Процедура введения чрезвычайного режима

После издания королевской прокламации о введении чрезвычайного положения она должна быть "немедленно." представлена в обе палаты парламента для обсуждения. Если в момент издания парламент распущен, то, согласно Закону о чрезвычайных полномочиях 1920 г., он должен быть созван в течение 5 дней (ст. 1(2)), т.е. на один день быстрее, чем это

установлено в качестве минимального периода созыва законами о созыве парламента 1797, 1799 и 1870 гг.

Впрочем, данная норма действует лишь в отношении очередных парламентских сессий, а не начала работы парламента нового созыва. В 1955 г., например, прокламация о введении чрезвычайного положения в стране была издана вскоре после всеобщих выборов, когда старый парламент был уже распущен, а новый еще не был организационно оформлен. В британском законодательстве отсутствуют какие-либо нормы ускоренной процедуры созыва парламента в подобных ситуациях. Не предусмотрена она и Законом 1920 г. В результате в мае 1955г. об издании прокламации королевой было заявлено в тронной речи в первый день созыва нового парламента и на десятый день действия в стране чрезвычайного положения.

Последствия введения чрезвычайного режима

В отличие от континентальной системы права, для которой более характерно наделение исполнительной власти собственными чрезвычайными правами, в Великобритании переход к чрезвычайным методам регулирования и перенос центра тяжести в управлении государством на исполнительную власть |достигается посредством делегирования чрезвычайных полномочий. Закон 1920 г. относит нормативное регулирование I общественных отношений в период чрезвычайного положения |на усмотрение правительства. В период чрезвычайного поло-ужения правительство от имени Короны может издавать постановления по всем вопросам государственного управления при |некоторых ограничениях, также установленных в ходе обсуждения законопроекта в Палате общин (ст. 2(1)).

Великобритания принадлежит к числу стран, при введении чрезвычайного положения в которых срок одобрения Парламентом актов исполнительной власти минимален. Правительственные постановления действуют в течение всего лишь семи дней, если за это время обеими палатами парламента не будет принята резолюция об их продлении (ст. 2(2)). Палаты парламента простым большинством голосов могут принимать, вносить изменения или приостанавливать действие правительственных постановлений (ст. (4)). Виновные в на-

рушении чрезвычайных постановлений подвергаются наказанию (в суммарном порядке) в виде лишения свободы сроком до трех месяцев и штрафу до 100 ф. ст. или одной из этих мер (ст. 2(3)).

Закон о чрезвычайных полномочиях (Северная Ирландия) 1926 г. повторяет основные положения акта 1920 г., но имеет и отличия. В частности, закон не содержит норм, предусматривающих парламентский контроль за изданием прокламации или чрезвычайных постановлений. Последний пробел частично был компенсирован принятием Закона о Северной Ирландии 1982 г., наделившего государственного секретаря правом передавать чрезвычайные постановления для рассмотрения органу местной автономии – выборной Законодательной ассамблее. Доклад ассамблеи Северной Ирландии в свою очередь может быть рассмотрен британским парламентом (ст. 2).

О малоэффективности парламентского контроля в какой-то мере свидетельствует и тот факт, что ни одно из более двухсот постановлений, издававшихся правительством в 11 случаях введения чрезвычайного положения в стране, парламентом отменено не было.

Серьезные изменения в механизм действия парламентского контроля внес Закон о чрезвычайных полномочиях 1964 г. В соответствии с ним Совет обороны, высший орган управления вооруженными силами Великобритании, наделялся правом в случае крайней необходимости использовать личный состав регулярных вооруженных сил на сельскохозяйственных и "иных срочных работах национального значения" (ст. 2). Законом не предусмотрена какая-либо особая процедура, и приказы, издаваемые Советом во исполнение ст. 2 этого Закона, парламентского одобрения не требуют, что по сути означает выведение института чрезвычайного положения из сферы парламентского контроля.

