16.2. Конституційні засади закріплення,

організації та здійснення державної влади

в Україні

За змістом Конституції единим джерелом публічної влади в Україні є народ, а її складовими — державна влада і муніципальна влада, що реалізуються відповідно органами державної влади та орга­нами місцевого самоврядування. Водночас державна влада виступає як необхідний спосіб реалізації політичної влади в суспільстві, різно-манітної за своїм характером і змістом, так чи інакше легітимованої.

Цим зумовлюються організація та функціонування державної влади, зміст і форми діяльності державних органів і посадових осіб, відносини між державною владою та місцевим самоврядуванням, співвідношення між публічною владою і громадянським суспільством тощо. Від того, політика якої суспільної верстви та якими політичними силами ре-алізується через механізми публічної влади, як цю політику сприймає суспільство, залежить не лише діяльність інститутів держави чи місце­вого самоврядування, а й саме існування цих інститутів. Як приклад — у механізмі реалізації партійної політики через радянську систему не було місця для інституту місцевого самоврядування в його традиційно-му розумінні, у складі державних органів не існувало інститутів прези­дента, конституційної юстиції тощо. Тому аналіз політичного аспекту публічної влади є важливим для усвідомлення конституційних засад закріплення, організації та здійснення державної влади на тому чи іншому історичному етапі розвитку країни.

У зв'язку з цим потрібно звернути увагу на ст. 15 Конституції Ук-раїни, якою встановлено, що суспільне життя в Україні грунтується на засадах політичної, економічної та ідеологічної багатоманітності. Ця конституційна норма є політико-правовою передумовою для по-яви у громадянському суспільстві широкого кола різноманітних при-ватних інтересів, що ускладнює процес їх інтегрування, зведення їх до певної єдності. Цим зумовлена потреба у виробленні такого механізму державної влади, який відбиває загальносуспільні інтереси, а не ті чи інші так звані «малі групи інтересів» та який спроможний реалізувати справжнє народне волевиявлення.

Такий механізм має передбачати, з одного боку, відповідні спосо-би формування єдиної державної політики, а з іншого — відповідний

266

Теоретичш основи організації і здійсненкя державної влади

устрій державної влади, через який забезпечується ефективна реалізація цієї політики органами державної влади та органами місце-вого самоврядування.

Адже за Конституцією державна влада, виробляючи і реалізуючи державну політику, не може виражати будь-яку іншу волю, крім суве-ренної волі Українського народу. 3 іншого боку, сама державна влада не повинна бути стороннім спостерігачем тих процесів, які відбува-ються в суспільстві. Бона має сприяти самоорганізації суспільства, не протиставляти суверенітет держави суверенітету народу, а, виходячи з останнього, підпорядковувати свое функціонування волі народу.

Водночас слід враховувати, що в умовах економічної, політичної та ідеологічної багатоманітності суспільного життя в Україні з'явилася значна кількість політичних партій, які мають сприяти формуванню й вираженню політичної волі громадян та через які так чи інакше ре-алізується взаємодія держави і громадянського суспільства. Це веде до появи різних політичних напрямів і течій, які кон центру ються та сти-каються між собою у представницьких органах влади, особливо у Вер-ховній Раді України. Партійно-політичне структурування парламенту стало стійкою тенденцією, що так чи інакше впливає на організацію і функціонування всієї системи публічної влади в Україні. За таких об-ставин виникає потреба узгоджувати різні політичні позиції не тільки при прийнятті окремих законодавчих рішень, а й у процесі формуван-ня єдиної державної політики.

Тому політична воля народу, незалежно від її змісту, виявляється в діяльності парламенту України у формі компромісу різних політич­них сил: в одних випадках — компромісу політичних сил, що складають парламентську більшість (якщо вона утворюється), у других — ком­промісу між більшістю та парламентською опозицією, у третіх — ком­промісу міжусіма політичними силами, представленими у Верховній Раді України, у разі якщо не сформовано парламентську більшість та парламентську опозицію.

Проте компроміс як спосіб узгодження рішень законодавчого орга­ну ще не гарантує единого спрямування політики держави, оскільки досягати компромісу між собою можуть кожного разу інші політичні сили, виходячи щоразу зі своїх особливих інтересів. Власне, саме така практика і мала місце в Україні впродовж останнього десятиліття. Водночас обов'язок держави утверджувати і забезпечувати права і свободи людини у поєднанні з вимогами ст. 22 Конституції зумовлює необхідність здійснення цілісної єдиної державної політики.

267

Розділ 16

Ця необхідність передбачає відповідну політико-юридичну форму, яка має забезпечувати спрямування компромісних рішень представ-ницького органу в русло єдиної політики держави. Як відбиття такої необхідності слід розглядати зміни до Конституції України (закон № 2222-ІУ від 8 грудня 2004 р.), якими запроваджено нову модель організації державної влади в Україні. У повному обсязі цей закон на­брав чинності з дня набуття повноважень Верховною Радою України, обраною 2006 р.

Як складову такої форми слід розглядати і конституційне повнова-ження парламенту, передбачене п. 5 ст. 85 Конституції, згідно з яким Верховна Рада України визначає засади внутрішньої і зовнішньої політики.

Слід зазначити, що політико-юридичне значення цього консти-туційного положення в науковій літературі фактично не досліджено. А важливість теоретичного аналізу такого повноваження і практики його реалізації незаперечна хоча б тому, що це повноваження Верхов­ної Ради України є винятковим. Ще Законом України «Про внесення змін і доповнень до Конституції (Основного Закону) України» від 14 лю­того 1992 р. до повноважень Верховної Ради України віднесено «визначення основних напрямів внутрішньої і зовнішньої політики України». Це положення не було сприйнято Конституційним догово­ром між Верховною Радою України і Президентом України'' від 8 червня 1995 р. та внесено до тексту проекту нової Конституції України в існу-ючому вигляді аж на останньому етапі, під час розгляду законопроек­ту Верховною Радою України, внаслідок боротьби між парламентом і Президентом України за визначальний вплив у державі.

Це повноваження Верховної Ради України відображає принцип поділу влади між парламентом та главою держави (який на час при­йняття Конституції 1996 р. був і главою виконавчої влади) щодо визна­чення єдиної політики держави. Боротьба за це ключове повноважен­ня між двома гілками влади — законодавчою і виконавчою — точилася з перших років існування інституту президента в Україні та завершила-ся у правовому сенсі після ухвалення нової Конституції України.

Втім, фактично боротьба між главою держави, парламентом та урядом навколо визначення державної політики тривала і після прийняття Конституції України. Про це свідчить насамперед те, що

¹ Відомості Верховної Ради України. — 1995. — № 18. — Ст. 133. 268

Теоретичні основи організацп і здіиснення державноі влади

до цього часу Верховна Рада України так і не реалізувала свое повно­важення визначати засади внутрішньої і зовнішньої політики. Прак­тика діяльності Верховної Ради впродовж десяти років після ухвален-ня Конституції України свідчить про фактичну неспроможність пар­ламенту реалізувати це конституційне повноваження. Причина цього полягає не лише в тому, що у Верховній Раді тривалий час не могла сформуватися стійка парламентська більшість. Головне питання — на-вколо якої політики повинна об'єднатися більшість народних депу-татів, який політичний курс буде запропоновано суспільству?

Ще одним показником, який характеризує проблему відсутності єдиної державної політики, можна назвати практику частої зміни складу уряду та затвердження і виконання програм його діяльності. За період з жовтня 1995 р. по квітень 2004 р. на розгляд Верховної Ради України було подано сім програм діяльності Кабінету Міністрів Ук­раїни, з них затверджено — п'ять, одна взагалі не розглядалася, одна «взята до відома». Про виконання затверджених програм Верховна Рада України заслуховувала звіти лише двічі: 17 квітня 2001 р. і 16 бе-резня 2004 р.

Певним чином відсутність у зазначений період цілісної єдиної державної політики засвідчує також практика несвоєчасного затверд­ження Верховною Радою України Державного бюджету України та си­стематичного невиконання законів про Державний бюджет України. Зокрема, Державний бюджет України парламент ухвалював, як пра­вило, наприкінці грудня попереднього року або навіть у поточному році (держбюджети на 1996, 1997 і 2000 рр. були затверджені відповідно 22 березня 1996 р., 27 червня 1997 р. та 17 лютого 2000 р.). Виконання ж Державного бюджету було досягнуто лише один раз — у 2003 р. Так, згідно із звітом про виконання Державного бюджету Ук­раїни за 1996 р. не виконано 19 із 26 запланованих статей доходів, не здійснювалося взагалі або проводилося нижче встановленого рівня фінансування з більшості статей видатків. Не виконано Державний бюджет як по доходах, так і по видатках за 1998 р., внаслідок чого ро­боту Кабінету Міністрів України визнано незадовільною, а звіт про виконання Держбюджету не затверджено Верховною Радою України. Аналогічна ситуація мала місце у 1999, 2001 та наступних роках.

Характеризуючи проблему визначення засад внутрішньої і зовнішньої політики України, не можна не згадати про таке консти­туційне повноваження Верховної Ради України, як заслуховування Щорічних та позачергових послань Президента України про внутрішнє і

269

Розділ 16

зовнішнє становище України, визначене п. 8 ст. 85 Конституції України. Особливий інтерес становить послання Президента України до Верховної Ради України «Про внутрішнє і зовнішнє становище Ук­раїни у 2002 році». Відзначивши, як «надзвичайно важливі досягнення у політичному житті України реальні зрушення у політичній структу-ризації Верховно!' Ради України ІУскликання», створення депутатсь-кої більшості та сформування коаліційного уряду, підписання Політичної угоди про співпрацю та солідарну відповідальність між Кабінетом Міністрів України і Верховною Радою України, Президент України водночас зазначив про дедалі більші труднощі, пов'язані пе-редусім з вичерпаністю ресурсів чинної політичної моделі, недоско-налістю існуючих механізмів організації влади.

Конституція України, як зазначено в посланні, закріпила прези-дентсько-парламентську модель організації взаємодії гілок влади, яка забезпечила б поєднання переваг президентської (цілісність виконав-чої вертикалі, швидке ухвалення та реалізація рішень виконавчою владою) та парламентської (відповідальність уряду перед парламен­том, можливість ідентифікувати політичні сили, що відповідають за стан справ у країні) моделей. Ця модель, за словами глави держави, виконала свое ключове завдання щодо оперативного розв'язання проблем, які гальмували злам попередньої системи та процес станов­лення і зміцнення державної незалежності. Однак процеси, що відбу-валися в країні наприкінці попереднього етапу державотворення, переконливо засвідчили: існуюча форма правління вже не відповідає вимогам часу та новим українським реаліям. Нині актуальною є потреба в забезпеченні єдиної ефективної державної політики.

При цьому в посланні зазначалося, що здійснення єдиної держав­ної політики можливе лише на підставі оптимального розподілу компе-тенції між гілками влади, який мав би забезпечити: взаємну відповідальність гілок влади; продуктивну взаємодію законодавчої та виконавчої влади як необхідну умову динамічного і послідовного ухвалення й запровадження рішень щодо державної політики; ство­рення умов для чіткої ідентифікації виборцями тієї політичної сили, яка є відповідальною за державну політику, а відтак свідомого вибору громадян між різними суб'єктами політичного процесу; стабільну, послідовну та відповідальну роботу уряду, його захищеність від змін у розкладі політичних сил.

Серед головних недоліків існуючої на той час політико-правової системи України в частині організації влади Президент України нази-

270

Теоретичш основи організації і здійснення державно!' влади

вав: неполітичний принцип формування Кабінету Міністрів України; фактичну відсутність у Конституції України положень, що визнача-ють політичну відповідальність парламенту; проведення парла­ментских виборів за змішаним, пропорційно-мажоритарним прин­ципом. Внаслідок цього знижується рівень взаємодії законодавчої та виконавчої влади, Верховна Рада України фактично виявляється звільненою від відповідальності за діяльність уряду, що веде до зни-ження продуктивності роботи парламенту і Кабінету Міністрів Украї­ни; фактично унеможливлюється виконання політичними партіями одного з головних завдань — участі в реалізації влади, обмежується можливість для опозиційних сил відігравати конструктивну роль у суспільному житті, що не сприяє ефективній діяльності законодавчо-го органу, його виваженому підходу до питань вироблення і реалізації державної політики.

Відзначивши, що Конституція України 1996 р. стала результатом компромісу сил різної політичної орієнтації, Президент України виз-нав, що внаслідок цього закладена в Основному Законі політична мо­дель з часом дедалі більше виявляла свою суперечливість і на той час не лише не стимулювала, а нерідко и унеможливлювала ефективне уп-равління державою та динамічний суспільно-політичний розвиток. Не-досконалість положень чинної Конституції, на думку глави держави, зумовлювала недоліки сучасної моделі організації влади і була голо­вною причиною того, що політична система України: не забезпечу-вала вироблення і здійснення єдиної та ефективної державної політики, постійно породжувала суперечності між гілками влади; деформувала процес розвитку парламентаризму, уповільнювала продуктивну законотворчу діяльність Верховно!' Ради України і, відповідно, гальмувала формування й удосконалення правового поля держави; була нездатною належним чином забезпечити реалізацію конституційних прав і свобод громадян; сприяла поси-ленню впливу окремих груп на політичну сферу, формуванню субле-гальних владних структур, що нерідко приватизують найважливіші Функції держави, комерціалізують діяльність багатьох її інститутів; гальмувала становлення партійної системи, яка відповідала б потре­бам суспільства та сприяла його структуризації; не забезпечувала належної ролі та впливу інститутів громадянського суспільства на розвиток політичних і соціально-економічних процесів, не сприяла формуванню механізмів ефективного громадського контролю за Діями влади; продукувала замість цивілізованої деструктивну й

271

Розділ 16

руйнівну опозицію, не убезпечувала суспільство від дестабілізації си-туації та політичного екстремізму.

Така оцінка певною мірою збігається з оцінками, які містяться в наукових публікаціях. Незважаючи на те що Основний Закон України відповідає європейським і світовим стандартам, його текст, на думку деяких авторів, містить окремі недосконалі положення, що значною мірою зумовило парламентську кризу та проведення всеукраїнського референдуму на початку 2000 р. Йдеться насамперед про оптималь-ний розподіл владних повноважень між структурами державного ме-ханізму, що потребує балансу компетенцп законодавчих і виконавчих органів. Належний поділ влади робить гарантом прав людини не якусь конкретну особу, а всю організацію державної влади. I це є го-ловним. Встановлення й додержання чіткого співвідношення кон-ституційної компетенцп' законодавчої та виконавчої гілок влади, «правил гри» цих структур у конституційно-правовому полі — одна з найважливіших проблем на сучасному етапі розвитку українського конституціоналізму, теорії і практики державотворення.

