fat6

грамм, разрабатываемых для регионов главным образом силами трех центральных ведомств: МОСТР, МТП и МОЗ. Непосредственно на местах сведением в единый пакет всех программ и проектов, а также обеспечением связей центрального правительства с региональными и местными органами, частным сектором на протяжении нескольких лет занимались существовавшие в каждом регионе Англии правительственные управ-

ления (Government Offices for the Regions).

Несмотря на ряд позитивных результатов, полученных в течение нескольких лет работы этих управлений (с апреля 1994 г.), было признано, что в реализации программ помощи Центра регионам все же не удалось полностью преодолеть старые межведомственные барьеры, дублирование функций и недостаточно эффективное использование финансовых ресурсов. Тем не менее именно на правительственные управления было возложено решение задачи организационной подготовки к созданию АРР.

Основная идея формирования агентств регионального развития, по замыслу британского правительства, заключается не в создании еще одного промежуточного звена

вбюрократической системе, а в объединении на региональном уровне финансовых ресурсов государства, опыта корпоративного планирования и управления, накопленного частным сектором, а также местных ресурсов и инициативы. В целом эта идея не является новой для Великобритании, как и для некоторых других стран с развитой рыночной экономикой. В Шотландии, Уэльсе и Северной Ирландии подобные агентства функционируют уже относительно давно и хорошо себя зарекомендовали. Положительный опыт их работы будет использован и в условиях английских регионов.

Однако предполагалось, что АРР в Англии не должны стать точными копиями агентств, работающих в других частях Соединенного Королевства. Отличительным признаком английских агентств, как и всей региональной повестки дня, провозглашенной британским правительством на ближайшие десять лет, является использование нового интегрального подхода. С его помощью намечается сфокусировать на региональном уровне в единый блок решение вопросов экономического, социального и общедемократического порядка, а также проблем окружающей среды. Работа ранее сформированных аналогичных структур была нацелена на решение лишь отдельных из перечисленных выше вопросов, что не обеспечивало должной координации на этом уровне различных правительственных программ и комплексного регионального развития.

Перед агентствами регионального развития прежде всего ставится задача стать организациями, насквозь пронизанными "духом ориентации на бизнес". Более того, в руководстве АРР предполагается опираться на достижения менеджмента, накопленные

вчастном секторе, что рассматривается как необходимое условие для более эффективного в экономическом аспекте использования выделенных государством финансовых ресурсов.

При назначении на пост председателя правления агентства, как правило, будет отдаваться предпочтение лицам, имеющим богатый опыт работы в частном секторе. Тем не менее в правление каждого АРР должны войти специалисты не только из деловых кругов, но и из профессиональных союзов, местных органов управления, учреждений образования, разного рода добровольных организаций. При назначении членов правления предстоит также сбалансировать представительство городского и сельского населения, обеспечить участие в руководстве АРР женщин, национальных меньшинств и других социальных слоев и групп, имеющих значительный вес в соответствующем регионе. В то же время при определении персонального состава правления АРР правительство будет учитывать стремление кандидатов стать не просто представителями той или иной организации или социального слоя, а выразителями интересов регионального сообщества в целом.

61

По вопросу о количественном составе руководящих органов английских АРР позиция официального Лондона состоит в следующем: "Следует обеспечить управляемый размер правлений, если перед ними ставится задача осуществлять руководство также эффективно, как в бизнесе, и если от них требуется способность работать скорее как одна команда, нежели как некая ассамблея разных групп по интересам. В проблемном докладе для обсуждения, по которому мы консультировались, предложено состав правлений ограничить 8–10 членами в каждом. В некоторых регионах в откликах по итогам консультаций отдавалось предпочтение более широкому составу – до 15 человек, возможно, из-за желания объединить широкий круг играющих роль в соответствующей региональной экономике субъектов, что вполне оправдано. Правительство согласно с тем, что правление в составе более 10 человек могло бы содействовать такому объединению и предлагает ориентироваться на состав из 12 членов, что аналогично численности правлений в Агентстве развития Уэльса и "Скоттиш энтерпрайс" (Scottish Enterprise

– такое название сейчас носит агентство регионального развития в Шотландии.– прим. В.Ф.)" [376]. Работа членов правления АРР будет осуществляться на платной основе.