Каждое конкретное состояние чрезвычайного положения, вводимое в Великобритании, как мы видим, регулируется нормативными актами двух групп. Первую образуют постоянно действующие законы о чрезвычайных полномочиях 1920 и 1964 гг., вторую – чрезвычайные постановления и приказы, издаваемые правительством путем "приказов Короны в Совете" на период действия прокламации о чрезвычайном положении, направленные на "обеспечение общества необходимыми

условиями существования" и имеющие силу закона. Именно эта группа нормативных актов, включающая в себя сотни постановлений и тысячи приказов и правил, является основным механизмом реализации исключительных полномочий исполнительной власти Великобритании.

Чрезвычайными постановлениями, согласно Закону 1920 г., на "министра, главу какого-либо правительственного ведомства или любое иное лицо, действующее от имени Короны", могут быть возложены такие права и обязанности, какие исполнительная власть "сочтет необходимыми для 1) поддержания мира; 2) обеспечения правильного снабжения продуктами питания, водой, топливом, электроэнергией и иными предметами первой необходимости; 3) обеспечения нормальной работы транспорта; 4) любых иных целей, необходимых для обеспечения безопасности и жизни общества". Чрезвычайные постановления и приказы могут содержать при этом такие положения, которые, "по мнению Ее Величества, будут необходимы для эффективной реализации указанных прав" (ст. 2(1)).

Постановления могут содержать нормы, предусматривающие ответственность (в суммарном порядке) за их нарушение: до трех месяцев тюремного заключения и штраф либо одно из данных наказаний (ст. 2 (3)).

Широкий круг вопросов, по которым может законодательствовать правительство Великобритании в период чрезвычайного положения, ограничен тремя исключениями: во-первых, исполнительная власть не вправе вводить обязательную воинскую или трудовую повинность (администрация предприятий, в частности, не вправе запрещать переход работника на другое место); во-вторых, устанавливать уголовную ответственность за участие в забастовках (ст. 2(1)) и, в-третьих, вносить какие-либо изменения в порядок разбирательства по уголовным делам, а также карать штрафами или лишением свободы без судебного разбирательства (ст. 2(3)).

Ограничения в принципе не носят абсолютного характера и при необходимости могут быть достаточно легко обойдены. Первое исключение, например, касается лишь периода мирного времени. Запрещение вводить трудовую повинность, декларированное Законом 1920 г., было снято Законом о чрезвычайных полномочиях в целях обороны 1940 г.,

наделявшим исполнительную власть правом посредством издания оборонных постановлений требовать, чтобы подданные предоставляли себя, свой труд и свое имущество в распоряжение Короны, насколько Корона сочтет это необходимым или целесообразным для достижения какой-либо общей цели из числа указанных в Законе о чрезвычайных полномочиях в целях обороны 1939 г. Оборонное постановление № 55, изданное на основании Закона 1939 г., предусматривало установление контроля над промышленностью, но не над трудом лиц, занятых в промышленности. В соответствии с Законом 1940 г. инструкции, изданные на основании Оборонного постановления № 58А, предусматривали перевод рабочей силы из менее важных отраслей гражданской деятельности в отрасли, в большей степени связанные с реализацией оборонных задач.

Запрет на внесение изменений в порядок судебного разбирательства по уголовным делам и на лишение свободы без судебного разбирательства также не может быть рассматриваем, как, скажем, запрет на издание исполнительной властью приказов о превентивном заключении. Для этого Короне достаточно заявить, что такие приказы она издает не по причине введения чрезвычайного положения, а в силу ее общей прерогативы. По справедливому наблюдению директора Центра международных исследований, профессора права Нью-Йоркского университета Томаса М. Франка, "в современной истории Британии всегда находились поводы считать необходимым... подвергать граждан задержанию без суда" (Franck T.M. Comparative Constitutional Process. Cases and Materials. Fundamental Rights in the Common Law Nations. – New York, Washington: FrederickA.Praeger Publ., 1968. P. 208).

Как уже отмечалось, общим правилом в период чрезвычайного положения является издание правительством большого числа постановлений, приказов и инструкций, обладающих (на время действия королевской прокламации) .силой закона. Лишь при двух весьма непродолжительных состояниях чрезвычайного положения (1924 и 1948 гг.), носящих к тому же исключительно локальный характер, исполнительная власть не реализовала это свое право. Во всех же остальных случаях принимались целые "кодексы" (codes of regulations),

включавшие в себя до 30 и более чрезвычайных постановлений.