Водночас не викликає сумніву, що дії центральних органів влади можуть бути ефективними лише тоді, коли вони одержують підтрим-ку на місцях. Розвиток демократичних процесів на місцях, зазна-чається у літературі, має принципове значення для побудови в Україні соціальної, правової держави. Конституція закріплює, з одного боку, широке коло повноважень місцевих державних адміністрацій, а з іншого — можливості впливу органів самоврядування на місцеві ви-конавчі структури. У зв'язку з цим між державною адміністрацією та органами місцевого самоврядування можуть виникати і нерідко ви-никають конфлікти з питань бюджету, соціально-економічного роз­витку території тощо. Тому в науковій площині є потреба в аналізі конфліктів на місцях, тенденцій їх розвитку, причин виникнення і механізмів розв'язання. Тут суттєве значення має встановлений п. 6 ст. 119 Конституції обов'язок місцевих державних адміністрацій взаємодіяти з органами місцевого самоврядування.

Крім підпорядкування усіх інститутів публічної влади здійсненню політичної влади та необхідності у зв'язку з цим вироблення й реалізації єдиної політики, ще одним спільним акцентом функціону-вання публічної влади у цілому є те, що всі інститути публічної влади в Україні підпорядковані единому правовому порядку здійснення політич­ної влади. Це випливає з аналізу низки засадничих положень Консти­туції України, насамперед зі структури розділу I Основного Закону

272

Теоретичні основи організації і здійснення державної влади

України. Так, якщо загальні принципи здійснення державної влади і визнання та гарантування місцевого самоврядування викладено окре-мо — відповідно у статтях 6 і 7, то положення шодо принципу верхо­венства права (ст. 8) та засад правового порядку в Україні (ст. 19) є спільними як для інститутів державної влади, так і інституту місцево­го самоврядування.

Критикуючи свого часу ідею концепції будівництва нових струк­тур влади «знизу догори» (коли кожен рівень оволодіває тими повно-важеннями, які здатен ефективно, в інтересах свого населення ос-воїти, та передав на «верхній» рівень ті повноваження, що становлять загальнодержавний інтерес), М. Орзіх зазначав, що таке конструю-вання влади є нововведенням у світовій державознавчій теорії і прак-тиці, не має поки що переконливих теоретичних аргументів чи серйозних набутків, а в практиці державного будівництва може при-звести до прагнення органів місцевого самоврядування «придбати» якнайбільше прав, віднести до «місцевого життя» й ті питання, які мають опосередкований вихід на законні інтереси іншихрегіонів, за-гальнодержавні та навіть загальнолюдські інтереси, закріплені в міжнародних стандартах цінності. Автор вважає за необхідне, по-пер-ше, виключити можливість легалізації розподілу повноважень, визначення компетенції місцевих організаційних структур ким-не-будь іншим, крім суверенно! влади; по-друге, в межах, встановлених суверенною владою, надати органам влади, управління і місцевого самоврядування право самостійно вирішувати організаційно-струк-турні питання та розподіляти повноваження всередині регіональної системи місцевого самоврядування; по-третє, на місцях чітко дифе-ренціювати компетенцію місцевих органів територіального самовря­дування і місцевих «агентів» суверенно!' влади в особі місцевих державних адміністрацій.

М. Орзіх пропонував застосувати на завершальному етапі рефор-мування структури влади, управління і самоврядування в краї'ні поширений, особливо на американському континенті, принцип: те-риторією управляє більше, ніж один уряд. У цій державно-правовій диспозиції суверенна держава як найбільш загальна територіальна організація населення, асоціація людей за територіальною ознакою займе позицію «нейтрально! арени» комунікації спеціальних суб'єктів — носіїв владних публічно-державних і публічно-самовряд-них повноважень, постане «нейтральним інструментом», який вико-ристовується суб'єктами в їх взаємовідносинах. У будь-якому разі,

273

Розділ 16

підкреслював автор, суверенна (публічно-державна) влада відходить від практики опіки державою органів самоврядування, визнає са-мостійність територій, структурний характер територіальних колек-тивів, забезпечує державно-правовими засобами формування, функціонування і захист цих колективів та їх публічно-самоврядних структур у системі демократичної правової держави.

Розв'язання проблеми співвідношення державної влади і місцево-го самоврядування в науковій літературі свідчить про відсутність єдності підходів, що пропонуються різними авторами. Зокрема, деякі автори розглядають цю проблему в аспекті реалізації принципу де­централізації державної влади. Проте визначення місцевого самовря­дування не як самостійного інституту публічної влади, а в контексті принципу децентралізації у здійсненні державної влади є некорект-ним. Адже останній аксіоматично передбачає віднесення місцевого самоврядування до інститутів державної влади і фактично ототож-нення державної влади і публічної влади взагалі, не говорячи вже, що в цьому разі незрозумілою стае необхідність «подвоєння» децент­ралізації на місцеві державні адміністрації та місцеве самоврядуван­ня. Очевидно, що принцип територіальної децентралізації державної влади уособлюють передусім місцеві державні адміністрації, а не ор-гани місцевого самоврядування.

Проблема аналізу політико-правових принципів організації та функціонування державної влади, зазначає В. Скрипнюк, може бути досліджена принаймні у двох аспектах. Одним із них є диференційо-ване вивчення окремих гілок державної влади, мета якого полягає у ретельному описі тих специфічних ознак, які й дають змогу вести мову про окремі функції законотворення, управління та здійснення правосуддя. Другий аспект — це інтегративний шлях розв'язання проблеми, що передбачає виділення на основі певного абстрагування від процесів функціонування окремих гілок влади загальних зако-номірностей останнього як єдиної й цілісної системи комплексної політико-правової взаємодії¹.

Власне, сказане стосується функціонування публічної влади в цілому як єдиної системи, а не самої лише державної влади, що ста-новить тільки одну з її підсистем.

Визнання принципу системності як одного із загальних принципів функціонування публічної влади в Україні є цілком обгрунтованим і

¹ Скрипнюк В. Політико-правові принципи організації та функціонування державної влади в Україні // Право України. -2002. — № 5. — С. 3.

274

Теоретичні основи організації і здійснення державної влади

не суперечить розподілу влади на державну владу і на владу місцево-го самоврядування, як і поділу державної влади. Незважаючи на те що ця влада характеризується внутрішнім розподілом функцій між її складовими, вона діє як єдиний механізм, всі органи системи діють спільно і водночас знаходяться у відносинах взаємозв'язку, взаємодії та взаємозалежності. Інтегративною характеристикою того чи іншого варіанта поділу влади у літературі визнається форма правління, виз-начена конституцією. Сприйняття і фіксація на конституційному рівні того чи іншого поділу влади, зазначається в літературі, прямо свідчить про обрання тієї чи іншої форми державного правління. На-приклад, жорсткий поділ влади є притаманним президентській рес-публіці, частковий поділ або часткове змішання влад — парламентар-ним (парламентським) формам правління, поєднання згаданих варіантів поділу влади — змішаній республіканській формі правління (президентсько-парламентській чи парламентсько-президентській).

Ця обставина зумовлює необхідність додаткового теоретичного аналізу системи стримань і противаг у механізмі публічної влади, ви-ходячи з конкретних повноважень та становища в цьому механізмі різних владних інститутів. До цього аналізу повернемося в наступних підрозділах. Тут же доцільно розглянути механізм стримань і противаг у системі поділу влади з погляду принципу системності функціону-вання публічної влади в Україні.

Традиційне пояснення необхідності існування у системі поділу влади механізму стримань і противаг самою тільки потребою за-побігти узурпації державної влади однією з її гілок є недостатнім. Варіанти конструкцій системи поділу влади у різних державах істотно різняться, хоча основу цих конструкцій становлять одні й ті самі складові (законодавча, виконавча та судова влади). Це означає, що є певні загальні закономірності в організації публічної влади, які в різних конкретно-історичних умовах виявляються по-різному, зокре-ма, в різних конструкціях системи поділу влади та механізму стри­мань і противаг.

Як такі загальні закономірності можна розглядати концентрацію публічної влади, а також спеціалізацію державного управління суспільством.

Перша з названих закономірностей реалізується у політичній бо-ротьбі за владу різних політичних сил, кожна з яких прагне зосереди-ти у своїх руках публічну владу в поеному обсязі, найперше державну владу на найвищому рівні (передусім установчу та законодавчу).

275

Розділ 16

Найбільш наочно ця закономірність виявляється в концентрації владних повноважень у руках однієї особи (деспота, абсолютного мо­нарха, диктатора, генерального секретаря правлячої партії, президен­та тощо). У такому разі концентрація публічної влади відбувається на всіх рівнях — як центральному, так і місцевому, а державне управління підпорядковується принципу жорсткої централізації.

Водночас влада в суспільстві реалізується через соціальне управ­ління, становить його основу; а прогресуючии суспільний поділ праці й ускладнення суспільного життя об'єктивно зумовлюють усе глибшу спеціалізацію у сферах як виробництва, так і управління суспільством, включаючи державне управління. Цій закономірності спеціалізації має підпорядковуватися також організація публічної вла­ди, в якій відбувається ще глибший поділ функцій державних органів та органів місцевого самоврядування. Здійснення законодавчої, ви-конавчої і судової функцій в історичній перспективі стають дедалі са-мостійнішими галузями. Таким чином, спеціалізація у здійсненні дер­жавного управління суспільством виступає як об'єктивна противага концентрації публічної влади.

Проте слід враховувати, шо процес спеціалізації державних функцій супроводжується протилежним процесом — їх концентрації. Тому не так науковий, як оціночний характер мають міркування з приводу того, наскільки демократичним, поганим чи добрим для суспільства є зосередження публічної влади в руках однієї особи чи однієї партії тощо. Усе залежить від того, якою мірою інтереси суспільства або його переважної більшості виражаються в політиці, що її проводить певна влада. Очевидно, лише з цих позицій можна пояснити витоки популярності диктаторів минулого століття у своїх народів на певному етапі суспільного розвитку тощо.

Отже, концентрація і спеціалізація є діалектично взаємопов'язаними закономірностями в розвитку публічної влади, що об'єктивно зумовлю­ють її організацію та фунщіонування. Проте втілення цих зако­номерностей у конкретному державному механізмі значною мірою залежить від усвідомлення їх тими політичними силами, які перебу-вають при владі, та умов реалізації публічної влади в певному суспільстві на певному етапі його розвитку. 3 цього і випливає те розмаїття в побудові системи поділу влади та механізмів стримань і противаг, яке спостерігається в сучасному світі, зокрема в Україні.

276

Теоретичні основи організації і здійснення державної влади

16.3. Поняття, види і система органів державної влади

Державну владу загалом реалізує державний апарат. У ст. 5 Кон-ституци міститься положення, згідно з яким народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Логічний аналіз цього положення дає підстави вва-жати, що в ньому йдеться про здійснення народом публічної влади взагалі, у тому числі державної влади — через органи державної влади та влади місцевого самоврядування — через відповідні органи місце­вого самоврядування. Таким чином, державний апарат уособлюють органи державної влади.

Орган державної влади (лат. ог§апит — інструмент, знаряддя) — структурна складова, елемент державного апарату, уповноважений здійснювати певну функцію державної влади, наділений для цього не-обхідними матеріальними та правовими засовами.

Система органів державної влади (державних органів) утворює апа­рат держави (державний апарат).

Державні органи здійснюють державну владу безпосередньо за уповноваженням народу або за уповноваженням інших органів дер­жави. 3 цього погляду можна всі державні органи поділяти на первинні і вторинні. Первинні органи утворюються шляхом прямого волевияв-лення громадян, формуються шляхом виборів та мають, відтак, пред-ставницький характер. Зокрема, первинними органами є Верховна Рада України як пред ставницький орган народу, а також Президент України, який обирається безпосередньо громадянами України і на якого Конституцією покладено функцію представництва держави. Усі інші органи держави є вторинними, вони утворюються первинни­ми, походять від них і їм підконтрольні, підзвітні та відповідальні пе­ред ними.

За способом формування, державні органи поділяють на: виборні; такі, що формуються шляхом призначення на посади посадових та службових осіб цих органів; формуються у комбінований спосіб. Так, склад Верховно')' Ради України — 450 народних депутатів України, які обираються громадянами. Уповноважений Верховної Ради України з прав людини призначається на посаду Верховною Радою, а, напри-клад, до складу Вищої ради юстиції частина її членів призначається

277

Розділ 16

різними суб'єктами, а Голова Верховного Суду України, міністр юстиції України і Генеральний прокурор України входять до складу Вишої ради юстиції за посадою.

За часом функціонування державні органи можуть утворюватися як постійні (наприклад, Конституційний Суд України, Вища рада юс­тиції тощо) — на чітко визначений строк повноважень та як тимча-сові. Зокрема, ст. 89 Конституції України передбачено затвердження Верховною Радою України комітетів на строк її повноважень, тобто на п'ять років, а також можливість створення нею тимчасових спеціальних комісій і тимчасових слідчих комісій.

Державні органи можуть утворюватися як одноособові (Президент України, Уповноважений Верховно!' Ради України з прав людини, глава місцевої державної адміністрації тощо) та як колегіальні. Зокре­ма, колегіальними є Верховна Рада України, її комітети і тимчасові комісії та Кабінет Міністрів України. Деякі органи можуть діяти як в однособовому, так і в колегіальному складі, залежно від процесуаль-них особливостей їх діяльності (зокрема, суди загальної юрисдикції).

Залежно від місця в системі органів держави, яке визначається їх компетенцією та колом повноважень, розрізняють державні органи загальної компетенції(наприклад, Кабінет Міністрів України) та орга­ни спеціальної компетенції (Міністерство науки і освіти, Антимоно-польний комітет тощо)

Розрізняють органи державної влади також за територіальною оз-накою. У системі органів державної влади функціонують загально-державні (центральні) органи, діяльність яких поширюється на всій території України (Верховна Рада України, Верховний Суд України та ін.) і місцеві органи державної влади (наприклад, місцеві державні адміністрації, місцеві суди). Окремі повноваження державної влади здійснюють органи місцевого самоврядування, однак вони не нале­жать до державних органів¹.

Найбільш важливим у системному відношенні є поділ органів державної влади за функціональною спрямованістю окремих сфер державної влади, її функціонуванням на засадах поділу на владу зако-нодавчу, виконавчу і судову. Цей поділ державних органів закріплений

¹ Шаповал В. Феномен державного органу (органу держави) або органу державної влади: теоретико-правовий і концептуальний аспекти // Право України. — 2003. — № 8. — С. 25-29.

