Прокуратура України

23.1. Поняття конституційно-правового статусу прокуратури України

У системі державних органів України, яка конституційно проголо-шена демократичною, правовою державою, важливе місце посідають органи прокуратури. Вони покликані притаманними їм методами і засобами забезпечувати верховенство права, сталу законність і надійний правопорядок, захишати інтереси держави, права і свободи громадян. Правовий статус прокуратури визначається Конституцією України, Законом України «Про прокуратуру», іншими законодавчими актами. Вона має керуватися і чинними міжнародними договорами, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України. Організація і діяльність органів прокуратури регулюється також нака­зами, інструкціями, директивами та іншими актами Генерального прокурора України.

Слід зазначити, що до набуття Україною незалежності в системі її органів прокуратура посідала своєрідне місце. За Конституцією та за-конодавством тих часів вона входила до централізованого загальносо-юзного наглядового і карального органу — прокуратури Союзу РСР. Уся повнота прокурорської влади була зосереджена в особі Генераль­ного прокурора СРСР. Він призначався Верховною Радою СРСР і

528

Прокуратура України

повновладно та остаточно вирішував усі питання прокурорської ком-петенції на теренах Союзу, в тому числі в Україні, без необхідності їх погодження з будь-якою українською державною структурою, хоча в той час Українська Радянська Республіка за Конституцією СРСР та Конституцією УРСР формально значилася державою суверенною. Україна мала змогу формувати свій парламент — Верховну Раду, свій уряд, свій Верховний Суд, ухвалювати закони, але була позбавлена права призначати прокурора України. Останній виступав не від імені республіки, аякуповноважений прокурора СРСР, ним і призначався, так само як і прокурори всіх областей України. У ст. 168 Конституції СРСР зазначалося, що органи прокуратури здійснюють свої повнова-ження незалежно від місцевих органів, підкоряючись тільки Гене­ральному прокурору СРСР. Це було закріплено і в Конституції УРСР. Організація і порядок діяльності органів прокуратури регулювалися законом про прокуратуру СРСР, а Україна не мала навіть і свого зако­ну про прокуратуру.

Кінець цьому історичному парадоксу було покладено вже з прийняттям 16 липня 1990 р. Декларації про державний суверенітет України, в якій зазначалось, що найвищий нагляд за точним і однако-вим виконанням законів здійснюється Генеральним прокурором Ук-раїнської РСР, який призначається Верховною Радою Української РСР, відповідає перед нею і тільки їй підзвітний.

Декларація про державний суверенітет України, відповідні зміни, що були внесені до Конституції УРСР, а також прийнятий 5 листопа­да 1991 р. Закон України «Про прокуратуру» поклали початок якісно новому етапу існування прокурорської системи в Україні. Було визначено, що діяльність органів прокуратури спрямована на всемірне утвердження верховенства закону, зміцнення правопорядку і законності, їх завданням став захист від неправомірних посягань закріпленої Конституцією незалежної України їі суспільного та дер­жавного ладу, політичної та економічної систем, прав національних груп і територіальних утворень, гарантованих Конституцією, іншими законами України та міжнародними правовими актами соціально-економічних, політичних, особистих прав і свобод людини та грома-дянина; основ демократичного устрою державної влади, правового статусу місцевих рад, органів територіального громадського самовря-дування.

Організація прокуратури України стала грунтуватися на принципі єдності і централізації системи її органів, яку очолив Генеральний

529

Розділ 23

прокурор України, з підпорядкуванням нижчестоящих прокурорів вищестоящим. На підставі додержання Конституції України та чин-них законів вони здійснюють свої повноваження незалежно від будь-яких органів державної влади, посадових осіб, а також рішень громадських об'єднань чи їх органів. Працівники прокуратури не по-винні належати до політичних партій чи рухів, їх обов'язок вживати заходів для усунення порушень закону від кого б вони не виходили, а також до поновлення порушених прав і притягнення до відповідаль-ності осіб, які скоїли порушення закону. Ці основоположні засади, що були закладені ще на початку незалежності України і цілком виправдані часом, є визначальними для статусу органів прокуратури нашої країни і сьогодні.

Діюча в Україні прокуратура — інститут, який відповідає об'єктив-ним потребам нашого суспільства. У системі поділу державної влади вона підсилює механізм стримань і противаг, є органом державного нагляду за дотриманням законів. Органи прокуратури виконують особливі, притаманні тільки їм функції і ні за своїм генезисом, ні за характером повноважень не належать до органів жодної гілки влади, тим більш не є жодній з них підпорядкованими. Саме принцип поділу влади і сувора відповідальність діяльності прокуратури Конституції і законам України є основою основ її незалежності. Тільки як орган, незалежний від інших гілок влади, прокуратура може ефективно виконувати свої функції.

Цим об'єктивним, науково обгрунтованим положенням сьогодні протистоять всілякі кон'юнктурні інтереси, політичні й особисті амбіції, які спрямовані на обмеження самостійності й незалежності прокуратури, послаблення її ролі в забезпеченні законності та здійсненні боротьби із злочинністю. У сучасних умовах економічних кризових явищ, політичної і соціальної нестабільності в суспільстві, поширення правового нігілізму зростання злочинності названі тенденції, шо спрямовані проти діючих у нашій країні органів проку­ратури, є шкідливими і небезпечними, спрямованими проти налаго-дження правової стабільності в нашій країні.

Треба зазначити, що прокуратурою виявляються численні пору­шення вдіяхокремихгромадян, підприємців, посадових осіб, у діяль­ності підприємств, установ та організацій і навіть державних органів, які самі повинні забезпечувати додержання законності. Недарма на­шу прокуратуру називають службою законності. Це багатофунк-ціональна державна структура, яка є традиційною для вітчизняної

530

Прокуратура України

правоохоронної системи, її існування в сучасних умовах є об'єктивно необхідним для суспільства і держави.

Розвиток цивілізованих ринкових відносин, розширення і пож-вавлення господарського обороту вимагають зміцнення законності, а отже, і посилення прокурорського нагляду. Адже відсутність сталої законності, часті зміни у законодавстві породжують недовіру інозем-них і вітчизняних інвесторів до вкладання коштів у промисловість, сільське господарство нашої країни, відлякують підприємців від участі у різних господарських проектах, що здійснюються на тери-торії України, знижують ініціативу і прагнення громадян до підприємницької діяльності.

Погіршення останніми роками справ із станом законності і право­порядку в Україні, необхідність в цих умовах більш дійового захисту прав громадян, інтересів держави і суспільства вимагають зміцнення органів прокуратури, підвищення ефективності її діяльності, подаль-шого вдосконалення законодавчих основ її організації та функціону-вання.

У зв'язку з кардинальними змінами в становищі прокуратури України, яка стала органом незалежної суверенно! держави, було уточнено її правовий статус у Конституції України і Законі «Про про­куратуру». Нимало новел щодо її діяльності було введено в криміна-льно-процесуальне, цивільно-процесуальне, господарсько-процесу-альне, адміністративно-процесуальне, кримінально-виконавче законодавство. В тому чи іншому ракурсі про неї йдеться в законах України «Про судоустрій України», «Про міліцію», «Про службу без-пеки України», «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини», «Про оперативно-розшукову діяльність», «Про органі-заційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю», «Про боротьбу з корупцією» та ін. Закон України «Про мови в Ук­раїні» передбачає вимоги до мови прокурорського нагляду (ст. 22). У Законі України «Про Вищу раду юстиції» регламентуються питання проведення всеукраїнської конференції працівників прокуратури, розгляд питань про несумісність посади прокурора з заняттям іншою діяльністю, скарг на рішення про притягнення до дисциплінарної відповідальності прокурорів.

До системи актів, які регламентують діяльність прокуратури, нале­жать затверджені постановами Верховної Ради України Дисциплінар-ний статут прокуратури України, Положення про класні чини працівників органів прокуратури України. Низка питань, що регулю-

531

Розділ 23

ють прокурорську діяльність, матеріальне забезпечення прокуратури та її працівників, міститься в указах Президента України та постано­вах Кабінету Міністрів України.

Конституцією України прокуратурі відведено самостійне місце серед органів державної влади. В Основному Законі їй присвячено окремий розділ VII. У ньому говориться, що прокуратура України ста-новить єдину систему, очолювану Генеральним прокурором України.

Головна особливість діючоїнині в Україні прокуратури, а отже, і їїкон-ституційно-правового статусу полягає в тому, що вона є прокуратурою змішаного (наглядово-обвинувального) типу, виконує функції як нагляду за виконанням законів, так і кримінального переслідування. Тут немає особ-ливих суперечностей, якшо не змішувати різні за своею функциональ­ною належністю повноваження прокурора. Виявляючи порушення за­конів, прокурор зобов'язаний ужити заходів щодо усунення таких пору-шень, у тому числі шляхом кримінального переслідування. Слідчі функції прокуратури (досудове слідство) були визнані позитивом Євро-пейською комісією «Демократія через право» (Венеціанська комісія) на її 27-му пленарному засіданні 17—18 травня 1996 р. Водночас комісія рекомендувала, щоб у законі про прокуратуру остання визначалась як система відносно незалежних органів влади, тобто не була б у повному розумінні единим і централізованим органом.

У процесі підготовки проекту Конституції України 1996 р. точила-ся суперечка щодо того, до якої гілки влади віднести прокуратуру (від чого залежало і визначення її функцій, і порядок призначення Генерального прокурора України та інші питання) — до судової чи виконавчої? Це так і не було вирішено.

Здійснюючи нагляд за додержанням законів, ведучи боротьбу із злочинністю, прокуратура виконує величезний обсягроботи, усуваю-чи порушення законодавства, захищаючи права і свободи громадян та інтереси держави. Слід зазначити, що багатофункціональність і неза-лежність ні в якому разі не означав її зверхності над іншими органа­ми державної влади, адже її правовий статус, функції та організаційна побудова визначаються законами України, які приймаються Верхов­ною Радою України, деякі питання регулюються указами Президента України і постановами Кабінету Міністрів України, її діяльність так або інакше перебуває під контролем вищих владних структур, що здійснюється у різних формах.

Генеральний прокурор України, який очолює прокуратуру України, призначається на посаду та звільняється з посади за згодою Верховної

532

Прокуратура України

Ради України Президентом України. Верховна Рада України може вис-ловити недовіру Генеральному прокуророві України, що має наслідком його відставку з посади. Верховна Рада України визначає видатки державного бюджету на фінансування прокуратури, встанов-лює порядок відшкодування шкоди, завданої юридичним і фізичним особам незаконними діями органів прокуратури за рахунок коштів на її утримання. Суд під час розгляду конкретних кримінальних справ контролює законність та обгрунтованість притягнення громадян до кримінальної відповідальності, розглядає скарги на постанови проку-рорів та ін. Вища рада юстиції розглядає питання про несумісність посади прокурора із заняттям іншою діяльністю, а також скарги про-курорів на рішення про притягнення їх до дисциплінарної відповідальності.

Визначаючи відповідність Конституції України тих чи інших зако-нодавчих актів, певну регулюючу роль у здійсненні діяльності проку­ратури, а також визначенні її місця в державному механізмі відіграє Конституційний Суд України. Про це свідчить низка його рішень з питань прокуратури.

Здійснюване нормативнерегулювання організації і діяльності органів прокуратури владними структурами різних гілок влади, питань їх взаємодії з іншими державними органами, спростовує постійні напади на прокуратуру як на державний орган, який нібито здійснює тоталь-ний та необмежений контроль, а сам перебуває поза будь-яким контролем. Така позиція противників незалежної централізованої прокуратури, як бачимо, не має грунту.

Існування тотального і необмеженого контролю з боку прокурату­ри спростовується і тим, що, здійснюючи один із важливих напрямів своєї роботи — координацію діяльності правоохоронних органів по боротьбі зі злочинністю, вона взаємодіє в цьому напрямі як з право-охоронними органами (на засадах координації), так і з керівниками місцевих органів виконавчої влади та місцевого самоврядування. Для підвищення ефективності координації діяльності правоохоронних органів прокуратура взаємодіє з судами шляхом взаємного інформу-вання про стан злочинності й судимості, використання даних судової статистики та матеріалів судової практики при розробленні заходів щодо посилення боротьби зі злочинністю, проведення спільних семінарів і конференцій. Практикується запрошення голів судів та керівників органів юстиції для участі в координаційних нарадах правоохоронних органів.

533

Розділ 23

Взаємодія органів прокуратури з іншими державними органами, а також з органами місцевого самоврядування підсилює її роль і зна­чення в державі і, безсумнівно, підвищує ефективність діяльності не тільки ії, а й органів, з якими вона взаємодіє. Загальна оцінка дає підстави дійти висновку про те, що основа для забезпечення взаємодії органів прокуратури з іншими органами є. Адже кожна з систем (особливо це стосується контролюючих органів), крім суто своїх завдань, має цілі, які збігаються з цілями суміжної системи, що зумовлює можливість вироблення єдиної політики у сфері усунення правопорушень.

Як зазначалося, сьогодні особливою небезпекою для держави і суспільства є правовий нігілізм, який виходить не тільки від осіб, певною мірою зацікавлених у тому, щоб обійти закон, а й від представників управлінського персоналу, зобов'язаних бути провідниками вимог закону, а зовні міцна вертикаль виконавчої вла-ди виявилася неспроможною у своему головному призначенні — забезпечити належне виконання законів. За таких умов звуження повноважень прокуратури, особливо наглядових, сприятиме подаль-шому поширенню беззаконня, яке часто-густо виходить від пред­ставників виконавчої влади, в тому числі від ії керівництва на різних рівнях її здійснення.

Підтвердження думки про необхідність збереження і посилення нагляду прокуратури можна знайти у ряді міжнародних документів. Так, у Резолюції Будапештського багатостороннього семінару 1994 р., присвяченого проблемам реформування прокуратури, наголошува-лося на тому, що існуюча інститунія в формі «загального нагляду» має бути спрямована на захист демократично!' законності, норм закону, прав людини і суспільних інтересів. Європейська співдружність та її держави-члени вважають пріоритетним підвищення ефективності наглядових механізмів, про що зазначено у Декларації Ради Європи від 29 червня 1991 р.

Практика свідчить, що негативні реалії, які склались в Україні, по-требують зміцнення правоохоронних структур держави, серед яких провідне місце належить прокуратура За нинішніх умов вона повин­на розвиватися і вдосконалюватися. її реформування відповідно до но­вел, які містяться і стандартах Ради Європи, має бути спрямоване на подальшу оптимізацію її правового статусу з метою кращого забезпе­чення законності і правопорядку в країні, безперешкодної реалізації прав громадян і захисту інтересів держави. Реформування не повин-

534

Прокуратура України

но привести до руйнування того, що тривалий час добре слугувало людям і суспільству. Не слід сліпо копіювати модель наших проку-рорських органів, їх структури, функції, порядку формування тощо з моделей органів прокуратури зарубіжних країн (які суттєво, а іноді і радикально різняться між собою), переймаючи водночас їх недоліки, неузгодженості, функціональну немічність, можливу несумісність з нашою правоохоронною системою і організацією всієї державної вла-ди. Треба щоб прокуратура була надійним органом демократично!, правової держави, послідовним поборником сталої законності й пра­вопорядку, захисником прав і свобод людини — фактбрів, необхідних для успішного формування громадянського суспільства.

Неодмінною складовою правового статусу прокуратури є закріп-лені у законодавчих актах принципи її організацїі і функціонування. Як слушно зазначає О. Михайленко, вони зумовлені власне природою держави, рівнем її розвитку, віддзеркалюють погляд суспільства на те, якими мають бути прокуратура, функції, що вона здійснює, як має бути організована система її органів, якими методами, заходами і формами повинен здійснюватися прокурорський нагляд, які завдан-ня мають виконуватися тощо. Недотримання встановлених прин-ципів не дає змоги досягти бажаної мети¹.

Щодо кількості і точних назв цих принципів у науковій право-знавчій літературі немає суто однакового підходу, але щодо тлумачен-ня їх суті, призначення, функціонального навантаження немає й різких розбіжностей. Більшість авторів починають їх розгляд з прин­ципу законності. Він стоїть першим і в деяких проектах нової редакції Закону «Про прокуратуру». Цей принцип має діяти у всій системі дер-жавних органів, але для прокуратури він є особливо важливим. Здійснюючи нагляд за точним виконанням законів, прокурорсько-слідчі працівники зобов'язані передусім додержуватися законності у своїй роботі — діяти у відповідності з нормами Конституції і законів України, що визначають і регулюють прокурорську діяльність. Нака-зи, інструкдії, директиви Генерального прокурора повинні видавати-ся лише на підставі і на виконання чинних законів.

Законність є критерієм оцінки прокурорами дій державних орга­нів, органів місцевого самоврядування, посадових осіб і громадян. Правові норми, що регулюють прокурорський нагляд, зобов'язують

¹ Михайленко О. Р. Прокуратура України. — К., 2005. — С. 62-63.

535

Розділ 23

органи прокуратури вести активну роботу по запобіганню порушен-ням закону, а у разі виявлення правопорушень вживати заходів, спря-мованих на поновлення стану законності, усунення причин, що породили порушення, і покарання винних. Прокурор повинен завжди стояти на сторожі законності.