Анализ обширного массива чрезвычайных постановлений, изданных в период 1921–1974 гг., позволяет условно подразделить их на три категории по основным областям общественных отношений, регламентируемым данными постановлениями.

К первой относятся постановления, регулирующие права собственности, производство, снабжение, распределение и использование товаров (включая продовольственные) и услуг. Ко второй – касающиеся контроля за общественными службами, а также использования транспортных средств и морских портов. Третью категорию составляют чрезвычайные постановления, посвященные охране общественного порядка и обеспечению национальной безопасности.

Чрезвычайные кодексы, изданные в 1921, 1926, 1966– 1974 гг., неизменно включали в себя постановления, уполномочивающие "компетентные органы" производить конфискацию земли, движимого и недвижимого имущества, которое будет сочтено "необходимым или целесообразным" для реализации целей, указанных в ст. 2(1) Закона о чрезвычайных полномочиях 1920 г. Размер компенсации за реквизированное имущество определяется арбитром, назначаемым лордом-канцлером.

Кодекс 1921 г., изданный в период чрезвычайного положения, вызванного забастовками шахтеров, наделял исполнительную власть правом всеобъемлющего контроля за производством, снабжением и использованием угля (постановление 13) [Reg. 13, The Emergency Regulations 1921 // The Board of Trade Journal, 07.04.1921. (Далее the Emergency Regulations = ЕМ)]. Чрезвычайный кодекс 1926 г., также вызванный забастовками шахтеров, переросшими во всеобщую забастовку, распространил данный контроль вообще на все виды товаров, "необходимых для жизни общества", а также на сырье, необходимое для их производства (постановление 3) [Reg. 3, ЕМ (№ 2) 1926, S.R.@0. 1926 № 556].

Последующие чрезвычайные кодексы не содержали норм, аналогичных указанным. Только в период первого чрезвычайного положения 1972 г. (9 февраля – 8 марта 1972 г.) было принято постановление, наделившее государственного секретаря правом контролировать добычу нефти, угля и газа,

производство нефтепродуктов, а также осуществлять контроль за снабжением и распределением различных видов топлива, лимитировать потребление нефтепродуктов, электроэнергии, газа, воды, а также продовольствия и фуража (пост. 22) '[Reg. 22, ЕМ 1972, S.I.1972. №157].

Во второй части постановление 22 воспроизводило положения постановлений 16 и 17 чрезвычайного кодекса 1966 г. [Reg. 16, 17, ЕМ 1966, S.I. 1966 № 600].

Право исполнительной власти устанавливать фиксированные цены на все основные товары, закрепленные постановлением 3 Кодекса 1926 г. (№ 2), в последующих кодексах было ограничено установлением цен на продовольственные товары и фураж [Reg. 18, ЕМ 1966, S.I.1966 № 600; Reg. 19, ЕМ 1970, S.I.1970 № 1042].

Кодексы 1926, 1949, 1966 и 1970 (№ 1) гг. также содержали постановления о размещении на постой военнослужащих различных родов войск.

Все кодексы чрезвычайных постановлений (за исключением изданного в период чрезвычайного положения 1949 г.) наделяли органы исполнительной власти правом контроля за снабжением и потреблением газа и электроэнергии. Кодексы, изданные в послевоенный период, содержали еще более радикальные положения: они уполномочивали соответствующие органы власти отступать от своих обязанностей (а с 1972 г. – и от своих договорных обязательств) по снабжению населения и отдельных предприятий газом и электроэнергией, если, по мнению государственного секретаря, возникнет "необходимость или целесообразность" экономии, консервирования и "лучшего использования" топливных ресурсов [Reg. 10, ЕМ 1949, S.I.1949 № 1300; Reg. 13, ЕМ 1966, S.I.1966 № 600; Regs. 17,18, ЕМ 1972, S.I.1972 № 157].