На создание и последующую деятельность агентств регионального развития предполагается регулярно выделять значительные государственные ассигнования. Этим агентствам передаются широкие полномочия, которые до этого были рассредоточены по многим национальным и региональным органам. Поэтому в процессе корпоративного планирования, а также по вопросам использования выделенных ресурсов английские АРР подотчетны непосредственно Парламенту и руководителям трех отмеченных выше министерств (МОСТР, МТП и МОЗ). В то же время эти агентства как квазигосударственные организации, нацеленные на реализацию региональных и локальных интересов, отвечают за результаты своей работы перед местными органами управления.

Новое демократическое начало в британскую региональную политику также предполагалось "вдохнуть" посредством создания в каждом регионе Англии региональной палаты (Regional Chamber). Однако в отличие от агентств регионального развития работа таких палат строиться на добровольных началах. Региональные палаты рассматриваются как некий "форум" для значительно более широкого представительства и выражения интересов различных социальных слоев и групп при обсуждении основных вопросов развития соответствующего региона: транспортного обслуживания населения, планирования землепользования, экономического и социального возрождения (regeneration), сохранения окружающей среды и т.п.

Образно говоря, региональная палата создается для того, чтобы из общего гула услышать единый и внятный "голос региона" с оценкой прошлого, настоящего и взглядом на будущее своего развития. В свою очередь, агентство формируется для разработки и эффективной реализации конкретных программ и проектов, направленных на достижение (исходя из имеющихся и привлеченных в регион ресурсов) определенных национальным правительством и региональной палатой основных целей.

Выделяя значительные ассигнования на деятельность агентств регионального развития, британское правительство ориентирует их на достижение ряда целей, сгруппированных по пяти основным направлениям:

экономическое развитие, социальное и физическое возрождение;

поддержка бизнеса, инвестиции и конкурентоспособность;

повышение квалификации;

содействие занятости;

устойчивое развитие.

62

Для проведения интегрального, комплексного подхода при разработке мер, обеспечивающих продвижение к основным целям, преодоления старых межведомственных барьеров, и исключения фактов дублирования в осуществляемой центральными министерствами поддержке регионального развития, официальный Лондон намерен использовать некоторые новые элементы в механизме финансирования, координации и реализации регионально ориентируемых программ, в частности, такой инструмент как единый бюджет возрождения (Single Regeneration Budget). Указанный инструмент, как и сами агентства регионального развития, тоже не является абсолютно новым. Он был разработан и введен в арсенал британской региональной политики еще в 1994 г. Это позволило предыдущему правительству консерваторов свести в единый "пакет" финансирование 20 различных регионально ориентированных программ, которые ранее были разбросаны по пяти министерствам [484, 305–306; 520, 229–231]. Новшеством стало то, что управление Проблемным фондом единого бюджета возрождения перешло из центральных ведомств в компетенцию АРР, что позволяет "спустить" значительную часть работы по определению конкретных направлений и объемов финансовой помощи непосредственно на региональный уровень.

Агентства регионального развития нацелены на работу в тесном контакте с другими правительственными и квази-государственными организациями. Кроме того, с образованием АРР связана надежда значительно улучшить положение в области координации деятельности и распределении финансовой поддержки многочисленных объединений (так называемых "партнерств"), созданных по инициативе центральных, местных органов и (или) частного сектора, а также всевозможных добровольных обществ с целью содействия развитию региональных и местных сообществ. Среди сотен таких организаций и инициатив стоит особо выделить следующие структуры:

