fat6

административного передела, во-первых, не имеет обстоятельного экономического обоснования, а носит скорее декларативно политический характер; во-вторых, противоречит тенденциям концентрации местных территориальных сообществ; в-третьих, в отношении конкретной (постчернобыльской) ситуации ослабит возможности решения проблем смягчения последствий катастрофы на ЧАЭС; в-четвертых, порождает значительные диспропорции территориального плана и распределения численности населения; в-пятых, грозит упадком и застоем в развитии еще 11 городских поселений области; в-шестых, всякая нестабильность (а переустройство к этому ведет) на руку мафиозным амбициям; и в-седьмых, носит разрушительный, а не созидательный характер...",– и далее как вывод,– "в сложившейся на Беларуси обстановке необходимых условий для административного переустройства... нет" [94, 29].

С первым доводом А. Злотникова можно в целом согласиться. Действительно, выполненные в прошлые годы разработки БелНИИПградостроительства и других НИИ, как уже отмечалось выше, имеют слабое экономическое обоснование. Во многих появившихся в 90-е гг. публикациях авторов, никогда не занимавшихся профессионально вопросами совершенствования административно-территориального устройства, отчетливо просматривается декларативность утверждений, псевдореволюционное стремление решить все проблемы республики одним средством и сразу. Поэтому, при проведении реформ АТД, отнюдь не лишним будет руководствоваться принципом, перефразировав известную пословицу: "Семь раз отмерь, один раз передели".

Тем не менее представляется, что остальные выводы А. Злотникова не имеют достаточно убедительных обоснований. Результаты анализа реформ в ряде стран, проведенные автором этой книги (см.: [264, т. 2, 100–114]), свидетельствуют о том, что идея дальнейшего сокращения количества низовых административных единиц не противоречит, а наоборот, находится в русле имевшей место в послевоенной Европе тенденции. Не существует весомых аргументов, чтобы утверждать, что административное переустройство в сложившейся в Беларуси обстановке будет иметь разрушительный характер. Тот же зарубежный опыт, в том числе и в ближнем зарубежье, показывает, что именно

всложной обстановке (послевоенное время, периоды кризисов) многие страны идут на такие реформы. Более того, сами реформы рассматриваются как средство выхода не только из экономического, но и политического кризиса, как форма нахождения политического компромисса в обществе, т.е. имеют созидательный характер. Следуя логике А. Злотникова, можно оказаться недалеко от предположения, что авторы осуществленных

впоследние годы административно-территориальных реформ в Литве, Польше, некоторых других странах преследовали разрушительные цели при разработке своих концепций административных территориальных преобразований. Разумеется, при этом разрушались старые стереотипы, догмы, шаблоны, но стратегические задачи были, безусловно, созидательными.

Более осторожно и взвешенно высказал свои сомнения А. Высоцкий, который вполне справедливо отметил: "Следует избавляться от иллюзий, что переход от областей к более мелким округам с центрами-городами развяжет последним руки и принесет сплошные экономические выгоды" [40]. Как бы продолжая эту мысль, другой автор – Е. Брытиков – поставил вопрос о гарантиях того, что после административно– территориальных изменений количество аппарата управления не "догонит" существующую, и мы не получим 18–20 областей вместо шести [29].

Представляется, что эти сомнения не напрасны, учитывая опыт прежних преобразований в государственном управлении республики, имевшем место в последнее десятилетие. Но вряд ли стоит опасаться как такового роста аппарата управления в новых областях, если, конечно, дело не ограничится чисто механическим дроблением старых, без перераспределения полномочий, финансовых и трудовых ресурсов вниз по терри-

210

ториальным уровням. В том случае, если будут осуществлены деконцентрация и децентрализация управления, неизбежно произойдет, не только правовое, финансовое, но и кадровое укрепление местного самоуправления, причем не только качественное, но и количественное.

Однако при вполне возможном сценарии, когда все эти процессы будут сопровождаться ощутимым ростом численности государственного аппарата на республиканском уровне, несомненно, придется констатировать неудачу или (в лучшем случае) низкую эффективность осуществляемых административных преобразований.