Аналогичное постановление в отношении снабжения водой было включено в чрезвычайные кодексы 1966 и 1973 гг. (соответственно – постановления 14 и 21) [Reg. 14, ЕМ 1966, S.1.1966 № 600; Reg. 21, ЕМ 1973, S.I.173№ 1881}-.

Во всех указанных случаях министр (позднее – государственный секретарь) энергетики наделялся правом доступа на территорию любого объекта для проверки того, насколько точно соблюдаются предписания чрезвычайных постановлений [Regs. 17,18, ЕМ 1972, S.I.1972 № 157; Rights and Entry

(Gas and Electricity Boards) Act 1954; The Gas Safety (Rights and Entry) Regulations 1976, S.I. 1976 № 1882].

Начиная с 1966 г., чрезвычайные кодексы наделяли руководство управлений по обслуживанию канализации (при наличии соответствующего распоряжения государственного секретаря) не принимать во внимание запреты и ограничения, действующие в отношении стоков канализационных систем. Постановления не распространялись на службы уборки мусора.

Все чрезвычайные кодексы, изданные в период 1921– 1966 гг., непременно содержали постановления, уполномочивавшие министра почт прерывать при необходимости действие телеграфной связи. В 1949 г. данное полномочие было распространено также на телефонную и почтовую связь (пост. 9).

Чрезвычайные постановления наделяют исполнительные органы власти значительными полномочиями по контролю за различными видами транспорта. Кодекс 1955 г., например, уполномочил министра транспорта ослаблять законодательные ограничения по использованию транспортных средств (фактически реквизировать их) с тем, чтобы в максимальной степени повысить их эффективность на период действия прокламации о чрезвычайном положении [Regs. 1–7, ЕМ 1955, S.I.1955№791].

Особенно много подзаконных актов, регламентирующих работу транспорта и морских портов, было принято в период действия чрезвычайного положения 1966 г. (23 мая – 6 июля 1966 г.). Из 70 постановлений того периода, вошедших в два кодекса (по 35 – на каждый кодекс), работе различных видов транспорта было посвящено 26 постановлений (по 13 постановлений в каждом из кодексов). Это неудивительно, поскольку само чрезвычайное положение 1966 г. было введено для противодействия забастовке моряков торгового флота.

На период действия прокламации о чрезвычайном положении министр транспорта наделялся правом отдавать распоряжения "для обеспечения наиболее благоприятного использования сооружений какого-либо порта и, в частности, для недопущения в них какого-то определенного судна или класса судов; для регулирования передвижения, погрузки и разгрузки судов и для установления приоритетов для погрузки, разгрузки и складирования" (пост. 1).

Это же постановление наделяло министра правом отдавать приказы о разгрузке судов. Рабочих и служащих складов, пакгаузов и хранилищ, находящихся на территории порта или в непосредственной близости от него, оно обязывало предоставлять министру информацию о пустующих помещениях и принимать в них разгруженные товары. Министр при этом мог субделегировать свои полномочия назначаемым им чрезвычайным портовым комитетам.

В портах, определенных министром труда, министр транспорта уполномочивался отдавать распоряжения о найме рабочих и о проведении работ в доках, даже если такие распоряжения противоречат положениям Правил использования докеров [Dock Workers (Regulation of Employment) Scheme] (пост. 2).

Вводилась облегченная процедура выдачи министром транспорта лицензий на перевозки грузов и пассажиров, водительских прав, разрешений на проведение дорожных работ, открытие бензозаправочных колонок и станций автосервиса на автомагистралях и т.д. (пост. 3–10). Министр транспорта также приобретал полномочия осуществлять контроль и руководство за использованием товарных транспортных средств и определенных судов (пост. 20, 21).

Управление британских железных дорог и Управление лондонского транспорта, в ведении которого находится автобусная сеть и столичное метро, наделялись правом "при наличии общего или особого распоряжения министра транспорта", изданного из-за "необходимости соблюдения интересов общества", отказываться от своих обязательств в отношении перевозки пассажиров или грузов, а также от выполнения иных частных обязательств (пост. 11) [ЕМ 1966, S.I. 1966 № 600].