278

Теоретичні основи організації і здійснення державно!' влади

у частині другій ст. 6 Конституції, де прямо вказано на органи законо-давчої, виконавчої та судової влади, які здійснюють свої повноважен-ня у встановлених Конституцією України межах і відповідно до за-конів України.

Слід зауважити, що в радянський період у конституційно-правовій (державно-правовій) науці поняття «органи державної влади» вико-ристовувалося переважно щодо одного з видів державних орган ів — представницьких, які обиралися населенням, поряд з такими видами останніх як органи державного управління, суду й прокуратура У су-часній юридичній науці всі органи держави визнаються органами державної влади, оскільки вони здійснюють єдину державну владу, хоча й різними є функції цієї влади. Так само відмовилися в теорії та в законодавчій практиці від терміна «органи державного управління» на користь терміна «органи виконавчої влади», виходячи з принципу поділу державної влади на законодавчу, виконавчу і судову.

Проте і нині розуміння принципу поділу влади не є однознач-ним і навколо нього тривалий час точаться дискусії. Так, ще на по­чатку минулого століття в юридичній науці основну розбіжність вбачали у класифікації головних функцій влади. Якшо одні теоре­тики визнавали існування, крім законодавчої, також урядової (або адміністративної) та судової функцій влади (тричленна кла-сифікація), то інші поєднували адміністративну і судову діяльності в одне поняття виконання законів, розрізняючи таким чином лише дві основні функції влади: законодавчу та виконавчу (двочленна кла-сифікація). Прибічники останньої не заперечували істотної відмінності між управлінням і судом, однак вважали її другоряд-ною, порівняно з відмінністю між законодавством і виконанням, між установленням норм об'єктивного права та їх виконанням у широкому сенсі слова, тобто застосуванням цих норм до конкрет-них суспільних відносин.

Зародки тричленної класифікації можна знайти ще у Аристотеля, однак домінуючою в юридичній науці вона стала завдяки Монтеск'є. Згідно з цим вченням, яке підтримується більшістю юристів, потрібно розрізняти не дві, а три функції державної влади, а саме: установлення норм об'єктивного права (законодавство); здійснення окремих суб'єктивних прав і обов'язків держави, шо випливають з цих норм (управління); охорона юридичних норм від порушень (суд). Цим трьом функціям відповідають також три види актів держави: за­кон, урядовий акт і судове рішення.

279

Розділ 16

Ці класифікаиії розглядаються зазвичай у контексті матеріального (об'єктивного) розподілу функцій державної влади. Водночас ніколи не буває так, аби певна функція влади здійснювалася виключно од­ним простим або складним державним органом, чи навпаки. А оскільки розподіл функцій за їх юридичною природою ніколи цілком не збігається з розподілом державної діяльності між різними органа­ми, то виникає новий розподіл цих функцій за компетенцією органів, який називають формальним (суб'єктивним).

Виникнення теорії поділу влади, зазначає В. Чиркін, було пов'яза-но з боротьбою буржуазії проти феодального абсолютизму. її ідеоло-ги висували вимогу влади народу проти абсолютистської монархії, ідеї демократа, поділу державної влади на законодавчу, виконавчу і судову. Передбачалося, що иерша буде надана обраному народом пар­ламенту, друга — главі держави, під яким розумівся обмежений мо­нарх чи президент. Судова влада мала здійснюватися не королівськи-ми, а незалежними судами, за участі представників населення (суди присяжних тощо). Звичайно цю концепцію пов'язують з ім'ям Дж. Локка, а більш певно — з твором «Про дух законів» Ш.-Л. Мон-теск'є. 3 переліку «гілок» влади видно, що йшлося тоді про поділ саме державної влади.

Проти цієї концепції виступив Ж.-Ж. Руссо, який обстоював єдність влади і заперечував концепцію поділу влади. Він стверджував, що вся влада повинна належати народу, а формою її здійснення мали слугувати народні збори. Він обстоював суверенітет народу, а не мо­нарха.

На думку Ю. Тихомирова, Ж.-Ж. Руссо та інші ідеологи французь-кої буржуазно!' революції пішли далі Монтеск'є, висунувши ідею су-веренітету народу і розглядаючи три влади не більш як прояв єдиної верховної влади; при цьому законодавча влада ввірялася народові з відповідальністю уряду перед нею. Наступні століття підтвердили життєздатність обох доктрин, які одержали свое вираження в різних варіантах поділу влади в організаційно-функціональному сенсі. 3 ча­сом концепція поділу влади стала модифікуватися. Так, у США уже через кілька десятиліть після прийняття Конституції виник не перед-бачений нею інститут судового конституційного контролю: суди ста­ли перевіряти конституційність законів, ухвалених парламентом, який з позицій англосаксонського права був «незалежною гілкою» і мав верховенство. Суди не могли скасувати визнаний неконсти-туційним закон, однак він позбавлявся судових гарантій. Надалі кон-

280

Теоретичні основи організації і здійснення державної влади

ституційна доктрина деяких держав Латинської Америки висунула тезу про існування четвертої, виборчої влади, під якою розуміється право громадян, що складають виборчий корпус, вирішувати всі ос-новні питання державного життя шляхом виборів, референдуму, за-конодавчої ініціативи громадян та іншими способами.

У деяких конституціях говориться про особливу установчу владу. На відміну від законодавчої влади вона пов'язується з референдумом, прийняттям та зміною конституції. Установча влада уявляється як по-вноваження на встановлення конституційних основ життя суспільства; ця влада здійснюється особливими представницькими органами — установчими зборами або шляхом референдуму, тобто корпусом виборців.

У світовій практиці є приклади виділення, крім трьох загально-прийнятих та виборчої влади, ще однієї владної гілки — контрольно'! влади, що пов'язується з латиноамериканськими традиціями. До неї відносять запроваджених у багатьох країнах генеральних контролерів чи аудиторів, омбудсманів, конституційні суди та ради, прокуратуру, інші органи, які не вписуються в звичайні три влади.

Теорія поділу влади і в минулому, і особливо в сучасному варіанті не передбачає створення стіни між окремими владними гілками, оскільки концепція державного суверенітету виключає це. Йдеться про одну, єдину державну владу, що існує в державі, органи якої здійс-нюють її функції, виконуючи єдині завдання, взаємодіють, доповню-ючи одна одну, хоча іноді до певної міри і суперечать одна одній.

Єдність владного інтересу, вказує В. Сіренко, реалізується в неод-норідній за своїм змістом діяльності органів державної влади (законо-давчій, виконавчій або управлінській, судовій, прокурорській)¹. Ці види реалізації єдиної влади лише умовно можуть вважатися окреми­ми владами. Кожна з них реалізує єдиний інтерес і волю панівного класу, проте лише притаманними їй засобами. Це не виключає проти-стояння і боротьби між ними, що однак не можуть перерости в такі, що передбачають знищення одне одного.

Наведене не означає, що треба відкинути теорію поділу влади, як це пропонують деякі американські автори, стверджуючи, що вона ви-кривляє реальну картину і заважає правильно зрозуміти, як функ-

¹ Сиренко В. Ф. Интересьі — власть — управление. — К., 1991. — С. 38; Сиренко В. Интересьі и власть. — К., 2006. — С. 165-169.

281

Розділ 16

ціонує сучасна держава, особливо федеративна. Завдання творців су-часних конституцій, за словами В. Чиркіна¹, полягає в тому, щоб відійти від колишніх уявлень про «жорсткий» поділ влади, враховува-ти практику сучасної держави, адже концепція розподілу влади має насамперед орієнтовний характер. Бона є одним з найважливіших досягнень політичної та правової думки, нею слід керуватися при визначенні структури державних органів, однак на догоду догматич­ному її розумінню не слід не зважати на реалії.

Насамперед потрібно враховувати, що конкретне втілення в життя принципу поділу влади залежить від впливу багатьох факторів, зокре-ма історичних особливостей еволюції певної держави, рівня її економічного й соціально-культурного розвитку, природно-гео-фафічних умов тошо. Треба враховувати тенденції світового розвит­ку, особливо зростання соціальної ролі держави і посилення у зв'язку з цим виконавчої влади, з одного боку, а з іншого — зростання впли­ву політичних партій.

Ідея балансу гілок влади, системи їх взаємних стримань і противаг використовується в багатьох сучасних конституціях. Проте вона розрізняється за характером її втілення в умовах поділу влади у парла-ментарних республіках чи парламентарних монархіях, президентс­ких та напівпрезидентських республіках, а також країнах, де не визнається принцип конституційного контролю щодо законів парла­менту (наприклад, у Великій Британії) і в теорії панує принцип верховенства парламенту. Проте й у парламентарних республіках та монархіях існує система стримувань і противаг. Так, за вотуму недовіри урядові він не тільки може піти у відставку, а й розпустити парламент (юридично цю акцію здійснює глава держави за вказівкою уряду). Уряд (глава держави) за таких умов призначає нові вибори, і виборці вирішують такий конфлікт: якщо партія (партії), що сформу-вала уряд, перемагає на нових, дострокових виборах до парламенту, уряд залишається при владі. Якщо за нової партійній більшості у пар-ламенті буде новий уряд, попередній піде у відставку.

Отже, можна відзначити певне «зміщення» світової консти-туційної практики з традиційної класифікації функцій державної влади на законодавчу, виконавчу та судову в бік схеми поділу влади:

¹ Чиркин В. Е. Конституционное право: Россия и зарубежньій опьіт. — М., 1998. — С. 255.

282

Теоретичні основи організації і здійснення державної влади

глава держави — парламент — уряд, якою дедалі більше визначається форма правління в конституційній державі. Іншою помітною тен-денцією стає поява державних органів з особливим статусом, шо не охоплюються традиційною тріадою «гілок влади», а є своєрідними владними «відгалуженнями» від основних «гілок».

Особливого значення набуває роль глави держави, яка полягає не так у реалізації принципу поділу влади, як відображає принцип єдності державної влади. Якшо за Конституцією США президент, здійснюючи виконавчу владу, з самого початку жорстко задіяний у системі поділу влади, то у парламентарній республіці (наприклад, Італії) президент є лише главою держави, який обирається парламен­том (на відміну від парламентської монархії); він може здійснювати частину своїх повноважень самостійно, але для більшості актів потрібна контрасигнація. При цьому конституційна практика тяжіє до зменшення повноважень президента, тому навіть традиційну для держави представницьку функцію в Італії здійснює глава уряду, який є реальним главою держави.

У світі дедалі більшого поширення набуває тенденція зближення форм правління, шо втілюється у так званій змішаній формі правління (напівпрезидентська, напівпарламентська або, за іншою терміно-логією, президентсько-парламентська і парламентсько-президентсь-ка республіка). Основні риси напівпрезидентської республіки — широкі повноваження президента, який обирається прямими (рідше непрямими) виборами. Не входячи безпосередньо в жодну з гілок влади, президент координує їх діяльність, може розпускати парла­мент або одну з його палат, формує уряд і спрямовує його діяльність. Уряд несе політичну відповідальність і перед президентом, і перед парламентом. Напівпрезидентська республіка у Франції змогла ефек-тивно функціонувати за багатопартійної системи і принесла країні стабільність. Напівпарламентська республіка (наприклад, Німеччи-на) вирізняється більш складним порядком відправлення уряду у відставку, що суттєво знижує можливість урядових криз.

Водночас у практиці світового конституціоналізму є форми правління, що орієнтуються не на принцип поділу влади, а на, по суті, протилежний принцип — демократичного централізму. Зокрема, у СРСР ця форма виступала якрадянська влада, тобто влада представ-ницьких органів — рад, на які покладалося здійснення народовладдя. Органи державного управління і судові органи були підзвітні радам, останні могли навіть брати на себе деякі функції органів виконавчої

283

Розділ 16

влади. Подібна система була запроваджена в ряді країн, що розвива-ються. За цією формою реальне керівництво державними справами здійснював апарат правлячої партії.

Для суперпрезидентської республіки характерним є надмірне зо-середження повноважень у руках глави держави, який на свій розсуд формує уряд, розпускає парламент, змінює законодавство, призначає референдуми. Президент обирається народом, але він може забезпе-чити собі перемогу на виборах, використовуючи владні можливості (так званий адмінресурс), в тому числі продовжити свої повноважен-ня шляхом референдуму. Така форма правління, як правило, харак­терна для авторитарних режимів.

Характеризуючи істотні зміни, яких у своему розвитку зазнає публічна влада на межі століть, Ю. Тихомиров, зокрема, зазначає, що її устрій і функціонування на основі принципу поділу влади набули значного поширення у багатьох державах світу, за винятком мусуль­манских країн з їх сильним «релігійним правом» і слабким або відсутнім парламентом. Фіксованість сфер діяльності та відносин між гілками влади, зауважує автор, не стримує їх протиборства, не завжди стимулює таку необхідну взаємодію. Характерне для XVIII—XIX ст. протистояння королівської і парламентської влади змінюється про-тистоянням президентів та парламентів¹. Але яке місце президентсь-кої влади? Чи зростатиме кількість президентських республік? Не до кінця зрозумілим є те, яке місце на «дереві влади» відводиться прямій демократа. Водночас набуває дедалі більшої популярності принцип субсидіарності, сформульований у сучасному вигляді папою Пієм XI у 1931 р., спонукає вести мову про раціональний розподіл функцій на всіх рівнях — від національного до місцевого. I це теоретичне ново­введення слід засвоїти й використовувати повною мірою.

Враховуючи викладений підхід щодо концепції поділу влади, повернемося до конституційної практики нашої держави. Із часу про-голошення незалежності України відбулися сутнісні зміни в організації державної влади, які полягали у переході від радянської системи до парламентарної республіки, де на першому етапі зберіга-лося домінуюче положення законодавчої гілки влади (в особі Верхов­но! Ради України), потім відбулася зміна в бік домінування виконав-

¹ Тихомиров Ю.А. Власть в обществе: единство и разделение // Советское государство и право. — 1990. — № 2. — С. 38.

284

Теоретичні основи організації і здійснення державної влади

чої гілки влади на чолі з главою держави, і нарешті, повернення до більш збалансованого співвідношення владних гілок після прийняття Конституції України 1996 р. та внесення до неї змін у 2004 р.

Аналізуючи її засади, можна бачити вже згадане поєднання різних підходів, що йдуть від Монтеск'є та Руссо: поділу влади в організа-ційно-правовому аспекті та єдності влади з позицій ідеї суверенітету народу. Згідно зі ст. 5 Конституції України носієм суверенітету і еди­ним джерелом влади в Україні є народ, який здійснює владу безпосе-редньо і через органи державної влади та органи місцевого самовря-дування. Винятково йому належить право визначати і змінювати кон-ституційний лад, яке не може бути узурповане державою, її органами або посадовими особами. Цією ж статтею встановлено, що ніхто не може узурпувати державну владу. По суті, маємо соціологічний підхід, аналогічний тому, який застосовували ше розробники Конституції США. 3 іншого боку, в Україні встановлюється система органів з роз-межуванням повноважень, виходячи з вимоги здійснення державної влади на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову, а також обмеження здійснення повноважень органами, які належать зазначе-ним гілкам влади, межами та способами, встановленими Консти-туцією і законами України.

