fat6

Формирование региональной политики рассматривается латвийским правительством как сложная задача национального значения, которая не может быть успешно решена силами одного министерства или иного органа государственного управления. Поэтому с целью расширения сотрудничества с различными правительственными, негосударственными, а также международными организациями был создан Совет регионального развития, состав которого утверждается Сеймом Латвии. Этот орган осуществляет разработку стратегии регионального развития, контроль деятельности Регионального фонда, сотрудничество с различными структурами ЕС, а также подготовку проектов законодательных актов, необходимых для реализации региональной политики государства [556, 79].

Стоит особо отметить, что исследованию методологических и методических вопросов выделения регионов–объектов региональной политики в Латвии уделяется особое внимание. Однако прежде чем показать, в чем конкретно оно проявляется, необходимо отойти немного в сторону от опыта Латвии и остановиться на проблемах, связанных с организацией регионального мониторинга, которые являются актуальными для всех, без исключения, стран с переходной экономикой.

Анализ международного опыта проведения региональной политики показывает, что ее результативность прямо зависит от качества выделения объектов государственного регулирования регионального развития. В свою очередь, последнее определяется уровнем организации мониторинга социально-экономического развития и состояния окружающей среды в различных частях страны.

Такой мониторинг осуществляется с использованием большого количества показателей официальной статистики, данных, содержащихся в кадастрах, других национальных информационных системах, а также полученных в ходе регулярных и эпизодических специальных обследований регионального развития, проводимых различными национальными органами управления, международными и неправительственными организациями (например, Европейской экономической комиссией, ПРООН, Центром ООН по населенным пунктам (Хабитат) и другими специализированными органами Организации Объединенных Наций, Всемирным банком, ОЭСР и др.).

В настоящее время специалисты стран с переходной экономикой активно разрабатывают методологические и методические основы организации национальных систем регионального мониторинга с использованием различных компьютерных баз данных, геоинформационных технологий, проблемных каталогов и атласов регионов и т.п. (см., напр. [11, 76; 149] и др.).

Это не означает, что экономические, социальные, демографические и иные процессы на региональном уровне не являлись объектом постоянного наблюдения в прошлом. Обзор отечественных публикаций 70 – 80-х гг., свидетельствует о том, что в централизованно планируемой экономике СССР (как и в других странах "социалистического лагеря") существовала достаточно развитая система территориальной статистики. Союзными, республиканскими и местными органами управления осуществлялся сбор и анализ значительного количества показателей, отражающих социальноэкономическое развитие городов, районов, областей, краев, автономных и союзных республик. Существовала мощная и хорошо "настроенная" на обслуживание централизованной системы управления СССР система сбора, анализа и обобщения научнотехнической информации с широко развитой системой территориальных подразделений.

Необходимость выработки новых методологических и методических основ для постоянного отслеживания различных социально-экономических явлений и процессов на различных региональных уровнях в европейских странах с переходной экономикой вызвана несколькими причинами:

140

•резким ростом влияния на эту группу стран общеевропейского процесса регионализации, который, в частности, проявляется в тенденции к децентрализации власти и управления, в усилении влияния региональных и местных органов на социальноэкономические и политические процессы в Европе и в глобальном масштабе, в росте внимания к дальнейшей разработке концепции устойчивого развития не только национальных, но и региональных, локальных сообществ;

•развитием трансграничного регионального сотрудничества, когда соседние регионы разных стран для выхода на прямые контакты друг с другом стремятся получить подробную информацию о своих непосредственных соседях;

•изменением основных целей и задач регионального мониторинга в странах с переходной экономикой, а также круга потребителей информации, получаемой в процессе такого мониторинга. Функции последнего существенно расширяются, смещаясь от обслуживания преимущественно одного вида институциональных единиц – центральных (национальных, федеральных, республиканских) и местных органов власти и управления – к удовлетворению постоянно возрастающих потребностей в информации

оразличных сторонах развития региональных сообществ, которые все более настойчиво проявляют субъекты хозяйствования разных форм собственности, органы самоуправления, политические партии, международные и неправительственные организации, отдельные граждане;

•усилением влияния на региональное развитие информационных технологий, качественным обновлением компьютерной техники и программного обеспечения, расширением традиционных и появлением новых средств производства, обработки, хранения и передачи информации и т.п.;

•переходом официальных статистических органов практически всех стран Центральной и Восточной Европы, а также СНГ на использование международных понятий, классификаций и методов сбора, анализа, обобщения и распространения информации.

