Государственные органы, уполномоченные вводить чрезвычайный режим

Судебные прецеденты XVII – начала XX в. подтвердили право Короны на принятие исключительных мер. "Когда стоит вопрос о благосостоянии и спасении государства и все королевство находится в опасности", необходимость "защиты и обороны королевства" определялись как основание для применения чрезвычайных полномочий. За Короной признавалось право принуждать своих подданных к выполнению исключительных мер "в случае отказа или сопротивления"; при этом оговаривалась исключительная привилегия короля являться "единственным судьей для разрешения вопросов, существует ли налицо опасность, а также когда и какими средствами эта опасность может быть предотвращена и избегнута" [Rv. Hampden(Ship Money Case), 1637].

Суд подтвердил право Короны и находящихся у нее на службе должностных лиц при "угрозе возникновения войны, восстания, бунта или мятежа... отражать силу силой и применять все необходимые меры для восстановления порядка" [R v. Nelson and Brand, 1867] и, в частности, вторгаться на территорию другой державы с целью возведения фортификационных сооружений для защиты королевства [Case of the King's Prerogative in Saltpetre, 1607]. Политические и социально-экономические свободы граждан могут быть ограничены (Re Petition of Right, 1915), сами они могут быть интернированы [Rv. Holliday ex Zadig, 1917], а их имущество реквизировано (The Broadmayne, 1916); при этом граждане лишались права требовать от правительства и его чиновников, действующих от "имени Короны", какой-либо компенсации или возмещения причиненного ущерба (данное судебное решение было подтверждено с принятием в 1965 г. Закона об ущербе, причиненном во время войны). Кроме того, согласно нормам общего права, в случае чрезвычайных обстоятельств "всякий подданный, будет ли он обыкновенным гражданином или

солдатом... не только имеет право, но и обязан содействовать подавлению всякого нарушения спокойствия".

Вынося решение по делу R v. Holliday ex Zadig, 1917, британский суд сформулировал основные положения прецедентной доктрины чрезвычайных полномочий:

"1) предоставление широких полномочий правительству в период общественной опасности правомерно и законно, парламент вправе сделать это при уверенности в том, что полномочия будут использованы разумно;

2) безопасность нации обладает приоритетом над правами и свободами личности;

3) в ряде случаев интересы национальной безопасности требуют принятия превентивных мер;

4) правомерно расширительное толкование исключительных полномочий, предоставляемых парламентом правительству, что облегчает их применение;

5) правительство, ответственное за обеспечение национальной безопасности, является единственным судьей в том, какие меры необходимы для защиты нации; нет надобности и даже опасно решать этот вопрос в судебном порядке".

Формально чрезвычайное положение объявляется королевской прокламацией, фактически оно вводится правительством Великобритании путем издания "приказа Короны в Совете".

Основания для введения чрезвычайного режима

Согласно Закону о чрезвычайных полномочиях 1920 г., основанием для издания прокламации о чрезвычайном положении могли служить "действия или угроза совершения какими-либо лицами или их объединениями действий, направленных на то, чтобы посредством нарушения правильного снабжения продуктами питания, водой, топливом или электроэнергией либо нарушения нормальной работы транспорта, лишить общество или значительную его часть необходимых условий существования (the essentials of life)" (ст. 1(1)).

Британские парламентарии существенно ограничили сферу действия закона, исключив из списка оснований для введения чрезвычайного положения вслед за словами "снабжения продуктами питания, водой, топливом или электро-

энергией" фразу "либо другими предметами первой необходимости (other necessities)", содержавшуюся в первоначальном правительственном варианте законопроекта.

Ориентация Закона именно на "действия", а не просто на "события", угрожающие экономической и политической стабильности Великобритании, лишила правительство возможности (вплоть до принятия нового Закона о чрезвычайных полномочиях 1964 г.) объявлять чрезвычайное положение по причине стихийных бедствий, эпидемий, катастроф и других аномальных явлений, признаваемых достаточным основанием для объявления состояния чрезвычайного положения законодательствами большинства стран мира.

В то же время наделение правительства Великобритании правом издания прокламации, когда того требуют интересы "какой-то значительной части общества" (any substantial portion of the community), и отсутствие в Законе точного определения границ того, что можно считать "значительной частью" общества, привело к тому, что нередко в качестве предлога для издания прокламации о чрезвычайном положении использовались события, носящие преимущественно локальный характер. Введецие чрезвычайного положения в таких случаях, несомненно, являлось нарушением обязательств, принятых на себя Соединенным Королевством при ратификации целого ряда международных договоров и соглашений, согласно которым, основанием для объявления чрезвычайного положения : может быть исключительно "угроза жизни нации" (life of Nation) (Международная конвенция о гражданских и политических правах 1966 г., ст. 4(1); Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г., ст. 15(1); 'Европейская социальная хартия 1961 г. (ст. 30)), а не какой-то территории, на которой проживает пусть и "значительная [часть" общества.

Действительно, лишь примерно в половине случаев введения чрезвычайного положения основания для издания прокламации носили однозначно общенациональный характер: трехмесячная стачка горняков (31 марта – 1 июля 1921 г.), в [ которой участвовало более миллиона шахтеров и грозившая [перекинуться на железнодорожный транспорт; всеобщая забастовка английского пролетариата (14–21 мая 1926 г.) и [последующий семимесячный трудовой конфликт в горноруд

ной промышленности; забастовка 6 тыс. работников железнодорожного транспорта (29 мая – 14 июня 1955 г.); забастовка работников электроэнергетики (7–14 декабря 1970 г.), отрасли, от нормального функционирования которой зависит слаженная работа всего промышленного комплекса страны; четырехмесячный трудовой конфликт в горной промышленности (1 ноября 1971 г. – 25 февраля 1972 г.), нанесший урон экономике страны в размере 157 млн ф.ст.; одновременная забастовка инженеров-энергетиков (1 ноября – 28 декабря 1973 г.), шахтеров (13 ноября 1973 г. – 8 марта 1974 г.) и железнодорожников (12 декабря 1973 г. – 11 февраля 1974 г.).

В остальных случаях чрезвычайное положение объявлялось для противостояния преимущественно -локальным организованным выступлениям трудящихся: забастовкам водителей лондонских автобусов и трамваев, требовавших надбавки 8 шиллингов к недельному заработку (22 марта – 1 апреля 1924 г.), лондонских и ливерпульских докеров (соответственно 14–29 июня 1948 г. и 23 июня – 23 июля 1949 г.), моряков торгового флота (16 мая – 1 июля 1966 г.) и вновь докеров (13–31 июля 1970 г. и 28 июля – 28 августа 1972 г.)

Новый Закон о чрезвычайных полномочиях 1964 г. изменил определение обстоятельств, при которых возможно введение чрезвычайного положения в стране. Было исключено упоминание о "действиях" каких-либо лиц или организаций и указано, что чрезвычайное положение может быть объявлено по решению исполнительной власти, если окажется (if it appears), что произошли или могут произойти "события", влекущие за собой перечисленные в Законе 1920 г. последствия (ст. 1). Уполномочивающая формулировка стала, таким образом, еще более растяжимой и неопределенной.