Тем не менее, уже сам факт периодического возобновления на страницах белорусских газет и журналов подобных дискуссий по проблемам преобразования админи- стративно-территориального устройства Республики Беларусь свидетельствует о постепенном, но неуклонном росте актуальности этих вопросов и в то же время становится своеобразной преградой скоропалительным решениям. Несмотря на отсутствие единства взглядов (что является нормальным для демократического государства), за изменение административно-территориального деления Беларуси все же высказывается большинство специалистов длительное время профессионально занимающихся изучением и практическим решением вопросов региональной экономики, муниципального права, градостроительства. В связи с этим более или менее значительные изменения областного и районного деления Беларуси вряд ли удастся оттянуть еще на тридцать– сорок лет. В то же время официальные лица, представлявшие высшие государственные органы Беларуси в начале 90-х гг., занимали откровенно выжидательную позицию, периодически откладывая совершенствование АТД на неопределенную перспективу. Для обоснования такой позиции использовался аргумент о несвоевременности и вредности административно-территориальной реформы в условиях экономического кризиса.

Как показали итоги работы состоявшегося 29 сентября 2000 г. Съезда Советов Республики Беларусь [8; 51; 274], и в настоящее время у руководства и депутатского корпуса республики нет ясного видения того, каким должно стать АТД страны, целесообразно или нецелесообразно сохранение в ней двух промежуточных региональных уровней (области и районы).

Некоторые возможные подходы к совершенствованию АТД Беларуси будут рассмотрены в этой работе после анализа других характеристик, тенденций и проблем развития внутриреспубликанских регионов.

3.4.3.2. Основные характеристики, тенденции и проблемы регионального развития: экономический, социальный, экологический аспекты

Ключевой отраслью экономики страны в целом и всех без исключения областей Республики Беларусь на протяжении последних десятилетий являлась промышленность. Однако промышленное производство размещено по территории республики неравномерно, а его отраслевая структура и территориальное распределение медленно, но все же изменяются. Еще в начале 90-х гг. прошедшего столетия около четверти всего объема промышленного производства Беларуси было сконцентрировано в г. Минске, и доля столицы по данному показателю была самой высокой в республике. В последние годы ситуация принципиально изменилась. В 2000 г. удельный вес г. Минска по объему промышленного производства снизился до 18,8 %, и лидерство по данному показателю перешло сразу к двум восточным регионам республики – Гомельской и Витебской обл., в каждой из которых удалось сосредоточить примерно по 21 % от всего рес-

211

публиканского объема продукции, работ и услуг промышленного характера. До распада СССР на протяжении нескольких десятилетий осуществлялось опережающее индустриальное развитие западных областей (Гродненской и Брестской). Несмотря на это, их доля в промышленном производстве республики все же значительно ниже, чем двух отмеченных выше восточных областей (см. табл. 29).

Впространственной организации отдельных отраслей промышленности также имеются существенные различия. В г. Минске в 2000 г. было сконцентрировано 48,8 % всего объема машиностроительного и металлообрабатывающего производства Беларуси. Однако стоит отметить, что в последнее время, несмотря на сохранение за столицей позиций явного лидера машиностроения и металлообработки, ее роль в этом качестве несколько снизилась. Достаточно отметить, что еще в 1993 г. удельный вес г. Минска в республиканском объеме производства данной отрасли достигал почти 56 %. Высокий уровень территориальной концентрации производства характерен также для некоторых других отраслей белорусской индустрии – электроэнергетики, металлургической и топливной промышленности. От 42 до 99 % республиканского производства этих отраслей сосредоточено в одной-двух восточных областях Беларуси, точнее, в нескольких крупных и средних промышленных центрах этих областей: в Новополоцке, Полоцке, Мозыре, Жлобине и некоторых других городах.

Востальных отраслях промышленности производство размещено по территории страны более равномерно. Так, удельный вес одной области в объеме производства легкой и пищевой промышленности не превышает четверти республиканского объема соответствующего производства.