Второй чрезвычайный кодекс 1966 г. развивал положение одного из постановлений первого кодекса, уполномочивавших министра транспорта отдавать распоряжения транспортным агентствам о перевозке лиц, обеспечивающих "безопасность и жизнь общества", и о транспортировке товаров первой необходимости, и распространял данную норму на британские авиакомпании (в то время – British European Airways и British Overseas Airways Corporation) (пост. 21) [EM (№ 2) 1966, S.I. 1966 № 740].

Последующие чрезвычайные кодексы также содержали ряд норм, развивающих положения, заложенные в кодексе 1966 г. Так, постановление 22 кодекса 1970 г. наделяло министра транспорта правом использовать общественный транспорт для перевозок пассажиров, транспортировки грузов и для выполнения иных задач [Reg. 22, ЕМ 1970, S.I. 1970 № 1042].

Кодекс 1972 г. (No.2), изданный во время чрезвычайного положения, объявленного по причине забастовки докеров, распространил норму 1970 года на железнодорожный транспорт (пост. 25, 26) [Regs. 25, 26, ЕМ (No.2) 1972, S.I. 1972 № 1164].

Анализ современного британского законодательства свидетельствует о все более сильном обратном воздействии норм делегированного законодательства на парламентские акты. Область применения норм чрезвычайного законодательства, таким образом, начинает распространяться на такие ситуации и сферы общественных отношений, которые чрезвычайными по своему характеру не являются.

Действительно, в британском законодательстве последних десятилетий четко прослеживается следующая тенденция: многие правительственные постановления, издававшиеся на время действия очередной прокламации о введении в стране чрезвычайного положения, через некоторое время принимались в виде закона. Так, например, чрезвычайные постановления № 20 1921 г. и № 22 1926 г. наделяли начальника полиции в том случае, когда он имел достаточные основания полагать, что публичные шествия и демонстрации могли явиться причиной возникновения серьезных беспорядков, дать указания, необходимые для поддержания общественного порядка и, в частности, установить максимальное число участников демонстрации, маршрут, по которому должно было следовать шествие, а также запретить демонстрантам проходить через указанные им места. Органы местного управления по представлению начальника полиции и с санкции министра внутренних дел наделялись правом вообще запрещать на период действия прокламации о чрезвычайном положении проведение любых публичных митингов, шествий и демонстраций в районе, подведомственном данным органам [Reg. 20, Em 1921 // The Board of Trade Journal. 07.04.1921; Reg. 22, EM (№ 2) 1926, S.R. @O. 1926 № 556].

Более поздние кодексы не содержали аналогичных постановлений, поскольку в 1936 г. был принят Закон об общественном порядке, в ст. 3 которого были инкорпорированы нормы соответствующих чрезвычайных постановлений 1921 и 1926 гг. Срок, на который, согласно Закону, могло быть запрещено проведение шествий, демонстраций и процессий, не должен был превышать трех месяцев.

Постановление № 5 кодекса 1949 г., объявившее преступным всякое действие, направленное на то, чтобы помешать выполнению обязанностей служащими вооруженных сил, констеблями или лицами, занятыми в иных "имеющих существенное значение для жизни общества" службах, было воспроизведено в Законе об армии 1955 г. (ст. 193) ив Законе о полиции 1964 г. (ст. 51) [Army Act 1955, ch. 18, s. 193; Police Act 1964, ch. 48, s. 51].

Положения Закона об огнестрельном оружии 1968 г. (ст. 6, 19), наделявшие государственного секретаря внутренних дел широкими полномочиями по контролю за хранением, перевозкой, использованием и продажей огнестрельного оружия, взрывчатых веществ и боеприпасов, до принятия Закона также неоднократно включались в кодексы чрезвычайных постановлений (Firearms Act 1968, ch. 27, s. 6, 19).

