fat6

определить как все те действия национальных, региональных или локальных органов власти, которые влияют на экономические характеристики одного или более регионов, то в этом случае к ней относится вся экономическая политика, а также существенная часть неэкономической политики... В соответствии с этим определением региональная экономическая политика может также принимать форму вмешательства не только в экономическую подсистему, но и в другие общественные подсистемы" [435, 14].

Вразличных зарубежных источниках нередко встречается разграничение региональной политики на две формы: эксплицитную и имплицитную (англ. explicit − ясный,

чёткий, недвусмысленный, явный, точный; implicit − подразумеваемый, неясно выраженный, недосказанный, скрытый)1. Иногда, но все же не столь часто они отождествляются, соответственно, с прямой (direct) и косвенной (indirect) региональной полити-

кой [476, xvi].

А. Куклиньский, определяя эти формы или виды воздействия органов власти, справедливо отмечает, что в большинстве случаев мы обращаем внимание на эксплицитную региональную политику, т.е. ту, которая изложена в так называемых "официальных документах", а также в академических публикациях, посвященных описанию, анализу и оценке этих документов. Такой подход является поверхностным или номиналистическим. Для более полной характеристики изучаемой области деятельности необходим другой, более реальный подход, при котором признается существование не только эксплицитной, но и имплицитной региональной политики. Последняя во многих случаях является очень важным фактором, определяющим реальное развитие регионов

вданной стране. А. Куклиньский относит к имплицитной региональной политике "размещенческие и региональные последствия всех важных решений в социальноэкономической сфере, сформулированные и реализованные центральными и региональными органами власти данной страны" [472, 174]. Такие решения могут быть предприняты в рамках аграрной, промышленной, социальной, внешнеторговой и любой иной экономической политики.

Влитературе чаще всего исследуются последствия эксплицитной политики, что вполне объяснимо. Результаты исполнения принятых органами власти решений контролируются и обычно тщательно оцениваются.

С имплицитной региональной политикой дело обстоит иначе. Проанализировать ее последствия в большинстве случаев очень сложно. Мероприятия, оказавшие воздействие на развитие того или иного региона, разбросаны по многим десяткам, а то и сотням программ, причем "пространственный эффект" многих из них (а тем более, совокупного воздействия) может быть скрытым и непредвиденным на этапе разработки документов. Эта особенность имплицитной региональной политики позволяет сравнить ее, по образному выражению А. Куклиньского, с "невидимой частью айсберга" [там же].

Региональный, пространственный аспект находит все более широко отражение во всех сферах деятельности современного государства. Поэтому роль имплицитной ре-

1 В некоторых новых словарях, описывающих иностранные по происхождению слова, получившие в последние годы распространение в русском языке, уже встречается слово "эксплицитный". В этимологической справке указывается на его происхождение от английского слова explicit [290, 704]. Сам факт такого заимствования является обоснованным, поскольку в русском языке нет термина, точно совпадающего по значениям, применяемым в зарубежных работах по региональной экономике (см., например, [334, 142]). Однако в словарях английского языка приводится несколько иная фонетическая транскрипция этого слова – [ıks'plisit], т.е. заимствование из языка-источника произошло с некоторым искажением произношения. Более точным было бы использование слова "иксплицитный". Тем не менее, принимая во внимание сложившуюся реальность, в этой книге, в отличие от предыдущих работ автора, употребляется прилагательное "эксплицитный".

21

гиональной политики в ряде случаев оказывается выше, чем эксплицитной. Приведем конкретный пример. Группа ученых из Школы передовых городских исследований Бристольского университета занималась изучением факторов, оказавших воздействие на развитие Бристоля − крупного промышленного центра Великобритании, в котором сконцентрировано производство аэрокосмической, электронной и ряда других высокотехнологичных отраслей. Выполненные этой группой исследования показали, что роль эксплицитной городской и региональной политики, под которой английские специалисты понимают "политику, прямо направленную на стимулирование или сдерживание локального экономического развития", в данном случае была крайне ограниченной. Основное воздействие на его развитие оказала "имплицитная пространственная экономическая политика", которая осуществлялась в форме правительственных программ, связанных главным образом с заказами на нужды обороны и развитием транспортной инфраструктуры [454, 162−164, 215−216].