Для организации качественного регионального мониторинга, охватывающего все стороны социально-экономического развития регионов и удовлетворяющего основные потребности значительно расширившегося круга потребителей информации, возникла необходимость в разработке компьютерных баз данных, охватывающих множество показателей. В настоящее время среди специалистов нет единства по вопросу о том, сколько и каких индикаторов необходимо включать в такие базы данных. Спектр предложений по количеству показателей, необходимых для оценки уровня и динамики со- циально-экономического развития регионов, достаточно широк: от десятка до нескольких сотен показателей.

Такой разброс мнений обусловлен многими причинами, две из которых вполне очевидны. Во-первых, большинство авторов ориентируется на конкретные группы потребителей информации о развитии регионов, а не на всю их совокупность. Чаще всего такая группа ограничивается национальными или (и) региональными, местными органами власти и управления. Значительно реже предлагаются системы показателей, ориентированные на несколько или все группы потенциальных потребителей информационных услуг.

Во-вторых, некоторые авторы предлагают индикаторы для количественной оценки отдельных сторон, явлений и процессов регионального развития: социальных, экономических, демографических, экологических и т.д., либо показатели, необходимые для выполнения каких-то отдельных функций управления (чаще для планирования, прогнозирования, учета и контроля).

Вполне очевидно, что чем больше исследователи стремятся охватить группы потенциальных потребителей информации, чем шире они рассматривают понятие "регио-

141

нальное развитие" или "развитие региональных сообществ", тем более громоздкой, трудно анализируемой становится совокупность показателей, заложенных в базу данных.

На первый взгляд, наиболее простым решением при формировании базы данных для регионального мониторинга является включение в нее максимально возможного числа показателей. Однако создание такой информационной системы потребует значительных затрат, причем объем последних может приближаться к стоимостной оценке эффекта, полученного потребителями информации при использовании базы данных для решения своих задач. Иными словами, эффективность обширной базы данных будет низкая, если вообще можно будет вести речь о ее эффективности.

Необходимо учитывать также опыт создания такого рода информационных банков, который показывает, что основная доля затрат на их формирование и функционирование, как правило, ложится на бюджеты различных уровней, т.е. составляет общественные издержки. Кроме того, для конкретных потребителей информации бόльшая часть данных, собранных в такие громоздкие системы, оказывается бесполезной и представляет для них "белый шум" [304, 26]. Таким образом, органы, занимающиеся организацией регионального мониторинга, вынуждены искать некий баланс между удовлетворением информационных потребностей более или менее широкого круга потребителей и затратами на формирование и функционирование соответствующего банка данных.

Для формирования явной, четко очерченной в специальных нормативно-правовых документах или эксплицитной региональной политики органам управления необходимо опираться на достаточно широкий круг данных, полученных в процессе регионального мониторинга. С этих позиций вполне очевидно, что министерства и ведомства, ответственные за проведение региональной политики на национальном (федеральном) уровне, являются основными потребителями информационных услуг описанного выше банка данных.

Однако при решении такой более частной задачи, как выбор объектов государст-

венной региональной политики, должно быть выделено небольшое количество обобщающих, интегральных индикаторов, позволяющее относительно просто и однозначно оценить социально-экономическое развитие регионов и осуществить их четкую классификацию. В первую очередь, это необходимо для обеспечения прозрачности государственной региональной политики.

Методика выделения регионов – объектов государственного регулирования должна быть предельно ясной для региональных и местных органов управления и самоуправления и, по возможности, с более или менее точно оговоренными сроками действия. В этом случае последние будут иметь полное представление о том, рассматривает ли государство соответствующие регионы в числе тех, которым планируется оказывать поддержку, насколько высок ранг того или иного типа региона в системе объектов, пользующихся государственной помощью, и как долго данная система приоритетов будет действовать. Исходя из этой информации "обратной связи", региональные и местные органы смогут более качественно обосновывать свои собственные стратегии и программы социально-экономического развития.