Чрезвычайные кодексы, изданные в период 1921–1926 гг., содержали постановления, согласно которым министр почт уполномочивался на период действия чрезвычайного положения ограничивать по своему усмотрению почтовую, телеграфную и телефонную связь между определенными лицами или населенными пунктами. Более поздние кодексы не содержали аналогичных постановлений, поскольку Закон об Управлении почт и телеграфа 1969 г. уполномочивал министра почт и телекоммуникаций при "исключительных обстоятельствах", и когда, с его точки зрения, того требуют "национальные интересы", отдавать распоряжения, предусматривающие приостановление либо ограничение действия почтовой и телеграфной связи (ст. 9, 11(1)) (The Post Office Act 1969, ch. 48, s. 9, 11(1)), а также с санкции государственного секретаря внутренних дел "контролировать" эту связь, что имеет особое значение для сбора сведений в рамках уголовного расследования.

Целая группа постановлений, неизменно включавшихся в чрезвычайные кодексы и регулировавших полномочия исполнительной власти по чрезвычайному контролю за добычей нефти, угля и газа, производством нефтепродуктов, снабжением и распределением различных видов топлива, электроэнергии, а также воды, составила основу Закона о контроле за топливом и электроэнергией 1973 г. (замененному в 1976 г. Законом об энергетике) и Закона о засухе 1976 г.

Тенденция обратного воздействия актов чрезвычайного делегированного законодательства на парламентские статуты проявляла свою действенность и в более позднее время, включая период правления партии консерваторов во главе с Маргарет Тэтчер (1979–1990), одним из лозунгов избирательной кампании которой в 1979 г. стало "укрепление парламентаризма и правления права (the rule of law)". Например, нормы уже упоминавшихся чрезвычайных постановлений № 20 1921 г. и № 22 1926 г., нашедшие свое отражение в положениях Закона об общественном порядке 1936 г., были воспроизведены и в одноименном акте 1986 г. (ст. 13, 14)(Public Order Act 1986, ch. 64, s. 13, 14), принятие которого, в свою очередь в значительной степени было вызвано крупнейшей забастовкой английских шахтеров 1984–1985гг.

Основное положение Закона о чрезвычайных полномочиях 1964 г., предусматривающее возможность использования служащих вооруженных сил Великобритании на сельскохозяйственных и "иных работах национального значения", также воспроизводило соответствующие нормы британского законодательства военного времени: Закона о защите королевства 1914–1915 гг. (DORA) и законов о чрезвычайных полномочиях в целях обороны 1939–1940 гг.

Хотя принятие этого акта, разработанного после суровой (для местных условий) зимы 1962–1963 гг., мотивировалось необходимостью урегулировать практику использования войск при стихийных бедствиях: наводнениях, снежных заносах и т.д., на деле он применялся для тех же целей, что и предшествовавшее ему Оборонное постановление № 6 1939 г., неоднократно "временно" продлевавшееся после окончания Второй мировой войны (The Emergency Laws (Transitional Provisions) Act 1946; The Emergency Laws (Miscellaneous Provisions) Act 1947, ch. 10; а также несколько приказов о продде-

нии действия (Continuance Orders), изданных на основе ст. 7 Закона 1947 г.) и дававшее правительству возможность использовать армию "для поддержания нормальной работы предприятий жизненно важных отраслей" и вводить войска на территорию доков, угольных шахт и разрезов, электростанций и т.д. [The Defence (Armed Forces) Regulations 1939, S.R. @O 1939 № 1304 // The Emergency Laws (Repeal) Act 1959, ch. 19. Sch. 2, PartC].

До издания в 1939 г. Оборонного постановления No. 6 использование военнослужащих на гражданских работах регулировалось постановлениями, издававшимися в соответствии с Законом о чрезвычайных полномочиях 1920 г. (ст. 2) на период действия королевской прокламации о чрезвычайном положении. Так, чрезвычайное постановление № 24 Кодекса (№ 2) 1926 г. гласило: "В том случае, когда государственный секретарь приказом объявляет какую-то службу, имеющей жизненно важное значение для общества, долгом каждого лица, подчиняющегося положениям Закона о дисциплине в военно-морском флоте, либо армейского устава, либо Закона о военно-воздушных силах, является выполнение любого приказа, отданного старшим офицером в отношении занятости в такой службе, и любой приказ должен считаться законным в рамках значения и целей таких Законов и такого устава" (Reg. 24, ЕМ (№ 2) 1926, S.R. @О 1926 № 556).

