fat6
.pdfЕВРОПЕЙСКИЙ ГУМАНИТАРНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ
В.С. Фатеев
РЕГИОНАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА:
теория и практика
Минск
ЕГУ
2004
УДК 332.14 ББК 65.04 Ф 27
Рекомендовано к изданию редакционно-издательской комиссией Национальной академии наук Беларуси под грифом «Национальная академия наук Беларуси»
(протокол № 7 от 20.02.2002 г.)
Научный редактор:
П.Г. Никитенко, академик НАН Беларуси
Рецензенты:
Козловская Л.В., доктор экономических наук, профессор; Абрамов И.М. доктор экономических наук
Фатеев В.С.
Ф 27 Региональная политика: теория и практика / В.С. Фатеев. – Мн.: ЕГУ. 2004.– 480 с.
ISBN 985-6723-36-1.
Проанализированы цели, задачи, формы, объекты, субъекты и другие компоненты региональной политики, а также инструменты, используемые в государственном регулировании развития регионов.
Рассмотрены региональные и локальные проблемы и опыт их решения в странах с рыночной и переходной экономикой (Великобритания и другие западноевропейские страны, государства Балтии, Россия, Украина, Беларусь и др.). Представлены рекомендации по совершенствованию государственной региональной политики в Республике Беларусь.
Для государственных и муниципальных служащих, научных работников и аспирантов, преподавателей и студентов экономических и географических факультетов вузов.
УДК 332.14 ББК 65.04
ISBN 985-6723-36-1 |
© Фатеев В. С., 2004 |
|
© Оформление. ЕГУ 2004 |
ОГЛАВЛЕНИЕ
ПРЕДИСЛОВИЕ……………………………………………………………………………5
1.ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ВОПРОСЫ РЕГИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ…………..7
1.1.Терминология в отечественной и зарубежной регионалистике: общее и особенное………..7
1.2.Эволюция государственного регулирования регионального развития……………………..15
1.3.Основные характеристики региональной политики…………………………………………..19
1.4.Методы и инструменты воздействия на развитие регионов…………………………………29
2. ПРАКТИКА РЕГУЛИРОВАНИЯ РЕГИОНАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ В СТРАНАХ С РЫНОЧНОЙ ЭКОНОМИКОЙ…………………………………………..36
2.1.Развитие государственной региональной политики в
Великобритании……………………………………………………………………………………………….36
2.1.1.Зарождение, первые попытки решения региональных проблем…………………………………36
2.1.2.Взлеты и падения после второй мировой войны………………………………………………….40
2.1.3.Взгляд в начало XXI века…………………………………………………………………………...56
2.2.Изменения в других странах Западной Европы…………………………………………………65
2.3.Региональная политика ЕС…………………………………………………………………………74
3. РЕГИОНАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ И ПОЛИТИКА В ЕВРОПЕЙСКИХ СТРАНАХ С ПЕРЕХОДНОЙ ЭКОНОМИКОЙ………………………………………...92
3.1.Общая характеристика группы стран с переходной экономикой…………………………….92
3.2.Центральная и Восточная Европа…………………………………………………………….…..103
3.2.1.Рост региональной дифференциации………………………………………………………….….103
3.2.2.Реальное и мнимое "наследие" централизованного планирования………………………….…114
3.2.3.На пути к новой региональной политике…………………………………………………………120
3.3.Страны Балтии………………………………………………………………………………………129
3.3.1.Общее и особенное……………………………………………………………………………….…129
3.3.2.Эстония: территориальный срез реформ, первый опыт решения региональных проблем……………………………………………………………………………………………...130
3.3.3.Латвия: страна небольшая, региональных проблем много……………………………………....136
3.3.4.Литва: реформы местного масштаба, но национального значения…………………………..…147
3.4.Опыт решения региональных проблем в некоторых странах СНГ………………………….155
3.4.1.Россия………………………………………………………………………………………………….155
3.4.1.1. Региональная асимметрия: экономический и социальный срез…………..………………………. 155 3.4.1.2. "Болезни роста" нового российского федерализма……………………………..………………….. 165 3.4.1.3. Формирование и развитие региональной политики………………………………………………… 170 3.4.1.4. Реформирование межбюджетных отношений………………………………………..……………. 177 3.4.1.5. Развитие местного самоуправления………………………………………………………….……….. 182
3
3.4.2.Украина……………………………………………………………………………………………….186
3.4.2.1.Социально-экономическое положение и демографическая ситуация в регионах…………… .186
3.4.2.2.Проблемы формирования концептуальных основ государственной региональной политики…………………………………………………………………………………………………..… 189
3.4.3.Беларусь………………………………………………………………………………………………204
3.4.3.1.Административно-территориальное деление…………………………………………..……………204
3.4.3.2.Основные характеристики, тенденции и проблемы регионального развития: экономический, социальный, экологический аспекты……………………………………….……… 211