Рассмотренный выше подход к классификации форм или видов региональной политики представляется автору полезным не только в методологическом плане, но и с точки зрения анализа практики воздействия органов власти на развитие различных региональных сообществ. К сожалению, он пока редко используется исследователями в странах с переходной экономикой.

Следует согласиться с мнением группы специалистов из Института системного анализа (ИСА) РАН о необходимости уходить от соблазна представить всю региональную политику как конгломерат ориентированных на регион действий, совершенных по самым разным поводам. Однако их вывод о том, что региональная политика − это не совокупность региональных аспектов других политик [131, 51], может быть предметом дискуссии, поскольку не уточняется, о какой из указанных выше форм региональной политики идет речь. Если об имплицитной, то не только допустимо, но и просто необходимо анализировать и принимать во внимание действия, ориентированные на регион, по крайней мере те из них, которые оказывают определяющее влияние на региональное развитие.

Дело в том, что сведение всей государственной региональной (как и любой другой) политики только к одной из указанных выше форм не обеспечит формирование эффективной, взаимоувязанной системы государственного регулирования. С одной стороны, современное государство не может ограничиться только опосредованными, скрытыми мерами воздействия на развитие регионов. Использование такого подхода не позволяет рассматривать регионы как целостные образования. Каждый из них является частью единой территории государства, однако, относительно обособленной (политически, либо административно), имеющей свои естественные, исторические и другие отличительные черты, особую структуру хозяйства и населения, которое, в свою очередь, обладает своими специфическими региональными интересами и т.д. Кроме того, механическое соединение региональных аспектов различных видов политики, как справедливо отмечают Л.В. Смирнягин и И.С. Марьяхина, "…чрезмерно расширяет предметную область собственно региональной политики и полностью исключает возможность ее конструктивной разработки и реализации" [289].

Только эксплицитная региональная политика позволяет рассматривать каждый регион как относительно целостное территориальное образование, комплексно воздействовать на весь спектр проблем, с которыми сталкивается его население, следовательно, более полно увязывать интересы данного регионального сообщества с другими, а также с интересами всей страны. В этом состоит отличительная черта эксплицитной региональной политики.

22

С другой стороны, воздействие на региональное развитие является важным, но не единственным направлением государственного регулирования. Современная региональная политика активно пользуется инструментарием налоговой, бюджетной, кредитной политики. Практически все бюджетные средства, вложенные правительством в строительство дорог, объектов здравоохранения, образования и т.п., имеют достаточно жесткую региональную привязку. С этой точки зрения, как справедливо отмечает Р.Мартин, "…и монетарная и фискальная политика также представляют собой некую форму региональной политики" (выделено автором. − В.Ф.) [452, 287]. Взаимопро-

никновение и взаимная увязка всех видов политики через их имплицитные формы является важным и необходимым условием, обеспечивающим формирование государственного регулирования как целостной, единой системы.

Другими словами, если эксплицитная региональная политика обеспечивает комплексность развития каждой из частей государства, то имплицитная ее форма − страны в целом. Обе формы выполняют интегрирующую функцию: первая необходима для того, чтобы все интересы региональных сообществ были учтены государственными органами, вторая − для максимальной реализации общегосударственных интересов в регионе. Игнорирование как эксплицитной, так и имплицитной форм на протяжении длительного времени не способствует сохранению и укреплению политической стабильности и территориальной целостности любого современного государства.

По мнению автора, критериями отнесения к той или иной форме региональной политики является определение в нормативных актах: 1) регионов, на которые направлена эта политика (т.е. ее объектов), 2) органа или нескольких органов, наделенных в соответствии с законодательством полномочиями по принятию решений в этой сфере (субъектов политики), а также 3) точно сформулированных целей и задач, решаемых этими органами. Если первые два условия соблюдены и в качестве основных конечных ориентиров деятельности специальных органов определены отмеченные в начале этого раздела регионально ориентированные цели и задачи, то речь идет о явно выраженной, или эксплицитной региональной политике. В случае, когда одно из этих условий нарушено, например, нет объектов или субъектов региональной политики или когда региональные задачи определены в качестве вторичных, побочных или промежуточных ориентиров для принятия решений и, тем более, если они вообще не зафиксированы в той или иной правовой форме, корректнее вести речь о неявной, имплицитной региональной политике или о региональном аспекте других видов политики (структурной, занятости, научно-технической, миграционной и т.д.).

