных фондов был дополнен еще одним, имеющим ярко выраженный региональный характер:

цель 6 – развитие и исправление структуры регионов с исключительно низкой плотностью населения (ЕФРР, ЕСФ, секция ориентации ЕФАОГ).

На предоставление помощи по этой цели могут претендовать регионы с плотностью населения восемь и менее жителей на один квадратный километр.

Что же представляла собой региональная политика Европейского союза в программный период 1994–1999 гг., т.е. после всех отмеченных выше реформ, а также каковы перспективы ее развития на ближайшие годы? Резюмируя все отмеченное выше, можно сделать вывод о том, что к этому времени рассматриваемый вид политики стал относительно самостоятельным направлением деятельности институтов ЕС (в основном Европейской комиссии). В то же время региональная политика ЕС осталась тесно взаимосвязанной с другими видами политики Союза. Для укрепления экономической и социальной сплоченности стран–членов ЕС были определены шесть приоритетных целей, четыре из которых имели ярко выраженную региональную окраску (1, 2, 5(б), 6). В 1994 г. различные виды регионально ориентированной помощи по этим целям охватывали территорию, на которой проживало 178,6 млн. человек [398, 129].

Основным инструментом региональной политики Союза стал Европейский фонд регионального развития, но для решения региональных проблем использовалась значительная часть ассигнований из всех остальных структурных фондов (ЕСФ, ЕФАОГ, ФИОР), а также другие финансовые инструменты ЕС. Распределение между структурными фондами всего объема ресурсов, направленных на достижение целей 1–6, по состоянию на конец 1998 г. было представлено в следующем соотношении: через ЕФРР было выделено 51,6 % общего объема финансовой помощи, через ЕСФ − 30,3 %, ЕФАОГ − 16,0 %, через ФИОР – остальная часть финансовой поддержки [404, 4; 414].

Работа структурных фондов основывалась на нескольких фундаментальных и дополняющих друг друга принципах (концентрация, партнерство, программирование, аддитивность или дополнительность, субсидиарность). Финансовая помощь из структурных фондов в большей мере стала ориентироваться на программы развития и в меньшей − на индивидуальные проекты. Программы развития формировались в результате тесного сотрудничества посредством консультаций между Комиссией и соответствующими органами власти, управления и самоуправления в странах–членах ЕС: на национальном, региональном и местном уровне, а также на всех этапах программирования. Эти программы инициировались как на национальном уровне, так и представлять собой инициативу Сообщества.

В программном периоде 1994–1999 гг. процесс принятия решений по национальным инициативам обычно состоял из трех стадий, каждая из которых завершалась подготовкой и соответствующим правовым оформлением следующих основных документов:

1. План. Разрабатывался на территориальном уровне, который признан наиболее приемлемым для решения той или иной региональной проблемы. Страна–член ЕС оп-

81

ределяла национальные, региональные или иные органы, ответственные за разработку плана, а также представляла уже готовый документ в Европейскую комиссию. В плане содержалась характеристика современного состояния соответствующей проблемы и основных шагов, уже предпринятых самой страной-инициатором для решения этой проблемы.

2.Рамки помощи Сообщества (РПС). Они устанавливались Европейской комиссией в ходе тесных консультаций с компетентными органами страны, представившей план, и соответствующего региона. РПС определяли приоритеты, финансовые ресурсы

иформы помощи ЕС.

3.Меры, связанные с выполнением или реализацией национальных инициатив, обычно осуществлялись в виде операционной программы (ОП), однако в ряде случаев они могли приниматься в виде глобальных грантов (global grants), широкомасштабных проектов и других формах. Меры по выполнению инициативы представлялись стра- ной–членом ЕС в форме заявки на финансирование и принимались решением Европейской комиссии.

Для того чтобы ускорить и предельно упростить процедуру принятия решений по национальным инициативам, законодательством ЕС было предусмотрено, что страна– член Сообщества может представить единый программный документ (ЕПД), который одновременно включает и план развития, и соответствующую заявку на финансирование. В этом случае Комиссия принимала единое решение как в отношении рамок помощи Сообщества, так и по операционной программе или другой форме реализации помощи [410, 23, 56].