Серед принципів організації і діяльності прокуратури, перелічених у ст. 6 Закону України «Про прокуратуру», йдеться про те, що органи прокуратури України становлять єдину централізовану систему, яку очолює Генеральний прокурор, з підпорядкуванням нижчестоящих прокурорів вищестоящим. Прокурорські органи здійснюють свої по-вноваження на підставі додержання Конституції України та чинних на території держави законів, незалежно від будь-яких органів дер­жавної влади, посадових осіб, а також рішень громадських об'єднань чи їх органів. Вони у межах своєї компетентності захищають права і свободи громадян на засадах їх рівності перед законом, незалежно від національного чи соціального походження, мови, освіти, ставлення до релігії, політичних переконань, службового чи майнового стану та інших ознак; вживають заходів щодо усунення порушень закону, від кого б вони не виходили, поновлення порушених прав і притягнення у встановленому законом порядку до відповідальності осіб, які допу­стили ці порушення. Органи прокуратури діють гласно, з урахуван-ням вимог закону до конфіденційності інформації щодо життя та діяльності фізичних і юридичних осіб, а так само державної та іншої охоронюваної законом таємниці. Вони мають інформувати органи державної влади, громадськість про стан законності та про заходи її зміцнення.

Правовий статус прокуратури визначається також передбаченими законом гарантіями її діяльності. Так, ст. 7 Закону України «Про про­куратуру» встановлені гарантії незалежності прокурорських органів. Законом застерігається, що будь-яке втручання органів державної влади, місцевого самоврядування та їх посадових осіб, засобів масо-вої інформації, політичних партій, об'єднань громадян у діяльність прокуратури по виконанню покладених на неї функцій, заборо-няється. Вплив на прокурора з метою заборонити виконання або пе-решкодити виконанню ним службових обов'язків чи домогтися прийняття неправомірного рішення зумовлює передбачену законом відповідальність.

Прокурори не можуть бути у складі комісій, комітетів та інших ко-легіальних органів, що створюються органами виконавчої влади,

536

Прокуратура України

представницькими органами і органами місцевого самовряду-вання.

Прокурор вищого за посадою рівня вправі витребувати та прийня-ти до свого провадження будь-яку справу, шо знаходиться у провад-женні підпорядкованого прокурора, але не може примушувати його діяти всупереч своїм переконанням. Кожний прокурор приймає рішення самостійно і одноособово на підставі закону та власного пе-реконання, виходячи з рівності всіх перед законом і судом, вживає за-ходів для усунення порушень закону, від кого б вони не виходили.

Прокурори не зобов'язані давати роз'яснень по суті справ і ма-теріалів, що знаходяться у їх провадженні, а також надавати їх будь-кому для ознайомлення, крім випадків та в порядку, передбачених чинним законодавством. Ніхто не вправі без дозволу прокурора роз-голошувати матеріали досудового слідства та перевірок, які здійсню-ються органами, що ведуть боротьбу зі злочинністю.

Посада прокурора не може бути сумісною з посадою в будь-якому іншому органі державної влади, органі місцевого самоврядування, а також з представницьким мандатом, належністю до якої-небудь партії та іншої політичної організації. Прокурор також не має права сумісництва своєї службової діяльності з іншою роботою, крім викла-дацької, наукової та творчої в неробочий час, входити до складу керівного органу або наглядової ради підприємств, бути засновником юридичних осіб, що ставлять за мету отримання прибутку. Це поло­ження має поширюватись і на слідчих прокуратура

Гаранта незалежності прокуратури України полягають ще і в тому, що ії органи, заклади та установи утворює Генеральний прокурор Ук­раїни і визначає їх компетенцію, призначає на посади і звільняє з по­сад свого першого заступника і заступників, керівників структурних підрозділів Генеральної прокуратури України. За погодженням з Вер­ховною Радою Автономної Республіки Крим він призначає прокуро­ра цієї республіки та звільняє його з посади. Призначає та звільняє прокурорів областей, міст Киева та Севастополя і прирівняних до них прокуратур, їх заступників, а також міських, районних, міжрайонних прокурорів за поданням відповідних прокурорів вищого рівня та звільняє їх з посад.

Такий порядок призначення прокурорів на місцях — одна з основ-них гарантій їх незалежності від органів місцевої влади. Ця незалежність забезпечується також достатньою автономією у всіх питаннях організації та діяльності системи її органів. Управління опе-

537

Розділ 23

ративною діяльністю органів прокуратури, які не є органами «подвійного» підпорядкування, здійснюється тільки по вертикалі зго-ри донизу. Прокуратура має всі необхідні структурні ланки (відділи кадрів. правового забезпєчення, фінансування та бухгалтерського обліку, матеріально-технічного забезпєчення та соціально-побутових потреб тощо), які підпорядковані тільки прокуратурі і є її органічною невід'ємною частиною.

Серед гарантій, що забезпечують незалежність прокурорів у здійсненні їх повноважень, слід назвати також особливий порядок їх призначення, притягнення до відповідальності та звільнення; вста-новлений законом порядок фінансування та організаційного забезпє­чення діяльності прокуратури; належне матеріальне та соціальне забезпєчення прокурорів; визначені законом засоби забезпєчення особистої безпеки прокурорів, членів їхніх сімей, майна, а також інші засоби їх правового захисту.

23.2. Система і структура прокуратури

Система і структура прокуратури України визначена Конституцією України (ст. 121, 122), Законом України «Про прокуратуру» (ст. 6), на­казами Генерального прокурора України. Відповідно до Конституції і закону органи прокуратури, як зазначалося, становлять єдину цент-ралізовану систему, яку очолює Генеральний прокурор України, з підпорядкуванням нижчестоящих прокурорів вишестоящим.

Якщо стисло розглянути систему органів прокуратури, то вона складається з: Генеральної прокуратури України, прокуратури Авто­номно!' Республіки Крим, прокуратур областей, міст Киева та Севас­тополя (на правах обласних), міських, районних, міжрайонних, інших прирівняних до них прокуратур, військових прокуратур регіонів, військової прокуратури Військово-Морських Сил України (на правах обласних), військових прокуратур гарнізонів (на правах міських). До цієї системи належать також навчальні заклади та науко-во-дослідні установи.

Побудова системи прокурорських органів в Україні, її структура безпосередньо зв'язані з організацією та діяльністю всього державно­го механізму, до якого вона входить як невід'ємна складова. Ця систе­ма будується відповідно до форми державного устрою та адміністра-

538

Прокуратура України

тивно-територіального поділу України. Побудова військової прокура­тури відповідає структурній організації, прийнятій у армії і на флоті.

Територіальне розміщення органів прокуратури визначається пе-редусім максимальним наближенням них органів до місць, де безпо-середньо мають виконуватися закони, зокрема до населення країни, що має сприяти якнайшвидшому виявленню й усуненню порушень законодавства. Це дає можливість Генеральному прокурору найбільш ефективно виконувати свої функції по всій країні, мати прокурорсь-кий орган у всіх ланках — центральній, обласній, районній, регіонах і гарнізонах армії і флоту.

Внутрішня структура органів прокуратури зумовлена її консти-туційними функціями, а також діяльністю, спрямованою на виконан-ня цих функцій.

Як апарат Генеральної прокуратури України, так і нижчі за на-лежністю прокурорські органи мають будуватися з урахуванням найбільш оптимального здійснення кожним органом окремо й усією системою органів прокуратури покладених на них функцій, а тому за наявності різних структурних форм забезпечення тієї чи іншої дільниці прокурорської діяльності у різних ланках цієї системи зміст її переважно залишається незмінним згори донизу.

Важливе значення у цьому аспекті має пошук оптимально! струк-тури Генеральної прокуратури, спрямований у підсумку на поліпшен-ня роботи не тільки центрального органу прокурорської системи, а й підлеглих йому прокуратур, тому що структура Генеральної прокура­тури є певним чином наслідком ідентичності їх функцій і єдності завдань, які вона виконує, зразком для визначення їхньої ор-ганізаційної побудови. Прикладом цього може бути структура Гене­ральної прокуратури України, затверджена наказом Генерального прокурора від 12 грудня 2005 р. № 138. Згідно з цим наказом Гене-ральний прокурор України, який очолює Генеральну прокуратуру Ук­раїни, має першого заступника, п'ятьох заступників, трьох старших помічників і радника. Старшого помічника має перший заступник Генерального прокурора, помічників — заступники Генерального прокурора і радник Генерального прокурора.

Передбачена чергова частина Генеральної прокуратури.

У Генеральній прокуратурі діють головні управління та управ-ління, у складі яких є відділи, а також самостійні відділи.

Головне управління кадрового забезпечення. До нього входить управління кадрів, яке має два відділи, а саме — відділ роботи з кад-

539

Розділ 23

рами та відділ подготовки кадрів та аналітичної роботи. У структурі кадрового забезпечення діє також відділ особового складу та внутрішньої безпеки.

Головне управління організаційного та правового забезпечення скла-дається з організаційно-контрольного управління з відділом організації роботи і контролю виконання та відділом статистичної інформації та аналітичної роботи, а також управління правового за­безпечення, до якого входять відділ правового аналізу і відділ право-вої інформації.

Головне управління нагляду за додержанням законів при провадженні оперативно-розшукової діяпьності, дізнання і досудового слідства, в якому функціонують чотири управління, а саме: управління нагляду за додержанням законів органами внутрішніх справ, яке складається з відділу нагляду за додержанням законів при провадженні оператив­но-розшукової діяльності та дізнання та відділу нагляду за додержан­ням законів при провадженні досудового слідства; управління нагля­ду за додержанням законів спецпідрозділами та іншими установами, які ведуть боротьбу з організованою злочинністю і корупцією. Це уп­равління має три відділи, серед яких — відділ нагляду за додержанням законів при провадженні оперативно-розшукової діяльності та дізнання, відділ нагляду за додержанням законів при провадженні до­судового слідства; відділ нагляду за виконанням законодавства про боротьбу з корупцією. Управління нагляду за додержанням законів органами СБУ, державної митної служби та Державної прикордонної служби України. В цьому управлінні — два відділи: відділ нагляду за додержанням законів органами Служби безпеки України та відділ на­гляду за додержанням законів про державний кордон і митну справу. Управління нагляду за додержанням законів органами податкової міліції має відділ нагляду за додержанням законів органами податко­вої міліції при провадженні оперативно-розшукової діяльності та дізнання, а також відділ нагляду за додержанням законів органами податкової міліції при провадженні досудового слідства. У складі розглядуваного головного управління діє відділ організаційно-мето-дичної роботи та координації діяльності правоохоронних органів по боротьбі зі злочинністю.

Головне слідче управління налічує три управління, а саме: управ­ління з розслщування особливо важливих справ, у якому відділ з розслідування кримінальних справ про злочини у сфері службової діяльності, відділ з розслідування кримінальних справ про злочини у

540

Прокуратура України

сфері економіки і відділ з розслідування кримінальних справ про зло-чини проти особи. Управління нагляду за розслідуванням криміналь­них справ слідчими органами прокуратури поділяється на два відділи — перший наглядовий відділ та другий наглядовий відділ. В управлінні криміналістики є відділ з навчально-методичної роботи і відділ надання практичної допомоги та застосування технічних за-собів. У складі головного слідчого управління функціонує також ор-ганізаційно-методичний відділ. Особливо виділяється відділ нагляду за розслідуванням кримінальних справ слідчими генеральноі' проку­ратури України.

Головне управління нагляду за додержанням законів щодо прав і свобод та захисту інтересів держави. В ньому є управління захисту прав і свобод громадян, що включає відділ нагляду за додержанням законів щодо прав і свобод громадян і відділ нагляду за додержанням законів про адміністративні правопорушення та управління захисту інтересів держави з відділом захисту фінансово-економічних інтересів держа­ви, відділом нагляду за додержанням законів при здійсненні зовнішньоекономічної та інвестиційної діяльності, відділом нагляду за додержанням законів щодо боротьби з відмиванням доходів, одер-жаних злочинним шляхом. До цього головного управління, крім зга-даних управлінь, входять також: відділ захисту прав і свобод непо-внолітніх, відділ нагляду за додержанням природоохоронного зако-нодавства, організаційно-методичний відділ.

Головне управління представництва в суді, захисту інтересів грома­дян та держави при виконанні судових рішень. До нього належать: уп­равління представництва інтересів громадян та держави в суді. У йо-го складі — відділ представництва у Верховному Суді України та ви-щих спеціалізованих судах та відділ організації представництва в суді. Крім зазначеного, в цьому головному управлінні діють: відділ пред­ставництва Генеральноі прокуратури в судах, відділ захисту інтересів громадян та держави при виконанні судових рішень, організаційно-методичний відділ.

Головне управління підтримання державного обвинувачення в судах. Його структура складається з управління організації підтримання державного обвинувачення, в якому діють: відділ організації участі прокурорів у кримінальному судочинстві; відділ підтримання держав­ного обвинувачення в судах та управління участі прокурорів у пере-гляді судових рішень у кримінальних справах, де діють відділ участі прокурорів у касаційному перегляді рішень місцевих судів і відділ

541

Розділ 23

участі прокурорів у перегляді рішень апеляційних судів. Як і у попе-редніх головних управліннях, у розглядуваному є організаційно-методичний відділ.

До попередніх головних управлінь окремо примикає управління нагляду за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах та інших примусових заходів з двома відділа-ми, а саме: відділом нагляду за додержанням законів при виконанні кримінальних покарань і відділом нагляду за додержанням законів при застосуванні інших заходів примусового характеру.

Головне управління нагляду за додержання законів у Збройних Силах України та інших військових формуваннях. У ньому є: слідче уп­равління, яке ділиться на відділ нагляду за додержанням законів ор­ганами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання та досудове слідство, а також слідчий відділ. Крім того, до цього голо­вного управління входять відділ нагляду за додержанням законів що-до прав і свобод та інтересів держави, відділ представництва інтересів громадян та держави в судах, відціл підтримання державного обвину-вачення та нагляду за виконанням судових рішень у кримінальних справах, організаційно-методичний відділ, а також секретаріат (на правах відділу).

Управління нагляду за додержанням законів на транспорті скла-дається з відділу захисту прав і свобод громадян та інтересів держави і відділу нагляду за додержанням законів на транспорті при провад-женні оперативно-розшукової діяльності, дізнання та досудового слідства.

Міжнародно-правове управління має відділ міжнародного спів-робітництва, відділ правової допомоги і відділ перекладів.

У структурі Генеральної прокуратури є також відділ прийому громадян, розгляду звернень і запитів народних депутатів України, перший відділ, другий відділ, прес-служба (на правах відділу), управ­ління справами, канцелярія, відділ організації діловодства (секре­таріат) з секторами: приймання та реєстрації вхідної кореспонденції; відправлення вихідної кореспонденції; комп'ютерного набору та тиражування документів; забезпечення роботи приймальних керів-ництва і архівний сектор. У відділі програмного забезпечення та зв'язку функціонують: сектор програмного забезпечення і сектор зв'язку та телекомунікацій. Сектори має також відділ матеріально-технічного забезпечення та соціально-побутових потреб. До них належать сектори: матеріально-технічного забезпечення, експлуа-

542

Прокуратура України

таційно-господарський, автогосподарський, сектор капітального будівництва. I завершує структуру у переліку її підрозділів — відділ фінансування та бухгалтерского обліку.

Положення про структурні підрозділи центрального апарату за-тверджуються Генеральним прокурором. Він призначає на посади свого першого заступника і заступників, а також керівників головних управлінь, управлінь і відділів Генеральної прокуратури". ректора і проректорів Академії прокуратури, а також своїх радників. поміч-ників і старших помічників, інших працівників Генеральної прокура­тури України: старших прокурорів та прокурорів управлінь та відділів, старших прокурорів-криміналістів і прокурорів-криміналістів, старших слідчих і слідчих з особливо важливих справ і їх помічників, головного бухгалтера тощо.

У Генеральній прокуратурі створюється колегія у складі Генераль­ного прокурора (голова), його першого заступника і заступників за посадою, інших керівних працівників органів прокуратури. Персо-нальний склад колегії затверджується Верховною Радою України за поданням Генерального прокурора. Колегія є дорадчим органом і роз-глядає найбільш важливі питання діяльності прокуратури щодо до-тримання законності, стану правопорядку, виконання наказів та інструкцій Генерального прокурора, кадрові та інші питання, а також заслуховує звіти підлеглих прокуратур, керівників структурних підрозділів та відповідальних працівників прокурорської системи. На засіданнях колегії можуть заслуховуватися повідомлення і пояснення керівників міністерств, відомств, інших органів виконавчої влади, підприємств, установ і організацій, їх об'єднань, посадових осіб із приводу порушень закону. Порядок діяльності колегії, реалізації її рішень визначаються Регламентом Генеральної прокуратури України.

Для розгляду наукових рекомендацій та інших пропозицій щодо поліпшення організації та діяльності прокуратури, вдосконалення законодавства при Генеральній прокуратурі утворюється Науково-ме-тодична рада, її персональний склад і положення про неї затверджу-ються Генеральним прокурором.