Объектами региональной политики могут быть самые разные территориальные единицы, как закрепленные национально-государственным или административно– территориальным делением той или иной страны (общины, районы, области, провинции, уезды, кантоны, графства и т.д.), так и специально определенные для целей региональной политики в нормативных актах органов власти и управления.

К специальным регионам следует отнести, например, зоны радиоактивного загрязнения, выделенные в Беларуси, России и Украине после аварии на Чернобыльской АЭС для решения большого блока проблем, связанных с ликвидацией ее последствий, определения режимов проживания населения и экономической деятельности на пострадавших территориях. В Беларуси, например, такое зонирование закреплено в Законе "О правовом режиме территорий, подвергшихся радиоактивному загрязнению в результате катастрофы на Чернобыльской АЭС" [81]. В качестве примера из зарубежной практики можно отметить специальные районы, определенные в Великобритании соответствующим законом 1934 г. (Special Areas Act) для проведения правительством комплекса мероприятий по сокращению безработицы. Эти и многие другие примеры сви-

23

детельствуют о том, что границы специально определенных регионов могут не совпадать с границами одной или нескольких национально-государственных или админист- ративно-территориальных единиц.

Однако регионы – это наиболее крупные объекты региональной политики, которые можно назвать объектами высшего порядка. В границах регионов в качестве конкретных или первичных объектов, на которые непосредственно направлены управляющие воздействия, могут быть выделены по каким-либо признакам группы предприятий, организаций или целых отраслей (например, малые и средние предприятия, подлежащие конверсии предприятия оборонной промышленности, агропромышленный комплекс, предприятия и организации инфраструктуры), группы проблемных или особых типов поселений (так называемые моноструктурные города, военные городки, закрытые административно–территориальные образования и т.п.), свободные/специальные зоны (всего насчитывается несколько десятков видов таких организационных структур), органы управления и самоуправления административно-территориальных единиц, различные социальные группы (безработные, малообеспеченные, многодетные и неполные семьи, беженцы, переселенцы и т.д.), а также социально-экономические процессы, происходящие на территории региона или группы регионов.

Основными субъектами региональной политики являются высшие (центральные, национальные, федеральные) органы государств. Наиболее общие положения этой политики, как правило, закрепляются в законодательстве соответствующей страны, в котором определяется исполнительный орган или органы, наделенные полномочиями по разработке и реализации всей или части эксплицитной региональной политики. Эти же органы в большинстве случаев определяются в качестве ответственных за координацию эксплицитной региональной политики с региональными аспектами других видов государственной политики. Это может быть министерство, департамент, комитет или иной исполнительный орган, специально созданный для выполнения соответствующих функций, либо орган, отвечающий за несколько направлений деятельности исполнительной власти.

Выполнение функций головного органа по региональной политике чаще всего сосредоточено в министерстве или ведомстве, связанном с физическим планированием (разработкой проектно-планировочных и других градостроительных документов), либо с охраной окружающей среды, регулированием жилищного строительства, либо с развитием торговли и промышленности. В разные годы эти функции осуществляли: в ФРГ

– федеральное Министерство регионального планирования, строительства и городского развития, в Венгрии – Министерство окружающей среды и региональной политики, в Японии – Министерство внешней торговли и промышленности, в Российской Федерации (с августа 1999 г. по октябрь 2001 г.) – Министерство по делам федерации, национальностей и миграционной политики РФ, в Эстонии – Министерство внутренних дел

(см.: [3, 25; 336, 261−262; 376; 379; 452, 194 и др.]).