Прозрачность при выборе регионов – объектов государственного регулирования является также одним из основных условий дальнейшей демократизации самого процесса совершенствования государственной региональной политики. При использовании относительно простой, понятной и широко доступной методики или, как еще называют, "формулы" выделения регионов – объектов государственной поддержки, региональные и местные органы власти сами смогут принимать активное участие в определении приоритетов в государственной политике по отношению к ним. Другими словами, такая

142

методика может служить в качестве одного из инструментов гармонизации общегосударственных и региональных интересов. Кроме того, при использовании простой методики выделения объектов региональной политики, значительно упрощается процедура оценки эффективности данного направления государственного регулирования.

В связи с отмеченными выше обстоятельствами представляются интересными результаты поиска относительно простых приемов классификации регионов по уровню социально-экономического развития, полученные латвийскими специалистами. В част-

ности, в ранее упомянутом Докладе о человеческом развитии Латвии за 1997 г. описа-

ны две методики, имеющие очень краткое описание, поэтому их имеет смысл привести полностью.

Первая методика, использована для группировки волостей (пагасти) и состоит в следующем:

Классификация пагасти была осуществлена с использованием более 20 переменных (проанализировано 508 пагасти и сельских районов, прилегающих к городам). Вся информация была обработана с помощью методов статистического и многофакторного анализа с использованием данных с 1994 по 1996 годы.

Результаты исследования позволили выяснить, что для классификации пагасти наиболее значимыми являются переменные:

1)доля населения в трудоспособном возрасте;

2)удельный вес безработных в общей численности населения в трудоспособном возрасте;

3)доходы местных органов самоуправления (лат, в расчете на одного человека);

4)скорректированная стоимость земли сельскохозяйственного назначения (лат, в расчете на один гектар).

Первая характеристика описывает современное состояние ресурсов и остается относительно постоянной на протяжении года в границах пагасти. Вторая и третья характеристики более подвержены изменению на протяжении года. Четвертая является стабильной и объединяет оценку географического местоположения и развития инфраструктуры. Те же характеристики были также использованы для классификации 76 городов и 26 районов Латвии. Для городов в качестве четвертой характеристики была применена номинальная стоимость земли в данной городской зоне, а для районов – данные, консолидированные по пагасти соответствующего района.

Для последующей обработки данных был использован следующий метод ранжирования: рассчитан ранг по каждой характеристике, затем определен ранг по всем четырем и, наконец, итоговый средний ранг, который принимает в расчет распределение групп пагасти по отношению к среднему показателю [556, 68].

В результате использования этой методики все волости Латвии были выстроены в один ряд в порядке убывания значений указанного выше "синтетического индикатора" (итогового среднего ранга). Пятьдесят волостей, оказавшихся в верхней части таблицы, т.е. в относительно благополучном положении, в основном сконцентрированы на западе и севере Латвии (Курземе и Видземе). Такое же количество волостей, имеющих самые низкие значения указанного показателя, оказалось сосредоточенным на востоке страны, главным образом в Латгалии.

Вторая методика разработана Министерством охраны окружающей среды и регионального развития Латвии для классификации районов по уровню жизни населения и основывается на другом "синтетическом индикаторе" – индексе условий жизни. В качестве исходных показателей для его расчета использованы:

1)средняя заработная плата (лат, в расчете на одного человека);

2)розничный товарооборот (то же);

3)количество легковых автомобилей на каждую тысячу населения;

143

4) количество телефонов на тысячу сельского населения.

Метод расчета индекса условий жизни состоит в следующем: все исходные данные по каждому исходному показателю пересчитываются в частные индексы, изменяющиеся в пределах от 0 до 1, после чего эти частные индексы, взятые по каждому району, суммируются в один показатель. Максимальное значение этого показателя за три года, в течение которых производились расчеты (1992, 1994 и 1995 гг.), составило 3,0, в то время как минимальные колебались в пределах от 0,4 до 0,8.