Совершенно иная процедура использовалась для принятия решений по инициати-

вам Сообщества. Вот как она выглядела для программ, принятых на период 1994−1999 гг. В середине 1993 г. Европейская комиссия опубликовала Зеленый доклад о перспективах инициатив Сообщества, в котором был представлен перечень приоритетных тем. На основе этого документа в марте−апреле 1994 г. Комиссия выступила с общими предложениями по этому вопросу. После консультаций с Европарламентом, Комитетом регионов, Экономическим и социальным комитетом и Управляющим комитетом по инициативам Сообщества в июне 1994 г. Комиссией была принята окончательная версия основных направлений развития инициатив Сообщества [399, 8−9; 410, 24].

Ниже приведена краткая характеристика инициатив Сообщества, предпринятых в программный период с 1994 по 1999 г., с указанием в скобках ассигнований, определенных для каждой инициативы:

INTERREG II – состояла из двух частей − INTERREG I и REGEN (3447,6 млн.

экю), решала задачу развития трансграничного сотрудничества через оказание помощи районам, расположенным вдоль внутренних и внешних границ ЕС, соединение этих районов с основными европейскими энергетическими сетями;

LEADER II (1722,6 млн. экю) – связана с оказанием помощи в развитии сельских районов;

REGIS II (600 млн. экю) – решала задачу интеграции в ЕС наиболее удаленных регионов;

EMPLOYMENT – состояла из трех направлений: NOW, HORIZONT, YOUTHSTART (1784 млн. экю), которые обеспечивали создание равных возможностей в области занятости для женщин, инвалидов и молодежи;

ADAPT и ADAPT-BIS (1623 млн. экю) – нацелена на адаптацию рабочей силы к экономическим и технологическим изменениям в промышленности;

RECHAR II (448,8 млн. экю) – связана с конверсией регионов угледобычи;

82

RESIDER II (564,2 млн. экю) – решала задачу конверсии районов концентрации предприятий сталелитейной промышленности;

RETEX (562,8 млн. экю) – направлена на решение проблемы экономической диверсификации в районах, которые сильно зависят от развития текстильной и швейной промышленности;

KONVER (744,3 млн. экю) − решала ту же задачу в регионах, зависимых от оборонной промышленности;

SMEs (1054 млн. экю) – нацелена на укрепление конкурентоспособности малых и средних предприятий;

URBAN (800,1 млн. экю) – связана с восстановлением пораженных кризисом городских районов;

PESCA (290,3 млн. экю) – направлена на решение проблемы экономической диверсификации в районах, которые сильно зависят от развития рыбной промышленности;

PEACE (300 млн. экю) – обеспечивает поддержку процесса мирного урегулирования в Северной Ирландии и шести граничащих с ней странах [365, 141−173; 404, 12; 410, 24].

Основная часть расходов из бюджета структурных фондов (90 %) использовалась на поддержку мер, предпринимаемых по инициативе стран–членов ЕС, и осуществлялась в рамках РПС и ЕПД. На реализацию инициатив Сообщества выделялось примерно 9 % всего объема финансовых ресурсов структурных фондов. Оставшийся 1 % шел на осуществление инновационных мер [404, 14; 410, 21].

В рамках национальных программ в 1994–1999 гг. финансировалось более 600 операционных программ и единых программных документов. В этот же период выделялись ассигнования на реализацию около 500 программ по 13 инициативам Сообщест-

ва [414].

Планировалось, что на программный период 1994−1999 гг. ассигнования структурных фондов составят более 153 млрд. экю (в ценах 1994 г.; см. табл. 10). Для сравнения приведем еще две цифры: в период между 1958 по 1988 общие бюджетные ресурсы этих фондов составляли всего 58,4 млрд. экю, а на программный период 1989−1993 гг. они насчитывали менее 64 млрд. экю в ценах 1989 г.

В 1994−1999 гг. проблемные регионы, определенные в рамках региональных целей (1, 2, 5(б) и 6), охватывали территорию, на которой проживало более половины населения Сообщества (см. табл. 11). Под критерий, определенный для цели 1, подпадала практически вся территория Греции, Ирландии и Португалии. На помощь из структурных фондов могли рассчитывать регионы, в которых в тот программный период проживало более половины населения Испании, Италии и Финляндии.

Существуют очень противоречивые оценки результативности региональной политики ЕС. Так, в 80-е гг., несмотря на очевидное усиление региональной политики Сообщества, региональные различия внутри ЕС все же возрастали. Тем не менее, с учетом изменений происходивших в 90-е гг., оценки результатов региональной политики Сообщества выглядят, скорее, позитивными. Об этом, в частности, свидетельствуют дан-

ные, представленные в Шестом периодическом докладе о социальном и экономическом положении и развитии регионов в Европейском союзе, подготовленном в начале 1999 г.