В Великобритании до недавнего времени выполнение функций головного национального органа по региональной политике было совмещено с другими задачами, решаемыми одним национальным органом – Министерством торговли и промышленности. Кроме того, в 1997 г. выполнение ряда функций, в частности по обеспечению устойчивого роста, конкурентоспособности, занятости в регионах Англии, а также модернизации местного управления в этой части Соединенного Королевства было возложено на новый орган – Министерство окружающей среды, транспорта и регионов, образованное на основе объединения двух самостоятельных министерств: окружающей среды и транспорта.

24

Втечение последней четверти века региональная политика интенсивно развивается на межгосударственном или наднациональном уровне. В Европейском союзе ее основным субъектом является Европейская комиссия, в которой с 1975 г. существует специальное структурное подразделение – Генеральный директорат XVI (с 2000 года носит название "Генеральный директорат региональной политики"), ответственный за реализацию задач, связанных с сокращением различий в социально-экономическом развитии регионов в ЕС. Еврокомиссия тесно координирует свою работу в этой сфере с другими институтами ЕС, а также с национальными, федеральными, региональными и местными органами всех стран–членов Сообщества.

После Второй мировой войны во многих западноевропейских странах были предприняты существенные шаги по децентрализации и деконцентрации. В результате этих процессов права субнациональных политических и исполнительных органов значительно расширены [389, 6; 511]. Тенденция к децентрализации и деконцентрации в указанных странах достаточно сильна и в настоящее время. Более того, в последнее десятилетие эти процессы охватили почти все страны Центральной и Восточной Европы

[369].

Всвязи с этим следует вернуться к проблеме, связанной с уточнением понятийнотерминологического аппарата. В различных странах термины "децентрализация" и "деконцентрация" еще недавно использовались (часто применяются и сейчас) для обозначения схожих, но все-таки разных принципов и (или) процессов управления.

Как показывают исследования, проведенные в начале – середине 80-х гг. под эгидой Совета Европы, а также результаты, опубликованные в более поздние годы в западных источниках, в большинстве европейских стран слово "децентрализация" означало передачу отдельных функций национальных и местных органов управления независимым в правовом и финансовом плане агентствам либо автономно управляемым, но финансируемым из соответствующих бюджетов организациям, т.е. квазигосударственным организационным структурам (quangos). Это – так называемый "континентальный подход".

ВВеликобритании под "децентрализацией" понималась передача прав и обязанностей из центральных органов субординированным органам на места, в то время как на европейском континенте этот процесс, как правило, обозначался термином "декон-

центрация" [368, 216; 489; 490].

Судя по другим публикациям, до сих пор применяется ряд иных (часто противоположных по смыслу описанным выше) значений этих двух слов.

С 1990 г. в рамках Программы развития Организации Объединенных Наций (ПРООН) готовятся ежегодные доклады по человеческому развитию в мире. В одном из таких докладов (за 1993 г.) была предпринята попытка упорядочить использование вышеуказанных терминов. В этом документе, предварительно обсужденном практиче-

ски во всех странах − членах ООН, определено, что децентрализация, рассматриваемая

вшироком контексте, может принимать следующие формы:

•деконцентрация, или ограниченная передача только некоторой административной свободы действий, например, местным подразделениям центральных министерств и ведомств;

•делегирование, т.е. передача части прав и обязанностей в принятии решений местным органам, однако при этой форме центральные структуры сохраняют право отмены решений местных органов и могут снова лишить их ранее переданных им прав;

•деволюция, или наиболее сильная, развитая форма децентрализации, при которой права и обязанности в определенной сфере общественной деятельности передаются местным органам власти полностью, что обеспечивает последним возможность прини-

25

мать решения по собственной инициативе и под полную свою ответственность, без вмешательства со стороны центрального правительства. Эта форма предусматривает для местных органов широкие финансовые права, возможность самостоятельно разрабатывать и реализовывать местные программы и т.п. [544, 67].

Автор настоящей книги, в целях исключения многозначности толкования придерживается терминологии, используемой в рамках ПРООН.

В некоторых источниках в качестве субъектов региональной политики, кроме названных выше национальных, межгосударственных и супранациональных органов, выделяются предприятия, монополии и профсоюзы [229, 23].