Слід особливо підкреслити, що за суворої централізації системи органів прокуратури України у ній широко застосовується коле-гіальність, яка має суттєве значення для розвитку демократичних засад в організації і діяльності прокуратури України. Крім колегії Генеральної прокуратури, діють колегії в прокуратурі Автономної Рес-публіки Крим, в обласних і прирівняних до них прокуратурах. Персо-

543

Розділ 23

нальний склад цих колегій затверджується Генеральним прокурором. Вони є дорадчими органами при відповідних прокурорах, вносять пе­реваги колегіальних засад у діяльність прокуратур, забезпечують до-кладне і всебічне обговорення найважливіших питань прокурорської діяльності і рішень, які приймаються. Порядок їхньої роботи визна-чається регламентом. У прокуратурах міст і районів колегіальні заса­ди проявляються у проведенні оперативних та апаратних нарад. На них обговорюються найбільш важливі питання роботи прокуратура Це дає можливість прокурорам враховувати у своїй роботі колектив-ну думку працівників органу, який він очолює.

Використання позитивних сторін колегіального керівництва у системі органів прокуратури послідовно поєднується з єдинона-чальністю, що надає прокурорській діяльності такої якості, як опера-тивність, забезпечення персонально!' відповідальності прокурорів за роботу безпосередньо очолюваних ними та підлеглих їм органів. Таке поєднання є найбільш оптимальним для системи прокурорських органів за її ієрархічності і суворої централізації.

Важливе значення в організації системи прокурорських органів має правильне розв'язання проблеми структурування апаратів орга­нів прокуратури всіх рівнів. Генеральна прокуратура України, а також прокуратура Автономно!' Республіки Крим, Обласні і прирівняні до них прокуратури є складними структурними організаціями, які утво-рюються із підрозділів у статусі управлінь, відділів та ін. Початкові ланки системи прокурорських органів — прокуратури районів, міст та інші прирівняні до прокуратур районів є простими органами, тому що тут немає структурних підрозділів (управлінь, відділів) усередині органу. Чисельність апарату таких прокуратур залежить від обсягу ро­боти, який виконується кожним окремим органом. У деяких випад-ках він є досить значним, із широкою диференціацією функцій, які виконуються відповідальними працівниками. Між прокурором, його заступником і помічниками (там, де вони є) здійснюється розподіл обов'язків по роботі, як за основними її напрямами (підтримання державного обвинувачення в суді, представництво інтересів громадя-нина або держави в суді у випадках, визначених законом, нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшуко-ву діяльність, дізнання, досудове слідство та ін.), так і за допоміжни-ми (наприклад, систематизація законодавства). У численних апаратах у результаті розподілу обов'язків досягається певна спеціалізація працівників з окремих напрямів прокурорської діяльності. У нечис-

544

Прокуратура України

ленних апаратах кожний працівник здійснює свою діяльність у кількох напрямах прокурореької роботи. Водночас за наявності різних структурних форм забезпечення тієї чи іншої дільниці проку-рорської діяльності у різних ланках цієї системи зміст ії переважно за-лишається незмінним згори донизу.

За статусом міських, районних і міжрайонних прокуратур у сис-темі прокурорських органів України діють так звані спеціалізовані прокуратури, які здійснюють нагляд за додержанням кримінально-ви-конавчого законодавства, природоохоронні, військові та деякі інші. Вони будуються за загальними для всіх органів прокуратури принци­пами, користуються тими ж законами, що й територіальні прокурату­ри, виконують, крім спеціальних, загальні для всіх органів проку-рорські завдання. В їх системно-структурній будові, у обсягах щодо здійснення нагляду існують певні особливості. Так, на органи військової прокуратури покладено розелідування злочинів, що скою-ються військовослужбовцями та службовцями військових установ і закладів, здійснення нагляду за виконанням законів у процесі прова-дження дізнання та досудового слідства, яке здійснюється у військо­вих установах і формуваннях.

До військових прокуратур належать військові прокуратури регіонів і військова прокуратура Військово-Морських Сил України (на правах об-ласних), військові прокуратури гарнізонів (на правах міських). Ці про­куратури здійснюють нагляд за додержанням законів органами управління, військовими об'єднаннями, з'єднаннями, частинами, підрозділами, установами і військовими навчальними закладами та посадовими особами Збройних Сил, Прикордонних військ, Служби безпеки України та інших військових формувань, дислокованих на території України.

Органи військової прокуратури підтримують державне обвинува-чення у військових судах, у межах своїх повноважень беруть участь у розгляді цивільних і господарських справ, вносять апеляції та подан-ня до апеляційних і касаційних інстанцій на незаконні вироки, рішення, постанови та ухвали військових судів.

Щодо інших спеціалізованих прокуратур, таких як на транспорті, природоохоронні та прокуратури з нагляду за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, то вони діють на пра­вах міжрайонних і підпорядковані безпосередньо обласним прокуро­рам, а в Автономній Республіці Крим — прокурору республіки. В областях, де немає окремих міжрайонних спеціалізованих прокура-

18-8152

545

Розділ 23

тур, нагляд за додержанням і застосуванням законів у відповідних сферах виконують безпосередньо обласні прокуратури. У своїй роботі спеці&чізовані прокуратури взаємодіють з раионним, міськими та іншими територіальними прокурорами.

Успішне виконання завдань, які стоять перед органами прокура­тури, ефективність прокурорського нагляду багато в чому залежать від кадрового складу, їх професійної підготовки, високої громадянсь-кої зрілості. Закон України «Про прокуратуру» (ст. 46) визначає вимо-ги до осіб, які можуть призначатися прокурорами і слідчими. Вони повинні мати вищу юридичну освіту, необхідні ділові й моральні якості. Особи, які не мають досвіду практично! роботи за спеціальністю, проходять в органах прокуратури стажування стро­кой до одного року.

На посади прокурорів Автономно!' Республіки Крим, областей, міст Киева та Севастополя та прирівняних до них прокурорів призна-чаються особи віком не молодше 30 років, які мають стаж роботи в органах прокуратури або на судових посадах не менше семи років. На посади районних і міських прокурорів призначаються особи віком не молодше 25 років із стажем роботи в органах прокуратури або на су­дових посадах не менше трьох років.

Військовими прокурорами і слідчими призначаються громадяни України з-поміж офіцерів, які проходять військову службу або пере-бувають у запасі й мають вищу юридичну освіту.

Прокурори і слідчі прокуратури підлягають атестації один раз на п'ять років.

Для підготовки прокурорських кадрів і підвищення кваліфікації працівників прокуратури діє Академія прокуратури України.

Для забезпечення прокурорів правовою інформацією, норматив-но-правовими актами, науковою та іншою спеціальною літературою в органах прокуратури створюються бібліотеки, ведеться системати-зація законодавства, консультативно-довідкова робота, застосову-ються комп'ютерні правові програми, видається журнал «Вісник прокуратури», який є офіційним друкованим органом Генеральное проку­ратури України.

546

Прокуратура Украіни

23.3. Функції та повноваження прокуратури

Прокуратура виконує важливі державні функції. Конституцією України на прокуратуру покладаються:

• підтримка державного обвинувачення в суді;

• представництво інтересів громадянина або держави в суді у ви-падках, визначених законом;

• нагляд за додержанням законів органами, які проводять опера-тивно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство;

• нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів при-мусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи гро-мадян;

• нагляд за додержанням прав і свобод людини і громадянина, до­держанням законів з цих питань органами виконавчої влади, органа­ми місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами.

Порівняно з попередньою Конституцією прокуратура втратила функції так званого загального нагляду і попереднього слідства. Тим самим було зроблено крок на шляху до зближення, гармонізації про-курорської системи України з аналогічними системами сучасних де­мократична держав.

Організація, функції і напрями діяльності сучасної прокуратури Ук­раїни об'єктивно залежать від соціальних, економічних, політичних та інших умов життєдіяльності суспільства. Але з сукупності цих умов слід виділити передусім правові, бо саме вони справляють вирішаль-ний вплив на призначення і функції прокуратури.

Серед визначених Конституцією функцій прокуратури першою значиться підтримання державного обвинувачення в суді. Це процесу-альна діяльність прокурора, спрямована на доведення перед судом обвинувачення особи, яка вчинила злочин і має бути притягнена до кримінальної відповідальності або у передбачених законом випадках звільнена від такої відповідальності. Державне обвинувачення в суді підтримується прокурором шляхом його участі у всіх стадіях судочин-ства. Воно здійснюється від імені держави. При виконанні цієї функції прокурор є незалежним. Він керується Конституцією і зако­нами України, діючими міжнародними договорами, згода на обов'яз-ковість яких надана Верховною Радою України, а також своею правосвідомістю і переконанням. За підтримки державою обвинува-

547

Розділ 23

чення прокурор повинен сприяти суду у всебічному, повному й об'єктивному розгляді справи, винесенню законного судового рішен-ня, вживати заходів щодо усунення порушень закону, додержуючись при цьому принципу незалежності суддів.

Як державний обвинувач прокурор користується рівними з інши-ми сторонами процесу правами у наданні доказів, участі в їх дослідженні та доведенні їх переконливості перед судом, а також у за-явленні клопотань та обстоюванні інших, передбачених законом про-цесуальних вимог. Ось, наприклад, що говориться щодо цього у ст. 264 Кримінально-процесуального кодексу України: «Прокурор, керуючись вимогами закону і своїм внутрішнім переконанням, підтримує перед судом державне обвинувачення, подає докази, бере участь у дослідженні доказів, заявляє клопотання і висловлює свою думку щодо клопотань інших учасників судового розгляду, викладає свої міркування з приводу застосування кримінального закону і міри покарання щодо підсудного.

Коли в результаті судового розгляду прокурор дійде переконання, що дані судового слідства не підтверджують пред'явленого підсудному обвинувачення, він повинен відмовитися від обвинувачення і у своїй постанові викласти мотиви відмови. Прокурор пред'являє або підтри­мує пред'явлений цивільний позов, якщо цього вимагає охорона прав фізичних чи юридичних осіб або державних інтересів».

У цій невеликій за обсягом статті кодексу простежується активна роль прокурора в судовому процесі, його можливості притаманними йому засобами й прийомами впливати на позитивний кінцевий результат судового розгляду, сприяти надежному законному і демо­кратичному здійсненню судочинства, захисту прав і свобод особи, громадських і державних інтересів.

Конституційною функцією прокуратури є: представництво інте­ресів громадян або держави в суді у випадках, визначених законом. Ця функція полягає у здійсненні прокурорами від імені держави проце-суальних дій, спрямованих на захист у суді законних інтересів громадянина або держави. Заеданнями такого представництва є:

— захист прав і законних інтересів громадян, які не спроможні з будь-яких причин самостійно захистити свої права або реалізувати процесуальні повноваження, невизначеного кола осіб, права яких од-ночасно порушуються, а також захист майнових та інших інтересів держави, які порушуються чи можуть бути порушені внаслідок про-типравних діянь фізичних або юридичних осіб;

548

Прокуратура України

• вжиття заходів щодо поновлення порушених прав та законних інтересів громадянина та держави, усунення причин і умов, що спри-яли їх порушенню;

• притягнення до встановленої законом відповідальності осіб, які винні в порушенні прав і законних інтересів громадянина або держа­ви.

Щодо повноважень прокурора при здійсненні такого представ-ництва, то він самостійно визначає наявність підстав для цього представництва, у якій формі воно має відбуватися. Проиесуальним законодавством встановлено, що прокурор може здійснювати пред-ставництво на будь-якій стадії судочинства, для цього він наділений повноваженнями: звертатися до суду з позовами про захист прав і свобод громадянина, прав юридичних осіб, коли порушуються інте-реси держави, та заявами про визнання незаконними правових актів, дій та рішень посадових осіб; брати участь у розгляді судами справ з метою захисту прав громадян або інтересів держави; давати висновки у судових засіданнях по справах, що розглядаються за участю проку­рора; ініціювати незалежно від участі у розгляді справи перегляд не-законних і необгрунтованих судових рішень, а також судових рішень за нововиявленими та винятковими обставинами, вносити апе-ляційні, касаційні подання, скарги та заяви; знайомитися з ма-теріалами справи у суді, робити виписки з неї, отримувати копії доку-ментів, що знаходяться у справі; витребувати із суду цивільні справи, рішення у яких набрали чинності і минув термін їх касаційного ос-карження; звертатися до суду про зупинення виконання його рішень у випадках, визначених законом.

Прокурор здійснює нагляд за законністю виконавчого провадження.

Як конституційну функцію прокуратури в Основному Законі виз-начено нагляд за додержанном законів органами, які проводять опера-тивно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство. Предметом такого нагляду є додержання законів зазначеними органами при про-веденні цієї діяльності. Дании нагляд має своїм завданням сприяти: розкриттю злочинів, захисту особи, її прав, свобод, власності, а також прав підприємств, установ, організацій від злочинних посягань; виконанню вимог закону про невідворотність відповідальності за вчинений злочин; вжиттю заходів щодо запобігання злочинам, усунення причин та умов, що сприяють їх вчиненню.

При здійсненні цієї функції прокурор має вживати заходів, щоб органами дізнання і досудового слідства додержувався встановлений

549

Розділ 23

законом порядок порушення кримінальних справ, розслідування діянь, які містять ознаки злочину, забезпечувалося проведення не-обхідних оперативно-розшукових заходів, застосування технічних за-собів, не порушувалися передбачені законом строки провадження слідства та тримання під вартою, законний порядок припинення та закриття справ, щоб неухильно виконувалися вимоги закону про всебічне, повне й об'єктивне дослідження всіх обставин справи, з'ясовувались обставини, які викривають чи виправдовують обвину-ваченого, а також пом'якшують або обтяжують його відповідальність.

Вказівки прокурора органам, які проводять оперативно-розшуко­ву діяльність, дізнання і досудове слідство щодо порушення криміна­льних справ і проведення розслідування, є обов'язковими для них.

У законодавстві визначені повноваження прокурора при здійсненні нагляду за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність. Передусім він здійснює нагляд за додержанням законності під час проведення оперативно-розшукової діяльності, йому надано право у будь-який час безперешкодно входи-ти у всі приміщення органів, які проводять оперативно-розшукову діяльність.

Прокурор перевіряє розпорядження, інструкції, накази та інші ак­та щодо оперативно-розшукової діяльності, оперативно-розшукові справи, реєстраційні, облікові, звітні, статистичні, аналітичні доку­мента та інші відомості щодо здійснення оперативно-розшукових заходів.

Для усунення порушень вимог законодавства він доручає керівни-кам відповідних органів проведення перевірок виконання підпоряд-кованими їм підрозділами та їхніми посадовими особами покладених на них законом завдань оперативно-розшукової діяльності та додер-жання прав, свобод людини і громадянина та юридичних осіб; за не-обхідності викликає посадових та інших осіб органів, які проводять оперативно-розшукову діяльність, для отримання пояснень щодо порушень вимог законодавства України.

Прокурор перевіряє скарги на порушення законодавства органа­ми, які проводять оперативно-розшукову діяльність, з ознайомлен-ням у необхідних випадках з оперативно-розшуковими матеріалами; скасовує незаконні постанови про заведення, зупинення або понов-лення оперативно-розшукових справ, а також інші рішення, що суперечать закону; дає згоду на продовження строку проведення оперативно-розшукових заходів, а також на закриття та знищення

550

Прокуратура України

оперативно-розшукових справ; дає санкцію або згоду на проведення оперативно-розшукових заходів у випадках, передбачених законом; вимагає від керівника усунення особи від подальшого проведення оперативно-розшукової діяльності у справі, якщо вона допустила по-рушення законодавства, прав та свобод людини і громадянина або юридичної особи; надає згоду підрозділам, що здійснюють оператив-но-розшукову діяльність, на звернення до суду з поданням для одер-жання дозволу на проведення відповідних заходів, вносить апе-ляційне подання на постанову суду; вживає заходів щодо усунення порушень законодавства і притягнення винних до встановленої зако­ном відповідальності; дає письмові вказівки про проведення опера­тивно-розшукових заходів в інтересах кримінального судочинства, про розшук осіб, які безвісно відсутні.

При здійсненні нагляду за додержанням законів органами дізнання та досудового слідства повноваження прокурора визначаються Кримінально-процесуальним кодексом України, законами України «Про прокуратуру», «Про оперативно-розшукову діяльність», «Про орга-нізаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю» та іншим законодавством. Закон надає право прокурору доручати керівникам органів дізнання та досудового слідства проведення у підвідомчих їм підрозділах перевірок з метою виявлення та усунення порушень закону та забезпечення повного розкриття діянь, що містять ознаки злочину, здійснювати передачу кримінальних справ від одного органу досудового слідства іншому, а також від одного слідчого іншо-му відповідно до вимог Кримінально-процесуального кодексу.

Прокурор має право брати участь у розслідуванні або прийняти до свого провадження чи доручити підпорядкованому йому прокуророві розслідування будь-якого злочину.

Повноваження прокурора при здійсненні нагляду за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання та досудове слідство, мають Генеральний прокурор України, прокурори Автономно!' Республіки Крим, областей, міст Киева та Севастополя, міст і районів, прирівняні до них прокурори та їх заступники, а також спеціально уповноважені на це прокурори.