Цей загальний підхід досить чітко відображається у структурі чин-ної Конституції України. Так, після розділу I «Загальні засади» розміщено розділ «Права, свободи та обов'язки людини і громадяни-на», що цілком відповідає системі засадничих положень Основного Закону. Адже перед названими вище статтями 5 і 6 Конституції міститься визначальна ст. 3, відповідно до якої права і свободи люди­ни та їх гаранта визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Утвердження та забезпечення прав і свобод людини в Україні названо головним обов'язком публічної влади та виконанню насамперед за-значеного обов'язку має підпорядковуватися організація і функціону-вання цієї влади. Наступний розділ Конституції присвячено виборам та референдуму як формам безпосередньої демократії. I лише подальші розділи Конституції присвячено організації державної вла­ди на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу і судову.

Найбільш детально порівняно з іншими гілками влади врегульова-но статус та порядок діяльності парламенту — Верховної Ради України, яку визначено як єдиний орган законодавчої влади. Таким чи­ном, ухвалення законів є винятковою прерогативою парламенту. Це, звичайно, не виключає участі в цьому процесі глави держави та уряду,

285

Розділ 16

але водночас це положення треба розуміти так, шо будь-який інший орган держави не має права ухвалювати закони України або інші акти однакової з ними юридичної сили, та що не допускається делегуван-ня законодавчих повноважень Верховно!' Ради України іншим орга­нам.

Водночас конституційний статус Верховно!' Ради України не обме-жується рамками функціонування органу законодавчої влади. 3 аналізу ст. 85 Конституції можна зробити висновок, що парламент здійснює також повноваження органу установчої влади. Передусім це стосується повноваження вносити зміни до Конституції України, за-значеного у п. 1 ст. 85, статтях 155 і 156 Конституції. Щоправда, його можна також розглядати і як здійснення парламентом законодавчої функції, оскільки Конституція України також є законом, тільки спе-цифічним — Основним Законом держави. Однак такі повноваження парламенту, визначені у ст. 85 Конституції, як призначення виборів Президента України та виборів до органів місцевого самоврядування, усунення Президента України з поста в порядку імпічменту, призна­чення чи обрання на посади ряду посадових осіб, в тому числі призначення за поданням глави держави Прем'єр-міністра України, призначення членів Кабінету Міністрів України, обрання суддів без-строково тощо, не можна віднести до законодавчої функції. Таким чином, парламент є також органом, який здійснює ряд повноважень установчої влади.

Крім того, до повноважень Верховно!' Ради України віднесено кон­троль за діяльністю Кабінету Міністрів України (п. 13 ст. 85), за вико-ристанням державою не передбачених Державним бюджетом України позик, одержаних від іноземних держав, банків і міжнародних фінан-сових організацій (п. 14 ст. 85) та контроль у інших сферах, у межах, визначених Конституцією (п. 33 ст. 85). Насамперед це стосується ви-конання Кабінетом Міністрів України Державного бюджету України (ст. 97 Конституції). Водночас Верховна Рада України утворює кон-ституційні органи спеціальної контрольно'/ компетенції — Рахункову палату (яка здійснює від імені Верховної Ради України контроль за надходженням коштів до Державного бюджету України та їх викорис-танням) та Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини (який здійснює парламентський контроль за додержанням консти-туційних прав і свобод людини і громадянина та подає до парламенту щорічні доповіді про стан дотримання та захисту прав і свобод людини в Україні).

286

Теоретичні основи організації і здійснення державно» влади

Президент України за ст. 102 Конституції є главою держави і вис-тупає від її імені. Як глава держави він є гарантом державного суве­ренитету, територіальної цілісності України, додержання її Консти­туції, прав і свобод людини і громадянина. Такий статус не вказує на його місце в системі поділу влади на законодавчу, виконавчу і судову. Аналізуючи функціональне спрямування конституційних повнова-жень глави держави за Конституцією України, можна однозначно стверджувати лише те, що він не бере участі у здійсненні судової вла­ди. Президент України здійснює ряд повноважень у сфері законодав-чої влади, а також у сфері виконавчої влади. Зокрема, він має право законодавчої ініціативи (ст. 93 Конституції), підписує закони, прий-няті парламентом,' та має право вето щодо них (пункти 29, 30 ст. 106 Конституції); зупиняє дію актів Кабінету Міністрів України з мотивів невідповідності Конституції України з одночасним зверненням до Конституційного Суду України щодо їх конституційності, є Верхов-ним Головнокомандувачем Збройних Сил України, очолює Раду національної безпеки і оборони України тощо.

Більшість конституційних повноважень Президента України на­лежать до повноважень установчої влади. Ця обставина пояснюється як статусом глави держави, так і способом їх одержання, оскільки Президент України обирається громадянами України на основі за-гального, рівного та прямого виборчого права. Здійснюючи повнова-ження установчої влади, Президент України, зокрема: призначає все-український референдум щодо змін до Конституції України, проголо-шує всеукраїнський референдум за народною ініціативою; має право достроково припинити повноваження Верховної Ради України та призначити позачергові вибори до парламенту; призначає на посаду та звільняє з посади за згодою парламенту Генерального прокурора України, призначає та звільняє половину складу Ради Національного банку України та половину складу Національної ради України з пи-тань телебачення і радіомовлення, третину складу Конституційного Суду України, утворює суди у визначеному законом порядку тощо. При цьому ряд повноважень глава держави здійснює не самостійно, а у взаємодії з парламентом або урядом. Водночас ст. 106 Конституції заборонено передачу главою держави його повноважень іншим особам або органам.

За Конституцією Кабінет Міністрів України визначається як вищий орган у системі органів виконавчої влади. Водночас в ієрархії державної влади уряд стоїть нижче за парламент і главу держави,

287

Розділ 16

оскільки він є органом, відповідальним перед Президентом України та Верховною Радою України, підконтрольним і підзвітним Вер-ховній Раді України у визначених Конституцією межах. Склад уряду призначається парламентом. Кабінет Міністрів складає повноважен-ня перед новообраною Верховною Радою України. Таким чином, пар­ламент має визначальний вплив на формування та діяльність уряду України. Поряд з цим значний вплив на діяльність уряду зберігає Президент України.

До система виконавчої' влади належать міністерства та інші цент-ральні й місцеві органи виконавчої влади (місцеві державні адміністрації), керівники яких, за винятками, визначеними Консти­туцією, призначаються на посаду Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України. Голови місцевих державних адміністрацій підзвітні і підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня та є відповідальними перед Президентом України і Кабінетом Міністрів України.

Нарешті, здійснення функції судової влади покладається виключно на суди, систему яких утворюють суди загальної юрисдикції на чолі з Верховним Судом України та Конституційний Суд України. У здійсненні правосудия народ безпосередньо бере участь через на-родних засідателів і присяжних. При цьому делегування функцій судів та привласнення цих функцій іншими органами чи посадовими особами не допускаються. Судові рішення ухвалюються судами іме-нем держави і є для всіх обов'язковими до виконання на всій тери-торії України. Незалежність і недоторканність суддів гарантуються Конституцією та законами України. Судді при здійсненні правосуддя незалежні і підкоряються лише закону. Вплив на суддів у будь-який спосіб забороняється.

Таким чином, визначаючи організацію та здійснення державної влади на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу і судову, Консти-туція України, по-перше, передбачає встановлення певних меж між названими гілками влади, забезпечуючи їх відносну самостійність, а по-друге — механізму їх стримань і противаг відповідними засобами.

288

_{Розділ 17}

Конституційно-правовий статус Верховної Ради України

17.1. Верховна Рада України — єдиний орган законодавчої влади в Україні

Державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на зако-нодавчу, виконавчу і судову. Відповідно до ст. 75 Конституції України единим органом законодавчої влади в Україні є парламент — Верховна Рада України. Це означає, що жоден інший орган державної влади не уповноважений приймати закони¹. Термін «законодавча влада» (англ. ІефШиге) інтерпретується як галузь (інститут, гілка, сфера) державної влади, делегованої народом своїм представникам у парламенті та наділеної виключними повноваженнями приймати закони². Сучас-ний парламент (англ. рагііатепі, франц. рагіетепі, первісно — розмо-ва, від франц. рагіег — говорите) традиційно визначають як вищий орган народного представництва, який виражає суверенну волю на­роду шляхом прийняття головним чином законів. Парламент України

¹ Рішення Конституційного Суду України № 17-рн/2002 (уОІ 7р710-02) від 17 жовтня 2002.

² Скакун О. Ф. Теория государства и права (знциклопедический курс): Учебник — X., 2005. —С. 158.

10-8152

289

Розділ 17

є установою, на яку покладається здійснення важливих функцій, причому правова природа парламенту має дуалістичний характер. 3 одного боку, він є органом державної влади в Україні, у зв'язку з чим на нього покладається виконання функцій держави, з іншого — виступає органом загальнонаціонального представництва та має своїм соціаль-ним призначенням здійснення законодавчої влади від імені та в інтересах Українського народу.

Ідея формування та функціонування парламенту пов'язана з кон-цепцією поділу влади, ідеєю народного суверенітету і похідною від неї ідеєю народного представництва. Надзвичайно вагомим внеском у формування цих теорій і концепцій та первинної основи функціону­вання парламентаризму є погляди англійських та французьких мис-лителів ХІІ-ХУШ ст. таких, як: Дж. Локк, Е. Берк, Ж.-Ж. Руссо, Ш. Монтеск'є, Е. Сійєс, Дж. С. Міль та ін. Результати пошуків видат-них філософів мають відображення майже в усіх демократичних конституціях світу, зокрема в Конституції України, яка закріплює модель вітчизняного парламентаризму.

На сучасному етапі розвитку парламентаризму існують різні підхо-ди до закріплення статусу законодавчої влади. Насамперед це пов'язано з історичними національними традиціями формування та подальшого функціонування таких політичних інститутів, як парла­мент і виборче право. Від того, яким шляхом відбувалася інсти-туціоналізація парламентів, під впливом яких політичних течій і настроїв суспільства, в умовах існування яких політичного та держав­ного режимів, залежить обсяг і зміст закріпленої компетенції сучас-них парламентів у конституціях держав. Ці чинники зумовлюють характер властивостей і рис парламентів.

Конституція України у визначенні правового статусу Верховної Ради України виходить із сучасних концепцій парламентаризму, вра-ховуючи національний досвід, закріплює таку модель українського парламентаризму, яка передбачає форму взаємодії громадянського суспільства і держави, що грунтується на визнанні привілейованого місця парламенту — Верховної Ради України у системі державної вла­ди в Україні.

Провідна роль Верховної Ради України зумовлена ії особливою політико-правовою природою, що має прояв у її представницькому, колегіальному, виборному та постійному характері організації та діяльності, періодичності формування, легальності, легітимності та інших ознаках.

290

Конститущйно-правовий статус Верховно!' Ради України

Представницький характер Верховно/ Ради України чітко не визна-чається Конституцією України, лише проголошується її виключна за-конодавча природа. Проте в Основному Законі та інших нормативно-правових актах є ряд положень, які свідчать про представницький характер парламенту. У Конституції України міститься кілька поло­жень, які певною мірою стосуються питання представницької функції і слугують методологічною основою для наукового та норма­тивного аналізу правової природи представницької функції Верхов­но!' Ради, визначення її поняття та ознак.

По-перше, у Преамбулі Конституції України зазначається, що Верховна Рада України від імені Українського народу — громадян України всіх національностей, виражаючи суверенну волю народу, приймає цю Конституцію — Основний Закон України. По-друге, ст. 5 Конституції України проголошує, що носієм суверенітету і единим джерелом влади в Україні є народ. Народ здійснює владу безпосеред-ньо та через органи державної влади та органи місцевого самовряду-вання. По-третє, у ст. 6 закладено принцип поділу влади, згідно з яким державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на за-конодавчу, виконавчу та судову. Органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених Кон­ституцією межах і відповідно до законів України. До речі, Декларація про державний суверенітет України містить положення, за яким від імені всього народу має право виступати виключно Верховна Рада України¹.

Наведені положення свідчать про представницьку природу Верховної Ради України. Це обгрунтовано в конституційно-правових положеннях про те, що тільки Верховна Рада України має право вис­тупати від імені Українського народу. Цей факт зумовлює її первинне соціальне призначення — представництво інтересів Українського на­роду, вираження його суверенної волі шляхом прииняття законів та інших актів. Про представницьку природу Верховної Ради України свідчать і такі її ознаки, як виборність, періодичність формування, колегіальність (кількісний склад та якісний склад), вільний мандат депутатів.

За своею природою Верховна Рада України є единим органом дер­жавної влади, що представляє Український народ — громадян усіх

¹ Декларація про державний суверенітет України від 16 липня 1990 року // Відомості Верховної Ради РСР. — 1990. — № 31. — Ст. 429.

291

Розділ 17

национальностей, які проживають на території України та за ії межа­ми. Отже, представляти увесь Український народ — виключна преро­гатива Верховної Ради України¹. Тому очевидно, що частина перша ст. 75 Конституції України потребує доповнення ії положенням про представницький характер українського парламенту.

Колегіальність — на цій важливій ознаці парламенту наголошува-ли, зокрема, російські вчені Г. Барабашов, Д. Златопольський, А. Мах-ненко та українські — Л. Кривенко, В. Журавський, В. Погорілко, В. Шаповал та інші. Так, Л. Кривенко зазначає, що представницький характер парламенту забезпечується тим, що він — не одноособовий орган державної влади і не колегіальний орган виконавчої влади. Пар­ламент складається з сотень депутатів, які представляють основні вер-стви населення і мають виражати його волю та інтереси². Цю думку поділяють і В. Журавський, М. Теплюк, В. Шаповал, О. Фрицький та ін.³ Наприклад, В. Шаповал зазначає, що парламент є представниць-ким органом не тільки тому, що він є виборним, а й тому, що є ко-легіальним. Його представницька природа зумовлена природою депу­татского мандата у колегіальному вимірі⁴. Тобто завдяки тому, що всі народні депутата є представниками Українського народу, Верховна Рада України набуває колегіальності й представницької природи.