Training and Enterprise Councils – TECs (Советы по подготовке и предпринима-

тельству) представляют собой сеть, состоящую из 74 (1997 г.) организаций частной и смешанной собственности, размещенных по инициативе британского правительства по всей Англии. В правовом плане каждая из таких структур представляет собой компанию с ограниченной ответственностью, главой совета директоров которой, как правило, является один из лидеров местных деловых кругов. В Шотландии существует сеть аналогичных организаций – Local Enterprise Companies – LECs (Местные предпринимательские компании). Основной целью этих организаций является содействие реализации на локальном уровне программ правительства в области образования, подготовки и переподготовки кадров, помощь местным нанимателям в обеспечении квалифицированной рабочей силой, развитие профессиональных и предпринимательских навыков у молодежи, укрепление связей между учреждениями образования, центральными и местными органами власти, частными предпринимателями. В своей работе TECs опираются на финансовую поддержку центрального правительства, местных органов, частного сектора, а также различных добровольных образовательных и профессиональных организаций, решающих задачи содействия развитию региональных рынков труда. На общегосударственном уровне деятельность TECs координируется Национальным сове-

том (TEC National Council) [484, 31; 507, 371, 633];

English Partnerships – EP (Английские партнерства) – квази-государственное агентство, созданное в 1994 г. для решения задач, связанных с восстановлением по всей Англии заброшенных, свободных или плохо используемых земельных участков, зданий и сооружений. Его деятельность субсидируется Министерством окружающей среды, транспорта и регионов и осуществляется через сеть собственных отделений, расположенных практически во всех регионах, в которых намечено создание АРР. За относительно небольшой период своей работы ЕP превратилось в крупную организацию–

63

девелопера, с собственной программой работ объемом в 315 млн. ф. ст. (данные по состоянию на 1 апреля 1998 г.), осуществляемой по 2000 проектам. С помощью этого агентства удалось привлечь к восстановительным работам 767 млн. ф. ст. частных инвестиций, создать 29 тыс. рабочих мест, подготовить к коммерческому и промышленному использованию земельных участков общей площадью 860 тыс. м2, построить более 7,5 тыс. единиц жилья. Это агентство является одним из самых крупных владельцев недвижимости (4,5 тыс. промышленных и коммерческих объектов и 3,5 тыс. га земли) [393, 8].

Business Links – BL (Деловые связи) – сеть, состоящая из 89 (1997 г.) разбросанных по всей территории Англии организаций частного сектора, созданных с целью поддержки преимущественно малых и средних предприятий. Они, как и отмеченные выше организационные структуры, получают значительную финансовую помощь правительства, главным образом посредством заключения контрактов с правительственными управлениями в регионах, а также через TECs в соответствующих городах и графствах. Эти структуры осуществляют предоставление всего спектра финансовых, консультационных, информационных, маркетинговых и иных услуг, предусмотренных правительственными программами поддержки малых и средних предприятий.

Invest in Britain Bureau – IBB (Бюро "Инвестируй в Британию") – инвестиционное агентство Министерства торговли и промышленности, которое решает следующие задачи: содействие привлечению в Великобританию иностранных инвестиций, выполнение функций основного посредника в контактах между зарубежными компаниями и государственными органами; координация деятельности различных национальных, региональных и местных органов с области привлечения иностранных инвестиций.

Бюро осуществляет сбор и предоставление потенциальным инвесторам данных об основных условиях и факторах, определяющих размещение производства в Соединенном Королевстве, в том числе о ценах на земельные участки, наличии и основных характеристиках трудовых ресурсов, телекоммуникационных и профессиональных услуг, особенностях трудового, налогового и иммиграционного законодательства и т.д.

Британские специалисты в последние годы все чаще задаются вопросом о движущих силах бурного роста числа подобных партнерств в Англии, да и во всей Великобритании, которые, в свою очередь, объединяются в новые, более крупные партнерства. Отмечая в целом позитивный характер этого процесса, некоторые из авторов все же считают, что конечная цель создания подобных региональных и локальных организаций – "высосать" больше денег из ЕС и британского правительства, лоббирование местных интересов. При этом действия национальных органов и различных институтов Евросоюза, скорее, напоминают роль организаторов "конкурса красоты" среди регионов и городов.

Вот каково мнение по этому вопросу Дж. Пека и А. Тикелла: "Партнерства становятся ключом для получения доступа к ресурсам, распределяемым на конкурсной основе как из Брюсселя, так и из Уайтхолла (район Лондона, где сконцентрирована значительная часть учреждений британского правительства – прим. Ф.В.)... Мы достигли сейчас некой стадии, когда партнерства уже сами нуждаются в более эффективной координации, если перед ними стоит задача реализовать местные и региональные цели" [509, 263–264].