Ще однією важливою функцією прокуратуру що визначена в Конституції України, є нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також: при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистоїсво-боди громадян. Предметом та завданням цього нагляду є законність

551

Розділ 23

перебування осіб у місцях тримання затриманих, попереднього ув'яз-нення, органах і установах, що виконують покарання чи заходи при-мусового характеру, що призначаються судом у кримінальних спра­вах, додержання встановленого кримінально-виконавчим, іншим за-конодавством порядку та умов у місцях затримання або відбування покарання особами у цих органах і установах, їх прав і виконання ни­ми своїх обов'язків, а також законність застосування заходів медич-ного та виховного характеру, пов'язаних з обмеженням особистої сво-боди громадян, адміністративних затримань і арештів, при триманні у приймальниках-розподільниках, пунктах тимчасового перебування іноземців та осіб без громадянства, які неправомірно перебувають в Україні, загальноосвітніх школах і професійних училищах соціальної реабілітації та притулках для неповнолітніх. Прокурор, який здійснює такий нагляд, має право у будь-який час: відвідувати місця тримання затриманих, попереднього ув'язнення, установи, в яких за-суджені відбувають покарання, установи для примусового лікування і перевиховання, опитування осіб, що там перебувають; знайомитися з документами, на підставі яких ці особи затримані, заарештовані, за-суджені або до них застосовуються заходи примусового характеру. Він також має право перевіряти законність наказів, розпоряджень і по­станов адміністрації цих установ, зупиняти виконання таких актів, опротестовувати або скасовувати їх у разі невідповідності законодав-ству, вимагати від посадових осіб пояснень з приводу допущених по-рушень.

Прокурор зобов'язаний негайно звільнити особу, яка незаконно перебуває в місцях тримання затриманих, попереднього ув'язнення, позбавлення волі або в установі для виконання заходів примусового характеру. Його постанови і вказівки з цих питань є обов'язковими і підлягають виконанню в установлений ним строк.

Предметом функції нагляду за додержанням прав і свобод людини і громадянина, додержання законів з цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами є:

• відповідність актів, які видаються всіма органами виконавчої влади та місцевого самоврядування, їх посадовими та службовими особами, вимогам Конституції України, чинним законам та указам Президента України;

• додержання законів про недоторканність особи, соціально-еко-номічні, політичні, трудові, особисті права і свободи людини і грома­дянина, захист їх честі та гідності.

552

Прокуратура Украіни

Заеданнями нагляду є запобігання, виявлення та усунення пору-шень закону щодо прав і свобод людини і громадянина та захист їх інтересів.

При одержанні заяв або повідомлень про порушення законності, які вимагають прокурорського реагування, а за наявності підстав — також і з власної ініціативи органи прокуратури проводять перевірку додержання законодавства, при цьому вони не дублюють функції ор-ганів відомчого управління та контролю, не підміняють їх і не втруча-ються в їх розпорядчу діяльність, якщо така не суперечить чинному законодавству.

Здійснюючи такий нагляд, прокурор має користуватися правом:

• безперешкодно за посвідченням, що підтверджує займану поса­ду, входити у приміщення державних органів, органів виконавчої вла-ди, органів місцевого самоврядування, об'єднань громадян, підприємств, установ та організацій незалежно від форми власності, підпорядкованості чи належності, до військових частин, установ без особливих перепусток, де такі запроваджено; мати доступ до доку-ментів і матеріалів, необхідних для проведення перевірки, в тому числі в установленому законом порядку й тих, що містять комерційну чи банківську інформацію. Письмово вимагати надання до прокура­тури для перевірки зазначених документів та матеріалів, термінової видачі необхідних довідок для вирішення питань, пов'язаних з пе-ревіркою;

• вимагати для перевірки рішення, розпорядження, інструкції, накази та інші акти і документи, одержувати інформацію про стан за­конності і заходи щодо її забезпечення;

• вимагати від службових та посадових осіб проведення пере-вірок, ревізій діяльності підпорядкованих і підконтрольних підприємств, установ, організацій та інших структур незалежно від форми власності, а також виділення спеціалістів для проведення пе-ревірок, відомчих та позавідомчих експертиз;

• викликати посадових осіб і громадян, вимагати від них усних або письмових пояснень щодо порушень закону.

При виявленні порушень закону прокурор, його заступник у ме­жах своєї компетенції повинні вносити подання про усунення вияв-лених порушень органам державної влади, місцевого самоврядуван­ня, керівникам підприємств, установ, організацій, громадських об'єднань; протести на рішення органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування рішення та дії їх посадових і службових

(8а-8152

553

Розділ 23

осіб, а також на дії та рішення посадових осіб підприємств, установ, організацій і громадських об'єднань; порушувати в установленому законом порядку кримінальну справу, дисциплінарне провадження або провадження про адміністративне правопорушення; звертатися з позовом чи заявою до суду¹.

Діяльність органів прокуратури України — багатогранна. Вона сьогодні ширша, ніж тільки виконання функцій, визначених для неї Конституцією. Це і завдання правильно! постановки боротьби із зло-чинністю, яке вирішується прокуратурою шляхом координації зусиль прокуратури, суду, МВС, СБУ, інших органів зі здійснення спільних заходів у напрямі подолання та запобігання злочинним проявам. Органи прокуратури України мають у своему складі слідчий апарат, проводять розслідування кримінальних справ. Вони продовжують здійснювати загальнонаглядову функцію.

Після того як прокуратура України стала органом незалежної суве­ренно'! держави — повноправного суб'єкта міжнародного права, значно зріс у її діяльності міжнародний аспект, передусім регулююча роль міжнародно-правових джерел, таких як міжнародні договори, дек-ларації, конвенції тощо, згода на обов'язковість яких надана Верхов­ною Радою України. Серед міжнародно-правових документів, якими керується прокуратура України, останніми роками зросли кількість і значення двосторонніх меморандумів, протоколів намірів, угод про правову допомогу і співробітництво, наприклад: Меморандум про порозуміння між Департаментом Генерального Аторнея Австралії і Генеральною прокуратурою України з приводу співробітництва в пе-реслідуванні воєнних злочинців (від 20 серпня 1992 р.), Меморандум про взаємопорозуміння між Генеральною прокуратурою України та Міністерством юстиції Канади (від 25 вересня 1992 р.), Меморандум про співробітництво між Генерального прокуратурою України та Фе­деральною прокуратурою Швейцарської Конфедераціі в боротьбі з організованою злочинністю і відмиванням доходів (від 19 квітня 1999 р.), Протокол про наміри між Генеральною прокуратурою Ук­раїни і Генеральною прокуратурою Литовської Республіки про співробітництво у сфері надання правової допомоги (від 28 лютого

¹ Проект нової редакції Закону України «Про прокуратуру», підготовлений з ураху-ванням пропозицій, висловлених до структури та відповідних норм цього проекту членами науково-методичної ради, робочої групи та структурними підрозділами Ге-неральної прокуратури України.

554

Прокуратура України

2000 р.), подібні протоколи між Генерального прокуратурою України і Генерального прокуратурою Латвійської Республіки (від 1 березня 2000 р.), між Генерального прокуратурою України і Державною проку­ратурою Естонської Республіки (від 2 березня 2000 р.).

Серед двосторонніх міжнародних актів, укладених Генерального прокуратурою України з прокуратурами інших держав, більшість — угоди про правову допомогу і співробітництво, наприклад: з Проку­ратурою Республіки Молдова (від 6 травня 1993 р.), Генерального про­куратурою Російської Федерації (від 21 травня 1993 р.), Генерального прокуратурою Киргизької Республіки (від 24 червня 1993 р.), Проку­ратурою Республіки Білорусь (від 30 липня 1993 р.), Прокуратурою Азербайджанської Республіки (від 17 травня 1994 р.), Прокуратурою Республіки Грузія (від 4 липня 1994 р.), Генерального прокуратурою Туркменістану (від 5 квітня 1996 р.), Угода про співробітництво між Генерального прокуратурою України та Верховною народною проку­ратурою Китайської Народної Республіки (від 5 жовтня 1995 р.), Уго­да між Генерального прокуратурою України і Міністерством юстиції Республіки Польша на виконання статті 3 Договору між Україною і Республікою Польша про правову допомогу та правові відносини у цивільних і кримінальних справах від 24 травня 1993 р. та ін.

У зв'язку з розширенням участі органів прокуратури у міжнарод­них зносинах з відповідними органами інших країн та налагодження ділового співробітництва з ними Генеральним прокурором України видано низку наказів з питань міжнародного співробітництва. Це, зо-крема, такі як «Про організацію роботи органів прокуратури України в галузі міжнародного співробітництва і правової допомоги» (від 28 жовтня 2002 р., № 8).

Генеральним прокурором України затверджено ряд інструкцій: від 28 жовтня 2002 р. Інструкція про порядок підготовки передачі та ви­конання органами прокуратури України звернень про правову допо­могу у кримінальних справах, Інструкція про порядок виїздів працівників органів прокуратури України у закордонні службові відрядження.

Для удосконалення співробітництва правоохоронних органів Ук­раїни з правоохоронними структурами іноземних держав у рамках Міжнародної організації кримінальної поліції — Інтерпол, підвищен-ня ефективності боротьби із злочинністю Генерального прокурату­рою, МВС, СБУ, Держмитслужбою, Держкомкордону, ДПА України 9 січня 1997 р. затверджено Інструкцію про порядок використання

555

Розділ 23

правоохоронними органами можливостей Національного централь­ного бюро Інтерполу в Україні у запобіганні, розкритті та розсліду-ванні злочинів.

Інструкцією про порядок виконання європейських конвенцій з питань кримінального судочинства, затвердженою наказом Мін'юс-ту, Генпрокуратури, СБУ, МВС, Верховного Суду, ДПА, Державного департаменту України з питань виконання покарань від 29 червня 1999 р., передбачено розподіл функцій між органами, компетентними розглядати питання щодо виконання конвенцій. Центральними органами України, до компетенції яких належить вирішувати і роз­глядати ці питання, є Міністерство юстиції України (щодо судових рішень і справ, які перебувають на розгляді в суді) і Генеральна про­куратура України (щодо процесуальних дій під час розслідування кримінальних справ).

Додержання міжнародно-правових норм, які діють на території України, угод, укладених Генеральною прокуратурою України з орга­нами іноземних держав, є обов'язком усіх органів прокуратури та їх відповідальних працівників у межах їх компетенції. Для забезпечення цієї роботи в структурі Генеральної прокуратури України діє міжна-родно-правове управління.

23.4. Порядок діяльності органів прокуратури

Серед нормативно-правового масиву, що визначає порядок діяль­ності прокурорських органів, провідна роль належить Конституції України, Закону «Про прокуратуру», іншим законодавчим актам, міжнародно-правовим договорам, наказам і розпорядженням Генераль­ного прокурора, Регламенту Генеральної прокуратури, регламентам нижчестоящих прокуратур, а також Інструкції з діловодства в органах прокуратури. У наказі Генерального прокурора України від 28 жовтня 2002 р. № 1 «Про організацію роботи і управління в органах прокура­тури України» зазначено, що порядок діяльності, його організаційне визначення, починаючи від Генеральної прокуратури України, проку­ратур Автономної Республіки Крим, областей, міст Киева та Севасто­поля, військових прокуратур регіонів та Військово-Морських Сил України, слід визначати регламентами відповідно до їх типової струк-тури та організовувати за територіально-предметним принципом.

556

Прокуратура України

Робота міських, районних, міжрайонних, інших прирівняних до них прокуратур організовується за галузевим принципом.

Робота в органах прокуратури, в тому числі порядок їх діяльності, планується. Планування має забезпечувати цілеспрямованість, кон-кретність і реальність прокурорської роботи, передбачати заходи, що випливають з пріоритетних напрямів роботи прокуратури, стану за-конності та злочинності на відповідній території. Плани складають-ся на кожне півріччя, але, починаючи від обласних прокуратур і до Генеральної прокуратури, для організації цілеспрямованої, послідо-вної та узгодженої роботи органів прокуратури щодо зміцнення за-конності і правопорядку можуть розроблятися перспективні плани їх діяльності. Передбачено визначення за необхідності й позапланових завдань.

Робота органів прокуратури, їх структурних підрозділів певним чином контролюється, аналізується, узагальнюється. Наслідки кон-трольних перевірок, аналізів, узагальнень обговорюються на засідан-няхколегій прокуратур різного рівня. Для узгодження дій правоохорон-них органів по боротьбі зі злочинністю проводяться координаційні міжвідомчі наради, за результатами яких прокуратурами приймаються відповідні рішення з усунення недоліків, налагодження їх чіткої і ре­зультативно'! взаємодії. Важливим напрямом поліпшення функціону-вання органів прокуратури є впровадження в їх діяльність науково обгрунтованих, найбільш досконалих та ефективних форм і методів роботи, а також перевіреного практикою позитивного прокурорсько-слідчого досвіду після схвалення їх науково-методичними радами.

Для забезпечення надежного порядку діяльності прокуратури не-абияке значення має чітке налагодження управління її роботою. Обов'язки методичного центру з цих питань у системі органів проку­ратури покладені на Головне управління організаційного та правово­го забезпечення Генеральної прокуратури.

Порядок діяльності прокуратури у різних напрямах і елементах її роботи грунтовно і всебічно визначається наказами та інструкціями Генерального прокурора України, зокрема такими, як: «Про організацію роботи з кадрами в органах прокуратури України», «Про організацію роботи органів прокуратури у здійсненні нагляду за додержанням і за-стосуванням законів», «Про організацію прокурорського нагляду за додержанням законів про права неповнолітніх», «Про організацію прокурорського нагляду за додержанням законів про охорону навко-лишнього середовища», «Про сферу та особливості діяльності транс-

557

Розділ 23

портних прокуратур і розмежування їх компетенції з територіальни-ми прокуратурами», «Про організацію прокурорського нагляду за ви-конанням законів спеціальними підрозділами та іншими державни-ми органами, які ведуть боротьбу з організованою злочинністю», «Про організацію прокурорського нагляду за виконанням законів у сфері боротьби з корупцією», «Про організацію роботи з розгляду звернень та особистого прийому громадян в органах прокуратури», «Про організацію роботи прес-служби Генеральної прокуратури України та прес-секретарів прокуратур обласного рівня» і т. д.

Для прикладу сутності наказів, глибини та всеосяжного деталізо-ваного характеру їх змісту можна послатися на останній з перелічених наказів. У ньому, зокрема, говориться, що з метою забезпечення глас-ності та відкритості діяльності органів прокуратури, зміцнення авто­ритету, формування у широких верств населення поваги до закону, реалізації єдиної інформаційної політики слід здійснювати ефектив-ну співпрацю із засобами масової інформації з метою систематично­го висвітлення роботи органів прокуратури з нагляду за додержанням законності, захисту конституційних прав і свобод громадян та інте-ресів держави, оперативно інформувати суспільство про вжиті проку­ратурою заходи у зв'язку з надзвичайними подіями, катастрофами, аваріями, що спричинили загибель людей, значне забруднення довкілля або інші тяжкі наслідки, а також про злочини, які набули широкого громадського розголосу, хід та результати розслідування кримінальних справ. У роботі зі ЗМІ та інформаційними агентствами потрібно створювати атмосферу взаємоповаги та діловитості, яка сприяла б об'єктивності та неупередженості публікацій про роботу органів прокуратури України. У наказі накреслені також інші шляхи і заходи для поліпшення порядку діяльності прокурорських прес-служб.

Ускладнення завдань органів прокуратури України в сучасний період зумовлює необхідність посилення уваги до подальшого вдоско-налення організації й порядку діяльності органів прокуратур, більш детальної законодавчої регламентації їх оптимально! структури і правомочності всіх ланок прокурорської системи, її надежного фінансування і матеріально-технічного забезпечення. Розвиток зако-нодавства про прокуратуру на основі Конституції України — один із важливих шляхів удосконалення системи прокурорських органів. Воно має увібрати все найкраще, що вже досягнуто органами проку­ратури. Водночас воно покликане створювати найбільш сприятливі

558

Прокуратура України

умови для розвитку і вдосконалення організації та діяльності проку­ратури України.

23.5. Акти прокуратури України

Прокуратура України для здійснення своїх функцій наділена відповідними повноваженнями. Останні містять у собі передбачені за­коном права і обов'язки прокурорів. Повноваження, які регулюються правом, ми ще називаємо правомочністю.

Правомочність прокуратури являє собою єдність прав і обов'язків, по-кладених на її органи. Бона має свої характерні особливості, а саме — прокурори мусять неухильно виконувати свої права. У свою чергу для забезпечення реалізації прав прокурором по викриттю і усуненню по-рушень законів на державні та недержавні органи, організації, устано­ви, посадові особи і громадян законом покладені відповідні обов'яз­ки — виконувати всі правомочні вимоги прокуратури.

Повноваження прокурорів реалізуються шляхом застосування спеціальних правових засобів прокурорського нагляду, які слід відрізня-ти від засобів організаційних, виховних та інших, що використову-ються органами прокуратури в їх практичній діяльності. Характер­ною особливістю таких правових засобів є те, що при їх застосуванні між прокуратурою та об'єктами, за законністю діяльності яких вона здійснює нагляд, завжди виникають правові відносини, тоді як у ви-падках застосування інших засобів таких відносин може й не вини-кати.

