fat6

Следует отметить, что описанными выше мерами реформа не была ограничена. В административное деление Литвы планировалось внести ряд новых изменений, обос-

нованием которых занималось Министерство по делам реформ государственного управления и местных органов Литвы (МДРГУМО). Специалисты этого государственного органа (совместно с консультантами из Дании) осуществляли разработку критериев и процедур создания новых муниципалитетов [343].

Трудно прогнозировать, насколько эффективными окажутся преобразования на следующих этапах реформы. В одной из публикаций в "Литовском курьере" содержится следующая информация: "Вместо 56 самоуправлений в Литве должно быть создано 93. Новые самоуправления должны соответствовать трем основным критериям: на территории должно проживать не менее 8 тысяч человек, в центре не менее 2,5 тысяч, самоуправление своими силами должно собирать не менее 20 процентов бюджета" [319].

Предполагается, что проведение очередного этапа реформы потребует немалых расходов, но в результате будут созданы условия для возрождения многих литовских городов и оживления провинции. При создании новых самоуправлений планируется учесть мнение местного населения на основе результатов социологических исследований, которые проводятся в разных частях страны. "Когда увеличится количество самоуправлений,– высказывается в поддержку второго этапа реформ В. Гудас,– сократятся расстояния до административных центров, власть приблизится к людям" [47].

Тем не менее, если руководствоваться этими доводами, возникает вопрос по поводу целесообразности проведения на первом этапе реформы столь радикального укрупнения административных единиц на низовом территориальном уровне, если через несколько лет стала очевидной необходимость увеличения их количества более чем в полтора раза.

Рис. 14. Новое административно-территориальное деление Литвы

К сожалению, ответа на этот вопрос в публикациях литовских специалистов не удалось найти. При этом среди специалистов есть не только сторонники, но и противники новых преобразований, которые упрекают разработчиков методологии очередно-

150

го этапа реформы в том, что для обоснования его необходимости был использован чисто арифметический, количественный, ничего не дающий, по их мнению, подход. "Создаются лишь новые хлебные места для растущей армии чиновников. Уже нынешние самоуправления (по данным мэра Вилкавишского района Й. Мачиса) съедают 300 миллионов литов в год" [319].

Можно предположить, что в условиях жесткой критики сторонникам очередного разукрупнения муниципалитетов очень трудно было отстаивать идею второго этапа реформы. Многие из них сами указывают на один из негативных факторов, сдерживающих процесс дальнейшего совершенствования системы самоуправления в Литве – острый дефицит квалифицированных кадров служащих, причем, как в центральных, так и в местных органах Литвы.

Возвращаясь к вопросам регионального развития и формирования новой региональной политики в Литве, следует отметить, что многие эксперты отмечают постоянный рост их важности в этой стране. Так, К. Элсинг считает, что повышенное внимание к этим вопросам, особенно в последние годы, объясняется несколькими причинами. Одна из них связана с подготовкой Литвы к вступлению в Европейский союз, в частности, с необходимостью соблюдения литовским правительством ряда условий, которыми Евросоюз оговаривает предоставление помощи всем странам-кандидатам из структурных фондов и иных финансовых инструментов ЕС [390, 2]. Значительная часть этой помощи направляется в отсталые регионы стран – кандидатов для проведения необходимых для вступления в ЕС структурных преобразований, развития транспортной и природоохранной инфраструктуры, а также реформирования сельского хозяйства.

Однако основной причиной является все же обострение региональных проблем, которое наблюдается в Литве по многим показателям. К наиболее серьезным таким проблемам следует отнести негативные изменения в региональной занятости населения, рост различий по уровню безработицы и доходам населения в городской и сельской местности, которые проявились в период перехода от централизованно планируемой к рыночной экономике.