В связи с этим за каждым агентством регионального развития закрепляется широкий перечень функций, многие из которых постепенно переходят к АРР из отмеченных выше организаций. В частности, на эти агентства правительство возлагает:

• руководство разработкой и реализацией региональных экономических стратегий, с опорой на те существующие формы партнерства, которые нацелены на повыше-

64

ние конкурентоспособности регионов; получение более полных знаний об экономике регионов, в том числе проведение исследований в более широких масштабах, чем в настоящее время осуществляются силами правительственных управлений в регионах;

•обеспечение единства социального, физического и экономического возрождения, с целью максимизации и широкого распространения тех благ, которые являются результатом экономического развития и инвестиций; управление Проблемным фондом единого бюджета возрождения, а также руководство агентством English Partnerships и Комиссией по сельскому развитию в той части выполняемых ими функций, которые связаны с решением задачи возрождения;

•содействие экономическому развитию и возрождению сельских районов, в первую очередь отдаленных сельских поселений, а также интеграции города и села;

•выполнение функций ведущего органа в отношениях со структурными фондами

ЕС;

•осуществление региональной координации внутренних инвестиций, в том числе по инвестиционным и ре-инвестиционным проектам регионального и национального значения;

•выполнение функций советников министров по вопросам оказания региональной селективной помощи;

•поддержка предпринимательства, выполнение функций регионального центра, осуществляющего мониторинг деятельности таких организаций, как Business Links;

•освоение и (или) подготовка участков под застройку, в том числе и те виды работ, которые в настоящее время осуществляет агентство English Partnerships через свои региональные отделения, а также планирование резервного фонда земли с правом принудительной покупки (в тех случаях, когда это необходимо);

•осуществление капитальных вложений, в том числе в форме долевого участия в смешанных инвестиционных проектах государственного и частного сектора;

•проведение совместно с Invest in Britain Bureau маркетинговых исследований соответствующего региона как места размещения производства;

•стимулирование передачи технологий, в том числе получения максимальной отдачи в работе высших учебных заведений;

•обеспечение повышения квалификации населения региона, в том числе посредством разработки "Повестки дня по региональному мастерству", оценки вклада TECs в решение задач регионального развития, а также через содействие в подготовке кадров для основных инвестиционных проектов [376].

Кроме того, агентствам регионального развития отводится важная роль в реализации проектов в области транспортного обслуживания, землепользования, образования, охраны правопорядка, здравоохранения, жилищного строительства, спорта, туризма и культуры.

Таким образом, на национальном уровне прослеживается тенденция к децентрализации и деконцентрации в политике британского правительства по отношению к отдельным частям Англии. В то же время на мезоили промежуточном уровне официальный Лондон делает попытку упорядочить новую волну "местничества муниципальных органов", а также "локализма частного сектора", действуя через систему квазигосударственных органов, координирующих деятельность всех заинтересованных в региональном развитии сторон.

Завершая исследование британского опыта, можно сделать несколько обобщающих выводов. Вся богатая история развития региональной политики в Соединенном Королевстве показывает, что государство, взяв однажды этот инструмент в свои руки,

65

больше никогда от него не отказывалось полностью. Сменялись периоды активной и пассивной политики, но она продолжала использоваться все годы с конца 20 − начала 30-х гг. и до настоящего времени. Деньги налогоплательщиков, вложенные в экономику через это направление деятельности государства в годы массированных атак на региональные проблемы, в последующие годы срабатывали как "страховка" или "парашют", позволяющий правительству сконцентрировать ограниченные ресурсы на решении других, более актуальных и остро стоящих перед государством проблем. Нет сомнений и в том, что этой, в очередной раз модернизированной "страховкой" Великобритания будет пользоваться и в начале следующего века. Однако насколько эффективными будут меры, предпринятые в этой области деятельности государства, покажет только время.