3.4.3.3.Преобразования в местном управлении и самоуправлении………………………………………… 228
3.4.3.4.Обзор государственного регулирования регионального развития в 1990–2001 гг.…..……..… 238
4.ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ РЕГИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ, СИСТЕМЫ МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ И САМОУПРАВЛЕНИЯ В БЕЛАРУСИ……………………………250
4.1.Стратегические направления совершенствования государственной региональной политики в Беларуси……………………………………………………………………………………………………….250
4.2.Проект Концепции государственной региональной политики Республики
Беларусь……………………………………………………………………………………………………….255
4.2.1.Общие положения……………………………………………………………………………………255
4.2.2.Оценка сложившейся ситуации…………………………………………………………………….. 255
4.2.3.Основная цель и задачи государственной региональной политики…………………………….…256
4.2.4.Принципы региональной политики……………………………………………………………….…259
4.2.5.Государственная региональная политика и местное самоуправление………….………………...260
4.2.6.Механизм осуществления государственной региональной политики…………… ………………261
4.3.Некоторые концептуальные положения по дальнейшему совершенствованию местного управления и самоуправления…………………………………………………………………………..…263
ЗАКЛЮЧЕНИЕ…………………………………………………………………………...273
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ……………………………………278
4
ПРЕДИСЛОВИЕ
Воснову предлагаемой вниманию читателей книги положены результаты, полученные автором при выполнении нескольких научно-исследовательских программ и проектов. Основная часть этих исследований на протяжении многих лет проводилась в Институте экономики НАН Беларуси. Поэтому, прежде всего, воспользуюсь возможностью, чтобы выразить самую глубокую признательность моим коллегам, сотрудникам отдела региональной экономики, за помощь в проведении исследований, требовательное и в то же время благожелательное обсуждение рукописи этой книги и результатов других моих работ.
Вкниге представлены также некоторые из результатов исследований, проведенных в 1997–1998 гг. по заказу Министерства экономики Республики Беларусь в рамках основного задания государственной научно-технической программы "Разработать
экономические и социальные основы белорусской государственности (Экономика и социальная политика)" [264]1.
При подготовке книги были использованы также некоторые разработки и материалы, подготовленные автором в более ранние годы. В частности, основы некоторых методологических и концептуальных положений были заложены еще в 1993 г. при выполнении проекта Белорусского республиканского фонда фундаментальных исследова-
ний "Концепция региональной политики в Республике Беларусь и меры по ее реализа-
ции". Эти исследования получили дальнейшее развитие в 1994–1996 гг., когда автор входил в состав рабочих групп, занимавшихся подготовкой первого и второго Национальных отчетов о человеческом развитии в Беларуси в рамках проекта Программы развития ООН (ПРООН) BYE/94/783 "Поддержка устойчивого развития Беларуси" и проекта ПРООН RER/95/O2C "Поддержка национальных отчетов о человеческом развитии в странах Центральной и Восточной Европы и СНГ" [430; 431]. Оба проекта были выполнены при технической и финансовой помощи Представительства ООН В Республике Беларусь.
Значительная часть результатов, нашедших отражение в этой книге, получена в
1996−1997 гг. при выполнении исследований по проекту T95-4618-F "Сравнительный анализ государственной региональной экономической политики в странах с рыночной и переходной экономикой", который реализован автором в рамках программы TACIS ACE 1995 Европейского союза [432]. Выражаю признательность Европейской комиссии за конкурсный отбор и финансирование моего проекта. Поэтому моя искренняя благодарность относится и к исследовательскому, преподавательскому и техническому персоналу Департамента географии Университета Дарема (Великобритания), который предоставил для проведения этих исследований прекрасные организационные, технические и информационные возможности, в особенности профессору Р. Хадсону, профессору А. Амину, доктору Р. Эллисону, доктору И. Эвансу, а также г-же Дж. Кенворси, г-же Дж. Дрессер, г-же Э. Уилкинсон, г-ну Д. Худспесу, г-ну К. Маллэни и г-ну М.
1 Здесь и далее первые цифры в квадратных скобках обозначают номер источника в списке литературы, помещенном в конце книги, а последующие цифры – номера страниц; при указании тома перед цифрой стоит буква "т", при указании части − буква "ч". Данные о разных источниках разделяются точкой с запятой.