Содной стороны, нельзя отрицать существование сильного воздействия на политику органов государственной власти и местного самоуправления (для краткости объединим их в группу "властные органы"), осуществляемого предприятиями, монополиями, профсоюзами, другими неправительственными организациями, наконец, отдельными людьми, голосующими бюллетенем, "рублем" либо иным способом. Формы участия этих субъектов в определении содержания той или иной политики властных органов зависят от социальной, экономической и политической системы, принятой в каждой конкретной стране, от уровня развития демократических институтов, от того, в какой мере последние отражают интересы различных слоев общества, от степени развития международной экономической и политической интеграции и других факторов.

Более того, каждое крупное предприятие или другой из перечисленных выше субъектов может проводить и, как правило, проводит свою собственную региональную политику. В качестве доказательства можно сослаться на ряд публикаций в печатных и электронных СМИ, содержащих информацию о проведении собственной региональной политики нефтяной компанией "Сиданко", ОАО "Газпром", а также другими российскими гигантами [270; 294].

Спомощью такой политики крупные компании во всем мире осуществляют выход на новые рынки сбыта товаров и услуг, рынки труда и капитала во все новых при-

влекательных для них регионах, или наоборот − "бегство" из районов с высоким налоговым бременем, активным профсоюзным движением, оскудевшими ресурсами и другими неблагоприятными для экономической деятельности условиями, т.е. "голосуют ногами" (эффект "невидимой ноги") [26, 1219; 436].

Крупнейшие профсоюзные организации, в свою очередь, пристально следят за подобного рода перемещениями, вырабатывают и проводят свою собственную региональную политику, нацеленную на сохранение рабочих мест, переподготовку безработных, совершенствование трудовых отношений в слабых, депрессивных регионах, а также на решение других задач [407]. Политика всех этих субъектов относится, скорее, к области микроили мезоэкономики, хотя их цели могут во многих случаях совпадать

сзадачами властных органов и способствовать их выполнению.

Сдругой стороны, по формальным признакам нет оснований относить предприятия, профсоюзы и другие неправительственные организации, наконец, всех дееспособных граждан к субъектам региональной и любой другой политики властных органов, поскольку с правовой точки зрения они не принадлежат к последним. В противном случае размывается целый ряд базовых понятий, закрепленных в законодательстве большинства стран,– "государственная власть", "местное самоуправление" и др. (см.: [98; 108; 109; 110]).

Интересную попытку найти компромиссное решение при классификации "эго"

(лат. ego − я, субъект) региональной политики предпринял А. Куклиньский. Он выделил две группы субъектов: 1) институциональные или формально узаконенные (региональные и национальные органы власти, а также межгосударственные организации); 2)

26

социокультурные (региональные, национальные и межнациональные общности − со-

общества) [472, 177].

Если признать, что понятие "общность − сообщество" охватывает не только все население как единое целое, проживающее на соответствующей территории, но и отдельные предприятия, организации, индивидуумы − те первичные "эго", из которых, собственно, и состоит эта общность, то с данной классификацией можно было бы согласиться.

Однако следует отметить, что в широко известной системе национальных счетов (СНС) предусмотрена иная, более широкая классификация институциональных единиц. В этой системе выделяется два основных вида субъектов, обладающих всеми атрибутами институциональной единицы: 1) индивидуумы, рассматриваемые либо как отдельные лица, либо как небольшие группы людей, объединенных в домашние хозяйства; 2) юридические единицы, существование которых признается законом. Институциональные единицы группируются в институциональные сектора: корпорации (отдельно рассматриваются занимающиеся и не занимающиеся финансовой деятельностью), органы власти или правительственный сектор и домашние хозяйства.

Эта классификация с более детальной группировкой органов власти представляется приемлемой и для характеристики субъектов самых разных видов политики. На рисунке 1 показано соотношение объектов и субъектов региональной политики на основе использования подхода А. Куклиньского [472, 177] и с внесенными автором принципиальными уточнениями и дополнениями.