2.2.Изменения в других странах Западной Европы

Вотличие от Великобритании, в большинстве других стран Западной Европы основы эксплицитной государственной региональной политики были заложены значительно позже, после Второй мировой войны. Наиболее активная фаза развития в этой области деятельности продолжалась ориентировочно с конца 50 – начала 60-х гг. и до середины 70-х гг. Именно в этот период региональная политика стала своеобразным полигоном, на котором во многих странах осуществлялся интенсивный поиск и апробация новых инструментов и схем воздействия не только на экономическое развитие отдельных территориальных единиц, но и на всю национальную экономику.

Рост внимания к регулированию регионального развития был вызван несколькими причинами. Относительный экономический бум привел в те годы к подъему экономики в большинстве западноевропейских стран. Однако в территориальном аспекте не все изменения были позитивными. В одних регионах, действительно, наблюдался очень быстрый экономический рост, что оказало решающее влияние на улучшение состояния экономики отдельных стран и Западной Европы в целом.

Тем не менее в некоторых районах этой группы государств быстрый рост привел

впоследствии к "перегреву" национальных экономик. В территориальных единицах с отсталой структурой хозяйства, сильно зависящих от результатов работы "традиционных" отраслей (сельского хозяйства, угольной, текстильной промышленности, черной металлургии), экономическое положение все это время продолжало оставаться тяжелым. В них отмечался значительно более высокий уровень безработицы и более низкие доходы населения при сравнении со средними значениями соответствующих показателей по отдельным странам.

Таким образом, толчком для активизации региональной политики во многих государствах Западной Европы в этот период послужили, с одной стороны, обострение проблемы роста региональных различий по ряду ключевых экономических индикаторов, а с другой, – более устойчивое состояние национальных экономик, позволившее правительствам выделить в относительно крупном объеме специальные ассигнования на решение данной проблемы.

Можно назвать несколько общих черт, которые были характерны в этот период для государственного регулирования регионального развития в большинстве западноевропейских стран. Во-первых, в качестве основного направления сокращения региональных различий рассматривалось развитие инфраструктуры (транспортной, энерге-

66

тической, связи и др.) в проблемных районах, "подтягивание" ее до общенациональных стандартов. Государственные инвестиции, направляемые на развитие инфраструктуры, были особенно важны для дальнейшего экономического развития сельских, малонаселенных, периферийных, приграничных районов.

Во-вторых, для устранения значительных региональных диспропорций активно использовался производственный потенциал государственных или подконтрольных государству предприятий. Подъем экономики проблемных регионов обеспечивался как в форме регионально ориентированных капитальных вложений в строительство новых производств, так и в виде инвестиционных заданий для размещенных ранее в этих регионах государственных промышленных предприятий. Упор на развитие государственного сектора экономики в те годы был особенно характерен для региональной политики Италии, решающей сложную задачу подъема хозяйства отсталых районов в южной части этой страны – Меззоджорно (Mezzogiorno).

В-третьих, относительно широкое распространение получила практика применения инструментов контроля над размещением производительных сил, с помощью которых правительства ряда стран пытались ограничить дальнейший рост концентрации производства и населения в "перегретых" районах, крупных агломерациях и направить инвестиции в депрессивные регионы. Как уже было отмечено ранее, вплоть до 1973– 1974 гг. инструменты контроля активно использовались в Великобритании (в Лондоне и в целом на юго-востоке страны) и во Франции (в районе Парижа), а в начале 70-х годов они были введены в Италии и в Нидерландах.

В-четвертых, практически во всех странах Западной Европы ключевым элементом государственной региональной политики в тот период стали различные региональные стимулы. Они применялись в качестве своеобразной "приманки" или средства, как выражаются многие авторы, "подсластить пилюлю", побуждающую частные фирмы размещать новое современное производство в отсталых, депрессивных районах и перемещать существующие мощности из "перегретых" регионов, больших городов [573, 13–14].