5
Скотту за их неоценимую помощь при проведении исследований и критические замечания.
Слова глубокой признательности относятся также к профессору Д. Юиллу, директору Исследовательского центра европейской политики Университета Стратклайда (Великобритания) за любезно предоставленные мне отчеты сотрудников этого Центра, выполненные ими в рамках проекта TACIS EDRUS 9602 "Региональная политика, на-
правленная на сокращение социально-экономической и правовой асимметрии" [533; 571; 574] и сотрудникам Европейского центра документации при библиотеке Университета Дарема доктору Р. Кадделу и г-же Э. Стоукс за возможность ознакомиться с обширной информацией по региональной политике Европейского союза.
Особую благодарность выражаю научному редактору этого издания – доктору экономических наук, профессору, академику НАН Беларуси, директору Института экономики НАН Беларуси П.Г. Никитенко, а также рецензентам – доктору экономических наук, профессору, зав. кафедрой Белорусского государственного университета Л.В. Козловской и доктору экономических наук, заведующему отделом Института экономики НАН Беларуси И.М. Абрамову за их замечания и рекомендации, которые оказались очень полезными во время подготовки рукописи к изданию, а также при уточнении моих личных планов дальнейшей научной работы.
6
1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ВОПРОСЫ РЕГИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ
1.1.Терминология в отечественной и зарубежной регионалистике:
общее и особенное
В последние десятилетия во многих странах существенно расширились исследования по регионалистике, которая превратилась в широкую область науки, находящуюся на стыке многих научных дисциплин: экономики, географии, социологии, политологии и других. Следует признать, что рост внимания к региональным проблемам не способствовал сближению мнений исследователей о сущности понятия "регион". Скорее наблюдалась противоположная тенденция. Слово "регион" уже давно стало многозначным. В связи с этим специалисты самых разных областей науки, занятых изучением пространственного аспекта того или иного явления или процесса, вынуждены периодически решать семантическую задачу в связи с применением слова "регион" и производных от него, т.е. систематизировать научную терминологию. При этом большинством отечественных и зарубежных авторов признается, что дать исчерпывающее определение региона очень сложно [515, 17].
Заняться в очередной раз поиском подходов к решению этой задачи (достойной внимания в большей мере лингвиста, чем экономиста) заставляет то обстоятельство, что в последние годы, судя по литературе, изданной в странах как ближнего, так и дальнего зарубежья, существенно изменяется область использования рассматриваемого термина.
Например, в странах СНГ эта область, с одной стороны, расширяется за счет более частого употребления слов "регион", "региональный", вместо таких, как "район", "районный", "территориальный", "пространственный". С другой стороны, произошло сужение сферы использования первых двух при анализе некоторых экономических, географических, демографических и политических явлений и процессов в бывших на- ционально-государственных образованиях распавшегося СССР. До начала процесса дезинтеграции Союза многие исследователи рассматривали союзные республики как регионы единого народнохозяйственного комплекса, что вполне отражало их фактическое положение. С обретением первыми государственного суверенитета такой подход в ряде случаев стал неприемлемым, в особенности с правовой и политической точек зрения.
Кроме того, расширение области употребления слова "регион" и производных от него обусловлено широкомасштабными демократическими преобразованиями, развитием рыночных отношений в странах СНГ, в частности возросшим вниманием к опыту стран с рыночным хозяйством по решению проблем различных региональных и местных сообществ и проведению современной региональной политики в дальнем зарубежье.
Однако трактовки термина "регион" в различных отечественных и зарубежных изданиях часто различаются. Так, в Словаре иностранных слов указывается только два значения рассматриваемого слова: "Регион [англ. region от латинского regio]: 1) область, район, часть страны, отличающаяся от других областей совокупностью естественных и (или) исторически сложившихся, относительно устойчивых экономикогеографических и иных особенностей, нередко сочетающихся с особенностями национального состава населения; 2) группа близлежащих стран, представляющая собой от-
7
дельный экономико-географический, или близкий по национальному составу и культуре, или однородный по общественно-политическому строю район мира" [287, 431]. Действительно, в приведенных двух значениях термин "регион" используется достаточно часто, однако ими не ограничивается область употребления этого слова.