Европейской комиссией. В этом аналитическом документе обращается внимание на то, что за период с 1986 по 1996 г. валовой внутренний продукт (ВВП) на душу населения с учетом паритета покупательной способности (ППС) в десяти наиболее бедных регионах ЕС вырос с 41 % до 50 % от среднего уровня по Европейскому союзу.

83

лений улучшения глобальной конкурентоспособности Сообщества ускорить "развитие кластеров конкурентоспособных видов деятельности" [398, 80]. Нет необходимости доказывать, что решить эту задачу в более сжатые сроки и с меньшими затратами можно в развитых регионах. Поэтому у западноевропейских политиков есть большой соблазн пожертвовать интересами проблемных регионов во имя повышения конкурентоспособности ЕС в целом.

В-третьих, сама по себе региональная политика, даже если она недостаточно эффективна, не может (по характеру поставленных перед нею целей) являться первопричиной роста региональных диспропорций. Последняя сама является следствием или ответом институтов Сообщества на действия многих других факторов. Среди основных факторов следует назвать: общее состояние и цикличность развития экономики (ре-

гиональной, западноевропейской и мировой в целом), изменения в региональной политике отдельных стран-членов Сообщества, неоднократные укрупнения Сообще-

ства. В разные периоды эти факторы имели противоположное воздействие на региональное развитие, следовательно, на региональную политику Сообщества в целом и отдельных стран-членов. Например, мировые нефтяные кризисы, как было показано ранее, способствовали развитию ряда отсталых регионов Великобритании, расположенных рядом с месторождениями нефти в Северном море, в тоже время они ухудшили и без того сложное положение в других проблемных регионах страны, как и британской экономики в целом. Региональные различия могут возрастать в те периоды, когда ухудшается состояние экономики Сообщества в целом, а также большинства национальных экономик стран-членов.

Трудно рассчитывать на ослабление региональных проблем внутри Сообщества, если параллельно с укреплением супранациональной региональной политики многие страны ЕС, главным образом северные, ослабили собственные усилия в этой области. Этот факт отмечался как в Четвертом, так и в Пятом периодических докладах Европейской комиссии по социально-экономическому развитию регионов ЕС [362, 60−61; 396, 135−142].

Неодинаковое воздействие на региональные проблемы внутри Сообщества оказали три последних его укрупнения. Например, присоединение Греции, Испании и Португалии привело к обострению региональных проблем в EC. Вхождение в Европейский союз Австрии, Финляндии и Швеции не вызвало ощутимого роста региональных диспропорций. Однако оно также потребовало корректировки региональных целей ЕС, переориентации ресурсов всех его структурных фондов и других финансовых инструментов. Вполне очевидно, что новое расширение Евросоюза, которое рано или поздно будет осуществлено за счет менее развитых стран Центральной и Восточной Европы, а также стран Балтии, приведет к новым региональным диспропорциям внутри ЕС. И чтобы максимально снизить негативные последствия такого развития событий, еще до официального вступления стран-кандидатов из указанной группы делается очень многое, в том числе и с помощью упреждающей региональной политики Евросоюза.

Рассмотрим кратко, какие изменения ожидают региональную политику ЕС в новом программном периоде (2000–20006 гг.).

Еще в середине 1997 г. Европейской комиссией был подготовлен информационный документ "Повестка дня 2000" (Agenda 2000), в котором был представлен проект программы действий по укреплению Европейского союза, предложения по проведению серии реформ, связанных с модернизацией общей сельскохозяйственной политики Сообщества и направленных на повышение эффективности структурных фондов и Фонда сплоченности. В этот документ вошли также предложения по укреплению стратегии подготовки к расширению ЕС. В частности, в дополнение к действующей с 1990 г. про-

86

грамме PHARE, было рекомендовано создать два новых финансовых механизма, обеспечивающих помощь кандидатам на вступление в ЕС при проведении структурных преобразований, развитии транспортной и природоохранной инфраструктуры (ISPA), а также реформировании сельского хозяйства (SAPARD). Кроме того, в нем были определены финансовые перспективы развития Европейского союза в 2000–2006 гг. [411].