Изменения, происходившие со второй половины 70-х гг. до середины 90-х гг. в регулировании регионального развития на уровне отдельных стран Западной Европы, носили противоречивый характер. Почти все страны–члены ЕС в течение только 80-х гг. по два, три и более раз пересматривали свою региональную политику: периоды относительного ослабления ее позиций чередовались с годами некоторого повышения активности в этой области государственного регулирования. Аналогичные процессы наблюдались в других западноевропейских государствах, не входивших в Сообщество. По этой причине экспертам-регионалистам очень сложно делать какие-либо однозначные обобщения по всей группе стран, расположенных в этой части Европы.

Тем не менее некоторые достаточно осторожные оценки время от времени все же публикуются. Прежде всего, отмечается тот факт, что в первой половине 80-х гг. многие страны переживали период экономического спада. В этих условиях национальные правительства вынуждены были сокращать государственные расходы, в том числе и ассигнования на региональную политику [452, 254]. На практике это выражалось в пересмотре "сетки" районов, которым оказывалась помощь с целью сужения их границ и (или) сокращения их количества, а также числа инструментов регионального стимулирования и объемов финансирования по отдельным видам стимулов.

Следует учитывать, что в фактически действовавших ценах снижение объемов финансирования наблюдалось не во всех случаях, однако, при использовании сопоставимых цен оно было очевидным во многих странах, особенно в тех из них, в которых были высокие темпы инфляции. Так, по данным экспертов ЕС, в 1980 г. все страны–

67

члены Сообщества в совокупности направили около 5,1 млрд. экю на стимулирование производственных инвестиций, а в 1983 г. эта цифра возросла до 7,2 млрд. экю. Тенденция к росту совокупных затрат стран ЕС, выделяемых на данный вид стимулирования, в фактических ценах сохранялась и далее. Однако с учетом инфляции в 1987 г. реальные расходы были на 14 % ниже, чем в 1983 г. и на 8,5 % меньше, чем в 1980 г. [362, 60]. Изменения в реальных затратах, связанных со стимулированием регионально ориентированных инвестиций, в некоторых странах–членах ЕС и по Сообществу в целом, показаны в графической форме на рисунке 6.

Наряду с сокращением расходов на региональную политику происходили ее качественные изменения, принявшие форму следующих тесно связанных между собой тенденций:

•сдвиг от использования автоматических инструментов регулирования регионального развития к применению дискреционных мер, т.е. таких, которые позволяют органам, ответственным за реализацию региональной политики, действовать избирательно, использовать те или иные заранее оговоренные инструменты по собственному усмотрению в рамках определенного правового коридора и объемов выделенных ассигнований;

•переориентация политики на стимулирование развития малых фирм;

•перенос акцента на поддержку сферы услуг;

•рост внимания к региональному аспекту стимулирования научно– инновационной деятельности;

•смещение приоритетов от практики перераспределения между регионами доходов и трудовых ресурсов к стимулированию структурных преобразований в самих регионах с целью достижения в них более высокого уровня диверсификации хозяйства, формирования потенциала для экономического роста в целом;

•усиление координации региональной и других видов государственной политики;

•рост влияния Европейской комиссии на региональную политику отдельных стран–членов ЕС [396, 136; 452, 257].

Рассмотрим некоторые их этих тенденций более подробно. Сдвиг от использования автоматических стимулов к дискреционным инструментам регулирования регионального развития, т.е. переход к избирательному принципу в определении средств оказания помощи, в течение 80-х гг. наиболее отчетливо просматривался в крупных западноевропейских странах. Данные, представленные в таблице 6, показывают, что в 1980 г. преимущественно дискреционные системы стимулирования применяли только Бельгия, Дания и Люксембург – относительно небольшие государства. Основной упор на автоматические инструменты в этот период был характерен лишь для двух стран (Италии и Португалии). В остальных странах применялись смешанные системы. Причем в таких более крупных странах, как Франция, ФРГ и Великобритания, основу пакета инструментов, предназначенных для регионального стимулирования, все же составляли автоматические субсидии, которые, однако, дополнялись различными мерами дискреционного типа.

К концу 80-х годов общая картина резко изменилась. Среди стран, использующих преимущественно автоматическую систему стимулирования регионального развития, осталась одна Италия. Большинство западноевропейских государств стали отдавать предпочтение дискреционным видам помощи.

68