До начала экономических реформ (в 1989 г.) в городах работало 82 % занятого населения Литвы, в то время как численность проживавших в сельской местности составляла 32 % всего населения страны. В 1992–1993 гг. после банкротства ряда литовских предприятий без работы оказались многие сельские жители. Кроме того, в 1991– 1993 гг. в связи с ростом цен на услуги транспорта резко сократилась маятниковая трудовая миграция: значительная часть людей, проживавших в сельской местности, но работавших в городах, лишилась своих рабочих мест.

Впоследующем наиболее неблагоприятные условия для занятости населения сложились в сельскохозяйственных районах с центрами в городах Лаздияй, Шальчининкай, Скуодас, Юрбаркас, а также в пригородах больших городов. В самих же больших городах – Вильнюсе, Каунасе, Клайпеде, Шяуляе и Паневежисе – удалось сохранить наиболее высокий уровень занятости населения и инвестиционной активности

[562, 65].

К концу 90-х гг. правительству Литвы не удалось добиться существенных успехов

впреодолении региональных различий по уровню безработицы. В "Литовском нацио-

нальном докладе о человеческом развитии в 1999 году" приводятся следующие данные:

по состоянию на 1 сентября указанного года наиболее высокая безработица в Литве была зарегистрирована в районе Шальчининкая (16,5 %) и Акмяне (15,5 %), самый низкая – в Пренае (3,8 %) и Кедайняе (4,6 %). В Вильнюсском районе и самой столице Литвы безработица находилась на уровне 5,6 % [562, 67].

Вкачестве дополнительной характеристики региональной безработицы можно также рассматривать графическую информацию из одноименного доклада за 1998 г.,

151

которая в этой книге представлена на рисунке 15. Последний иллюстрирует одну важную особенность, которая отличает Литву от двух других стран Балтии и ряда государств ЦВЕ: отсутствие ярко выраженной поляризации региональной безработицы по осям "запад–восток" и "север–юг".

Необходимо отметить, что в последние годы в Литве наблюдается также рост дифференциации городского и сельского населения по уровню доходов и расходов. Так, если в 1996 г. располагаемые доходы4 одного горожанина в среднем были в 1,3 раза больше, чем сельского жителя, то в 1998 гг. – уже в 1,4 раза.

Анализ с использованием данных о денежных доходах на душу населения приводит к еще более впечатляющим результатам: в 1998 г. значения этого показателя по городской и сельской местности различались в 1,8 раза. Такое же соотношение наблюдалось по расходам на душу населения в двух рассматриваемых группах населения. Причем, по отдельным видам расходов дифференциация была еще более значительной. Сельский житель Литвы в среднем тратил в три раза меньше горожанина на услуги образования, гостиниц, кафе и ресторанов, а также в два раза – на культуру и отдых, услуги связи и жилищно-коммунальных служб [562, 79–80].

Рис. 15. Уровень безработицы в районах Литвы (на 1 января 1998 г.)

Источник: [561, 54].

Основным органом, ответственным за государственное регулирование региональ-

ного развития в Литве, является Министерство по делам реформ государственного управления и местных органов. В соответствии с распоряжением Премьер-министра Литовской Республики от 27 ноября 1997 г. при этом министерстве была сформирована рабочая группа по разработке принципов региональной политики. После нескольких месяцев работы эта группа подготовила документ под названием "Ориентиры регио-

4 Денежные доходы, а также доходы от личного подсобного хозяйства.

152

нальной политики", который был одобрен правительством в конце июля 1998 г. В нем определялось, что основными территориальными единицами – объектами государственной региональной политики, должны стать 10 уездов. Конечная цель этой политики заключается в создании во всех уездах равноценных условий для социальноэкономического развития, а ее основные задачи должны состоять в:

•формировании условий для долговременного экономического развития;

•создании соответствующей инфраструктуры (с учетом социально-экономических потребностей и природоохранного фактора);

•сокращении различий между регионами по уровню жизни, экономическим, культурным и образовательным условиям [390, 4].