Вмарте 1998 г. Европейская комиссия представила Совету ЕС проекты новых регулятивных распоряжений, связанных с очередной реформой структурных фондов и их работой в 2000–2006 гг. Все эти документы широко и активно обсуждались на всех уровнях: в странах–членах ЕС, Комитете регионов и других институтах Европейского союза. Наконец, 24–25 марта 1999 г. на Берлинском саммите было достигнуто политическое соглашение по всему пакету вопросов, изложенных в "Повестке дня 2000", а 21 июня 1999 г. Совет ЕС утвердил отмеченные выше новые регулятивные распоряжения

[367, 426 и др.].

Вчем же состоит суть тех основных изменений, которые определяют новые методологические и методические основы региональной политики Европейского союза в начале XXI в.? Пожалуй, наиболее важное из них заключается в сокращении количе-

ства основных целей, на достижение которых должны ориентироваться в своей работе все структурные фонды (ЕФРР, ЕСФ, ЕФАОГ и ФИОР), а также Фонд сплоченности, Европейский инвестиционный банк и другие финансовые инструменты Сообщества. В новом программном периоде их будет всего три:

•цель 1 – содействие развитию и корректировке структуры отстающих регио-

нов (ЕФРР, ЕСФ, секция ориентации ЕФАОГ, ФИОР);

•цель 2 – поддержка экономических и социальных преобразований (конверсии) районов, столкнувшихся с проблемами структурного характера (ЕФРР, ЕСФ, ФИОР);

•цель 3 – содействие адаптации и модернизации политики и систем в области образования, профессиональной подготовки, занятости (ЕСФ) [367, 7].

Из приведенного выше перечня следует, что два из трех новых приоритетов имеют ярко выраженную региональную ориентацию. Сравнивая этот перечень с целями, определенными в программном периоде 1994–1999 гг., нетрудно заметить, что цель 1 не претерпела изменений. Сохраняется и доминирующая роль этой цели. В 2000–2006 гг. на мероприятия, связанные с содействием развитию и исправлению структуры отстающих регионов, планируется израсходовать 135,9 млрд. евро (в ценах 1999 г.), что составит 69,7% общего объема финансовых ресурсов всех структурных фондов ЕС. В целом не изменились и условия, при соблюдении которых регионы могут быть отнесены к объектам региональной политики Сообщества по цели 1, и, следовательно, имеют право претендовать на помощь ЕС:

−они должны относиться к регионам второго уровня NUTS1;

−валовой внутренний продукт на душу населения (с учетом ППС) в этих регионах, рассчитанный на основе данных за последние три года, должен составлять менее 75% от среднего значения данного показателя по ЕС.

Единственное изменение в "формуле" предоставления помощи по цели 1 состоит

втом, что на период с 2000 по 2006 годы к объектам поддержки Сообщества по данному приоритету решено также отнести и те территориальные единицы, которые в 1995–

1 Здесь стоит напомнить, что в соответствии с Номенклатура территориальных единиц для целей ста-

тистики, утвержденной в 1999 г., территория ЕС делилась на 78 регионов первого уровня (NUTS 1), 211 − второго (NUTS 2), 1093 – третьего уровня (NUTS 3), 1029 – четвертого уровня (NUTS 4) и 98544 региона пятого уровня (NUTS 5) [412].

87

1999 гг. пользовались ресурсами, распределяемыми по цели 6. Это некоторые районы Швеции и Финляндии, в которых плотность населения составляет восемь и менее жителей на один квадратный километр [367; 415].

Новая цель 2 предусматривает объединение определенных в прошлом программном периоде целей 2 и 5 (б). На ее достижение планируется израсходовать 22,5 млрд. евро, или 11,5 % всех ресурсов структурных фондов. Цель 3 на период 2000–2006 гг. расширяется за счет включения в нее установленных на предыдущем этапе целей 3 и 4 с соответствующим финансированием в 24,1 млрд. евро (12,3 % всех средств структур-

ных фондов) [367; 415; 425].