Рис. 1. Объекты и субъекты региональной политики

27

Резюмируя вышеизложенное и возвращаясь к вопросу о формах (видах или типах) региональной политики, приведем не менее полезной классификация по субъектному признаку:

•региональная политика властных органов, в том числе:

государственная (центральная, национальная или федеральная);

межгосударственная, наднациональная или супранациональная;

субнациональная;

•политика других институциональных единиц (предприятий, союзов, ассоциаций и т.д.).

Автор настоящей работы ограничил объект своего исследования региональной политикой властных органов. В то же время следует признать, что проблемы разработки и реализации политики других институциональных единиц также заслуживают серьезного внимания, однако, их изучение требует проведения самостоятельного исследования.

Среди других форм региональной политики в литературе также выделяются по функциональному признаку: региональное прогнозирование, региональное программирование и региональное планирование [41, 38–39].

Российские специалисты В.Г. Игнатов и В.И. Бутов предложили еще одну классификацию видов региональной политики, которая может быть полезной как дополнительная ее характеристика и инструмент при проведении дальнейших региональных исследований:

♦по целям: выравнивание уровней развития регионов, расширение спектра социальных ролей в регионах, рационализация использования местных ресурсов, межрайонного сотрудничества и др.;

♦по механизму: автоматическая (распределение по формуле), проблемная (по специальным программам, целевая (по конкретным регионам);

♦по средствам: финансовая (помощь, льготы, штрафы и т.п.), административная (разрешения и запреты), инфраструктурные (строительство дорог и т.п.);

♦по объекту: борьба с чрезмерной специализацией хозяйства; сужение конкуренции регионов, снижение остроты противоречия "регион–страна", сглаживание контрастов "бедные" – "богатые" регионы;

♦по адресу: региональные власти, предприятия, организации, граждане [31, 88].

Английские регионалисты Х. Армстронг и Дж. Тейлор подробно описывают [341, 188–191], а другие исследователи уже достаточно активно используют [533, 1] еще одну классификацию, состоящую из трех типов региональной политики, а именно:

• макрополитика (имеется в виду региональная макрополитика), в которую они включают:

во-первых, различные регионально дискриминационные меры и инструменты в рамках налоговой политики, а также политики доходов. Сюда относится, в част-

ности, так называемые автоматические стабилизаторы (например, регионально дифференцированные подоходные налоги, различные выплаты по социальному страхованию), а также дискреционные меры (заключение государственных контрактов и проведение тендеров с преференциями для фирм из депрессивных районов, регионально ориентированный подход при реализации финансируемых правительством государственных программ в области здравоохранения, строительства дорог и т.п.);

28

во-вторых, регионально дискриминационные меры и инструменты монетарной политики, например, предоставление тех или иных льгот по кредитам в депрессивных районах;

в-третьих, регионально дискриминационные меры и инструменты внешнеторговой политики, в частности, применение таможенных пошлин, тарифов, квот, ограничений на ввоз в страну отдельных товаров или групп товаров (как правило, традиционных отраслей), производимых в депрессивных регионах данной страны;

•микрополитика, т.е. политика, связанная с изменениями в пространственном размещении труда и капитала (всевозможные схемы перемещения трудовых ресурсов, регулирования миграционных потоков, миграционные субсидии и кредиты, помощь по найму жилья для мигрантов, образовательные программы, помощь в повышении эффективности работы региональных рынков труда, в организации подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров, лицензии и сертификаты на строительство производственных объектов, различные инвестиционные стимулы и т.п.);

•координационные механизмы, которые предусматривают комплекс мер и рычагов, позволяющих координировать использование отдельных инструментов как внутри группы "микрополитика", обеспечивать эффективную взаимосвязь региональной микрополитики с макрополитики, а также координировать региональную политику, проводимую на разных уровнях власти и управления, т.е. институтов Европейского союза, национальных, региональных и местных органов власти и управления.

При сопоставлении данной трехзвенной классификации с рассмотренной ранее и предусматривающей выделение имплицитной и эксплицитной региональной политики, нетрудно заметить несколько параллелей, связей и пересечений совокупностей. Меры и инструменты того типа региональной политики, который обозначен Армстронгом и Тейлором термином "макрополитика", практически полностью можно отнести к региональным аспектам кредитно-денежной, бюджетно-финансовой, внешнеэкономической политики или к имплицитной региональной политике.