Для решения указанных выше задач предполагается всемерно поддерживать проявление инициативы на местном и региональном уровне, содействовать реализации этой инициативы на основе принципа партнерства и с учетом общенациональных интересов, а также использовать преимущества международного регионального сотрудничества.

Отмеченные выше положения составляют лишь самые общие правовые основы регионального развития и соответствующей государственной политики. Конкретные нормы, определяющие функции органов, наделяемых компетенцией в области регулирования развития региональных и местных сообществ, порядок разработки и выполнения программ регионального развития, создания системы статистических показателей, необходимых для разработки и оценки результатов реализации этих программ и многие другие правовые положения должны войти в Закон о региональном развитии. Разработка проекта этого нормативного акта была предусмотрена в резолюции "К вопросу о дискуссии "Государственное управление и государственная региональная политика", принятой Сеймом Литовской Республики в конце 1998 г. В этом документе парламент обязал литовское правительство:

•осуществить реструктуризацию находящихся в его юрисдикции административных органов, уточнив их права и обязанности с учетом необходимости перераспределения функций между министерствами, уездными и муниципальными органами;

•установить в качестве приоритетных следующие направления развития государственного управления и региональной политики:

совершенствование государственного управления на основе дальнейшей деконцентрации и децентрализации, повышение эффективности работы всех административных органов на государственном и других уровнях;

подготовка необходимой правовой базы для развития регионов, обеспечение гарантированного финансирования проектов развития и представления их населению на обсуждение, а также проведение подготовительных мер к реализации программ технической помощи Европейского союза.

Кроме того, правительству было поручено ускорить подготовку национального плана развития и соответствующих региональных программ.

Для исполнения этих поручений в середине декабря 1998 г. литовское правительство приняло два постановления: 1) об учреждении правительственной комиссии по разработке проекта Закона о региональном развитии, других связанных с ним правовых актов и по идентификации проблемных регионов; 2) об учреждении Национального агентства регионального развития (НАРР). В частности, последним из перечисленных документов НАРР было поручено сформировать силами Министерства по делам реформ государственного управления и местных органов совместно с другими государст-

153

венными органами, оказывающими наибольшее воздействие на региональное развитие в Литве.

Как уже отмечалось, это министерство является основным государственным органом Литвы, ответственным за регулирование регионального развития. В целях обеспечения единства и последовательности разработки и реализации государственной региональной политики за МДРГУМО закреплена функция координации деятельности других министерств и ведомств Литвы, связанной с решением вопросов регионального развития, а также с адаптацией Литовской Республики к региональной политике Евросоюза. Для осуществления данной функции в структуре МДРГУМО (или при этом министерстве) сформирован ряд комитетов и рабочих групп:

•Национальный комитет по региональному развитию на уровне заместителей министров, одна из основных задач которого состоит в рассмотрении и одобрении национального плана развития до его представления в правительство страны;

•Мониторинговый комитет по специальной подготовительной программе деятельности структурных фондов и Фонда сплоченности Европейского союза в Литве;

•Межминистерская рабочая группа по подготовке национального плана социальноэкономического развития [390, 5–6]

Среди других государственных органов, финансируемых правительством структур, а также неправительственных организаций Литвы, связанных с решением проблем регионального развития, следует выделить министерства окружающей среды, сельского хозяйства, иностранных дел, социальных гарантий и труда, Департамент статистики, Литовское агентство по развитию малых и средних предприятий, Литовское агентство развития, бизнес-центры, а также Ассоциацию местных органов Литвы.

Специалисты признают, что новая государственная региональная политика в Литве пока еще находится в зачаточном состоянии. Однако, как видно из приведенных выше материалов, в последние годы она достаточно быстро прогрессирует, и в перспективе, несомненно, окажет позитивное воздействие на развитие региональных и местных сообществ внутри этого балтийского государства.