Существенно сужаются границы регионов, которым ЕС планирует оказывать помощь в начале нового века, а по численности проживающего в них населения устанавливаются предельные лимиты. Например, в 1994–1999 гг. в регионах, пользовавшихся финансовой поддержкой из структурных фондов Сообщества по целям 2 и 5 (б), проживало 25,2% общей численности населения стран–членов ЕС. В новом программном периоде, в соответствии с решением Совета ЕС, удельный вес населения регионов, определенных в качестве объектов помощи Сообщества в рамках новой "укрупненной" цели 2, не может превышать 18 % совокупного населения Европейского союза (см. табл. 12), из них не более:

¾10 % должно проживать в промышленных районах;

¾5 % – в сельских;

¾2 % – в городских;

¾1 % – в регионах, находящихся в сильной зависимости от развития рыбной промышленности [416, 9].

Вцелом же поддержкой по всем трем новым приоритетам, как следует из рекомендаций Европейской комиссии, в ближайшие семь лет может быть охвачено не более 35–40 % населения ЕС (против 50,7 % в 1994–1999 гг., как отмечено выше) [411].

Проекты и программы, направленные на реализацию трех основных целей, предстоит осуществлять в достаточно жестких условиях финансирования. Если в 1994–1999 гг. через структурные фонды было аккумулировано и направлено на решение проблем Сообщества 163 млрд. евро, то в 2000–2006 гг., т.е. в период, который дольше на один год, в них планируется сосредоточить и перераспределить финансовые ресурсы в объеме 195 млрд. евро (в ценах 1999 г.). При этом следует принять во внимание, что объемы ассигнований на работу структурных фондов с каждым годом будут сокращаться (см.

табл. 13).

Вновом программном периоде количество инициатив Сообщества сокращается с 13 до 4 программ:

1.INTERREG – приграничное, транснациональное и межрегиональное сотрудничество, призванное стимулировать гармоничное, сбалансированное и устойчивое развитие на всей территории Сообщества;

2.URBAN – экономическое и социальное возрождение городов, а также оказавшихся в кризисной ситуации пригородных районов с целью создания условий для устойчивого городского развития;

3.LEADER – сельское развитие;

4.EQUAL – транснациональное сотрудничество в разработке новых средств борьбы со всеми формами дискриминации и неравенства на рынке труда [367, 20].

Таблица 12

88

Некоторые характеристики регионов, которым предполагается в 2000–2006 гг. оказывать помощь ЕС по цели 2

Рис. 7.

Источник: таблица составлена по данным [417; 418].

Таблица 13

Распределение по годам нового программного периода финансовых ресурсов структурных фондов ЕС

(в млн. евро, в ценах 1999 г.)

Удельный вес инициатив Сообщества в общем бюджете структурных фондов в новом программном периоде снизится с 9 % до 5,35 %. Изменения внесены также в порядок их финансирования. В прошлом средства на выполнение многих инициатив Сообщества выделялись "перекрестно", т.е. из двух и более структурных фондов. В период с 2000 по 2006 гг. финансирование каждой из указанных выше инициатив закреплено за одним фондом: первых двух – за ЕФРР, третьей – за ЕФАОГ, а четвертой – за ЕСФ. Информация о планируемых объемах и распределении ассигнований на реализацию инициатив Сообщества представлена в таблице 14.

Удельный вес расходов, предусмотренных на инновационные меры, также снижается: с 1 % до 0,65 % от суммарных финансовых ресурсов структурных фондов.

89

Таблица 14

Индикативное распределение между странами–членами ЕС ассигнований на реализацию инициатив Сообщества в 2000–2006 гг.

(в млн. евро, в ценах 1999 г.)

Источник: [418, 3].

Несколько новых элементов внесено в процедуру программирования мер по указанным основным целям, что, по мнению Европейской комиссии, позволит более четко разграничить ответственность между участниками разработки и реализации программных документов, более последовательно применять принцип субсидиарности в процессе их программирования и исполнения. Комиссия будет лишь контролировать соответствие разрабатываемых мер стратегическим приоритетам, само же управление программами будет децентрализовано. Основные программные документы – операцион-

ные программы и единые программные документы, в новом периоде уже не будут содержать детальные данные о мерах, которые предполагается финансировать из структурных фондов (такой порядок использовался в 1994–1999 гг.). Однако после принятия ОП и ЕПД соответствующие страны-члены или регионы должны принять дополнительный программный документ для каждой программы, в котором указываются получатели помощи и приводятся данные о распределении средств по предлагаемым мерам.

На всех стадиях программирования, мониторинга и контроля над выполнением программ и проектов планируется расширить партнерство между институтами ЕС, национальными, региональными и местными органами управления, неправительствен-

90