Колегіальність зумовлює певний кількісний склад парламенту Ук­раїни, який визначений на конституційному рівні. Загалом кількісний склад парламентів та їх палат нерідко відображає істо-

¹ Деякі автори наголошують на представницькому характері і мандата Президента України, аргументуючи це його виборністю. Див., напр., Бойченко М. I. Парламента­ ризм як принцип інтеграції суспільства // Парламентаризм в Україні: теорія і прак­ тика: Матеріали міжнародної науково-практичної конференції. — К., 2001. — С. 144-145; Цвік М. В. Взаємодія законодавчої, виконавчої гілок влади та референду­ му в системі народовладдя // Вісник Академії правових наук України. — 1995. — № 3. — С. 31; Шаповал В. М. Парламент як орган народного представництва // Віче. — 1999. — № 5. — С. 9. Але ж традиційно представницькими установами вва- жалися не тільки виборні, а й колегіальні органи. Саме колегіальність, яка має вира- ження у складі та способі обговорення та прийняття рішень, дає змогу парламентам набути сучасних демократичних держав властивостей органів народного представ­ ництва.

² Кривенко Л. Необхідно модернізувати конституційне визначення Верховної Ради України // Вісник Академії правових наук України. — 2003. — № 4 (35). — С. 43-45. ⁸ Напр.: Теплюк М. О. Парламент України: деякі питання вдосконалення консти- туційного статусу // Парламентська реформа: теорія та практика. — 2001. — Вип. № 6. — С. 254; Шаповал В. М. Парламент як орган народного представництва // Віче. — 1999. — № 5. — С. 4 та ін.

⁴ Шаповал В. М. Парламент як орган народного представництва // Віче. — 1999. — №5. —С. 4.

292

Конституційно-правовий статус Верховної Ради України

ричні традиції формування та функціонування представницьких ус-танов. Зокрема, чисельність Верховної Ради України у 450 народних депутатів України вперше було визначено в ст. 98 (в редакції від 27 жовтня 1989 р.) Конституції (Основного Закону) Української РСР 1978 р. із змінами і доповненнями. Згодом такий самий склад парла­менту було зафіксовано в ст. 2 Закону України від 7 жовтня 1993 р. «Про назву, структуру і кількісний склад нового парламенту України» і ст. 6 Конституційного договору між Президентом України та Вер­ховної Радою України від 8 червня 1995 р.¹

Конституційно-правова регламентація колегіальності Верховної Ради України полягає не тільки у закріпленні кількісного складу, а й у визначенні умов, за наявності яких вона є повноважною. Так, відповідно до частини другої ст. 82 Конституції України Верховна Ра­да України є повноважною за умови обрання не менш як двох третий від її конституційного складу. Наприклад, ст. 15 Регламенту Верховної Ради України містить положення, згідно з яким Верховна Рада Ук­раїни нового скликання збирається після офіційного оголошення про її обрання не менш як двох третий народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради (тобто не менше 300 народ­них депутатів). Це означав, що розпочати виконання своїх функцій Верховна Рада України має право лише у колегіальному складі.

Колегіальність Верховної Ради України зумовлена також процеду­рою розгляду питань і прийняття рішень парламентом. Відповідно до частини першої ст. 91 Конституції Верховна Ради України приймає закони, постанови та інші акти більшістю від її конституційного складу, крім випадків, передбачених Конституцією. Регламент Вер­ховної Ради України також містить ряд положень, присвячених пи­танням підготовки, організації, обговорення та розгляду питань та прийняття відповідних рішень. Наприклад, ст. 47 глави 8 «Прийняття рішень Верховної Ради» визначає, що Верховна Рада приймає рішен-ня виключно на її пленарних засіданнях після обговорення питань більшістю голосів народних депутатів від конституційного складу Верховної Ради².

¹ Конституція України: Науково-практичний коментар / В. Б. Авер'янов, О. В. Ба­ танов, Ю. В. Баулін та ін.; Ред. кол. В. Я. Тацій, Ю. П. Битяк, Ю. М. Грошевои та ін. — X.; К., 2003. — С. 366-367.

² Постанова Верховної Ради України «Про Регламент Верховної Ради України» від 19.09.2006 р. // Відомості Верховної Ради України. — 2006. — № 23, № 24-25. — Ст. 202.

293

Розділ 17

Виборність. Верховна Рада України є виборним органом державної влади. Відповідно до Конституції України народні депутати обира-ються на основі загального, рівного і прямого виборчого права шля­хом таємного голосування. Виборний спосіб формування Верховно!" Ради України логічно випливає з проголошеного принципу народно­го суверенітету.

Щодо виборності як ознаки парламенту існує багато різних поглядів. Наприклад, російський вчений Ю. Тихомиров визначає вибори як єдиний можливий спосіб формування представницьких органів, які надають їм «авторитету всезагальності»¹. Така думка має ряд прихильників. Наприклад, А. Махненко зазначає, що вищий ор­ган державної влади має право виражати суверенну волю народу за умови його дійсно представницького складу. Такий склад державного органу забезпечується послідовно демократичними виборами².

Саме завдяки такій властивості, як виборність органи народного представництва набувають своєї визначальної якості — представ­ницького характеру, вважає дослідниця російського парламентаризму I. Котелевська³.

Отже, в Україні демократичні вибори народних депутатів дають змогу громадянам виразити свою причетність до представницьких ус-танов, сприяють встановленню зв'язку між народними представни-ками і виборцями. Виборність зумовлює особливе місце Верховної Ради України як загальнонаціонального представницького органу в системі органів державної влади. Виборний спосіб формування пар­ламенту зумовлює та забезпечує тісний зв'язок цього органу з ук-раїнським суспільством. Під час проведення парламентських виборів відбувається процес інтеграції настроїв, інтересів суспільства у представницьку установу з метою їх реалізації та захисту. I саме в цей момент парламент України набуває рис так званого інтеграційного центру, що сприяє виявленню суспільних інтересів у державі. Але інтеграція має відносний (умовний) характер, тому що Український народ під час виборів представляють виборці, тобто громадяни, які

¹ Тихомиров Ю.А. Власть в обществе: единство и разделение // Советское государство и право. — 1990. — №2. — С. 11.

² Махненко А. X. Верховньіе органьі народного представительства социалистических стран. — М., 1972. — С. 8.

³ Котелевская И. В. Современньій парламент // Государство и право. — 1997. — №3. —С. 12.

294

Конституційно-правовий статус Верховної Ради України

мають і реалізують у процесі виборчих кампаній свое конституційне право обирати і бути обраними (активне та пасивне виборче право). Звичайно, виборці — не весь народ, але вони є конституційно визна-ченою, політичною правоздатною і дієздатною його складовою, яка формує парламент¹. Одержуючи на виборах представницький мандат, народні представники мають виражати волю виборців, тобто ті суспільні інтереси, що забезпечують виконання основних функцій парламенту.

Постійний характер діяльності та періодичність формування. Зміст цієї ознаки парламенту України полягає, з одного боку, в тому, що Верховна Рада України є постійно діючим органом державної вла-ди, з іншого — відповідно до частини п'ятої ст. 76 Конституції Ук­раїни строк повноважень Верховної Ради України становить п'ять років, що свідчить про періодичність її формування.

Постійність діяльності Верховної Ради України зумовлена харак­тером діяльності народних депутатів України. Постійна основа діяль­ності народних депутатів означає, що відповідна діяльність на весь період мандата має бути, по суті, головним видом їхньої професійної діяльності. ІДе випливає зі змісту Рішення Конституційного Суду Ук­раїни у справі щодо несумісності посад народного депутата України і члена Кабінету Міністрів України від 4 липня 2002 р.²

Постійна основа депутатської діяльності свідчить про розвиток Верховної Ради України на засадах парламентаризму. Адже Україна відмовилася від практики радянських часів, коли постійно діючим органом була Президія Верхової Ради, а Верховна Рада на своїх кількаденних сесіях звичайно вирішувала питання, по суті, супрово-джувального характеру щодо діяльності її Президії³.

Важливою ознакою українського парламенту є періодичність терміну його формування. Ця риса є так званою періодичною пе-ревіркою відповідності інтересів, що виражаються, пріоритетам суспільно-політичних сил у державі.

¹ Котелевская И. В. Современньій парламент // Государство и право. — 1997. — № 3. — С. 9-10.

² Вісник Конституційного Суду України. — 2002. — № 4.

³ Конституція України: Науково-практичний коментар / В. Б. Авер'янов, О. В. Ба­ танов, Ю. В. Баулін та ін.; Ред. кол. В. Я. Тацій, Ю. П. Битяк, Ю. М. Грошевой та ін. — X.; К., 2003. — С. 376-377.

295

Розділ 17

Правовим оформленням періодичності формування парламенту є чергові вибори — вибори, що проводяться в період закінчення строку повноважень (легіслатури), закріпленого на конституційному рівні для функціонування певного виборного органу. До речі, строки по­вноважень виборних органів народного представництва, як правило, регламентуються нормами конституції та мають імперативний харак­тер.

У багатьох пострадянських державах мали місце кампанії, дис-кусії щодо можливості, доцільності, необхідності перенесення або навіть відміни чергових виборів. Такі процеси відбувалися в Росії у період підготовки парламентських (1995 р.) та президентських (1996 р.) виборів. У деяких колишніх радянських республіках, а нині — самостійних державах, зокрема в Казахстані, Узбекистані, Азербайджані, чергові вибори були перенесені. Мали місце ці про­цеси і в Україні навесні-влітку 1997 р., ініційовані як Президентом, так і частиною народних депутатів, а також у квітні 2007 р., ініційо­вані Президентом України. Відповідно до Указу Президента України «Про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України та призначення позачергових виборів» від 26 квітня 2007 р. позачергові парламентські вибори перенесені у зв'язку з припиненням повнова­жень Верховної Ради України з 27 травня 2007 р. на 24 червня 2007 р.¹ Пізніше у результаті домовленостей між Президентом України, Головою Верховної Ради України та Прем'єр-міністром України дату дострокових виборів до парламенту було перенесено на 30 вересня 2007 р.

Слід погодитися з авторами, які зауважують, що подібне перене­сення виборів є негативним чинником. Адже політичні вибори про­водяться не через чиєсь бажання, а тільки тому, що так передбачено чинною Конституцією держави як політичним договором між суспільством і державою в установленні правового механізму реалі-зації взаємних прав, обов'язків, порядку та відповідальності².

¹ Указ Президента України «Про дострокове припинення повноважень Верховної Ра­ ди України» №264/2007 від 2 квітня 2007 року // Ьир://«г»лу.рге8Ійеп1.еоу.иа; Указ Президента України «Про дострокове припинення повноважень Верховної Ради Ук­ раїни та призначення позачергових виборів» № 355/2007 від 26 квітня 2007 року // пМр://иг\у\у.ргезіс1еп1,.&оу.иа.

² Конституційноправові форми безпосередньої демократії в Україні: проблеми те- орії і практики: До 10-ї річниці незалежності України. — К., 2001. — С. 33-34.

296

Конституційно-правовий статус Верховноі Ради України

Порушення періодичності виборів, зменшення або збільшення строків легіслатури припустимі тільки тоді, коли це передбачено пев-ними конституційними нормами. Наприклад, при введенні надзви-чайного стану в державі, в результаті рішення референдуму, якщо таке передбачено законом, за розпуску представницького органу, установ­лення нової системи державних органів.

Періодичне оновлення складу парламенту дає змогу вивільнитися від непопулярних особливостей, застарілих інститутів, структур, політичних тенденцій тощо. Систематичне оновлення складу пред­ставницького органу відіграє значну роль у формуванні якісного складу парламенту. Про це свідчать як зарубіжний досвід, так і вітчиз-няна практика державотворення.

Принцип оновлення органу народного представництва не тільки не суперечить принципу всезагальності виборчого права, а й навпа-ки, слугує найбільш повному його здійсненню, тому що завдяки систематичному оновленню більша кількість громадян отримує мож-ливість бути обраними депутатами¹. До того ж застосування принци­пу оновлення парламенту має більший ефект у поєднанні з принци­пом наступництва. Адже абсолютне оновлення складу (100 %) може призвести до зниження рівня ефективності функціонування парла­менту, певних труднощів у використанні новообраними депутатами накопиченого досвіду роботи парламенту попередніх скликань.

В Україні згідно з положеннями ст. 76 Конституції Верховна Рада обирається строком на п'ять років. Таким чином, періодичність ви­борів конституційно врегульована. Періодичність оновлення складу парламенту здійснюється на двох основних принципах: принципі си­стематичного оновлення складу парламенту через зазначений термін та принципі наступництва у його складі.

Легальність. Відповідно до частини другої ст. 6 Конституції Ук­раїни органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією межах і відповідно до законів України. Отже, статус Верховної Ради України визна-чається розділом IV «Верховна Рада України» та імпліцитними нор­мами Конституції, Законом України «Про статус народного депутата України», Регламентом Верховної Ради України, законами України «Про комітети Верховної Ради України», «Про звернення громадян»,

¹ МахненкоА. X. Верховньіе органьі народного представительства социалистических стран. — М., 1972. — С. 11-12.

Юа-8152

297

Розділ 17

«Про державну службу», «Про порядок висвітлення діяльності ор-ганів державно!' влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації», «Про джерела фінансування органів державної влади» та іншими. Норми, які містяться в цих нормативно-правових актах, становлять підгалузь конституційного права України — парламентське право.

Верховна Рада України функціонує в режимі законності, що озна­чав легальний характер усіх її процедур. Крім матеріальних норм, які регламентують компетенцію Верховної Ради України, існує комплекс процесуальних, які регулюють порядок реалізації її прав і обов'язків, здійснення нею парламентських процедур — законодавчих, установ-чих, контрольних, бюджетно-фінансових та інших. Головним чином, ці процедури закріплюються у Регламенті Верховної Ради України.

Легітимність. Ця ознака Верховної Ради є показником рівня відповідності пріоритетів діяльності парламенту інтересам і потребам Українського народу, який є носієм суверенітету і единим джерелом влади в Україні. Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування (ст. 5 Консти-туції України). У разі здійснення народом влади через державу фор-мується шляхом загальних, рівних і прямих виборів орган загально-національного представництва, яким є Верховна Рада України.

Деякі автори зазначають, що вибори створюють первісну легіти-мацію державної влади, тобто її відповідність суспільним ідеалам. Подальша легітимація забезпечується шляхом періодичності перевірки відповідності громадській думці результатів діяльності дер­жавної влади¹.

При аналізі легітимності законодавчої державної влади вагоме значення мають підстави легітимності, які суттєво змінювалися в певні історичні часи. Наприклад, в епоху середньовіччя досить знач-ного поширення набуло уявлення про силу як основу легітимності². Далі під основою легітимності влади розуміють угоду людей, договір, що в модернізованому вигляді є головною підставою легітимності влади й на сьогодні. Т. Гоббс, Д. Лільберн, Д. Локк, Ш. Монтеск'є,

¹ Конституція України: Науково-практичний коментар / В. Б. Авер'янов, О. В. Ба­ танов, Ю. В. Баулін та ін.; Ред. кол. В. Я. Тацій, Ю. П. Битяк, Ю. М. Грошевой та ін. — X.; К., 2003. — С. 28-29.