С использованием этих агрегированных оценок все районы Латвии были разделены на три группы:

1)с низкими значениями индекса (от 0 до 0,3);

2)с высокими значениями (0,7 – 1,0);

3)со средними (0,4 – 0,6) [556, 70].

На рисунке 13 в графической форме показаны результаты распределения районов Латвии по индексу условий жизни.

Рис. 13. Изменение значений индекса условий жизни населения по районам Лат-

вии в 1992–1995 гг.

Источник: [556, 71].

Вполне очевидно, что на основе описанных выше классификаций, выполненных с помощью далеко не бесспорных, но достаточно простых методик2, можно "в первом

2 И. Вайдере и Э. Ванагс описывают еще одну относительно простую методику, которую они предложили Кабинету Министров Латвии использовать для выбора регионов, нуждающихся в специальной помощи. Она заключается в ранжировании территориальных единиц по интегральному индикатору, который

144

приближении" сделать вывод о том, какие волости и районы Латвии относятся к проблемным и, следовательно, нуждающимся в государственной поддержке.

Становление новой региональной политики в Латвии, как и в других странах с переходной экономикой, тесно переплетается с реформами в области местного управления и самоуправления. Как отмечалось выше, некоторые правовые основы для реформирования системы Советов народных депутатов были заложены в Латвии еще накануне распада СССР [68; 69; 188].

Следующий этап реформ был инициирован после восстановления государственной независимости Латвии. Основной целью этого этапа являлось осуществление дальнейшей демократизации и децентрализации государственной власти и управления, улучшение качества общественных услуг, предоставляемых населению на местном уровне, а также вовлечение его в процесс управления.

Существенной характеристикой этого периода, который во всех странах Балтии носит название "муниципализация", стала передача государственной собственности в муниципальную. Его начало связывается некоторыми авторами с 1992 г., когда Верховный Совет Латвии выразил в соответствующей резолюции свою решимость присоединиться к Европейской хартии о местном самоуправлении. К этому времени в структуре нового Министерства государственных реформ было сформировано специаль-

ное подразделение – Департамент реформы местного самоуправления. В сентябре

1993 г. Кабинетом Министров была принята концепция этой реформы [565, 4–5]. Значительное влияние на выработку решений государственных органов, связанных с указанной реформой в рассматриваемой сфере, стал оказывать Союз местных органов самоуправления, созданный в декабре 1991 г.

Несмотря на то что муниципализация в Латвии уже к середине 90-х гг. в основном была завершена, дальнейшие преобразования в области местного самоуправления в этой стране осуществлялись медленно [564; 567]. Далеко не все предпринятые на государственном уровне меры содействовали укреплению самостоятельности местных органов, движение по оси "централизация – децентрализация" шло в обоих направлениях, что на отдельных этапах реформ привело к противоречивым результатам.

Среди основных причин такой непоследовательности часто отмечается недостаточная психологическая подготовка населения Латвии к существенному укреплению роли местных органов власти в жизни страны, сохранение у значительной части людей (в том числе политиков, государственных служащих) веры в необходимость сохранения относительно высокого уровня централизации в государственном управлении [560, 45].

Движение в сторону децентрализации прослеживалось в попытках расширить функции местных органов управления, в стремлении вовлечь гражданское общество в процесс принятия решений, наладить сотрудничество между центральными и местными органами власти, неправительственными организациями, а также в некоторых мерах, предпринимаемых в рамках административной и территориальной реформ.

Наблюдались изменения и в обратном направлении. Например, с 1992 г. была централизована функция определения размеров окладов для учителей, с 1997 г. – финансирование учреждений здравоохранения [560, 44].

С принятием Сеймом Латвии Закона о местных органах управления (май 1994 г.) также связывается некоторый сдвиг в сторону централизации управления. В этом законе местные органы были определены как форма государственной местной администра-

рассчитывается на основе взвешивания и последующего агрегирования данных по 18 социальноэкономическим показателям (более подр. см.: [564]).