154

3.4. Опыт решения региональных проблем в некоторых странах СНГ

3.4.1. Россия

Обзор опыта стран СНГ автор не случайно начинает с Российской Федерации. Россия – уникальная страна, причем, не только по европейским, но и по мировым масштабам, с большой территорией, множеством регионов и огромными различиями в условиях для их развития: природных, исторических, социально-демографических, экономических, политических и других. Объективные особенности этой страны в сочетании с решаемыми ею проблемами, связанными с распадом прежней политической и экономической системы, становлением рыночной экономики, свидетельствуют о том, что Россия просто обречена на проведение сильной региональной политики, на использование ее как инструмента сохранения и упрочения территориальной целостности, социального и экономического единства страны.

Российская Федерация состоит из 89 субъектов, в том числе: 21 республики, 6 краев, 49 областей, 1 автономной области, 10 автономных округов и 2 городов федерального значения – Москвы и Санкт-Петербурга (см. рис. 16). Как отмечалось в начале книги, в литературе за субъектами РФ закрепилось и другое название – регионы России. Для целей экономического прогнозирования и программирования в Российской Федерации также используется укрупненная сеть, состоящая из 11 экономических районов. В различных документах выделяются также две крупные экономические зоны – Западная (европейская часть России, включая Урал) и Восточная (Сибирь и Дальний Восток) [31, 112–113]. Кроме того, в соответствии с указом Президента Российской Федерации в мае 2000 г. в России было образовано семь федеральных округов [173].

3.4.1.1. Региональная асимметрия: экономический и социальный срез

Именно наличие огромных различий между регионами России является в настоящее время той самой серьезной проблемой, которая волнует большинство российских политиков и находится в центре внимания ученых-регионалистов, причем не только в России, но и за ее рубежами. Некоторые из этих различий имеют глубокие исторические корни и обусловлены тем, что в прошлые века в Россию вошли территории и социальные общности, находящиеся на разных стадиях развития. Со временем острота отдельных различий сглаживалась в результате естественных процессов и (или) политических решений. Однако с началом перехода России к рыночной экономике многие из старых региональных различий вновь обострились и дополнились новыми территориальными диспропорциями.

Исследования, проведенные группой российских, британских и немецких ученых в рамках проекта ТACIS EDRUS 9602 "Региональная политика, направленная на сокращение социально-экономической и правовой асимметрии", свидетельствуют о том,

что региональные различия в Российской Федерации имеют как количественный, так и качественный характер, прослеживаются при анализе многих показателей в различных сферах (экономической, бюджетной, социальной, правовой) и по самым разным направлениям.

Рис. 16. Субъекты Российской Федерации

Примечание: названия субъектов РФ в соответствии с указанной на рисунке нумерацией приведены в таблице 21.

Источник: [279, 13].

А.И. Трейвиш, один из участников этого проекта с российской стороны, отмечает наличие в России ярко выраженной региональной асимметрии по осям "север – юг", "запад – восток", "центр – периферия", "русские" регионы – автономии" и выделяет следующие особенности пространственной структуры РФ:

1.Широтная зональность, которая типична для природы и хозяйства России. Ее главная демо-экономическая полоса составляет треть площади, 75–77 % населения и ВВП страны. Север составляет половину территории России, дает много ценного сырья, но освоен выборочно. Юг России относительно невелик и небогат, но плотно заселен.

2.Асимметрия освоения по оси "запад – восток". На Европейскую Россию, зани-

мающую четвертую часть территории РФ, приходится до 80 % населения и более 70 % ВВП страны.

3.Контрасты между центрами и периферией (городом и селом, столицей и про-

винцией). Москва в 90-е гг., судя по многим социально-экономическим показателям, заметно увеличила свой отрыв от других регионов. Но подобные градиенты в России повсеместны, из-за них различия внутри субъектов зачастую сильнее, чем различия между субъектами.

156

157

Продолжение таблицы 21

158

Продолжение таблицы 21

159