² Напр.: Руссо Ж.-Ж. Об общественном договоре и принципьі политического права. — М., 1938. —С. 4.

298

Конституційно-правовий статус Верховно! Ради України

Ж.-Ж. Руссо запропонували обгрунтування принципового положення про те, що единою підставою легітимності влади є згода членів суспільства на її установлення (становлення). При цьому джерелом влади визначався народ. Крім зазначених підстав легітимності влади, в літературі можна зустріти й інші погляди. Так, М. Вебер серед підстав легітимності влади виділяє: факт володіння нею; договір про делегування повноважень; належність влади більшості; закон, а та­кож значущість існуючого порядку для населення тощо¹.

Легітимність законодавчої державної влади в Україні має принци-пове значення насамперед для характеристики зв'язку проголошеної влади з настроями суспільства. Бона є основою розвитку правових способів урегулювання конфліктів у суспільстві. Особливе значення це має за кризових ситуацій у політичній сфері і проявляється в неза-стосуванні силових способів їх урегулювання. Наприклад, у період проведення виборчої кампанії дострокових виборів до Верховної Ра­ди України 2007 р. спостерігалося застосування правових форм і про­цедур, які за раціонального використання дають змогу вирішувати конфлікти. Легітимність законодавчої державної влади є її постійною властивістю, тому що вона не обмежується лише фактом початкового правомірного затвердження, а повинна підтверджувати свою легітимність у процесі функціонування.

Легітимний характер Верховної Ради України зумовлений рядом чинників, насамперед способом формування, виборчою системою, процедурами прийняття рішень у парламенті. Наприклад, в умовах пропорційної виборчої системи легітимність формування та функціонування Верховної Ради України набуває особливого змісту. Це виражається у механізмах реалізації пасивних виборчих прав громадян України та виключній участі політичних партій у формуванні якісного складу парламенту шляхом складання партійних списків, а також трансформації у зв'язку з цим змісту представництва інтересів Українського народу. Для поліпшення показників легітимності Вер­ховної Ради України доцільно створювати умови для активізації участі громадян у політичному житті та поліпшення інформаційних зв'язків між громадянами та політичними партіями, які виступають основними суб'єктами виборчого процесу.

Отже, Верховна Рада України — це представницький, колегіальний, постійно діючий, легітимний орган законодавчої державної влади, який

¹ Вебер М. Избранньіє произведення. — М., 1990. — С. 363 -367.

299

Розділ 17

-.-.■ул-ул-лчтл-лчч-лчч

формуеться на основі загального, рівного і прямого виборчого права шля­хом таємного голосування, функціонує в межах закріпленої Консти-туцією та законами України компетенцїі.

17.2. Склад і структура Верховної Ради України

Важливими складовими конституційно-правового статусу Верхов­но! Ради України є її склад і структура. Ці особливості зумовлені од-нопалатністю парламенту України. Верховна Рада України є однопа-латним (монокамерним) парламентом.

Однопалатний парламент є органом законодавчої влади, що скла-дається з однієї палати. Але якщо проаналізувати кількісний склад однопалатних парламентів демократичних країн світу, можна дійти висновку, що не завжди кількість парламентаріїв залежить від струк-тури парламенту. Скоріше — від особливостей розвитку держави і традицій.

Верховну Раду України характеризує її кількісний і якісний склад. Кількісний склад визначається рядом об'єктивних чинників. Це, зо-крема: розмір території держави; кількість населення країни; національний склад; національно-територіальна структура держави. При визначенні кількості народних представників у парламенті обов'язково враховуються ці чинники, адже від цього залежатиме ефективність та якість народного представництва. Великі розміри те­риторії та велика кількість населення зумовлюють відповідний кількісний склад представницького органу, щоб він належним чином представляв інтереси громадян, які його обрали. Водночас кількісний склад парламенту має бути досить раціональним та оптимальним для забезпечення ефективності функціонування цього органу, з одного боку, і найбільш повного представництва у ньому різноманітних інте-ресів громадян — з іншого.

Так, згідно зі ст. 76 Конституції України кількісний склад Верхов-ної Ради України — 450 народних депутатів України. На думку В. По-горілка, така кількість народних депутатів зумовлена кількістю насе­лення (громадян) України, виборчою системою, структурою парла­менту та іншими обставинами'. Безперечно, кількість населення

¹ Український парламентаризм: минуле і сучасне / За ред. Ю.С. Шемшученка. — К., 1999. — С. 257-258.

300

Конституційно-правовий статус Вєрховної Ради України

прямо впливає на визначення кількості представників у парламенті. Чим більша кількість населення — тим чисельніший представниць-кий орган країни. Яскравий приклад — Загальнокитайські збори на-родних представників, які налічують близько 3000 представників. Але така кількість — це крайнощі. В Україні ж — один народний депутат представляв інтереси майже 103,7 тис. громадян України. Порівняно з європейськими країнами (Франція, Італія, Іспанія, Велика Бри-танії) в Україні кількість народних депутатів пропорційно до кількості населення є нижчою.

Щодо виборчої системи як чинника, що впливає на кількісний склад парламенту України, то відповідно до Закону України «Про ви-бори народних депутатів України» від 25 березня 2004 р. вибори на­родних депутатів проводяться за пропорційною виборчою системою. Це означає, що 450 народних депутатів обираються за пропорційною системою за виборчими списками кандидатів у народні депутата України від політичних партій, виборчих блоків політичних партій у багатомандатному загальнодержавному виборчому окрузі, який охоплює всю територію України.

Для проведення виборів депутатів територія України поділяється на 225 територіальних виборчих округів. Кількість таких округів в Ав-тономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі встановлюється Центральною виборчою комісією з урахуванням їх адміністративно-територіального поділу та кількості виборців. Це свідчить про зв'язок виборчої системи з такими чинниками, як розмір території, адміністративно-територіальний поділ України та кількість населення, які теж впливають на кількісний склад Вєрхов­ної Ради України.

Таким чином, кількісний склад парламенту України — це загальна кількість народних депутатів у Верховній Раді, яка формується з ураху­ванням таких об'єктивних чинників, як кількість населення (грома­дян) України; виборча система; розмір території таїї адміністративно-територіальний поділ; однопалатна структура парламенту.

Кількісні показники парламенту тісно пов'язані з якісними. Йдеться про якісний склад Вєрховної Ради України, який забезпе-чується шляхом проведення загальних, рівних і прямих виборів. В цьому аспекті важливим є конституційно-правове закріплення змісту якісного складу Вєрховної Ради України та характеру співвідношення між представленими інтересами окремих груп насе­лення народними депутатами України та інтересами в суспільстві.

301

Розділ 17

Якісний склад представницького органу, як слушно зазначав Д. Златопольський, має вираження у соціальному, партійному, нацио­нальному, професійному представництві; у представницькому органі мають своїх представників жінки та молодь¹. Хоча вченим аналі-зується якісний склад представницьких установ радянського періоду, проте його підхід загалом досить повно відображає основні риси на­роду та його соціальні, політичні, національні та інші інтереси. Тому доцільно використовувати цей науковии досвід при аналізі якісного складу Верховної Ради України.

Якісний склад Верховної Ради України чітко не регламентується на конституційно-правовому рівні, оскільки вибори до неї є вільни-ми та демократичними. Конституція України визначає лише вимоги до народних депутатів. Зокрема, у частинах другій і третій ст. 76 Кон-ституції закріплено, що народним депутатом може бути громадянин України, який на день виборів досяг 21 року, має право голосу і про­живав в Україні протягом останніх п'яти років. Не може бути обра-ним до Верховної Ради громадянин, який має судимість за вчинення умисного злочину, якщо ця судимість не погашена і не знята в уста-новленому законом порядку (частина третя ст. 76). Норми Консти-туції відображають віковий склад парламенту України, духовно-мо-ральні якості та рівень правової культури самих народних депутатів України. Наприклад, закріплення цензу осілості свідчить про те, що народні депутати повинні орієнтуватись у сучасних державно-суспільних процесах, повинні розуміти та усвідомлювати соціальні (в широкому розумінні) інтереси та потреби, нарешті, бути патріотами своєї країни та і'ї народу. Однак це не надає об'єктивного уявлення про сутність якісного представництва у Верховній Раді України. Тому актуальною є проблема аналізу складових якісного складу представ­ницького органу, що у свою чергу дасть змогу з'ясувати зміст питання про якісний склад Верховної Ради України.

Серед елементів, що характеризують якісний склад загально-національного представницького органу, можна виділити: соціаль-ний склад; партійний склад; національний склад; професійний склад; віковий склад і статевий склад Верховної Ради України. Аналізуючи їх, визначимо зміст якісного складу парламенту України.

¹ Златопольский Д. Л. Верховньш Совет СССР — вьіразитель воли Советского народа: К 60-летию образовання Союза ССР. — М., 1982. — С. 44-57.

302

Конституційно-правовий статус Верховної Ради України

Однією з найважливіших складових є соціальний склад парламен­ту. Верховна Рада України — це соціальний інститут, який акумулює представників різних соціальних груп, соціальних верств, що склада-ють українське суспільство. Існує велика проблема якісного пред-ставництва. При формуванні Верховної Ради України, з одного боку, далеко не всі соціальні групи отримують їх представництво, з іншо-го — виникають серйозні труднощі в узгодженні та представництві інтересів всіх соціальних груп.

Важливим елементом якісного складу Верховної Ради України є її партійний склад. Базового основою партійного складу є політичні партії та блоки, які подолали тривідсотковий бар'єр на парламентс­ких виборах.

Україна має багатопартійну систему. Вона порівняно з однопартійною системою, за якої порушується один із принципів існування демократичного суспільства — політичний та ідеологічний плюралізм, немає конкуренції у боротьбі за владу, нав'язується одна ідеологія, має свої переваги. Багатопартійна система з погляду кон-ституційного права — це не тільки існування багатьох партій у країні, а насамперед можливість чергування у владі різних партій у результаті виборів¹.

Наявність багатопартійної системи в Україні свідчить про активну участь громадян у політичному житті країни. Об'єднання громадян у політичні партії та висування членів партій на виборні посади в пар­ламент є організаційно-правовою формою впливу на державні політичні рішення. У свою чергу при виборі тієї чи іншої партії гро-мадяни України висловлюють свое ставлення до того чи іншого політичного курсу. Вирішальним фактором, що впливає на якісний вибір представників партійного складу парламенту за багатопартійної системи є виборча система.

Справедливе представництво політичних сил можливе за наяв-ності певних умов, насамперед при закріпленні пропорційних ви­борів народних представників. За такої виборчої системи депутатські мандати розподіляються строго пропорційно до одержаних партіями чи блоками голосів виборців. В Україні запроваджена пропорційна виборча система. Вона стимулює розвиток політичних партій та

¹ Чиркин В. Е. Конституционное право зарубежньіх стран: Учебник. — 2-е изд., пере-раб. и доп. — М., 2000. — С. 127-128.

303

Розділ 17

політичну структуризацію суспільства. Виборчий закон містить нор-ми, які мають забезпечити досить сприятливі умови для участі більшості політичних партій та їх блоків у виборчому процесі. Тим самим забезпечується більш інтенсивна інтефація та ефективне представництво політичних інтересів різноманітних верств суспільства у парламенті України.

Пропорційне партійне представництво має свої позитивні та нега-тивні риси. Позитивним є те, що у парламенті представлені інтереси багатьох політичних сил. Наприклад, за результатами позачергових парламентських виборів 2007 р. у Верховній Раді України шестого скликання представлені інтереси таких політичних сил, як Партія регіонів, «Блок Юлії Тимошенко» та Блок «Наша Україна — Народна самооборона», Комуністичної партії України та «Блок Литвина». Са-ме ці партії і блоки отримали право на формування політичного кур­су розвитку держави та суспільства. Окрім того, політичні партії є формою самореалізації окремих членів суспільства в його політичній сфері, способом реалізації та захисту інтересів певних соціальних груп суспільства.

Недоліком пропорційного партійного представництва є те, що ду-же часто приватні інтереси членів політичних партій переважають над публічними — інтересами суспільства (його соціальних груп) або інтересами самої політичної партії. Тоді виникає запитання: кого ж представляють члени партії — партію чи народ? 3 одного боку, як члени парламенту вони представляють народ, з іншого — як члени політичної партії, яка обрала їх у свій партійний список та надала можливість представляти її інтереси у парламенті, парламентарії представляють інтереси політичної партії. А в запалі конкурентно!' боротьби за владу народні депутати—члени політичних партій нерідко забувають про первинність народного представництва та про свое головне призначення. Практика свідчить про те, що інтереси політичної партії та її членів не завжди збігаються з інтересами на­роду.

Суттєвим недоліком пропорційної виборчої системи є майже по-вна відсутність зв'язку народних депутатів з виборцями, особливо в регіонах. Виникають питання щодо ефективності роботи парламен-таріїв у територіальних виборчих округах. Змінився і характер депу-татського мандата. Якщо політична партія висловила довіру та делегу-вала повноваження представляти її інтереси в парламенті, то кого і чиї інтереси представляють такі парламентарії — Українського народу чи

304

Конституційно-правовий статус Верховної Ради України

партії? Депутатський мандат набуває ознак імперативної моделі, яка регламентується Конституцією України (частина шоста ст. 81).

Ще одним елементом якісного складу парламенту є національний склад Верховної Ради України. Це якісний показник, що відображає співвідношення між українською нацією, національними меншина-ми України та їх представниками у парламенті. На жаль, у біог-рафічних даних народних депутатів Верховної Ради України четвер­того, п'ятого та шостого скликань немає інформації про національну належність. На наш погляд, представництво національних інтересів громадян України у Верховній Раді України є важливим чинником вдосконалення представницькоїдіяльності. Саме національні інтере-си являють собою результат усвідомлення громадянами України себе частиною соціуму, усвідомлення загальних інтересів. Наявність національної свідомості та національної ідеї — шлях до підвищення рівня відповідальності представників української нації перед суспільством.

Дуже важливе значення для якісного складу парламенту має про-фесійний склад Верховної Ради України. Серед народних депутатів парламенту України як попередніх, так і останнього скликань є пред-ставники багатьох професій. Цей факт відіграє значну роль у його функціонуванні, особливо у його законодавчій діяльності. Парламент України може використовувати універсальний професійний досвід усіх народних депутатів, який збагачений практикою попередньої діяльності кожного з них, що у свою чергу забезпечує багатогранність та глибину обговорення законів та інших актів державно-суспільного значення. Від якості обговорення та прийняття рішень Верховною Радою України з будь-яких питань залежить якість представництва інтересів суспільства. Тобто народні обранці повинні бути компетент-ними та орієнтуватися в питаннях, які регулюються на законодавчо-му рівні.