Аналогичное постановление (№ 22) содержал и самый первый кодекс чрезвычайных постановлений 1921 г. [Reg. 22, ЕМ 1921 // The Board of Trade Journal. 07.04.1921].

Оборонное постановление № 6 1939 г. в значительной степени воспроизводило и развивало чрезвычайные постановления 1921 и 1926 гг. Согласно ему, Совет обороны наделялся правом "уполномочивать офицеров и лиц, находящихся на службе в военно-морском флоте, армии или военно-воздушных силах Ее Величества, быть временно занятыми на сельскохозяйственных работах или иной работе, которая может быть признана в соответствии с инструкциями, изданными Советом обороны, как срочная работа национального значения". Далее Оборонное постановление почти дословно повторяло положения чрезвычайного постановления 1926 г.

До 1970 г. Закон о чрезвычайных полномочиях 1964 г. не применялся ни разу, но за последующие 10 лет исполнительная власть обращалась к нему шесть раз.

В отличие от Оборонного постановления № 6 1939 г., утвержденного парламентом и применявшегося лишь в ограниченный период действия королевской прокламации, Закон о чрезвычайных полномочиях 1964 г. разрешает использование вооруженных сил даже в тех случаях, когда чрезвычайное положение в стране официально не объявлено. Тем самым Закон позволяет крайне узкому кругу лиц, входящих в состав Совета обороны, принимать решение об использовании личного состава вооруженных сил Великобритании по собственному усмотрению и без санкции парламента. Если же принять во внимание, что Закон об обороне 1964 г. содержит норму, согласно которой для принятия Советом обороны какого-либо решения достаточно, чтобы за него проголосовал председатель, одновременно являющийся членом кабинета, и всего один член Совета (ст. 1(6)), то становится очевидным, что Совет обороны ¹, по сути, является орудием в руках британского кабинета министров.

Реформа института чрезвычайного положения, осуществленная с принятием Закона о чрезвычайных полномочиях 1964 г., представляла собой попытку вывести ряд чрезвычайных полномочий правительства из сферы действия (пусть малоэффективного) парламентского контроля и способствовала таким образом усилению исполнительной власти как ведущего политического механизма Соединенного Королевства. Выведение чрезвычайных полномочий исполнительной власти из-под парламентского контроля одновременно сопровождалось изменением самого характера чрезвычайного зако-

¹ Совет обороны был образован в соответствии с Законом об обороне 1964 г. В его состав входят председатель Совета, которым является государственный секретарь обороны (член кабинета министров) и 12 членов: государственный министр обороны (член правительства), три парламентских секретаря (члены правительства), начальник штаба обороны, начальники штабов ВМФ (первый морской лорд), ВВС и армии, начальник личного состава и материально-технического обеспечения вооруженных сил, главный научный советник госсекретаря обороны, глава системы оборонного производства, постоянный заместитель госминистра обороны (непосредственно руководит деятельностью аппарата министерства; при смене правительства сохраняет свой пост) (The Defence (Transfer of Functions) Act 1964, ch. 15). См. также: The London Gazette, 14.10.1971; Halsbury's Laws of England. Vol. 8, paras. 1202-1211. P. 743-749.

нодательства в Великобритании, все большим превращением его в законодательство постоянное, что позволяет правительству Соединенного Королевства в настоящее время в случае необходимости в обычном порядке применять такие меры, которые несколько десятилетий назад могли быть приняты лишь в условиях чрезвычайного положения, введенного королевской прокламацией и санкционированного резолюцией парламента.

Таким образом, уже к концу 70-х – началу 80-х гг. необходимость формального объявления режима чрезвычайного положения при возникновении "исключительных обстоятельств" отпала. Для использования вооруженных сил и военнослужащих в широкомасштабных трудовых конфликтах второй половины 80-х гг. на основании Закона о чрезвычайных полномочиях 1964 г. издания королевской прокламации также не требовалось.