Характер территориальной организации отдельных отраслей промышленности определяет промышленную специализацию каждой из областей республики. Например,

вг. Минске ярко выраженной отраслью промышленной специализации является машиностроение и металлообработка, в Витебской и Гомельской обл. – топливная промышленность, Брестской и Гродненской обл. – пищевая промышленность. Доля названных отраслей составляет примерно от трети до половины всего объема промышленного производства соответствующей административно-территориальной единицы, что значительно выше, чем их удельный вес в отраслевой структуре всей белорусской промышленности (см. табл. 30).

Особенности в структуре и специализации хозяйства регионов Беларуси в значительной мере обусловили региональные различия в развитии кризисных процессов, охвативших белорусскую экономику, впрочем, как и большинство других европейских переходных экономик в первой половине 90-х гг.. Наибольший спад производства был зарегистрирован в восточных областях Беларуси, в которых в прошлые десятилетия был создан более крупный промышленный потенциал, чем в западных регионах. К концу 1995 г. в Витебской и Гомельской областях объем промышленного производства сократился на 55–56 % по сравнению с уровнем, достигнутым в 1990 г., а в Могилевской области – на 41 %. В тот же период сокращение промышленного производства в Брестской области составило 40 %, Гродненской – 36 %, Минской области – 27,2 %, а в городе Минске – всего 25,4 % [43, 10; 152, 155; 153, 141; 154, 34; 155, 8; 301, 9; 300, 31].

К концу 90-х гг. прошлого века многим регионам так и не удалось выйти на рубежи, достигнутые перед началом кризиса. В 2000 г. объем промышленного производства (в сопоставимых ценах) в Витебской обл. составил всего 76,6 % от уровня 1990 г.,

вГомельской и Могилевской обл., соответственно – 80,8 % и 94,5 %, в то время как в Гродненской обл. – 105,9 %, Брестской обл. – 108,2 %, Минской обл. – 119,4 %, а в г.

Миске – 138,9 % [176, 11].

212

Таблица 30

Отраслевая структура промышленного производства Беларуси и ее областей в 2000 г., в %

Источник: рассчитано по данным Министерства статистики и анализа Республики Беларусь по предприятиям, состоящим на самостоятельном балансе.

214

В более сложном положении оказались области, районы и города, в которых сосредоточены предприятия и производства наиболее пострадавших от кризиса отраслей промышленности. К концу 2000 г. в топливной промышленности объем производства в сопоставимых ценах составлял всего 42,7 % от уровня 1990 г., в промышленности строительных материалов – 59,5 %, в электроэнергетике – 64,2 %, в то время как в большинстве других отраслей промышленности удалось достигнуть, а в отдельных случаях и значительно (в 1,3 – 1,7 раза) превысить уровень конца 80-х – начала 90-х гг. [176, 12].

Следует отметить, что отраслевая структура промышленности всех областей, в свою очередь, также существенно изменилась. Например, в Витебской обл. с 1990 по 1999 гг. удельный вес машиностроения и металлообработки в общем объеме промышленной продукции этого региона снизился в 2,4 раза, а легкой промышленности – в 1,2 раза. В тот же период удельный вес электроэнергетики вырос более чем в 4 раза [301, 194]. Тем не менее, следует учитывать, что изменения в отраслевой структуре промышленности, имевшие место в 90-х гг., связаны не только с проявлением резких отраслевых различий в спаде (подъеме) экономической деятельности, и не столько со строительством новых и расширением существующих производств (последний фактор был основным в прошлые десятилетия и существенно ослаб с резким сокращением инвестиционной деятельности), но и с существенным изменением в соотношении цен в результате их частичной либерализации.