Іншим, не менш значним показником якісного представництва є статева та вікова ознака. Наприклад, у Верховній Раді України чет­вертого скликання серед народних депутатів було чоловіків — 427, а жінок — лише 22. Тобто інтереси жінок представлені 5,П % від загальної кількості народних депутатів. Цей рівень є нижним, ніж у шостому скликанні парламенту, і становив 8,2 % — 36 жінок. Щодо віку, то більшості народних депутатів — до 50 років. За даними ЦВК, найбільше народних депутатів мають від 41 до 50 років (33,6 %), най-менше — мають від 81 (0,2%), від 71 до 80 років (0,9 %) та від 61 до

305

Розділ 17

70 років (11,2 %). Щодо депутатів віком від 51 до 60 років, то їх кількість становить 28,7 %, віком від 31 до 40 років — 22,7 %, а від 21 до 30 років —3 % від конституційного складу Верховної Ради України.

Близько 1/3 народних депутатів — пенсійного віку. Як свідчить практика, пенсіонери є найменш захищеною та малозабезпеченою групою громадян України. Однак наявність у складі українського парламенту депутатів пенсійного віку не означає, що вони представ-ляють інтереси відповідної верстви населення. Отже, інтереси та по­треби пенсіонерів відомі, але їх права залишаються практично не за-хищеними.

Незначним є представництво у Верховній Раді України інтересів жінок та молоді. Хоча дані про статевий склад Верховної Ради України шостого скликання свідчать про активізацію участі жінок у виборах, що зумовлює отримання ними більшої кількості депутатсь-ких мандатів, ніж у попередніх скликаннях, все ж їхні інтереси недо-статньо представлені.

Таким чином, у парламенті найбільш якісно представлені інтереси чоловіків, майже не представлені інтереси жінок та молоді, що свідчить про низький рівень представництва дітей (позаяк інтереси дітей більш відомі та усвідомлені жінками, ніж чоловіками).

Аналіз якісного складу Верховної Ради України свідчить про потре­бу запровадження таких механізмів формування колегіального складу Верховної Ради України, які сприятимуть повноцінному забезпечен-ню представництва громадян України за соціальними, партійними, національними, професійними, статевими та віковими ознаками.

Ефективність діяльності Верховної Ради України залежить не тільки від її якісного складу, а й від структури.

Структура Верховної Ради України включає два аспекти: політич-ний та організаційно-функціональний. Політична структура харак­теризуемся наявністю політичних утворень (інституцій). До таких слід віднести депутатські фракції та коаліцію депутатських фракцій.

Право народних депутатів об'єднуватися у фракції передбачено ст. 15 Закону України «Про статус народного депутата України», відповіднодо якої порядок утворення та особливості діяльності фракцій у парламенті визначається Регламентом Верховної Ради України та іншими законо-давчими актами, що регулюють депутатську діяльність.

Регламент Верховної Ради України є правовою основою юридич-ного визнання й регламентації діяльності депутатських фракцій у парламенті. Відповідно до ст. 57 глави 11 «Формування депутатських

306

Конституційно-правовий статус Верховної Ради України

фракцій у Верховній Раді України» Регламенту Верховної Ради Ук­раїни депутатські фракції формуються на першій сесії Верховної Ра­ди України нового скликання до розгляду питань про обрання Голови Верховної Ради України.

Депутатські фракції формуються на партійній основі народними депутатами, обраними за списком політичних партій (виборчих блоків політичних партій), які за результатами виборів отримали де­путатські мандати. Причому політична партія (виборчий блок політичних партій) має право формувати лише одну депутатську фракцію. Мінімальна кількість народних депутатів для формування депутатської фракції має становити не менше 15 народних депутатів. Наприклад, у Верховній Раді України шостого скликання зареєстро-вані такі фракції: Партії регіонів — 175 народних депутатів; «Блок Юлії Тимошенко» (політичних партій «Всеукраїнське об'єднання «Батьківщина», Українська соціал-демократична партія, партія «Реформи і Порядок») — 148 народних депутатів; Блоку «Наша Україна — Народна самооборона» (Народний Союз «Наша Україна», Політична партія «Вперед, Україно!», Народний рух України, Українська Народна Партія, Українська республіканська партія «Со­бор», Партія Християнсько-демократичний союз, Європейська партія України, Громадянська партія «ПОРА», Партія захисників Вітчизни) — 66 народних депутатів; Комуністичної партії України — 27 народних депутатів та «Блок Литвина» (Народна партія, Трудова партія України)— 20 народних депутатів.

Народний депутат може входити до складу лише тієї депутатської фракції політичної партії (виборчого блоку політичних партій), за ви-борчим списком якої його обрано. У разі невходження народного де­путата, обраного від політичної партії (виборчого блоку політичних партій), до складу депутатської фракції цієї партії (виборчого блоку політичних партій) або виходу народного депутата зі складу такої фракції його повноваження припиняються достроково на підставі за­кону за рішенням вищого керівного органу відповідної політичної партії (виборчого блоку політичних партій) з дня прийняття такого рішення. Наприклад, у Верховній Раді України п'ятого скликання мали місце переходи з фракцій: «Блок Юлії Тимошенко» — 4 народ­них депутата; Блок «Наша Україна» — також; з Соціалістичної партії України вийшли 2 народних депутата.

Отже, депутатські фракції — це добровільні об'єднання народних депутатів України на партійній основі, що уповноважені сприяти фор-

307

Розділ 17

муванню стабільних політичних поглядів та інтересів їхніх членів шля­хом утворення коаліцій у парламенті для подальшого впливу на парла-ментську політику, а також для утримання влади за допомогою тих способів та заходів, що визначені на конституційно-правовому рівні.

Депутатським фракш'ям притаманні такі ознаки, як: вольовий ха­рактер створення; партійна основа їх формування; забезпечення політичної стабільності парламенту України; реалізація профами шляхом впливу на парламентську політику; вплив на кадрову політи­ку в державних органах; закріплення статусу на конституційно-пра­вовому рівні. Фракціі' є організаційно-правовою базою формування коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України.

За результатами виборів і на основі узгодження політичних позицій у парламенті формується коаліція депутатських фракцій — до-бровільне об'єднання депутатських фракцій, до складу якої входить більшість народних депутатів від конституційного складу Верховної Ради України. Засади формування, організації діяльності та припи-нення діяльності коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України встановлюються Конституцією України та Регламентом Верховної Ради України.

Коаліція депутатських фракцій формується у Верховній Раді Ук­раїни протягом місяця з дня відкриття першого засідання Верховної Ради України, що проводиться після чергових або позачергових ви­борів Верховної Ради України, або протягом місяця з дня припинен-ня діяльності коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України.

В Україні мало місце порушення конституційних норм щодо фор­мування коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України п'ятого скликання. 11 липня 2006 р. на пленарному засіданні Верхов­ної Ради України було оголошено про формування коаліції депутатсь­ких фракцій, до складу яких були включені народні депутата України, які не входили до депутатських фракцій, що сформували цю коаліцію. У березні така практика набула масштабного характеру. На підставі цих фактів виникли передумови реалізації права Президентом України достроково припинити повноваження Верховної Ради на підставі п. ] частини другої ст. 90 Конституції України у зв'язку з тим, що коаліція депутатських фракцій у Верховній Раді була сформована не відповідно до ст. 83 Основного Закону. Адже Основним Законом не передбачена можливість формування коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України за рахунок включення до її складу народних

308

Конституційно-правовий статус Верховної Ради України

депутатів України, які не входять до депутатських фракцій, що сфор-мували відповідну коаліцію¹.

Коаліція депутатських фракцій у Верховній Раді України відпо-відно до Конституції вносить пропозиції ГТрезидентові України щодо кандидатур Прем'єр-міністра України, складу Кабінету Міністрів Ук­раїни.

Депутатська фракція, до складу якої входить більшість народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради Ук­раїни, має права коаліції депутатських фракцій, передбачені Консти-туцією.

Організаційно-функціональна структура має вираження у діяль-ності Голови Верховної Ради України, комітетів, тимчасових спеціальних і тимчасових слідчих комісій.

Повноваження комітетів Верховної Ради України визначаються Конституцією України та Законом України «Про комітети Верховної Ради України» від 4 квітня 1995 р. (із наст, змінами). Завдання і ком-петенція комітетів визначаються положеннями про відповідні комітети, що затверджуються Верховною Радою України, Регламен­том Верховної Ради України. Комітети є відповідаяьними перед Вер­ховною Радою України і їй підзвітними. Діяльність комітетів коорди-нує Голова Верховної Ради.

Основними напрямами діяльності комітетів Верховної Ради Ук­раїни є, по-перше, законопроектна діяльність, зміст якої полягає в: організації розробки за дорученням Верховної Ради України чи з власної ініціативи проектів законів та інших актів, що розглядаються Верховною Радою України; попередньому розгляді та підготовці вис-новків і пропозицій щодо законопроектів, внесених іншими суб'єктами законодавчої ініціативи; доопрацюванні та редагуванні за дорученням Верховної Ради України чи з власної ініціативи окремих законопроектів за наслідками розгляду їх у першому та наступних чи-таннях; визначенні завдань щодо розробки законопроектів чи їх структурних частин; узагальненні зауважень і пропозицій, що надійшли у результаті їх обговорення.

По-друге, комітети здійснюють контроль за дотриманням та ре-алізацією Конституції та законів України, інших нормативних актів

¹ Указ Президента України № 355/2007 «Про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України та призначення позачергових виборів» від 26 квітня 2007 ро­ку// ЬЦр://№№\у.ргезіс1епі.&оу.иа

309

Розділ 17

%VVЛVVVVЛ^ЛVVVVVЛV«V^V^Л

Верховної Ради України, за відповідністю підзаконних актів Консти­туції та законам України. Беруть участь у контролі за виконанням державного бюджету в частині, що віднесена до компетенції коміте-тів, з метою забезпечення доцільності, економності та ефективності використання державних коштів.

По-третє, комітети Верховної Ради України здійснюють аналітичну функцію, яка полягає у зборі, вивченні, дослідженні інформації з питань, що належать до компетенції комітетів; вив­ченні ефективності застосування нормативних актів Верховної Ради України, насамперед Конституції та законів України; вивченні доцільності та ефективності дій Уряду України, інших органів державної влади, їх посадових осіб у питаннях, віднесених до компетенції комітетів; підготовці та поданні висновків на розгляд Верховної Ради України.

Парламентські комітети беруть участь у здійсненні зовнішньо-політичної діяльності Верховної Ради України, яка включає попе-редній розгляд та підготовку висновків і пропозицій щодо ратифікації чи денонсації міжнародних договорів і угод.

Серед функцій комітетів Верховної Ради України виділяють і установчу, яка головним чином полягає в обговоренні та рекомен-дації кандидатур посадових осіб, які відповідно до Конституції та законів України обираються, призначаються або затверджуються Верховною Радою України.

Отже, функціональне призначення комітетів Верховної Ради Ук­раїни зумовлене змістом діяльності законодавчого органу. Комітети є органами галузевої компетенції, формуються за критерієм фахової підготовки та кваліфікації народних депутатів України, і тому від їх діяльності залежить якісний рівень законопроектної роботи.

Про це свідчить і комплекс зобов'язань комітетів Верховної Ради України. Згідно зі ст. 16 Закону України «Про комітети Верховної Ра­ди України» комітети зобов'язані якісно, відповідно до вимог чинно­го законодавства готувати законопроекти для розгляду на пленарних засіданнях Верховної Ради України, здійснювати попередній їх роз­гляд, редагування та підготовку питань, шо належать до їх відання; своєчасно виконувати доручення Верховної Ради України з питань законопроектної та організаційної роботи; вивчати і враховувати у своїй діяльності громадську думку, розглядати листи громадян, у яких містяться пропозиції щодо вдосконалення законодавства та практики його реалізації, і своєчасно реагувати на них тощо.

310

Конституціино-правовий статус Верховно!' Ради України

Так, у Верховній Раді України шостого скликання були утворені такі комітети: Комітет з питань аграрної політики та земельних відносин; Комітет з питань боротьби з організованою злочинністю і корупцією; Комітет з питань будівництва, містобудування і житлово-комунально-го господарства та регіональної політики; Комітет з питань бюджету; Комітет з питань державного будівництва та місцевого самоврядуван-ня; Комітет з питань екологічної політики, природокористування та ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи; Комітет з питань еко-номічної політики; Комітет з питань європейської інтеграції; Комітет з питань законодавчого запезпечення правоохоронної діяльності; Комітет у закордонних справах; Комітет з питань культури і духов-ності; Комітет з питань науки і освіти; Комітет з питань національної безпеки і оборони; Комітет з питань охорони здоров'я; Комітет з пи­тань паливно-енергетичного комплексу, ядерної політики та ядерної безпеки; Комітет у справах пенсіонерів, ветеранів та інвалідів; Комітет з питань податкової та митної політики; Комітет з питань прав люди-ни, національних меншин і міжнаціональних відносин; Комітет з пи­тань правової політики; Комітет з питань правосуддя; Комітет з питань промислової і регуляторної політики та підприємництва; Комітет з питань Регламенту, депутатської етики та забезпечення діяльності Вер­ховно!' Ради України, Комітет з питань свободи слова та інформації; Комітет з питань сім'ї, молодіжної політики, спорту та туризму; Комітет з питань соціальної політики та праці; Комітет з питань транс­порту і зв'язку; Комітет з питань фінансів і бнківської діяльності¹.

Верховна Рада України може прийняти рішення про утворення тимчасової спеціальної комісії Верховної Ради України. Така комісія ут-ворюється з-поміж народних депутатів України, які дали на це згоду. Кількісний склад комісії повинен забезпечувати пропорційне пред-ставництво від кожної зареєстрованої фракції. Голова комітету Вер­ховної Ради України не може бути обраний головою тимчасової спеціальної комісії. Пропозиції щодо персонального складу комісії подаються фракціями. На підставі заяви народного депутата України, який входить до складу комісії, він звільняється Головою Верховної Ради України від обов'язку бути присутнім на засіданнях комітету Верховної Ради України, членом якого він є, і його присутність з цієї причини не впливає на кворум у комітеті.

¹ Про обрання голів, перших заступників, заступників голів, секретарів, членів комітетів Верховної Ради України шостого скликання та обрання голови, першого заступника, заступників голови, секретря та членів Спеціальної контрольно! Верховної Ради України з питань приватизації // Голос України. - 2007. - 28 груд.