В Понятийно-терминологическом словаре Э.Б. Алаева отмечается, что только в региональной экономике и географии слово "регион" применяется в четырех значениях: в качестве синонима термина "район"; для обозначения сопоставляемых таксонов, принадлежащих к различным системам таксонирования или к различным порядкам одной и той же системы таксонирования; для выделения любых территорий, не "подходящих" по своим признакам к принятой системе территориального членения и не позволяющих обозначить их другими терминами; для названия территориальных таксономических единиц определенного класса в конкретной системе таксонирования [5, 69].
По мнению Э.Б. Алаева, для упорядочения терминологии целесообразно сохранить за термином "регион" лишь первое значение. Однако на практике следовать этой рекомендации очень сложно по двум основным причинам, которые называются в том же Понятийно-терминологическом словаре: "... с одной стороны, термин "район" был у нас (в бывшем СССР – В.Ф.) определен довольно "жестко" (доходило до того, что утверждалось, будто бы в реальности существует лишь одна сеть "объективных" районов и если имеются варианты, то, значит, исследование проведено неверно), и живой научный язык все время стремился освободиться от такого термина, употреблять который нужно было с оглядкой, поэтому все стали использовать более охотно эластичный термин "регион". С другой стороны, термин "район" невольно отождествлялся с имевшимися в нашем языке терминами, обозначавшими административные районы − сельские и городские, что иногда порождало путаницу" [5, 70].
Отмеченные выше значения можно сравнить с используемыми в англоязычных изданиях. Так, в Оксфордском словаре английского языка приведено восемь основных значений слова "регион", каждое из которых, в свою очередь, имеет от двух до четырех оттенков. Для целей настоящей работы нет необходимости рассматривать все эти значения, многие из которых применимы, например, в анатомии и медицине. Ценность представляет анализ значений и оттенков рассматриваемого термина, распространенных в экономике и географии (приведены автором ниже с сохранением нумерации, использованной в первоисточнике):
1. b. Большой участок земли; страна; более или менее определенная часть земной поверхности, в частности, выделенная по определенным естественным особенностям, климатическим условиям, особой фауне и флоре и т.п.;
5. a. Административное подразделение города или округа;
b. Относительно большое подразделение страны, выделенное для экономических, административных или культурных целей, которое часто подразумевает альтернативную, по отношению к централизованной организации, систему; один из девяти районов местного управления, на которые основная часть Шотландии была разделена с 1975 г., когда была упразднена существовавшая до этого система графств. Стандартный (административный) регион: один из восьми (в прошлом девяти) зон, на которые разделена Англия для целей промышленного планирования, демографических обследований и т.д.;
с. Район мира, образованный соседними странами, которые, с международной точки зрения, рассматриваются социально, экономически или политически взаимозави-
симыми [503, т. XIII, 510−511].
8
Разумеется, не все из отмеченных выше значений получили одинаково широкое распространение. Чаще всего экономисты и географы пользуются словом "регион" в самом широком смысле. Так, в словаре по современной экономике известного издательского концерна "Мак-Гроу-Хилл" в статье "регион" указывается: "Этот термин употребляется применительно к какой-либо площади, которая может быть самого разного размера, от небольшого района в крупном городе до огромных частей внутри континентов. В Соединенных Штатах, например, собираются региональные или субнациональные данные по районам переписи (census tracts), метрополитенским территориям (metropolitan areas), графствам, штатам и группам штатов внутри основных регионов, таких как Новая Англия и Среднеатлантические Штаты" [487, 431].
Из приведенного становится очевидным, что любой регион как часть земной и (или) водной поверхности с относительно однородными характеристиками и определенными границами является компонентом не только национальной, но и интернациональной системы [351, 3, 7; 275, 435, 445]. Тем не менее в большинстве случаев регион все же отождествляется с частью территории и (или) акватории того или иного государства. Именно в этом значении слово "регион" в последнее время получило широкое распространение во всем мире. Этот термин применяется для обозначения территориальных единиц и соответствующих органов управления и самоуправления на так называемом "промежуточном", "мезо-" или "третьем" уровне. Последний существует во многих странах и располагается между национальным (центральным, федеральным) и локальным (местным, коммунальным) уровнями [368; 511, 7; 524, 1].
Как отмечено выше, в СССР мезоили промежуточный территориальный уровень в основном был представлен союзными республиками. Этот уровень, в свою очередь, имел сложную структуру, включавшую множество других типов национальногосударственных и административно-территориальных единиц. Стихийное усиление регионального звена как одно из следствий проявления многочисленных недостатков административно-командного управления, в том числе и откровенно слабой советской региональной политики, привело в конце 80-х годов к так называемому параду суверенитетов.