145

ции, которая с помощью выборных представительных органов3 обеспечивает, с учетом интересов государства и жителей соответствующей административной территории, выполнение функций, установленных законом и Кабинетом Министров, а также добровольно взятых на себя функций. С этого времени государственный контроль над организационной структурой и деятельностью местных органов в административно– территориальных единицах усилился как непосредственно со стороны Кабинета Министров, так и по линии Министерства государственных реформ, а после ликвидации последнего – через Министерство охраны окружающей среды и регионального развития

[565, 10, 21; 502].

Тем не менее после вступления в силу этого закона в Латвии появилась правовая основа для организации регулярных (ежегодных) переговоров между Кабинетом Министров и местными органами управления, представляемыми Союзом местных органов самоуправления. Такие переговоры должны осуществляться при разработке проектов законов и постановлений по вопросам местного управления и самоуправления, при определении размеров субсидий (в том числе и специальных), которые планируется предоставить территориальным единицам в текущем бюджетном году, порядка выравнивания обеспеченности местных органов финансовыми ресурсами, максимальных размеров окладов и социальных гарантий служащим местных органов, источников финансирования выполнения дополнительных функций, возложенных на местные органы управления, а также по другим вопросам, непосредственно затрагивающим интересы местных сообществ.

В1996–1997 гг. в Латвии разразился "кризис местной демократии". Национальный бюджет был сбалансирован главным образом за счет сокращения на одну треть доли расходов местных органов в консолидированном бюджете государства. В результате были существенно сокращены объемы многих общественных услуг, оказываемых населению на местном уровне, ухудшилось их качество. Правительство в одностороннем порядке отказалось выполнять обязательства, взятые им на себя в результате переговоров с Союзом местных органов самоуправления. Фактически нормальный диалог между ними удалось возобновить только в 1998 г.

Кроме того, тенденция к централизации проявилась в росте численности аппарата управления в центральных органах, в укреплении связей между различными предпринимательскими структурами и политической элитой, заинтересованной в ограничении полномочий местных органов власти.

Процесс децентрализации власти и управления, содействующий реализации интересов местных и региональных сообществ, сдерживало также наметившееся несколько лет назад отдаление членов парламента от представительных органов в территориальных единицах, поскольку в местных Советах и Дόмах, были представлены интересы значительно более широкого спектра партий, чем в национальном парламенте. Причем, лишь 8 % депутатов, избранных в муниципальные Советы, являлись членами тех партий, которые были представлены в составе шестого Сейма Латвии. В целях изменения сложившейся ситуации, на шестом и седьмом конгрессах Союза местных органов самоуправления были приняты резолюции с призывом к представителям местных органов более активно участвовать в деятельности основных политических партий страны. После выборов в седьмой Сейм Латвии ситуация несколько изменилась к лучшему, но явно недостаточно для того, чтобы обеспечить реализацию основных интересов локальных и региональных сообществ на национальном уровне [560, 44].

Виюне 1996 г. правительство Латвии опубликовало для широкого обсуждения проект Концепции административно-территориальной реформы самоуправлений. Со-

3 Выборными представительными органами в районах и волостях Латвии являются Советы, а в городах – Дόмы.

146

гласно этому документу, она должна была завершиться к 2000 году. В ходе этой реформы предполагалось сократить количество волостей, возложив на них всю ответственность за развитие социальной инфраструктуры. Сокращение должно было осуществляться на основе добровольного объединения близлежащих территориальных единиц. Районы, выполняющие в настоящее время роль промежуточного звена, планировалось заменить на систему более крупных уездов. В соответствии с указанной Концепцией основной функцией последних должно было стать квалифицированное медицинское обслуживание населения. Предполагалось также, что уезды будут выполнять функции культурных центров крупных регионов [101; 556, 75].

В марте 1998 г. Кабинетом Министров были одобрены стратегия и детальный план действий на среднесрочную перспективу – "Стратегия 2000". В этом документе было вновь подтверждено, что одной из ключевых задач, требующих решения в ближайшие два года, является проведение административно-территориальной реформы. В октябре того же года был принят Закон об административно-территориальной реформе

[502].