Региональные особенности наблюдаются также в развитии других секторов белорусской экономики. Как уже было отмечено выше, западные области Беларуси (Гродненская и Брестская) имеют относительно небольшую долю в промышленном производстве республики. Однако в них достигнут более высокий уровень развития сельского хозяйства. Сравнения за ряд последних лет свидетельствуют о том, что в Гродненской и Брестской обл. более высокие, чем в среднем по Беларуси, темпы роста производительности труда в сельском хозяйстве. По ряду основных продуктов в них выше производство в расчете на душу населения, а также урожайность зерновых и некоторых других культур (см. табл. 31).

Таблица 31

Некоторые показатели работы сельскохозяйственных предприятий областей Беларуси (средние значения за 1995–1999 гг.)

215

Источники: [302, 538–555].

Впрошлые десятилетия в Гродненской и Брестской областях был достигнут более высокий уровень развития сельского хозяйства, чем в остальных регионах Беларуси. Следует признать, что и в 90-е гг. сильный аграрный сектор западных областей в меньшей степени пострадал от неблагоприятной экономической ситуации и погодных условий, чем сельское хозяйство восточных регионов.

Так, если в Гродненской и Брестской областях численность крупного рогатого скота с начала 1991 г. по начало 2001 г. сократилось, соответственно, на 30 % и 37 %, то в других областях – на 45–50 %. О менее серьезных потерях сельского хозяйства западных областей также свидетельствуют результаты сравнительного анализа динамики по ряду других показателей: объему реализации скота и птицы, производства молока и яиц, государственных закупок некоторых видов сельскохозяйственной продукции [176, 38–39].

Впоследнее десятилетие, отмеченное достаточно болезненным переходом Беларуси от централизованно планируемой к рыночной экономике, наблюдаются значительные изменения на рынке труда Беларуси в целом и ее регионов.

Втечение 90-х гг. четко прослеживалась негативная тенденция снижения доли экономически активного населения, а также занятых в общей численности населения страны. Осенью 2001 г. численность экономически активного населения Беларуси (занятых в экономике и безработных) составляла 4,4 млн. человек или 44,3 % общей численности населения страны. С 1990 г. до 2001 г. численность работников, занятых на предприятиях, в учреждениях и в организациях (без малых предприятий негосударственной формы собственности), сократилась с 5,2 млн. человек до 3,8 млн. человек. Удельный вес этой группы работников в общей численности постоянного населения за указанный период снизился с 50,4 % до 37,7 %. [299, 56, 59; 177, 111].

На конец сентября 2001 г. в органах государственной службы занятости Республики Беларусь в качестве безработных было зарегистрировано 103 тыс. человек (2,3 % экономически активного населения страны). Тем не менее следует отметить, что еще совсем недавно, в конце 1996 – начале 1997 гг., соответствующие показатели составляли более 180 тыс. человек и 3,9 – 4,0 % [307, 156–157]. Поэтому имеет смысл проследить, как в отдельные годы изменялась ситуация на рынке труда Беларуси и ее регионов.

Появление явной безработицы в Беларуси связывается с 1991 г., когда существовавшая в республике сеть бюро по трудоустройству была коренным образом преобразована и перешла от советской практики выявления "лиц, уклоняющихся от общественно полезного труда", к совершенно иным задачам и формам работы. В августе указанного года в республике было официально зарегистрировано всего 333 безработных,

ав декабре – 2,3 тыс. человек.

До конца 1993 г. изменения на рынке труда в Беларуси не вызывали особых опасений правительства, поскольку они носили вполне управляемый характер. К этому времени численность безработных возросла до 66,3 тыс. человек (1,4 % всей численности экономически активного населения), доля граждан, длительное время остававшихся без работы была небольшая, более половины всех безработных получали соответствующие пособия (в 1992 г. – 83 %). По имеющимся данным официальной статистики на первом этапе реформ очень сложно было выделить какие-либо ярко выраженные особенности в развития региональных рынков труда.