Серед правових засобів центральне місце належить правовим актам прокуратури, які є найважливішою формою реалізації прокурорських правомочностей. Ці акти визначаються як передбачені законом форми фіксації прийнятих прокурором рішень чи здійснюваних ним дій у процесі виконання покладених на нього функцій¹.

Сутність правового акта прокуратури, його призначення полягає в тому, щоб забезпечити належний правовий режим, не торкаючись конкретно!" оперативної господарської, соціально-культурної, іншої діяльності органів, організацій, підприємств, установ, посадових осіб

¹ Нор В. Т. Актипрокурорські//Юридичнаенциклопедія: У 6 т. — К., 1998. — Т.1 — С. 83.

559

Розділ 23

і окремих громадян, за законністю дій яких повинен здійснюватися прокурорський нагляд. Його наглядові акти, як правило, не мають су-то розпорядчого характеру з питань діяльності тих, до кого з такими актами звертається прокурор. Його найперший обов'язок у разі вияв-лення правопорушення застосувати свій правовий акт до правопо-рушника з метою усунути порушення закону.

Наявність різноманітних видів правових актів прокуратури, які відрізняються юридичною силою і різними заходами щодо усунення порушень закону і поновлення порушених прав, а також формами і методами впливу на порушників, усунення причин і умов правопору-шень тощо, дає можливість органам прокуратури проявляти необхідну гнучкість, оперативність та ефективність у здійсненні на-гляду за законністю, у боротьбі зі злочинністю і правопорушеннями, домагатися найбільш оптимального вирішення тих або інших питань і завдань, що стоять перед прокуратурою.

Застосування правових актів має владний характер. Вони є актами застосування норм права у процесі правоохоронної діяльності, спрямо-вані на забезпечення законності у правовідносинах, проведення ви-мог норм права у життя, гарантування захисту прав особи, законних інтересів держави, громадян і суспільства загалом. їх специфіка пола­гав в тому, що вони слугують цілям профілактики злочинів та інших правопорушень, відновлення законного статус-кво, реалізації юридичної відповідальності особи, яка скоїла правопорушення, забезпечення виконання покладених на суб'єктів права юридичних обов'язків і т.п.

Правові акти прокуратури мають індивідуальний характер і засто-совуються до конкретних осіб і конкретних життєвих ситуацій. Вони відрізняються від нормативно-правових актів (законів, указів Прези­дента, постанов Кабінету Міністрів тощо), у яких встановлюються за-гальні правила поведінки і які реалізуються органами і посадовими особами держави саме шляхом застосування правових норм у тільки їм притаманній специфічній формі правореалізації, для чого вони наділені відповідними повноваженнями.

Будучи різновидом правозастосовчих актів, які видаються посадо­вими особами прокуратури при реалізації її конституційних функцій, прокурорські акти мають певні властивості і особливості.

Види, порядок використання правових актів прокуратури, основні вимоги до них закріплюються в законах Украши, а також у наказах Генерального прокурора Украши.

560

Прокуратура України

Для правових актів прокуратури характерним є те, що вони мають однакову юридичну силу, незалежно від посадового становища про-курорів, що їх застосовують у системі прокурорських органів. Однак масштаби застосування прокурорських актів для різного рівня, як правило, є різними, тому що кожний прокурор має здійснювати на-гляд за додержанням законів у діяльності тих установ і організацій, котрі розташовані на підвідомчій йому території (району, міста, об-ласті тощо). Є особливості й у застосуванні актів прокуратури залеж-но від рівня посади, яку той чи інший прокурор обіймає. Так, проку-рори вищої ланки системи органів прокуратури наділені певною мірою більшими правомочностями, що зумовлюється їх більш відповідальним становищем, необхідністю здійснювати контроль за діяльністю підлеглих їм прокурорів і зумовленими цими обставинами деякими особливостями їх діяльності. Так, кримінально-процесуаль-ний закон дозволяє прокурорам від обласної ланки і вище подовжен-ня слідства у кримінальних справах на різні строки. Деякі повнова-ження в системі органів прокуратури України належать тільки Гене­ральному прокурору або його заступникам, що також у даному разі пов'язано з певними умовами застосування правових актів прокура­тури. Слід зазначити, що всі умови й особливості застосування право­вих актів прокуратури залежно від території, на яку поширюються по-вноваження того чи іншого прокурора або його місця у системній ієрархії прокуратури чи спеціалізації (природоохоронні, транспортні, військові прокурори), можуть бути визначені тільки законом.

Виходячи із загальних принципів прокурорського нагляду, засто­сування правових актів прокуратури у всіх галузях прокурорської діяльності має такі загальні вимоги:

• прокурор, як правило, не в змозі скасувати або замінити своїм актом рішення державного органу, громадської організації, посадової особи. За виявлення порушення закону прокурор зобов'язаний вжи­ти заходів для усунення такого порушення шляхом внесення свого акта, або відповідних пропозицій в іншій формі, на розгляд органів влади, управління, суду і т. д., які покликані безпосередньо вирішува-ти такі питання;

• виходячи з характеру порушення, прокурор повинен, викорис-товуючи владну силу правових актів прокуратури, вжити заходів для притягнення порушника до відповідальності, а також до забезпечен-ня відшкодування матеріальної шкоди, заподіяної порушенням зако­ну.

561

Розділ 23

Крім установок і наслідків застосування правових актів прокурату-ри загального характеру, тобто таких, що стосуються всіх галузей про-курорськоїдіяльності, слід вирізняти встановлені законом спеціальні вимоги щодо наслідків застосування актів прокурорського реагуван-ня в окремих, конкретних галузях нагляду, відповідно до виконання прокуратурою окремих функцій. Так, прокурор має право призупи-няти виконання наказів і розпоряджень адміністрації місць позбав-лення волі, якщо вони суперечать закону. Бона зобов'язана також виконувати пропозиції прокурора щодо додержання правил триман-ня ув'язнених.

Обов'язковими для виконання є вказівки прокурора, які він дає органам дізнання і досудового слідства у зв'язку з розслідуванням ними кримінальних справ у порядку, передбаченому процесуальним законом.

Дієвість правових актів прокуратури залежить не тільки від їх дер-жавно-владних властивостей, визначеної законом правової природи, а й їх авторитету, що має підтримуватися насамперед прокурорами, які ці акти застосовують. їх складання і застосування повинно втілю-вати в собі високий професіоналізм прокурорського працівника, його ви-соку правову і загальну культуру, досконалу освіченість. Кожний проку­рор, складаючи акт прокурорського реагування, має слідувати фор-мальним і неформальним вимогам, які встановлені для такого роду документів. Так, кожний правовий акт прокуратури має точно відповідати встановленим законом повноваженням прокурорського нагляду, точно і ясно виражати вимоги прокурора щодо усунення по-рушень закону, поновлення порушених прав, притягнення до відповідальності винних у незаконних діях. Акт має містити в собі деякі обов'язкові елементи-реквізити. Такими реквізитами є поси-лання на місце і час складання даного акта прокурора, посади проку­рорського працівника, його класного чину, прізвища, а також назва установи, організації або посадової особи, до якої акт направляється, прізвище, ім'я та по батькові особи, стосовно якої здійснюються заходи прокурора (наприклад, постанова про притягнення до відпо­відальності).

Важлива вимога, яка стосується змісту кожного правового акта прокурора, полягає у необхідності відповідності такого акта, форму-лювань і вимог, що містяться в ньому, повноваженням прокурора, у точному і всебічному юридичному обгрунтуванні його позиції щодо обставин, пов'язаних з необхідністю реагування на порушення зако-

562

Прокуратура України

ну, про які йдеться в його акті. Таке юридичне обгрунтування повин-не містити посилання на закон, який було порушено, і на статно закону, що визначає повноваження прокурора, на підставі якого він вимагає усунення цього порушення. В акті може міститися вимога щодо здійснення передбачених законом інших дій і заходів. За не-обхідності в акті має бути роз'яснений порядок його оскарження.

Від письмових актів прокурора вимагаються деякі спеціальні умови, якімають техніко-юридичний характер. Так, кожний з таких актів, що надсилається до органів, організацій, установ, посадових осіб, пови­нен бути надрукований на бланку прокуратури або на папері зі штам­пом прокуратури з проставленням усіх даних, які вимагаються прави­лами діловодства. Ряд актів прокурора повинні бути скріплені гербо-вою печаткою прокуратури.

Письмові акти прокурора можуть попередньо передаватись адре­сату із застосуванням сучасних засобів зв'язку (факсом, електронною поштою) з подальшим врученням оригіналу документа з офіційним підтвердженням його одержання.

У деяких наукових, науково-практичних і методичних виданнях йдеться про можливість існування у прокурорській практиці, окрім письмових, ще й усних актів. Останні виступають у вигляді вимог, вказівок і пропозицій, які можуть використовуватись у разі, коли їх виконання не викликає сумніву, а також не призведе до конфліктних ситуацій, як наприклад, запрошення особи по телефону для надання прокурорських пояснень¹.

До усних прокурорських актів відносять також усні виступи проку-рорів із висновком про законність рішень виконавчих органів місце-вих рад, зроблених під час їх засідань, заяви з приводу порушень ви­мог закону учасниками процесу під час розгляду в судовому засіданні цивільних, кримінальних, адміністративних або господарських справ.

До таких усних актів висуваються практично ті ж юридичні вимо-ги, що й до письмових актів прокурорського реагування. Зокрема, у офіційному усному виступі прокурор не в змозі висувати вимог, які виходили б за межі визначених законом його повноважень. Усні виступи прокурорів у порядку здійснення ними функцій нагляду за вико-

¹ Полянський Ю. Є., Долежан В. В. Акти прокуратури: підготовка і внесення. — Одеса, 2003. — С. 13-14.

563

Розділ 23

нанням законів повинні мати юридичне мотивування пропозицій, вис-новків, вказівок, які ним вносяться. Обов'язково має бути зроблене вичерпне посилання на закон, яким регулюється питання, що розглядається.

Кожна вимога, що міститься у правовому акті прокурора, незалеж-но від форми його вираження (письмово чи усно), неодмінно повинна відповідати правам і обов'язкам прокурора та бути спрямована на вико-нання закріплених у законі завдань прокуратура.

В юридичній літературі розглядається ще один вид актів проку-рорів. Це так звані конклюдентні акти, у яких волевиявлення прокурора збігається безпосередньо з його діями, вчиненими під час здійснення нагляду за додержанням закону. їх ще називають акти-дії. Вони мають місце, коли прокурори шляхом використання своїх розпорядчих повноважень, самі виконують прийняті ними рішення (вилучають справи від одних слідчих та передають їх іншим, звільня-ють осіб з місць тримання затриманих тошо)².

Кожний правовий акт прокурора має застосовуватися до досить значного порушення закону, яке викликає процесуальну необхідність втручання прокурора й прийняття ним відповідного рішення. За вкрай незначних порушень закону, які можуть бути усунені й без втручання прокурора або за його усною вимогою, орган, установа чи посадова особа готові й у змозі самостійно переглянути свій непра-вомірний акт, прокурор може утриматися від протестного акта. У наказі Генерального прокурора України від 28 жовтня 2002 р. № 3 «Про організацію роботи органів прокуратури у здійсненні нагляду за додержанням і застосуванням законів» зазначається, що слід відмо-витися від нарощування кількісних показників за рахунок збільшен-ня внесених актів реагування за незначними порушеннями закону та від порушення кримінальних справ за дріб'язковими фактами³.

При внесенні акта прокурорського реагування повинна бути забезпечена відповідна оперативність і своєчасність, адже тільки вчасно застосований акт може дати ефективний позитивний наслідок. Треба зазначити, що закон не встановлює строку давності

¹ Акти прокурорского надзора (образцьі основньіх актов). — М., 1968. — С. 4-5.

² Полянський Ю. Є., Долежан В. В. Акти прокуратури: підготовка і внесення. — С. 14-15.

³Довідник прокурора. — К., 2003. — С. 93.

564

Прокуратура України

для опротестування незаконного або необгрунтованого правового ак­та. Водночас запізніла реакція на порушення закону повинна розцінюватись як відсутність належного прокурорського нагляду за виконанням закону'.

Правові акти прокуратури класифікуються за відповідними ознака-ми і визначаються передусім характером її функцій. Так, вони поділя-ються на суто наглядові і процесуальні. Наглядові правові акти застосовуються у процесі здійснення прокурорами функцій нагляду за дотриманням законів усіма органами, підприємствами, установа-ми, організаціями, посадовими особами і громадянами. їх застосу-вання спрямовується на запобігання порушенням законів, а якщо порушення відбулося, то — на оперативне усунення його. Це такі передбачені законом правові акти, як протести, приписи, подання, по­станови. Кожний з них має застосовуватися залежно від характеру порушення закону.

Процесуальні правові акти прокуратури застосовуються при здійсненні прокурорами таких функцій, як: нагляд за дотриманням законів органами, що ведуть боротьбу зі злочинністю та іншими пра-вопорушеннями шляхом проведення оперативно-розшукової діяль-ності, дізнання і досудового слідства; а також у процесі підтримання державного обвинувачення в суді; участі у розгляді в судах криміналь-них, цивільних і адміністративних справ та господарських спорів у господарських судах. У цій категорії правових актів прокуратури найбільш характерними є: постанови, протоколи, апеляційні, касаційні та окремі подання, позови, заяви, а також такі акти, як вказівки слідчому та органам дізнання.

Свою специфіку мають правові акти прокуратури, що застосову­ються прокурорами в процесі здійснення ними нагляду за додержан-ням законів при виконанні відповідними органами, установами, по­садовими особами судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян. Більшість таких актів за назвою збігаються з актами прокуратури, які застосовуються в інших галузях прокурорського нагляду, але вирізняються певними особли-востями. Вони мають оперативніший характер, деякі з них повинні виконуватися негайно, серед них більше, ніж у.інших галузях нагля-

¹ Басков В. И. Прокурорский надзор в СССР. — М., 1991. — С. 124.

565

Розділ 23

ду, так званих усних актів, а також актів-дій. Тут поряд з протестами, постановами, приписами застосовуються пропозиції, вказівки, узгодження (надання згоди), санкції (санкціонування дій), протоколи тощо.

Прокурорські акти класифікуються ще і за колом службових обов'язків посадових осіб прокуратури. Серед них:

• акти Генерального прокурора України;

• акти першого заступника і заступників Генерального прокурора України;

• акти начальників головних управлінь, управлінь і відділів Гене-ральної прокуратури України, їх заступників;

• акти старших прокурорів, прокурорів управлінь і відділів Гене-ральної прокуратури України;

• акти прокурорів областей та прирівняних до них прокурорів, а також їх перших заступників і заступників;

• акти начальників управлінь та відділів прокуратур обласного рівня, їх заступників, старших помічників прокурора;

— акти старших прокурорів, прокурорів управлінь та відділів прокуратур обласного рівня;

— акти міських, районних, міжрайонних, прирівняних до них про­ курорів та їх заступників;

— акти старших помічників, помічників міських, районних, міжрайонних та прирівняних до них прокурорів.

Повноваження перелічених працівників прокуратури з видання правових актів визначаються Законом України «Про прокуратуру», а також нормами процесуального законодавства: кримінального, адміністративного, цивільного, господарського судочинства, проце-суальними нормами законодавства про адміністративні правопору-шення та нормами кримінально-виконавчого законодавства.

Юридична природа правових актів прокуратури України випливає з закріплених у Конституції і законодавстві України правових основ діяльності прокурорських органів, виконуваних ними функцій у дер­жавному механізмі, завдань прокурорського нагляду за додержанням законів. Вони повинні застосовуватися з урахуванням визначених у Законі України «Про прокуратуру» принципів її організації і діяль­ності, тобто готуватись і вноситись на підставі Конституції та чинних на території України законів, незалежно від впливу і тиску інших дер-жавно-владних структур, посадових осіб, а також рішень громадських об'єднань чи їх органів. Спрямовуватись у межах прокурорської ком-

566

Прокуратура Украіни

петенції на захист прав і свобод громадян на засадах їх рівності перед законом, незалежно від національного чи соціального походження, мови, освіти, ставлення до релігії, політичних переконань, службово-го чи майнового стану та інших ознак; на усунення порушень закону, від кого б вони не виходили, на поновлення порушених прав і притяг-нення в установленому законом порядку до відповідальності осіб, які допустили ці порушення. їх застосування має бути гласним у всіх лан­ках єдиної централізованої прокурорської системи із спрямуванкям на запобігання порушень законності й усілякого роду злочинних про-явів. У цьому аспекті велике значення має широке інформування у за собах масової інформації про наслідки діяльності прокуратура.

Основою діяльності прокуратури у всіх її формах є закріплені у Конституції України принципи верховенства права. Правові акти органів виконавчої влади, установ і організацій, їх посадових осіб по-винні відповідати Конституції та законам України. Маючи підзакон-ний характер, вони видаються з метою реалізації вимог Конституції і законодавчих актів. А отже, нагляд за відповідністю правових актів закону, захист закріплених у Конституції і законах України прав і свобод громадян слід вважати магістральним напрямом діяльності органів прокуратури України¹.