311

Роздш 17

Тимчасова специальна комісія є головною з питання, для підготов-ки якого її створено. Бона здійснює свою діяльність відповідно до Рег­ламенту Верховної Ради України та постанови, в якій зазначається: 1) назва комісії; 2) мета, завдання і коло питань, для підготовки і попе-реднього розгляду яких вона утворюється; 3) кількісний і персональ-ний склад комісії, її голова та заступник голови; 4) термін діяльності (на заздалегідь визначений час або на час виконання відповідної робо­та); 5) термін звіту про виконану роботу, який не перевищує шести місяців з дня утворення комісії; 6) заходи щодо забезпечення її робо­та. Наприклад, Верховною Радою України шостого скликання було створено Спеціальну контрольну комісію з питань приватизації.

Крім того, Верховна Рада України для проведення розслідування з питань, що становлять суспільний інтерес, створює тимчасові слідчі комісії, якщо за це проголосувала не менш як одна третини від її кон-ституційного складу. Наприклад, Верховною Радою України п'ятого скликання були створені: Тимчасова слідча комісія з питань перевірки ситуації із забезпеченням природним газом українських споживачів, розрахунками за поставлен™ природний газ та можливими порушен-нями діючого законодавства на енергетичному ринку України; Тимча­сова слідча комісія з питань розслідування витрат коштів, отриманих від приватизації ВАТ «Криворіжсталь»; Тимчасова слідча комісія з пи­тань перевірки ефективності функціонування спеціальних еко-номічних зон та територій пріорктетного розвитку в Україні та інші.

Звіти тимчасових слідчих комісій та їх висновки розглядає Верхов­на Рада України. Ці висновки і пропозиції не є вирішальними для слідства і суду.

Крім зазначених парламентских органів і утворень Верховна Рада України для забезпечення своєї діяльності утворює допоміжний орган — апарат Верховної Ради України. Його статус визначається Конституцією України, Регламентом Верховної Ради України, Поло­женнями про апарат Верховної Ради України, про помічника-кон-сультанта народного депутата України тощо.

У науковій літературі подібні структури (інститути) визначають як організацію державних службовців, які здійснюють наукову, організаційну і технічну допомогу в роботі парламенту загалом, його палатам, комітетам (комісіям), парламентаріям¹.

¹ Напр.: Осавелюк А. М. Вспомогательнме государственнме органьі зарубежньіх стран: конституционно-правовой аспект. — М., 1998. — С. 99-100.

312

Конституційно-правовий статус Верховної Ради України

Відповідно до п. 35 ст. 85 Конституції України Верховна Рада України має право призначати на посаду та звільняти з посади керівника апарату Верховної Ради України та затверджувати структу­ру апарату Верховної Ради України. Стаття 7 Регламенту Верховної Ради України визначає функціональне призначення апарату Верхов­ної Ради України. Цей орган здійснює організаційне, правове, науко-ве, документальне, інформаційне, експертно-аналітичне, матеріаль-но-технічне та фінансове забезпечення діяльності Верховної Ради Ук­раїни, її органів, народних депутатів, дегїутатських фракцій, коаліції депутате ьких фракцій у Верховній Раді України. Апарат Верховної Ради України діє на основі Положення про апарат Верховної Ради Ук­раїни, яке затверджується постановою Верховної Ради.

Особливістю апарату Верховної Ради України є те, що він фор-мується не з народних депутатів, а його кадровою основою є державні службовці.

Незважаючи на те, що апарат Верховної Ради України не має по-вноважень щодо прийняття рішень від імені парламенту та його інституцій, його роль є надзвичайно важливою в забезпеченні роз-робки проектів багатьох таких рішень, їх підготовки та виконання. Апарат та його службовці своею діяльністю забезпечують певною мірою професіоналізм народних депутатів і парламенту загалом. Так, завдяки функціонуванню апарату, помічників-консультантів народні депутата мають можливість зосередити свій професійний потенціал на кваліфікованому вирішенні першочергових завдань, реалізації представницьких, законодавчих, контрольнихта інших повноважень. Виходячи з універсального характеру компетенції Верховної Ради Ук­раїни, на народних депутатів покладається вирішення різноманітних за своїм змістом питань, яке стає можливим лише за наявності комплексного, організаційного, наукового, експертного, матеріаль-но-фінансового підходу.

17.3. Функціїта повноваження Верховної Ради України

Функції Верховної Ради України зумовлені як місцем парламенту в системі органів державної влади, універсальністю кола питань, що вирішуються ним у всіх сферах життєдіяльності суспільства (що є

313

Роздш 17

предметом відання парламенту), так і різноманітністю (комплексом) повноважень, які має Верховна Рада України для вирішення цих пи-тань, а також форм, методів та засобів здійснення її діяльності.

Функції Верховної Ради України — це основні напрями і види її діяль­ності, що відображають сутність, зміст та призначення Верховної Ра­ди України як единого органу законодавчої влади у державі та суспільстві, пов'язані з реалізацією компетенції, закріпленої Консти-туцією України та іншими конституційно-правовими актами, відповідно до їїмісця та ролі в механізмі Української держави для досяг-нення її завдань та мети.

Особливості змісту діяльності парламенту мають вираження в ознаках функцій Верховної Ради України. Серед ознак, які характе-ризують особливості функцій Верховної Ради України як единого законодавчого органу державної влади та свідчать про його місце в механізмі Української держави, можна виділити такі: 1) функції Верховної Ради України є основними напрямами їх діяльності, які опосередковують зміст цієї діяльності; 2) відображають сутність та соціальне призначення цього органу державної влади; 3) завдяки їх здійсненню парламент реалізує свої повноваження — права та обов'язки; 4) закріплення повноважень Верховної Ради України на конституційному рівні забезпечує легалізацію функцій парламенту та гарантує виконання їх у режимі законності і тим самим зумовлює зміст цих функцій, впливає на формулювання напрямів та видів функцій парламенту; 5) функції Верховної Ради України є елементом системи функцій держави і виконуються відповідно до місця в дер­жавному механізмі як органу законодавчої державної влади; 6) на-явність у виконанні функцій Верховної Ради України цільового фак­тору, тобто кінцевим результатом у виконанні функцій є вирішення завдань і досягнення мети.

Питання видової класифікації функцій Верховної Ради України у вітчизняній науці конституційного права залишається дискусійним. Деякі автори серед функцій парламенту визначають законодавчу, установчу (державотворчу та організаційну) та функцію парламентс­кого контролю, а також бюджетно-фінансову, представницьку,

¹ Конституційне право України: Підручник / За заг. ред. В. Я. Тація, В. Ф. По- горілка, Ю. М. Тодики. — К., 1999. — С. 185.

² Георгіца А. 3. Сучасний парламентаризм: проблеми теорії та практики. — С. 375-376.

314

Конституційно-правовий статус Верховно!' Ради України

функцію міжпарламентських зв'язків тощо'. Інші виділяють «техно-логічні» (організаційні) і об'єктні (політичну, економічну, соціальну, культурну, екологічну та зовнішню сфери діяльності) функції². Зага-лом такий підхід до класифікації функцій парламенту випливає із загальної теорії функцій держави та державних органів. Адже Верхов­на Рада України відповідно до її місця в механізмі Української держа­ви реалізує державні функції, але в межах її закріпленого консти-туційно-правового статусу.

Серед основних (пріоритетних) функцій Верховної Ради України слід виділити такі, як: представницька, законодавча, установча, кон­трольна, фінансова, зовнішньополітична.

Зміст кожної з цих функцій зумовлений змістом відповідних повно-важень (прав і обов'язків) Верховної Ради України, закріплених Кон-ституцією та законами України, через які реалізуються функції парла­менту. Виходячи з цього, можна виділити групи представницьких, за-конодавчих, контрольних та інших повноважень парламенту України.

Існують різні погляди на зміст представницької функції та. її місце в системі функцій парламенту. Деякі автори наголошують, що пред­ставницька функція виявляється в затвердженні державного бюдже­ту, ратифікації та денонсації міжнародних угод, призначенні та звільненні з посад федеральних посадових осіб, вирішення питання війни та миру¹. Інші автори акцентують на універсальному правовому змісті та первісній природі представницької функції, з якої виплива-ють інші: фінансово-бюджетна, контрольна, установча, квазісудова і зовнішньополітична функції².

Представницька функція Верховної Ради України — це напрям і вид діяльності парламенту України, який полягає в представництві Українського народу — громадян України всіх національностей у здійсненні законодавчої влади шляхом виявлення, узагальнення, узгодження, формування, реалізації та захисту його інтересів. Таке теоретико-правове визначення розкриває переважну більшість характерних ознак представницької функції як складного, багатоас-пектного соціального та конституційно-правового явища, її місце та значення в системі функцій Верховної Ради України.

¹ Напр.: Научно-практический комментарий к Конституции Российской'Федера­ ции. — С. 473-474.

² Напр.: Георгіца А. 3. Сучасний парламентаризм: проблеми теорії та практики. — Чернівці, 1998. — С. 375-376.

315

Розділ 17

Сутність представницької функції полягає в тому, що Верховна Рада України здійснює функції Українського народу від його імені, реалізує народовладдя. Змістом представницької функції Верховної Ради України є виявлення, узагальнення, узгодження, формування, реалізація та захист інтересів Українського народу.

До представницьких повноважень відповідно до Конституції Ук­раїни можна віднести такі повноваження парламенту України: вне­сення змін до Конституції України в межах і порядку, передбаченому розділом XIII Конституції; призначення та сприяння в організації всеукраїнського референдуму з питань, визначених ст. 73 Консти­туції; виборів та інших форм безпосередньої демократії; прийняття законів, інших актів Верховної Ради України та внесення до них змін; визначення засад внутрішньої і зовнішньої політики; затвердження загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального, національно-культурного розвитку, охорони довкілля; заслуховування щорічних та позачергових послань Президента України до народу про внутрішнє і зовнішнє становище України; по­вноваження в сфері державотворення; повноваження в сфері здійснення контролю Верховною Радою України.

Віднесення цих повноважень до групи представницьких викликано їх взаємозумовленістю представницьким характером Вер­ховної Ради України. Загальними рисами цих повноважень є те, що завдяки їм Верховна Рада має можливість представляти різноманітні інтереси всіх громадян України, висловлювати волю Українського на­роду в законах, реалізовувати та захищати права і свободи громадян.

Відповідно до ст. 6, 75, п. 3 ст. 85, 91, 92 Конституції України однією із пріоритетних функцій Верховної Ради України є законодавча функція. Зміст цього напряму діяльності парламенту розкривається переважно через сутність законодавчих повноважень та їх реалізацію у формі законодавчого процесу в Україні. Одним із ключових повнова­жень Верховної Ради України є прийняття законів (п. 3 ст. 85 Консти­туції України). Стаття 92 Конституції закріплює перелік найваж-ливіших питань, які визначаються або встановлюються виключно законами. Аналіз цих питань дає можливість визначити право прий-мати закони одним із найважливіших прав Верховної Ради України, яке характеризується своїм всеохоплюючим змістом та своею універ-сальністю. По-перше, в законах має вираження суверенна воля Українського народу, по-друге, в законах відображений всезагальний суспільний інтерес (тобто політичні, економічні, соціальні та духовно-культурні інтереси громадян усіх національностей та соціальних груп).

316

Конституційно-правовий статус Верховної Ради України

Слід погодитися з тими авторами, які зазначають, що у процесі за-конодавчої діяльності повинні узгоджуватися, досягатися, формува-тися та формулюватися загальні інтереси та воля різноманітних спільнот, національностей, думок, поглядів, переконань більшості та меншості населення країни, повсякденної, практично!' та раціональ-ної свідомості людей¹, процедура прийняття законів — це акт прий­няття Верховною Радою України нормативно-правового акта — зако­ну України більшістю народних депутатів, який містить результат волевиявлення Українського народу. Цей акт має дуже важливе зна­чення при реалізації народного представництва. Саме в процесі голо-сування законопроекту та його прийняття відбувається визнання та закріплення загальної волі народу України на законодавчому рівні. Таким чином, прийняття законів Верховною Радою України — це акт трансформації народної волі в загальнодержавну; акт відображення та регламентації потреб суспільного розвитку.

Виходячи з цього, право Верховної Ради України приймати закони можна трактувати як закріплену Конституцією України можливість парламенту висловлювати та затверджувати волю громадян України шляхом прийняття законодавчого акта парламенту України. Таким чином, воля народу набуває загальнообов'язкового характеру, що забезпечує її реалізацію.

Важливим аспектом при розгляді цього повноваження є те, що прийняття закону відбувається за умови позитивно!' реакції більшості членів Верховної Ради України при голосуванні. Це надає всезагаль-ності та об'єктивності рішенням, що приймаються Верховною Радою України та позитивно впливає на об'єктивність представництва наро­ду. Тобто народне волевиявлення через представників з будь-яких пи-тань є дійсним, якщо це волевиявлення більшості, а не окремих суспільних формувань. Відповідно до ст. 91 Конституції України Вер­ховна Рада України приймає закони більшістю народних депутатів від конституційного складу.

Законодавча функція Верховної Ради України реалізується у формі законодавчого процесу. Законодавчий процес — це процедура ухвалення закону, яка складається з певних стадій — самостійних, логічно завер-шених етапів і організаційно-технічних дій.

Законодавчий процес як юридичне поняття слід відрізняти від за-конотворчості як загальносоціального явища. Законодавчий процес в

¹ Керимов Д. А. Законотворчество //Право и образование. — 2001. — №3. — С. 69-73.

317

Розділ 17

Україні, як і будь-який юридичний процес, має два значення: по-пер-ше, це порядок діяльності, спрямованої на створення законів України; по-друге, сама ця діяльність законодавчого органу — Верховної Ради України.

Законотворчість — ширше поняття, воно не вичерпується власне створенням законів, а охоплює і діяльність, пов'язану зі створенням закону, і оцінку його ефективності, і можливе подальше коригування (внесення змін, доповнень).

Формування юридичного мотиву про необхідність регулювання правовими нормами певної групи, роду або виду суспільних відносин у результаті аналізу фактичного стану політики, економіки, соціальної сфери — це стадія, скоріше, законотворчості, ніж законодавчого про­несу. Органи, організації, особи, що займаються виявленням потреби в законодавчому врегулюванні, не завжди можуть бути учасниками правовідносин, які складають юридичний процес. Та й законодавчий процес проходить у формах, які суворо встановлені Конституцією України та Регламентом Верховної Ради України, тоді як потреба в тій чи іншій законотворчості встановлюється у різні способи, використо-вувані в юридичній, політичній, соціологічній та інших науках.

Законодавчий процес (законодавча процедура) має низку стадій, які мають закріплення в Регламенті Верховної Ради України.