После распада Советского Союза в России слово "регион" стало чаще использоваться в более узком смысле: в качестве короткого, эластичного, и следовательно, более удобного при частом повторении синонима словосочетания "субъект Федерации". В унитарных странах, вошедших в СНГ, слово "регион" стало повсеместно применяться в качестве термина, обозначающего несколько иную, как правило, более широкую совокупность промежуточных, а иногда и низовых территориальных образований. Например, в Беларуси и Украине в нее продолжали (как и в советское время) включаться не только области, но и районы, другие предусмотренные национальным законодательством административно-территориальные единицы. Кроме того, в нее вошли специальные образования, выделяемые в результате экономического или социально– экономического, проблемного районирования [48; 54; 58, 17; 233 и др.].
В развитии государств Западной Европы укрепление роли промежуточного территориального уровня наблюдалось на протяжении последних двух (а в отдельных странах и более) десятилетий. Однако этот процесс, получивший название "регионализация", в целом имел интеграционный и созидательный характер, т.е. был абсолютно противоположным тому, что протекал в 1989–1991 гг. в Восточной Европе [396; 405 и
др.].
Следует особо отметить, что в социальных науках слово "регион" нередко применяется не только (и даже не столько) при идентификации какого-либо ограниченного пространства, сколько для обозначения части сообщества (мирового, национального
9
или другого), которое проживает или осуществляет какую-либо деятельность на ограниченной по заранее определенным критериям территории, а также при территориальном делении мировой или национальной экономики. В связи с этим в научной литературе закрепились такие словосочетания, как "региональные интересы", "потребности регионов" и т.п. Строго говоря, в этих случаях речь ведется об интересах и потребностях региональных сообществ и других сторонах общественных отношений, исследуемых в пространственном аспекте (см., например: [352, 187; 380, 217−219; 528, т. 2, 22]). Это уточнение является принципиальным для настоящего исследования.
При определении критериев (признаков) членения какой-либо поверхности на регионы обычно используют два наиболее общих подхода: формальный и функциональный. При формальном подходе упор делается на однородность какого-либо элемента на ограниченной поверхности, во втором внимание акцентируется на функциональных отношениях тех или иных субъектов (отдельных людей, социальных слоев и групп, иными словами − сообществ) в пределах интегрированной территориальной системы
[527, т. 1, 6].
Географы чаще применяют такой формальный признак, как однородность местных естественных условий: геологической структуры, рельефа местности, климата, растительного и животного мира и т.п. Экономисты в качестве формальных признаков регионов выделяют доходы на душу населения, объемы производства, инвестиций и потребления, уровень занятости, а также другие показатели уровня и динамики соци- ально-экономического развития, сравниваемые, как правило, со средними значениями по стране либо по иной крупной территориальной единице [374, 53; 438, 31; 500, 13; 488, 32].
Регионы с высокими рейтинговыми оценками, которые рассчитываются с помощью различных методик на основе отдельных или интегральных показателей, относят-
ся к "передовым" (advanced), "развитым" (developed), "моторным" (motor) и т.п. Терри-
ториальные единицы с низкими оценками определяются как "депрессивные" (depressed), "отсталые" (lagging), "истощенные" (distressed), "брошенные" (derelict) и т.п. [467, 3; 488, 38 и др.].
К разновидности формального подхода можно отнести выделение так называемых "проблемных" регионов. Э. Гувер определяет следующие их типы: отсталые, по существу не испытавшие капиталистической индустриализации; оказавшиеся в затруднительном положении, в которых из-за "миграции промышленности" наблюдается абсолютное снижение занятости населения (кризисные регионы); районы городского упадка [30, 48; 456, 186]. В качестве проблемных нередко рассматриваются перенаселенные зоны либо территориальные единицы с очень высокой концентрацией хозяйственной деятельности − "перегревающиеся" (overheating) или уже "перегретые" (overheated) регионы [455, 268; 467, 3].
Функциональный подход к членению территории используется главным образом в работах по управлению экономикой, а также по градостроительному проектированию. Особенность данного подхода заключается в том, что регионы выделяются для выполнения тех или иных функций политического и административного управления: планирования, прогнозирования, программирования (экономического, физического, градостроительного, земельного и т.п.).
Однако необходимо учитывать, что каждому региону как территориальной единице управления присущи свои природные, социальные, экономические и иные особенности. Таким образом, применение функционального подхода к членению территории, как правило, также предполагает учет ряда формальных признаков. В связи с этим уже давно получили широкое распространение комбинированные классификации, од-
10