Правові акти прокуратури в галузі нагляду за додержанням і засто-суванням законів визначені в Законі «Про прокуратуру», де їм при-свячені окремі статті. Це протест, припис, подання, постанова проку­рора, санкція на затримання і видворення іноземного громадянина або особи без громадянства за межі України. Деякі правові прокурорські акти різних галузей нагляду регламентуються нормами інших законів.

Слід зважувати на термінологію дій, які вчиняються при реалізації правових актів прокуратури: протести — приносяться, подання і приписи — вносяться, постанови — виносяться, санкції — даються. Юридичне обгрунтування протесту міститься у відповідних нормах Закону «Про прокуратуру» (п. 1 частини другої ст. 20 і ст. 21).

Згідно зі ст. 21 Закону України «Про прокуратуру» протест прино­ситься тільки прокурором і його заступником на акт, що суперечить закону. Він адресується органу, який видав цей акт, або у порядку підпорядкованості — вищестояшому органу. В аналогічний спосіб

¹ Сухонос В. В. Організація і діяльність прокуратури в Україні. Історія і сучасність. — Суми, 2004. — С. 291.

567

Розділ 23

приноситься протест на незаконні рішення чи дії посадової особи. У протесті ставиться питання про скасування акта або приведення його у відповідність із законом, а також припинення незаконно! дії посадової особи та поновлення порушеного права.

Прокурор може принести протест не тільки на незаконний акт по­садової особи, а й на усне протиправне розпорядження посадовця, наприклад, у разі затри мання сплати заробітку або за відмови видати трудову книжку працівникові, що звільнився з роботи тощо.

При підготовці протесту прокурор визначається, у який саме орган його принести: у той, що видав незаконний акт, чи у вищестоящий орган. В останньому випадку він з'ясовує, чи не мають аналогічні порушення закону поширеного характеру, коли відповідних заходів може вжити саме вищестояща інстанція, а також коли протест проку­рора був відхилений нижчестоящим органом¹.

Принесення протесту на незаконний акт зупиняє його дію. Про це прокурор має спеціально зазначити у самому протесті з посиланням на частину третю ст. 21 Закону України «Про прокуратуру». Він вказує на вимогу закону про необхідність розгляду протесту у 10-денний строк після його надходження. Про наслідки розгляду має бути повідомлено прокуратуру у цей же строк.

У разі відхилення протесту або ухилення від його розгляду проку­рор може звернутися із заявою до суду про визнання акта незакон-ним. Заяву до суду може бути подано протягом 15 днів з моменту одержання повідомлення про відхилення протесту або закінчення пе-редбаченого законом строку для його розгляду. Подання такої заяви зупиняє дію правового акта.

Слід зазначити, що опротестування актів здійснюється в межах компетенції прокурорів відповідних рівнів. Так, правові акти міністерств та відомств можуть опротестовуватись тільки Генераль-ним прокурором України та його заступниками. Субординація і централізація, на яких заснована система органів прокуратури, дає змогу прокурорам вищого рівня діяти у сфері компетенції проку­рорів нижчого рівня, а отже, приносити протести на правові акти органів, установ, організацій не тільки свого рівня, а й тих, що сто­ять нижче.

¹ Протест на постанову судді у справі про адміністративне правопорушення прино­ситься судді, який виніс постанову (частина перша ст. 290, 294 КУпАП).

568

Прокуратура Украіни

У процесі перевірки, в порядку нагляду іноді з'ясовується, що не-законний акт виданий органом, за законністю дій якого має здійсню-вати нагляд вищестоящий прокурор або прокурор військової і спеціалізованої прокуратури. В такому випадку прокурор, який проводив перевірку, всі зібрані матеріали разом з проектом протесту направляв відповідному прокурору, до повноважень якого належить опротестування виявленого незаконного акта. Самостійне принесення прокурором протесту до органу, на який не поширюються його на-глядові повноваження, може призвести до того, що протест не буде розглянуто.

Кожний прокурор повинен слідкувати за своєчасним розглядом про­тесту та вжиттям заходів щодо фактичного усунення порушень закон­ности Навіть після того як прокурор одержить повідомлення про за-доволення протесту, він не повинен свою місію вважати закінченою. Через певний час потрібно перевірити фактичне виконання вимог, зазначених у його протесті. Щодо посадових осіб, які ухиляються від виконання протестних вимог або безпідставно зволікають з розгля­дом протесту, передбачена адміністративна відповідальність за ст. 189⁶ КУпАП.

Якщо протест відхилено, не треба одразу впадати в боротьбу за «честь мундира». Відхилення зрештою може бути досить обгрунтова-ним, або саме порушення втратило актуальність і його опротестуван­ня є недоцільним.

Протест прокурора як правовий документ має відповідати певним вимогам. Він складається у письмовій формі, стисло, змістовно, логічно. Починається з найменування органу або посадової особи, якій адресується. Протест повинен мати свою назву: протест на неза-конний акт (назва акта), протест на дії (назва, характер дій) органу чи посадової особи. Вказується, який саме незаконний акт (рішення, на­каз, розпорядження), ким, коли та яким органом виданий, або дія — ким, коли і в якій формі скоєна; короткий виклад змісту незаконного акта чи окремих його пунктів, які суперечать закону, або зміст і харак­тер протиправних дій; найменування закону чи підзаконного акта, ким і коли він виданий, зміст правових норм, що порушені органом чи посадовою особою, які видали незаконний акт, чи скоїли протиправні дії. Обов'язкове посилання на ст. 21 Закону України «Про прокурату­ру» з пропозицією про скасування незаконного акта або його зміну та приведення у відповідність із законом, а також припинення проти-правної дії посадової особи. Має бути сказано про необхідність

569

Розділ 23

відновлення порушених прав і законних інтересів громадян або дер-жавних та громадських організацій і установ, роз'яснено вимогу зако­ну про 10-денний термін розгляду протесту, а також обов'язкового повідомлення про наслідки цього розгляду і вжиті заходи.

У багаторічній прокурорській практиці склалася певна загально-визнана типова структура протесту. Водночас у різних ситуаціях, особливо при опротестуванні незаконних дій чи уснихрозпоряджень, скажімо, таких як заборона допускати працівника на територію підприємства або безпідставне недопущення на робоче місце, проти-правне виселення громадянина з його житлового приміщення, пере-шкоджання діяльності громадських організацій, тобто, коли ніякого акта адміністрацією не видається, в протесті міститься лише вимога про припинення незаконних дій та поновлення порушеного права. 3 метою оперативності застосування такого протесту питання про притягнення до відповідальності винних у порушенні службових осіб в такому разі може бути вирішене додатково шляхом винесення окре-мої постанови про порушення дисциплінарного або адміністративно-го провадження¹.

В разі опротестування нормативно-правового акта у протесті тре­ба вимагати не лише скасування його на майбутнє, а й зажадати виз-нання такого акта нечинним з моменту його прийняття. Це зумовить необхідність скасування протиправних індивідуальних актів, виданих на його підставі. Неграмотною юридично є одночасна постановка пи­тання і про скасування незаконного акта, і про приведення його у відповідність із законом. Не можна обгрунтувати протест лише поси-ланням на підзаконні, а тим більше відомчі нормативно-правові акти. У деяких випадках таке посилання можливе лише поряд з посилан-ням на закон, коли у підзаконному акті конкретизуються вимоги за­кону або розкривається механізм його дії². Саме закон, норми якого порушено неправомірним актом, який опротестовується прокуро­ром, має бути стрижневою основою протесту. Вимоги закону треба формулювати чітко і зрозуміло, тому що «будь-яке відхилення від тексту закону може призвести до викривлення його змісту, до нега-тивних, багато в чому непередбачуваних наслідків»³.

¹ Прокурорський нагляд в Україні. — X., 1994. — С. 28.

² Полянський Ю. Є., Долежан В. В. Акти прокуратури: підготовка і внесення. — С. 27.

³ Сухонос В. В. Організація і діяльність прокуратури в Україні: історія і сучасність. — С. 291.

570

Прокуратура України

Як відомо, відповідно до перехідних положень Конституції Ук­раїни (п.9 розділ XV) прокуратура продовжує виконувати функцію нагляду за додержанням і застосуванням законів до введення в дію за-конодавчих актів, які регулюють діяльність державних органів щодо контролю за додержанням законів, а тому і протест повністю зберігає свою правову силу як правовий акт прокуратури, який почав застосо-вуватися ще з самого моменту організації прокуратури України у 20-х роках минулого століття і повною мірою виправдав свое призначен-ня, виправдовує його і сьогодні.

Інший правовий акт прокуратури безпосередньо зазначений у Законі України «Про прокуратуру» (ст. 22), — припис прокурора, який є актом прокурорського нагляду про усунення порушень закону. При­пис був введений у практику прокурорської діяльності 16 червня 1987 р. Указом Президії Верховної Ради СРСР «Про внесення змін і доповнень до Закону СРСР «Про прокуратуру СРСР». Досвід роботи прокуратури по здійсненню наглядових функцій свідчить, що серед діючих форм прокурорського реагування припис прокурора є найбільш динамічною та імперативною формою реагування у справі усунення порушень закону і поновлення порушених прав.

Про припис прокурора йдеться у п. 4 частини другої ст. 20 та у ст. 22 Закону України «Про прокуратуру». Він є правовим актом про­куратури, який виноситься прокурором, його заступником і надси-лається органу чи посадовій особі, які допустили порушення закону, або вищестоящому у порядку підпорядкованості органу чи посадовій особі, які правомочні усунути порушення. Припис прокурора вино­ситься у випадках, коли порушення закону має очевидний характер і може завдати істотної шкоди інтересам держави, підприємства, уста­нови, організації, а також громадянам, якщо не буде негайно усунуте. Він не використовується при підтриманні обвинувачення, іншої участі прокурора в суді, а також у нагляді за досудовим слідством і дізнанням. Цей захід не повинен застосовуватися до громадян.

Письмовий припис прокурора містить вимоги скасування неза­конного правового акта або приведення його у відповідність із зако­ном, відновлення порушеного права, вчинення дій щодо відвернення шкоди та ін. Шляхом внесення приписів можуть припинятися право-порушення в економічній та соціальній сферах, діяльності під-приємств, організацій, державних органів, громадських організацій та органів самоврядування, зокрема, при заподіянні істотної шкоди у випадках: зникнення, пошкодження чи втрати державного, гро-

571

Розділ 23

мадського та особистого майна; припинення виробничо-господарсь-кої діяльності підприємств і організацій або створення серйозних пе­решкод для її провадження і знищення, ушкодження чи забруднення природних об'єктів; аварій, нещасних випадків на виробництві та в побуті, заподіяння шкоди життю і здоров'ю людей; істотних пору-шень гарантованих Конституцією України трудових, житлових та інших прав і свобод громадян.

У письмовому приписі прокурора має вказуватися на обставини вчиненого діяння, порушену норму закону, наслідки, до яких може призвести правопорушення та яких конкретних заходів треба вжити для відновлення законності. Припис не можна відхилити. Він підля-гає негайному виконанню, про що має бути повідомлено прокуро-рові. У певних випадках залежно від обставин, пов'язаних з усунен-ням правопорушення, прокурор може встановити конкретний строк.

Для забезпечення якомога оперативнішого виконання припису на практиці застосовуються особливі процедури його внесення. Зокре-ма, завірення гербового печаткою прокурора, вручення під розписку самому адресату або його представнику. Окремі прокурори виклика-ють керівників для вручення їм приписів та одержання від них пись-мових підтверджень про готовність виконати вимогу прокурора.

При внесені припису виникає питання про відповідальність поса-дових осіб, які допустили порушення закону. Треба зазначити, що по­становка такого питання саме у приписі ускладнює його сприйняття і може не сприяти оперативному усуненню правопорушення, тобто досягненню головної мети припису. Тому питання про притягнення винних осіб до матеріальної відповідальності прокурор вправі стави-ти чи у самому приписі або шляхом подання позову до суду, а про притягнення до адміністративної чи дисциплінарної відповідаль­ності — у поданні або у постанові.

У приписі прокурора слід зазначити, що невиконання його може зумовити не тільки адміністративну відповідальність за ст. 185⁶ КУпАП, а в разі настання передбачуваної істотної шкоди або інших тяжких наслідків — і відповідальність кримінальну.

Внесению приписів повинні передувати глибокі перевірки сиг­нал ів про скоєння порушення закону. У необхідних випадках до таких перевірок прокурори залучають фахівців з різних галузей господарст-ва, соціальної і культурно! сфери. Коли потрібно визначити відповідальність чи причетність посадової особи до встановленого порушення закону, прокурор має одержати від неї відповідне пояс-

572

Прокуратура України

нення.

Слід пам'ятати, що прокурор, його заступник теж можуть стати суб'єктами відповідальності. Асаме: вразі необгрунтованого внесення припису, виконання якого може бути пов'язане з істотною шко­дою для виконавця, яку, може статися, доведеться відшкодовувати. Щоб цього не трапилось, треба всебічно і ретельно проаналізувати обгрунтованість висновків керівника чи посадової особи, яким прокурор оголошує свій намір про внесення припису, з метою не допустити згаданих помилок.

У необхідних випадках при внесенні припису прокурору слід про­вести контрольні перевірки фактичного виконання його вимог, які містяться у приписі, а якщо вони невиконуються, поставити питання про відповідальність винної посадової особи.

Орган чи посадова особа мають право оскаржити припис вищесто-ящому прокурору, який зобов'язаний розглянути скаргу протягом 10 днів, або до суду. Оскарження припису прокурора не зупиняє його виконання. Однак у деяких випадках одержання скарги від посадової особи, стосовно дій якої винесено припис, вищестоящий прокурор може призупинити виконання припису до прийняття остаточного рішення. Водночас він зобов'язаний саме у 10-денний строк підтвер-дити законність і обгрунтованість припису або відхилити його, повідомивши про це відповідний орган чи посадову особу, які оскар-жували припис.

Найбільш поширеним правовим актом прокуратуру що застосо-вується при нагляді за виконанням законів, є подання прокурора. Його правові засади визначаються п. 5 частини другої ст. 20 і ст. 23 Закону України «Про прокуратуру». Цей акт прокурорського нагляду з вимо-гами про усунення порушень закону, причин цих порушень і умов, що їм сприяють, вноситься прокурором чи його заступником у держав-ний орган, громадську організацію або посадовій особі, уповноваже-ним усунути допущене порушення закону. Подання підлягає невідкладному розгляду. Не пізніш як у місячний термін повинні бути вжиті конкретні заходи щодо усунення визначених у поданні пору­шень закону. Про наслідки його розгляду має бути повідомлено прокуророві.

Необхідно, щоб прокурор у своему поданні повідомляв не тільки про допущені порушення закону, а й шодо заходів, вжиття яких має сприяти їх усуненню. Для цього при підготовці подання треба вико-ристовувати як конкретні висновки стосовно його принесення, так

573

Розділ 23

і висновки про стан законності і правопорядку на підприємстві, в установі чи організації. У поданні можуть міститись вимоги проку­рора щодо притягнення посадових осіб, винних у порушенні закону, до дисциплинарно!, адміністративної чи матеріальної відпові-дальності.

При цьому в самому поданні повинно бути вказано, які саме не-правомірні дії, що суперечать закону, вчинені ними, а також прізви-ща конкретних осіб, яких на думку прокурора, слід притягти до відповідальності, та які саме заходи мають бути вжиті щодо них.

3 внесенням подання немає необхідності винесення окремих спеціальних постанов про застосування заходів дисциплінарного, адміністративного чи матеріального переслідування. Неприпустима загальна постановка питання про покарання винних без вказівки конкретних осіб. У разі розгляду подання на засіданні колегіального органу, прокурору має бути повідомлено про це. Він має право особи-сто взяти участь у такому розгляді свого подання.

Подання має відповідати певним вимогам. Воно вноситься у пись-мовій формі. Основними його елементами є: адресат, найменування подання, описова частина, у якій аналізуються допущені порушення законів, розглядаються їх причини і умови, які їм сприяють. У резо-лютивній частині висловлюються пропозиції, а також вимоги про те, що подання має бути розглянуто безвідкладно, що не пізніше місяч-ного строку повинні бути вжиті конкретні заходи щодо усунення по­рушень законів, причин таких порушень та умов, які їм сприяють, і про наслідки розгляду подання, а також про вжиті заходи повідомити прокуратура

У поданні повинно обов'язково вказуватись на закон, виконання якого перевірялося, надаватись оцінка адміністрації, її підрозділів і служб у додержанні законності. Внесению подання має передувати глибоке і всебічне вивчення причин правопорушень і умов, що їм сприяли. Воно повинно бути чітким і конкретним, а закінчуватися посиланням на посаду і класний чин прокурора, дату внесення по­дання і підписом на документі.

Недоцільно вносити подання щодо незначних фактів порушень, які можна усунути в процесі перевірок. Не слід вносити подання тільки для того, щоб лише поставити питання про притягнення до відповідальності осіб, причетних до порушень. У такому разі нале-жить винести постанову про притягнення правопорушників до дисциплінарної або адміністративної відповідальності. До того ж ви-

574

Прокуратура України

несення подання не звільняє прокурора від обов'язку опротестовува-ти окремі незаконні правові акти чи дії, які були виявлені під час пе-ревірки і навіть згадані у поданні.