К сожалению, в латвийских печатных и электронных изданиях содержится очень мало информации об этих документах. Вероятно, по этой причине в самой Латвии лишь 34,5 % населения в той или иной степени знали о том, что в их стране осуществлялась административно-территориальная реформа. Почти две трети населения либо не информированы о проведении этой реформы, либо вообще не знали, что это такое

[320].

Тем не менее, основываясь на данных, представленных в докладах о человеческом развитии Латвии за 1997 и 1998 годы, можно судить, что принципы, на которых был основан Закон об административно-территориальной реформе (по крайней мере, на стадии его разработки), отличались от тех, на которых был построен вышеупомянутый проект концепции административно-территориальной реформы самоуправлений опубликованный правительством Латвии в июне 1996 г. [556, 76; 560, 44–45].

Несмотря на все отмеченные противоречия, латвийские специалисты все же склоняются к выводу, что с 1998 г. ситуация в области местного управления и самоуправления стала улучшаться. Это нашло отражение в укреплении самостоятельности местных органов при решении кадровых и организационных вопросов, в преодолении тенденции сокращения доли местных доходов и расходов в консолидированном бюджете страны, в возобновлении диалога между латвийским правительством, партийными лидерами, представленными в Сейме, с одной стороны, и Союзом местных органов самоуправления, с другой. Кроме того, после многолетнего сокращения капитальных вложений в развитие местной инфраструктуры стало наблюдаться некоторое оживление инвестиционной активности по развитию этой сферы.

3.3.4. Литва: реформы местного масштаба, но национального значения

Поиск материалов по Литовской Республике, опубликованных в 90-х гг. в печатных и электронных изданиях на русском и английском языках, позволил найти немало публикаций, в которых освещены вопросы подготовки и проведения в этой стране реформ в области местного самоуправления, административно–территориального устройства. Кроме того, в нескольких источниках представлены материалы исследований, знакомство с которыми позволяет судить о характере современных экономических и социальных проблем литовских регионов.

147

Однако следует отметить, что еще совсем недавно существовал недостаток информации о том, какие меры предпринимают государственные органы Литвы в области регулирования регионального развития. Такая "информационная диспропорция" отчетливо просматривалась три–четыре года назад, особенно при сравнении опубликованных в тот период данных, отражающих состояние государственной региональной политики, с одной стороны, в Литве, а с другой – в остальных странах Балтии, а также в некоторых государствах ЦВЕ, России.

Вопределенной степени это объясняется тем обстоятельством, что реформирование местного самоуправления и административно-территориального деления уже само по себе все годы с момента восстановления государственного суверенитета Литвы постоянно рассматривалось правительством этой страны в качестве одного из направлений его региональной политики. Преобразования в этой сфере и в последнее время находятся в числе государственных приоритетов. Так, в Программе Правительства Литовской Республики на 1999–2000 годы, утвержденной Сеймом 11 июня 1999 г., отмечается: "Мы продолжим осуществление мер, намеченных в ориентирах литовской региональной политики, которые связаны с реорганизацией территориальных административных структур" [444].

Впоследние годы освещение вопросов государственного регулирования регионального развития в Литве заметно улучшилось, в основном благодаря появлению ряда крупных публикаций, подготовленных при поддержке Представительства ООН/ПРООН в Литовской Республике [390; 468; 561; 562]. Однако причины роста внимания к вопросам регулирования регионального развития логичнее рассмотреть несколько позже, после обзора реформ в области местного самоуправления и административно-территориального деления Литвы.

К концу 90-х гг. Сейму Литовской Республики удалось создать достаточно развитую правовую базу для функционирования и дальнейшего развития местного самоуправления. Законодательные основы последнего составляют:

•Конституция Литовской Республики;

•шесть законов, непосредственно регулирующих деятельность национальной системы местного самоуправления (о местном самоуправлении – 1994 г., о выборах местной власти (Советов) – 1994 г., о территориальных административных единицах Литовской Республики и их границах – 1994 г, о статусе членов муниципального Совета – 1995 г., об основных условиях деятельности Ассоциации муниципалитетов Литвы – 1995 г., об атрибутах местного самоуправления – 1993 г.);