В рамках типа "микрополитика" находятся инструменты, которые в зависимости от конкретной ситуации можно отнести как к имплицитной, так и к эксплицитной региональной политике. Наконец, часть координационных механизмов, касающихся упорядочения взаимодействия кредитно-денежной, бюджетно-финансовой, внешнеторговой политикой правомерно рассматривать в рамках имплицитной региональной политики либо категории более высокого иерархического уровня – "государственная экономическая политика".

Другая часть координационных механизмов, охватывающих совокупность средств и инструментов упорядочения взаимоотношений и разделении компетенции национальных, субнациональных и супранациональных органов власти и управления, вполне правомерно рассматривать в рамках эксплицитной региональной политики.

При этом следует учитывать, что данная совокупность инструментария (по отношению ко всем рассмотренным выше) сильно смещается из междисциплинарной области исследования "макроэкономика" – "микроэкономика" – "региональная и городская экономика" в сферу "государство и право".

1.4.Методы и инструменты воздействия на развитие регионов

Характеристика региональной политики была бы неполной без более детального анализа методов и инструментария, с помощью которых она осуществляется. От того,

29

насколько широк и разнообразен арсенал средств и рычагов воздействия национальных и местных органов власти на развитие регионов, в какой степени они обоснованы и удачно подобраны (как с точки зрения учета интересов различных социальных групп, так и с позиций "совместимости" отдельных инструментов), в конечном счете, зависит эффективность региональной политики. Инструментарий в значительной мере определяет особенности, образно говоря, собственное "лицо" региональной, да и всей экономической политики каждого конкретного государства.

Большинство отечественных специалистов выделяют три основные группы методов управления: административные (организационно-распорядительные, администра-

тивно-правовые и т.п.), экономические и социально-психологические. Иногда правовые методы выделяются в отдельную группу. Некоторые авторы акцентируют также внимание на идеологических методах руководства.

Такая классификация достаточно условна, поскольку в реальной практике все методы взаимосвязаны. Например, налогообложение относится, как правило, к экономическим методам управления. Однако для создания эффективной системы налогообложения требуется соответствующая административно-правовая регламентация в форме законодательных и подзаконных актов, а также правил, инструкций, распоряжений и других документов налоговых и иных государственных органов. Практика большинства стран свидетельствует о том, что введению любого налога предшествует более или менее широкая кампания по изучению общественного мнения о целесообразности такого шага, психологическая подготовка граждан через средства массовой информации к осознанию необходимости данной меры.

Социально-психологические методы в странах с развитыми демократическими традициями используются не только и даже не столько государственными органами, сколько различными партиями (как правящими, так и оппозиционными), неправительственными организациями. Несмотря на официальное отрицание, подобная практика, имевшая в советской печати ярлык "психологической или идеологической обработки масс", активно применялась и в социалистических странах (вспомним агиткампании в поддержку оказания интернациональной помощи, освоения целины, вербовки на ударные стройки пятилеток и т.п.).

Отечественными специалистами используются и другие классификации методов управления. Последние обычно делятся на прямые и косвенные, активные и пассивные, поощрительные (стимулирующие, побудительные) и ограничительные. В англоязычных странах эти более простые типологии также применяются очень часто, причем многие авторы отмечают, что провести разделительную черту между прямыми методами управления или контроля (direct controls) и косвенными (indirect controls) не менее трудно, чем в случае с первой классификацией.

Так, в Экономическом словаре Д. Моуфета отмечается, что кредитно-денежная, финансово-бюджетная политика и другие виды регулирования "обезличенного характера" воздействуют на экономику посредством управления мотивациями, побуждениями, логическими действиями хозяйствующих субъектов. "Прямые методы управления, − указывается в одной из статей этого словаря, − могут включать такие меры, как установление предела повышения цен, замораживание заработной платы, нормирование, распределение и другие средства, которые скорее работают не через побуждения, а оказывают непосредственное воздействие. В целом косвенные методы управления направлены на корректировку проблем, а прямые рычаги ограничиваются корректировкой симптомов" [491, 82, 146].

30