Прокурор повинен слідкувати за своєчасним розглядом внесених ним подань, принципово реагувати на відписки замість вжиття належних заходів. У окремих випадках з метою контролю провести перевірку фактичного усунення порушєнь закону. В разі виявлення невиконання зазначених у поданні вимог прокурора до усунення пра-вопорушень він спрямовує подання до органів вищого рівня і ставить питання про відповідальність осіб, які проігнорували його законні вимоги.

Серед правових актів прокуратури, передбачених Законом України «Про прокуратуру» (п. 3 частини другої ст. 20 і ст. 24), є поста­нова прокурора. Це акт прокурорського реагування на порушення за­кону посадовою особою або громадянином. Прокурор, його заступ­ник залежно від характеру порушення закону виносять мотивовану постанову про дисциплінарне чи адміністративне провадження, порушення кримінальної справи.

Винесенню постанови про порушення кримінальної справи, дис-циплінарного провадження або провадження про адміністративне правопорушення має передувати прокурорська перевірка, під час якої обов'язково вимагається письмове пояснення від особи, що допустила порушення закону, з'ясовується, чи не пройшли строки давності щодо притягнення особи до відповідальності. Ні у законо-давстві, ані в існуючій прокурорській практиці не передбачається визначати у постанові прокурора конкретну міру покарання. Ці пи­тання вирішуються органом чи посадовою особою, яким направлено постанову прокурора.

Водночас законодавство не позбавляє прокурора можливості ставити у своїй постанові питання про звільнення посадової особи з посади, яку вона займає, в тому разі, якщо буде встановлено, що порушення закону, які допустила особа, несумісні з її посадою.

Постанова, яка виноситься прокурором, за своею формою і змістом має відповідати певним вимогам. Передусім дається наймену-вання акта — «постанова про порушення дисциплінарного провад­ження», «постанова про порушення провадження про адміністратив­не правопорушення», «постанова про порушення кримінальної спра­ви»; вказуються дата і місце її винесення, прізвище та ініціали, посада і класний чин прокурора або його заступника; наводяться виклад фак-

575

Розділ 23

тичних обставин порушень закону, посилання на закон, який було по­рушено у даному випадку; пропозиції про накладення на порушника відповідного стягнення (дисциплінарного, адміністративного) зазначається назва органу чи посадової особи, якій направляються постанова для розгляду, йдеться про встановлений законом десяти-денний строк розгляду і накладення стягнення, а також порядок оскарження постанови вищому прокурору, висловлюється вимога про необхідність повідомлення прокурору про наслідки розгляду постано­ви ставляться підпис прокурора, який виносить постанову та дата.

У постанові про порушення кримінальної справи зазначаються привід і підстави для її порушення, зокрема, виявлення прокурором за наслідками перевірки виконання законів ознак злочину в діяннях тієї чи іншої особи, передбачених відповідною статтею КК, на підставі чого порушено справу, а також подальше направлення даної кримінальної справи. В усіх випадках постанова прокурора про порушення криміна­льної справи вноситься у порядку, передбаченому КПК України.

Серед правових актів прокуратури, про які йдеться у Законі України «Про прокуратуру» (розділ Ш «Прокурорський нагляд», глава I «На-гляд за додержанням і застосуванням законів»), є такий акт, як санкція на затримання і видворення іноземного громадянина або особи без грома-дянства (ст. 27). Ця санкція є актом, на підставі якого державному органу ни посадовій особі дозволяється застосування їх правомочності на прове­дення примусових заходів, які певною мірою обмежують деякі визначені законом права особи. В даному разі тільки після санкціонування проку­рором за наявності передбачених законом підстав може бути здійснено затримання і видворення у примусовому порядку іноземного громадя­нина або посадової особи без громадянства за межі України. Право на надання санкції у таких випадках належить Генеральному прокурору України, його заступникам, прокурорам Автономної Республіки Крим, областей, міст Киева та Севастополя.

Форма акта санкціонування у правових нормах не передбачена. На практиці це санкціонування здійснюється шляхом накладення резо-люції на постанові відповідного компетентного органу, яка заві-ряється гербовою печаткою. У «Юридичній енциклопедії» санкція прокурора визначається як вид резолютивного акта прокурорського нагляду при застосуванні заходів примусового характеру¹.

¹ Михайленко О. Р. Санкція прокурора // Юридична енциклопедія: У 6 т. — К., 2004. — Т. 5. — С. 428.

576

Прокуратура України

При вивченні правових актів прокуратури треба спиратись на теорію прокурорського нагляду, покликану з'ясувати не тільки їх при­роду, сутність, ознаки в аспекті їх загального розуміння, а й визначи-ти характерні особливості окремих актів у кожній із галузей проку-рорської діяльності, зумовлених функціями прокуратури, які мають забезпечуватись тією чи іншою галуззю. Ці особливості пов'язані із специфікою предмета нагляду, а також метою, межами і методами його здійснення та закріпленими законом повноваженнями прокуро­ра у даній галузі права.

Так, прокурорський нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшуковудіяльність (ОРД), дізнання та досу-дове слідство, має своїм предметом додержання законів цими органа­ми в їх практичній діяльності, а саме: проведення ОРД, дізнання та досудового слідства. Правові акти прокурорського реагування, які в цьому разі застосовуються, є дійовими правовими засобами вирішен-ня питань і ситуаш'й у всіх згаданих трьох видах діяльності, спрямова-них на боротьбу зі злочинністю. Внесення цих актів передбачене про-курорськими повноваженнями, закріпленими у ст. 14 Закону України «Про оперативно-розшукову діяльність» і в ряді норм КПК України, зокрема у ст. 227.

Найбільш поширеним правовим актом прокуратури, який засто-совується у процесі здійснення прокурорського нагляду в цих напря-мах, є постанова. Цей акт широко застосовується і в процесі нагляду прокуратури за додержанням законів органами, які проводять ОРД, а також дізнання та досудове слідство. Такі постанови виносяться прокурорами при порушені ними кримінальних справ, скасуванні незаконних постанов оперативно-розшукових органів щодо заведення або розкриття, зупинення або поновлення ОРД, чи інших рішень, які суперечать закону; при направлені справи до суду, у зв'язку з дійовим каяттям, з примиренням обвинуваченого, підсудного з потерпілим, із застосуванням примусових заходів виховного характе­ру, з передачею особи на поруки та у зв'язку із закінченням строку давності.

До актів прокурорського нагляду за додержанням законів органа­ми, які проводять ОРД, дізнання та досудове слідство, належать та­кож постанови прокурора про порушення кримінальної справи чи відмову в порушені справи. Якщо справу порушено без законних підстав, прокурор закриває її, а у випадках, якщо по цій справі не проводилося слідчих дій, — скасовує постанову про порушення

19-8152

577

Розділ 23

кримінальної справи. За безпідставної відмови в порушенні криміна­льної справи прокурор своею постановою скасовує постанову слідчо-го або органу дізнання і порушує справу. Прокурорами нерідко скасо-вуються постанови про відмову в порушенні справ з мотивів небезпідставності, а передчасності відмови, при цьому даються вказівки про необхідність додаткової перевірки відомостей про зло-чин відповідно до частини четвертої ст. 97 КПК України¹.

Прокурором виносяться також постанови: з питань розв'язання спорів про підслідність (ст. 117 КПК); з питання подовження строків досудового слідства (ст. 120); про скасування постанов про закриття кримінальних справ (частина четверта ст. 215), про зміну пред'явле-ного обвинувачення під час вирішення питання про затвердження обвинувального висновку (частина друга ст. 231), якщо така зміна не зумовлює застосування статті кримінального закону з більш тяжкою санкцією і не пов'язана з суттєвою зміною обвинувачення за фактич-ними обставинами. Постанова прокурора виноситься за відмови в погодженні подання органу дізнання чи слідчого, з якими вони ма-ють намір звернутися до суду, з приводу обрання запобіжного захо­ду — тримання під вартою. Оригінал такої постанови разом з подан-ням слідчого долучається до кримінальної справи, а копія зберігається у наглядовому провадженні (частина друга п. 5 наказу Ге­нерального прокурора України № 4 від 28 жовтня 2002 року «Про організацію прокурорського нагляду за додержанням законів органа­ми, які проводять дізнання тадосудове слідство»).

Постанова виноситься прокурором і при вилученні від органу дізнання і передачі справи слідчому або передача справи від одного органу досудового слідства іншому, а також від одного слідчого іншо-му з метою забезпечення найбільш повного і об'єктивного розсліду-вання (п. 9 частина перша ст. 227 КПК). У цій же статті (п. 2, 2.1) є узагальнююча норма стосовно скасування будь-яких незаконних і обгрунтованих постанов слідчих та осіб, які проводять дізнання. Таке скасування здійснюється теж шляхом винесення постанови проку­рора.

Стосовно підготовки прокурором постанови, яка виноситься ним при здійсненні нагляду за додержанням законів про ОРД, то за струк­турою вона майже не відрізняється від постанов в інших галузях

¹ Полянський Ю. Є., Долежан В. В. Акти прокуратури: підготовка і внесення. — С. 38.

578

Прокуратура України

нагляду. Тим часом для неї характерний особливий владно-розпоряд-чий характер, що зумовлюється специфікою визначених законом прокурорських повноважень у цій галузі нагляду. В такій постанові не ставиться питання про необхідність її розгляду у відповідні строки. Можна сказати, що цим документом прокурор, по суті, сам усуває по-рушення закону. Той, до кого ця постанова звернена, зобов'язаний виконувати вимоги прокурора, в разі якщо вона не скасована вище-стоящим прокурором або судом. У законі (частина четверта ст. 25 КПК) встановлена обов'язковість виконання постанови прокурора, винесеної ним відповідно до законодавчих установлень, всіма підприємствами, установами, організаціями, посадовими особами і громадянами. Неодмінною умовою підготовки прокурором такої по­станови є її належне юридичне обгрунтування. Воно має включати посилання на норми кримінально-процесуального закону, які були порушені при здійсненні ОРД і провадженні у кримінальних справах, атакож на норми, що визначають повноваження у цій галузі нагляду¹.

Ще одним правовим актом прокуратуру який частіше застосо-вується при нагляді за законністю ОРД, слідства і дізнання, ніж у за-гальнонаглядовій діяльності, є санкція прокурора. В етимологічному розумінні слово санкція означає (лат. запс(іо) непорушний закон, найсуворіша постанова або освята, визнання законності будь-якого явища, затвердження чогось вищою інстанцією².

Санкція прокурора завжди має правовий характер. Тільки після санкціонування рішення органу, який здійснює ОРД, дізнання та до-судове слідство набуває або не одержує юридичної сили. За своею суттю вона є дозволом прокурора на проведення передбачених законом заходів і дій. Санкція прокурора оформляється накладанням резо-люції на відповідних постановах органів ОРД, дізнання та досудового слідства та інших компетентних органів або окремим документом. Вона дається прокурором у випадках, передбачених законодавством про ОРД та КПК: відправлення заарештованого етапом до місця провадження слідства (частина третя ст. 139); відсторонення обвину-ваченого від посади (частина друга ст. 147); проведення обшуку, за ви-нятком житла або іншого володіння особи (частина третя ст. 177);

¹ Полянський Ю. Є., Долежан В. В. Акти прокуратури: підготовка і внесення. — С 38-40.

² Нагребельний В. П., Стрельбицька Л. М., Усєнко Р. А. Санкція // Юридична енцик- лопедія. Т. 5. — С. 427; Толковьш словарь русского язьіка. — М., 1940. — Т. 2. — С 47.

579

Розділ 23

виїмка документів, які ставлять державну та/або банківську таємни-цю (частина третя ст. 178); тимчасове залишення засудженого у слідчому ізоляторі чи тюрмі й переведення його з установ виконання кримінальних покарань до слідчого ізолятора чи тюрми (ст. 410'); у разі потреби у спецпідрозділів по боротьбі з організованою зло-чинністю опечатувати архіви, каси, приміщення та інші сховища, брати їх під охорону, накладати арешт на грошові кошти та інші цінності фізичних чи юридичних осіб, вилучати предмети і цінності (ст. 12 Закону України «Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю»).

До різновидів санкцій прокурора належать також й інші передба-чені законом види правових актів прокуратуру такі як погодження певних дій, затвердження процесуальних актів, надання дозволу на про­ведення процесуальних заходів, а також згоди на проведення деяких за­ходів у оперативно-розшуковій діяльності. Так, відповідно до п. 3 частини другої ст. 14 Закону України «Про оперативно-розшукову діяльність» прокурор дає згоду на продовження оперативно-розшу-кових дій. Згода прокурора обов'язкова у таких випадках: скасування або зміна запобіжного заходу, обраного прокурором (частина четвер-та ст. 165 КПК України); продовження строку тримання під вартою (ст. 156 КПК); направлення справи до суду для вирішення питання про звільнення від кримінальної відповідальності (ст. 232') та в інших випадках.

Щодо погодження, то воно здійснюється: стосовно внесення до суду подання керівником оперативно-розшукового підрозділу або його заступником про проведення окремих оперативно-розшукових заходів у зв'язку з перевіркою заяв і повідомлень про злочини (части­на п'ята ст. 97 КПК України); у разі звернення слідчого до суду з поданням про продовження строку тримання під вартою (частина перша ст. 165-3); внесення слідчим до голови апеляційного суду за місцем провадження слідства подання про накладення арешту на ко-респонденцію і зняття інформації з каналів зв'язку (частина четверта ст. 187); внесення слідчим до суду подання про проведення огляду житла чи іншого володіння особи (частина четверта ст. 190).

До повноважень прокурора належить право давати дозвіл на обрання запобіжного заходу у вигляді застави шодо особи, яка знахо-диться під вартою (частина четверта ст. 154' КПК України). Він затверджує постанови слідчого про ексгумацію трупа (частина друга ст. 192 КПК України); про визначення певного строку для ознайом-

580

Прокуратура України

лення з матеріалами справи (ст. 218 КПК України). За необхідності подовження строків досудового слідства прокурор накладає резо-люцію на відповідній постанові слідчого (ст. 120 КПК України).

До правових актів прокуратури слід віднести також вимоги проку­рора при здійсненні нагляду за законністю у діяльності органів ОРД, дізнання і досудового слідства, що мають практично такий же харак­тер, як і вимоги, які містяться у п. 2 частини першої ст. 20 Закону України «Про прокуратуру». Вимоги як акти прокурора у цій галузі нагляду застосовуються ним з метою витребування для здійснення перевірки розпоряджень, інструкцій, наказів та інших документів стосовно ОРД, а також оперативно-розшукові справи, реєстраційні, облікові, звітні, статистичні, аналітичні документи та відомості шодо здійснення оперативно-розшукових заходів. Усе це передбачено у п. 2 ст. 14 Закону України «Прооперативно-розшуковудіяльність». Вимо-гу як акт прокурора слід розглядати й за необхідності витребування від органів дізнання і досудового слідства для здійснення прокурорсь-кої перевірки кримінальних справ, документів, матеріалів та відповідних даних про вчинені злочини, хід дізнання, досудового слідства, а також встановлення осіб, які вчинили злочин.

Крім того, прокурор має право вимагати і перевіряти матеріали, які безпосередньо не входять у справу (плани розслідування, заходи стосовно окремихдій, статистичні дані, заяви, скарги та ін.). На його вимогу має представлятися інформація про хід виконання його дору-чень і вказівок, здійснення пізнавальних і слідчих дій, передбачених КПК.

Як правовий акт прокурора вимога повинна мати посилання на норми закону, вона складається у довільній формі, за необхідності встановлюється строк її виконання. Слід зазначити, що ряд процесу-альних актів слідчого відповідно до закону обов'язково надсилається прокурору без його офіційних вимог.

В юридичній літературі як різновид вимог розглядається доручення прокурора органам дізнання стосовно виконання постанов про затри-мання, привід, взяття під варту, проведення обшуку, виїмки, розшуку осіб, які вчинили злочин, виконання інших слідчих дій (п. 4 части­ни першої ст. 227 КПК), а також доручення керівникам органів досу­дового слідства, дізнання, внутрішніх справ, Служби безпеки про проведення у підвідомчих їм підрозділах перевірок з метою усунення порушень закону та забезпечення повного розкриття діянь, що містять ознаки злочину (частина третя ст. 30 Закону України «Про

581

Розділ 23

прокуратуру», п. 3 частини другої Закону України «Про оперативно-розшукову діяльність»). Автори цієї позиції, визначаючи доручення, поряд з тим відзначають, що за своїм змістом воно певною мірою відрізняється від вимог, насамперед, якшо у них йдеться не просто про надання документів і матеріалів, а про проведення певних заходів організаційно-правового характеру. Доручення як правовий акт прокурора повинно мати посилання на відповідні норми закону, встановлюється і строк виконання доручення¹.

Ще одним правовим актом є його вказівки про проведення опера-тивно-розшукових заходів органами, які здійснюють ОРД (п. 4 части­ни другої ст. 14 Закону України «Про оперативно-розшукову діяль­ність») в інтересах кримінального судочинства та щодо розшуку осіб, які безвісно відсутні. Вказівки даються також органам дізнання та досудового слідства про вжиття необхідних заходів для розкриття злочинів і виявлення осіб, які їх вчинили (п. 4 частини першої ст. 27 КПК). Такі вказівки повиннімати письмову форму. Вони можуть дава-тися у зв'язку з вирішенням питання про порушення кримінальної справи і в процесі її розслідування мають спрямовуватися на вияв­лення та усунення порушень закону, запобігання їм, повне, всебічне і об'єктивне дослідження справи.