•четыре закона, регулирующих отношения между местными и центральными органами власти и управления (о Правительстве Литовской Республики – 1994 г., об управлении уездами – 1994 г., об Институте Уполномоченного по правам человека (омбудсмана) при Сейме – 1996 г., о временном прямом управлении городами и районами Литовской Республики – 1995 г.);

•серия законодательных актов, определяющих финансовые и экономические основы деятельности местного самоуправления (Гражданский кодекс – 1994 г., законы о распределении и передаче части государственной собственности в собственность местных властей (муниципалитетов) – 1994 г., о бюджетной структуре – 1995 г., о приватизации государственной и муниципальной собственности – 1995 г., о местных налогах и сборах), а также временный порядок определения стандартов для расчета субсидий муниципальным бюджетам, принятый в 1995 г., и ряд других нормативных правовых документов [343].

Литва принадлежит к числу немногих стран с переходной экономикой, которым уже в первой половине 90-х гг. удалось провести достаточно радикальную реформу ад-

148

министративно-территориального деления. В 1993 г. рабочей группой, сформированной по поручению правительства страны, было предложено несколько вариантов нового административно-территориального устройства Литовской Республики. В процессе их подготовки и обсуждения специалисты пришли к выводу о том, что с учетом ряда особенностей Литвы (размера территории, численности населения, финансовых возможностей муниципалитетов) наиболее рациональной формой является двухуровневая система административного устройства.

При обосновании вариантов предстоящей реформы рабочей группой были учтены тенденции в развитии сети городских поселений Литвы, роста населения в прилегающих к городам районах, возможные направления развития сети инфраструктуры и услуг. Специалисты попытались использовать предстоящую реформу как инструмент для устранения искусственного разделения литовских городов и тесно связанных с ними жилых пригородов. Кроме того, был проанализирован опыт административных реформ, проведенных в 70-е гг. в Дании, Финляндии и Швеции, и принята к сведению тенденция укрупнения муниципалитетов, наблюдавшаяся в этих странах.

В результате учета отмеченных выше и ряда других факторов члены рабочей группы отдали предпочтение варианту, в котором предусматривалось образовать ориентировочно 90 административных единиц низшего (муниципального) уровня и 10 округов или уездов на более высоком уровне. Государственным органам Литвы было рекомендовано сформировать ряд муниципалитетов путем объединения крупных городов и их пригородов. С целью создания эффективных в экономическом и социальном аспекте административных образований, предлагалось сформировать муниципалитеты в границах территории с численностью населения не менее 10 тыс. человек. При соблюдении этого условия, по мнению членов рабочей группы, территориальные единицы смогут иметь достаточно крепкую финансовую базу для своего развития и формировать значительную часть доходов муниципального бюджета за счет подоходного налога.

На основе отмеченных выше предложений и рекомендаций Сейм Литовской Республики принял в 1995 г. решение о проведении первого этапа реформы. В результате его реализации старое двухуровневое административно-территориальное деление, в котором ранее существовали административные единицы пяти категорий, было заменено более простой системой. В ней также представлено два территориальных уровня, однако, количество категорий административных единиц сокращено до двух, а их общее число – с 581 до 66 единиц.

Высший или региональный уровень оказался представленным 10 уездами (Apskritis) с центрами в городах Алитус, Вильнюс, Каунас, Клайпеда, Мариямполе, Паневежис, Таураге, Тельшяй, Утена, Шяуляй (см. рис. 14). Управление уездами осуществляется государственными служащими, назначаемыми и увольняемыми правительством по представлению премьер-министра [35]. На низшем или местном уровне было сформировано 56 самоуправлений (муниципалитетов), в том числе 44 района и 12 городов, которые в соответствии с Законом "О местном самоуправлении" пользуются одинаковы-

ми правами [516; 517].

Современные литовские муниципалитеты по территории и численности населения относительно большие, в среднем они крупнее, чем муниципальные образования Дании, Швеции или Финляндии. В соответствии с законодательством Литвы муниципальным Советам предоставлено право делить соответствующую территорию на более мелкие образования, управление которыми осуществляется представителем муниципального Совета, назначаемым мэром. Однако такие образования не имеют статуса территориальной административной единицы, которым обладают муниципалитеты.

149