216

В течение последующих трех лет негативные изменения носили более динамичный характер. Так, уже к июлю 1994 г. численность безработных в Беларуси достигла 88,0 тыс. человек. По уровню безработицы отчетливо наметился рост различий между областями Беларуси и г. Минском. Годом позже (к середине 1995 г.) Государственной службой занятости Республики Беларусь было зарегистрировано 111,2 тыс. безработных, или 2,0 % от численности трудоспособного населения в трудоспособном возрасте. Уровень безработицы по Брестской обл. тогда составлял 2,3 %, Витебской – 2,0 %, Гомельской – 2,2 %, Гродненской – 1,9 %, Могилевской – 2,4 %, Минской обл. – 2,6 % и по г. Минску – 0,9 % от всего количества проживающих в них трудоспособных граждан

[189, 7; 170, 6; 307, 156–157].

По сравнению с аналогичным периодом предыдущего года безработица по г. Минску несколько снизилась, однако, она выросла по всем областям. Вариационный размах между значениями региональной безработицы увеличился. Если в июле 1994 г. разница между максимальным и минимальным уровнем безработицы по областям составляла 1,07 %, то годом позже – 1,71 %. В этот период наибольшие темпы роста числа безработных наблюдались в Гомельской и Могилевской обл.

Еще более значительные региональные различия наметились в этот период на более низких административно-территориальных уровнях – в районах и городах. К середине 1995 г. из 118 районов Беларуси в 14 районах (большая их часть расположена в Витебской и Гродненской обл.) уровень безработицы не превышал 1 %. В то же время в 13 районах этот показатель уже составлял 3 % и более, например, в Ганцевичском районе – 6,7 %, Пуховичском – 5,3 %, Петриковском – 4,7 % и Поставском – 4,2%.

Анализ графической информации, представленной на рисунке 20, позволяет сделать вывод о том, что наибольшее количество районов, в которых в этот период безработица была выше среднего по стране уровня, оказалось на территории Могилевской и Гомельской областей, а также в прилегающих к ним зонам, пострадавшим от аварии на Чернобыльской АЭС. Среди городских поселений самый высокий уровень безработицы был зарегистрирован в Светлогорске (5,1 %), Калинковичах (5,1 %), Речице (4,9 %) и Солигорске (4,2 %), а также в других средних городах [190, 6–7].

Рис. 20. Зарегистрированная безработица в районах Республики Беларусь на 1 июля 1995 г.

Источник: составлено по данным: [190, 20–24].

217

не превышало 1,18 раза (см. табл. 32). В начале 90-х гг. региональная асимметрия в денежных доходах населения резко возросла.

В 1996 г. денежные доходы на душу населения по Минской обл. (с учетом города Минска) были уже в полтора раза выше, чем по Могилевской обл. Если же г. Минск учитывать самостоятельно, то региональная асимметрия будет еще более впечатляюща. Несмотря на то что в 1998 г. различия между регионами по данному показателю сократились, пока еще нет достаточных оснований для утверждения о преодолении этой негативной тенденции, поскольку через год вновь наметился рост региональной дифференциации доходов.

Рис. 21. Зарегистрированная безработица в районах Республики Беларусь на 1 октября 2000 г.

Источник: составлено по данным Комитета по занятости населения при Министерстве труда Республики Беларусь.

Основным источником денежных доходов населения Беларуси продолжает оставаться оплата труда рабочих и служащих, хотя ее удельный вес в общем объеме поступлений (вместе с различными премиями, надбавками и доходами от колхозов) снизился в целом по стране с 73,1 % в 1990 г. до 54,4 % в 1999 г. (см. табл. 33).

Показателен тот факт, что в течение первой половины 90-х гг., согласно данным государственной статистики, все большую долю в структуре денежных доходов граждан стали занимать поступления от официально неучтенной предпринимательской деятельности, от продажи валюты и т.п. Если в 1990 г. в среднем по стране эта группа доходов составляла лишь 1,7 % всех денежных поступлений, то в 1996 г. уже 31,6 %, а по Минской области (включая г. Минск) – 38,3 % [53, 22, 77]. Данные об удельном весе этой категории поступлений в общем объеме доходов населения города Минска, очевидно, были бы еще более впечатляющими, но эти данные не приводятся в соответствующих тематических статистических сборниках Минстата за 1997 – 2000 гг.

219