Як і більшість правових актів прокуратури, письмова вказівка має певну структуру. Вона починається із звертання до конкретного адре­сата. В ній вказується назва справи, стосовно якої ця вказівка дається, констатуються допущені порушення, недоліки і упущення, які слід усунути. Для виконання завдань, що містяться у вказівках, встановлюється необхідний для цього строк. Виконання всіх зафіксо-ваних вказівкою вимог має бути проконтрольовано.

Після закінчення досудового слідства прокурор або його заступ­ник, перевіривши справу з обвинувачення, висновком відповідно до ст. 229 КПК приймає одне з таких рішень: 1) затверджує обвину-вальний висновок або складає новий обвинувальний висновок;

2. повертає справу органові дізнання або слідчому із своїми після-мовними вказівками для провадження додаткового розслідування;

3. закриває справу, склавши про це постанову з додержанням вимог ст. 214 КПК.

¹ Полянський Ю. Є., Долежан В. В. Акти прокуратури: підготовка і внесення. — С. 43-44.

582

Прокуратура України

Закон надає право прокурору або його заступнику змінити складе-ний слідчим список осіб, які підлягають виклику у судове засідання, а також скасувати чи змінити раніше обраний запобіжний захід, або обрати запобіжний захід, якшо його не було обрано чи поставити перед судом у випадках, передбачених КПК, питання про обрання за-побіжного заходу у вигляді взяття під варту.

На прикладі згаданої ст. 229 КПК бачимо, що нерідко при застосу-ванні лише однієї статті кодексу прокурор змушений оперувати кількома правовими актами, на які вказується у даній статті. Це і рішення, і вказівка, і постанова, і затвердження. В інших статтях цьо-го розділу йдеться і про такі акти, як доручення, погодження, дозвіл та інші. У загальноетимолопчному значенні названі терміни мають чимало значень і різних трактувань авторами тлумачних словників, але їх вживання як термінів, що визначають певні правові акти про­куратуру мають бути максимально конкретизовані, виходячи з того, як вони вживаються у правовому полі прокурорської діяльності, яке смислове навантаження мають у законі, які правові аспекти вони обіймають, які правові вимоги, виходячи з праворозуміння саме цих термінів, законодавцем встановлюються. Тому всі терміни, які вста-новлюються щодо назв правових актів прокуратура повинні окре-мою дефініцією визначатись у законі. Якщо такої дефініції в законі не має, кожний юрист повинен трактувати ці терміни саме з юридичних позицій, а не з погляду їх узвичаєного, на побутовому рівні, множин-ного розуміння і вживання.

Серед актів прокурорського нагляду за додержанням законів орга­нами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, до-судове слідство, є і такі, що можна назвати загальновживаними. Це протести, подання, апеляція. Водночас у цій галузі прокурорського нагляду вони мають свою специфіку. Так, подання прокурора у кримінальній справі (ст. 23' КПК) вноситься у відповідний держав-ний орган, громаде ьку організацію або посадовій особі з приводу вжиття заходів для усунення причин і умов, що сприяли вчиненню злочину, щодо якого було порушено і розелідувано кримінальну спра­ву. За необхідності у поданні порушується питання про притягнення до дисциплінарної, адміністративної або матеріальної відповідаль-ності осіб, які своїми діями чи бездіяльністю фактично сприяли беззаконням і злочинним діям.

Відповідно до ст. 14 Закону України «Про оперативно-розшукову діяльність» прокурор у цій галузі нагляду застосовує такий правовий

583

Розділ 23

акт, як протест. Останній приноситься на незаконну постанову суду про дозвіл або відмову на проведення оперативно-розшукових за-ходів, причому згідно з п. 10 частини другої ст. 14 принесення проте­сту зупиняє проведення заходів ОРД, дозвіл на які дано судом. Цей протест за своею структурою та змістом майже тотожний протесту, що визначається ст. 21 Закону України «Про прокуратуру».

У ряді статей КПК України закріплено право прокурора застосо-вувати такий правовий акт, як апеляція. У ст. 32 КПК України, де дається роз'яснення значення термінів цього кодексу, зазначено, що апеляція — це подання прокурора (або скарга учасника процесу про скасування чи зміну судового рішення в апеляційному порядку (п. 15 частини першої згаданої статті). Апеляція може подаватися прокуро­ром на постанову судді за скаргою на затримання особи, підозрюва-ної у вчиненні злочину. Строк її подання — до семи діб від дня вине­сення суддею відповідної постанови, причому апеляція не зупиняє постанови суду (частина дев'ята ст. 106 КПК) протягом цихдіб. Бона подається і щодо обрання судом запобіжного заходу у вигляді взяття під варту (частина сьома ст. 165² КПК). У цей же строк подається апе­ляція на постанову суду і щодо подовження строків тримання під вар-тою (частина четверта ст. 165³ КПК). Апеляція не може бути подана на постанову судді апеляційного суду і Верховного Суду України, які оскарженню не підлягають.

Апеляції подаються також на постанову судді протягом семи діб з дня її винесення за наслідками розгляду скарги на постанову про відмову в порушенні справи (частина четверта ст. 236² КПК), а також за скаргою на постанову про закриття справи (частина шоста ст. 236⁶ КПК).

Свої особливості мають акти прокурорського нагляду за додер-жанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних спра­вах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян. Такі особли­вості зумовлюються передусім предметом прокурорського нагляду у цих сферах. Як зазначено у частині першій ст. 44 Закону України «Про прокуратуру», таким предметом є додержання законності під час перебування осіб у місцях тримання затриманих, попереднього ув'язнення, виправно-трудових та інших установах, що виконують покарання та інші заходи примусового характеру, які призначаються судом, додержання встановленого кримінально-виконавчим законо-давством порядку і умов тримання або відбування покарання особа-

584

Прокуратура України

ми в цих установах, їх прав і виконання ними своїх обов'язків. Акти, що застосовуються прокурорами у цій галузі нагляду, мають, як правило, владно-розпорядний характер, є обов'язковими для вико­нання.

До вищезгаданих актів прокурорського нагляду належать:

• постанова прокурора про звільнення з-під варти осіб, які неза­конно заарештовані, чи незаконно утримуються у місцях позбавлен-ня волі;

• припис прокурора адміністрації місць позбавлення волі, що містить вимогу усунути виявлені порушення, встановлених законом правил утримання арештованих;

• зупинення виконання опротестування у встановленому поряд­ку незаконних наказів і розпоряджень адміністрації місць позбавлен­ня волі та інших установ, які здійснюють виконання судових рішень у кримінальних справах;

• протест прокурора на незаконні рішення спостережних комісій, або у випадках, коли рішення комісії суттєво суперечать фактичним обставинам. Протест вноситься прокурором безпосередньо в комісію, що прийняла протизаконне рішення, чи в місцеву державну адміністрацію, при якій створена та якій підзвітна комісія;

• подання прокурора стосовно невиконання комісією покладе-них на неї законом обов'язків вноситься також до місцевої державної адміністрації;

• прокурор має право давати адміністрації місць позбавлення волі обов'язкові рекомендації (як у письмовій, так і в усній формах) з приводу дотримання встановлених законом правил тримання ареш­тованих.

Серед тих, кому направляються зазначені акти, — насамперед керівники і посадові особи установ виконання покарань, таких як: арештні доми, кримінально-виконавчі установи, спеціальні виховні установи (виправні колонії) та інші, а також до органів виконання по­карань (гл. 3 КВК України).

Законом передбачено, що органи і установи виконання покарань зобов'язані виконувати постанови і вказівки прокурора щодо додер-жання порядку виконання покарання, встановленого кримінально-виконавчим законодавством. Така норма міститься у частині другій ст. 415 КПК, де говориться: «Розпорядження прокурора, що сто-сується виконання вироків, ухвал, постанов суду, обов'язкові для всіх органів та посадових осіб, які їх виконують».

19а-8152

585

Розділ 23

Правові акти прокуратура застосовуються і у зв'язку з участю про-курорів в розгляді справ у судах, передусім при підтриманні держав­ного обвинувачення та представництва інтересів громадянина і держави в суді. Основними актами прокурора, пов'язаними з його участю в судочинстві, які визначені в Законі України «Про прокура­туру», є апеляційне, касаційне, і окреме подання прокурора на виро-ки, рішення, ухвали і постанови судів. Право на винесення до суду та­ких подань надається прокурору і заступнику прокурора в межах їх компетенции незалежно від їх участі в розгляді справи в суді першої інстанції. Помічники прокурора, прокурори управлінь і відділів можуть вносити апеляційні, касаційні, і окремі подання тільки у справах, в розгляді яких вони брали участь. Ці подання можуть бути доповнені або змінені прокурором, який їх вніс, а також прокурором вищого рівня до початку розгляду справи судом (п.п.1, 2 ст.37 Закону України «Про прокуратуру».)

Схема, за якою складається апеляція, її зміст визначені ст. 350 КПК України. Відповідно до цієї статті в апеляції зазначаються: назва суду, якому адресується апеляція; особа, яка подає апеляцію; вирок, ухвала чи постанова, на які подається апеляція, і назва суду, який її постановив; вказівка на те, в чому полягає незаконність вироку, ухвали, постанови та доводи на її обгрунтування; прохання особи, яка подає апеляцію; перелік документів, які додаються до апеляції.

При обгрунтуванні необхідності зміни чи скасування вироку, ухва­ли, постанови в апеляції повинні бути посилання на відповідні аркуші справи.

Апеляція може бути подана на такі судові рішення, як: вироки, що не набрали законно! сили, ухвалені місцевими суддями; постанови про застосування чи незастосування примусових заходів виховного і медичного характеру, ухвалені місцевими суддями; ухвали, постанови про закриття справи або направлення справи на додаткове розсліду-вання; окремі ухвали (постанови) та інші постанови місцевих судів у випадках, передбачених законом (ст. 347 КПК України).

У касаційному порядку можуть бути перевірені: вироки, ухвали і постанови апеляційного суду, поставлені ним як судом першої інстанції; вироки і постанови, постановлені ним в апеляційному по­рядку. У касаційному порядку також можуть бути перевірені вироки та постанови районного (міського), міжрайонного (окружного) судів, військових судів гарнізонів, ухвали апеляційного суду, постановлені щодо цих вироків, постанов (ст. 383 КПК України).

586

Прокуратура України

Внесення прокурором позовної заяви, а також апеляційного, касаційноі о подання, подання про перегляд рішення за нововиявленими обставинами є формою представництва прокуратурою інтересів дер-жавиу господарських судах (статті 29, 91, 107, 111^й, 113 ГПК України). Структура і зміст заяви та цих подань певним чином аналогічна подібним актам, які застосовуються прокурорами у зв'язку з їх учас-тю в розгляді справ інших категорій у судах.

Згідно з абзацом 4 частини першої ст. 2 ГПК України господарсь-кий суд порушує справи за позовними заявами прокурорів та їх заступників, які звертаються до господарських судів в інтересах держави. Частиною третьою ст. 2 передбачено, що у позовній заяві прокурор самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави та обгрунтовує необхідність їх захисту, а також вказує орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах. У випадках неправильного визначення прокурором тако­го органу господарський суд на підставі п. 1 частини першої ст. 63 ГПК повертає таку позовну заяву і додані до неї документа без розгляду.

За змістом частини другої п. 3 резолютивної частини рішення Конституційного Суду України від 8 квітня 1999 р. за № З-пр/99 пред-ставництво прокуратурою України інтересів держави в господарсько-му суді включає не лише подання прокурором позовної заяви, а й розгляд будь-якої іншої справи за ініціативою прокурора. Такою справою може бути справа про банкрутство, порушена господарсь­кий судом за заявою прокурора із зазначенням кредитора — держав­ного органу, уповноваженого державою здійснювати функції у спірних правовідносинах, наприклад органу державної податкової служби як органу стягнення податкових платежів.

Прокурор вправі внести подання до господарського суду лише у справах зі спорів, а саме про захист інтересів держави або у справах про банкрутство, де кредитором є держава в особі уповноваженого органу державної влади. У разі внесення прокурором відповідного подання у справах інших категорій воно підлягає поверненню господарським судом на підставі п. 1 частини першої ст. 97 або п. 1 частини першої ст. 111¹³ ГПК.

Акти прокуратури застосовуються і на стадії виконання рішень господарських судів, шляхом внесення подання про відстрочку або розстрочку виконання рішення, ухвали, постанови, зміни способу та порядку їх виконання, яке підлягає розгляду на загальних підставах. Прокурор має також право оскаржити дії чи бездіяльність органів

587

Розділ 23

державної виконавчої служби щодо виконання рішень, ухвал, поста­нов господарських судів відповідно до ст. 121² ГПК.

До господарського суду мають право звертатися не тільки так звані територіальні прокурори, а й прокурори спеціалізованих прокуратур.

Суттєві зміни відбулися щодо актів прокурорів у цивільному судо-чинстві з прийняттям ЦПК України 18 березня 2004 р. №1618-ІУ, що набрав чинності 1 січня 2005 р. Цей кодекс не передбачає застосуван-ня ряду усталених прокурорських актів, таких як апеляційне касаційне подання, подання про перегляд рішення за нововиявленими обстави­нами. Подання прокурора у ЦПК України стали відповідно апеляційними і касаційними скаргами або заявою про перегляд рішення, ухвали чи судо­вого наказу у зв'язку з нововиявленими обставинами. Це відбулося у результаті визначення прокурора звичаиною стороною у цивільному процесі. Із змісту ст. 46 ЦПК України випливає, що прокурор, який звернувся до суду в інтересах інших осіб або державних чи суспільних інтересах, має процесуальні права й обов'язки особи, в інтересах якої він діє, за винятком права уклада™ мирову угоду. Прокурору надано право подання апеляційної чи касаційної скарги, заяви про перегляд рішення у зв'язку з винятковими або нововиявленими обставинами і в тому разі, якщо він не брав участі у судовому процесі. У таких випад-ках закон надає прокуророві право знайомитися з матеріалами справи в суді (п. 4 ст. 46 ЦПК України).

Виходячи з наведеного, актом прокурора у цивільному судо-чинстві щодо пред'явлення позову є позовна заява. її форма і зміст визначені у ст. 119 ЦПК України. Форма і зміст заяви про видання судового наказу регламентується у ст. 98 ЦПК України, форма і зміст заяви про перегляд даного рішення — у ст. 229 ЦПК України. Зако­ном передбачається також такий акт, як заява щодо окремих провад-жень (ст. 234 ЦПК України). Зміст цих заяв визначається у розділі IV ЦПК України «Окреме провадження» (статті 238, 243, 247, 252, 258, 261,270,275,280,284,288).

У ЦПК України детально регламентується форма і зміст заяви про апеляційне оскарження та апеляційної скарги (ст. 295), форма і зміст касаційної скарги (ст. 326), форма і зміст заяви про перегляд рішення, ухвали суду чи судового наказу у зв'язку із нововиявленими обстави­нами (ст. 364). Кодексом встановлено, що ухвала суду про задоволен-ня заяви про перегляд судового наказу, заочного рішення, рішення або ухвали у зв'язку з нововиявленими обставинами оскарженню не підлягає, а ухвала суду про відмову в задоволенні заяви про перегляд

588

Прокуратура України

судового наказу, заочного рішення або ухвали у зв'язку з нововиявле-ними обставинами може бути оскаржена в порядку, встановленому ЦПК (ст. 366).

Форма, структура і зміст позовної заяви прокурора має відповідати вимогам ст. 119 ЦПК України. Така заява подається у письмовій формі й містить: найменування суду, до якого подається заява; відомості про те, яким прокурором її подано і в чиїх інтересах; ім'я (найменування) позивача і відповідача, їх місце проживання або місце знаходження, поштовий індекс, номер засобів зв'язку, якщо такий відомий; зміст позовних вимог; ціну позову щодо вимог майнового характеру; виклад обставин, якими обгрунтовуються вимоги; зазначення доказів, що підтверджують кожну обставину, наявність підстав для звільнення від доказування; перелікдокументів, що додаються до заяви. Позовна за­ява прокурора, що подається на захист прав, свобод та інтересів гро-мадянина або інтересів держави, має містити підстави щодо обгрунту-вання такого звернення. У кінці заяви ставиться підпис прокурора із зазначенням дати її подання. Інші позовні заяви (заяви) прокурора, а також його скарги (апеляційні, касаційні), документи і дії мають відповідати вимогам ГПК і ЦПК, Закону «Про прокуратуру» та пев-ним нормам законодавства, що регулюють судовий розгляд справ.

Деякі законодавчі норми, зокрема, про визнання недійсною угоди боржника по розпорядженню майном (ст. 15 Закону України «Про банкрутство»), про застосування санкцій до об'єднань громадян у разі порушення ними законодавства (ст. 30, частина перша, третя ст. 31, ст. 32 Закону України «Про об'єднання громадян») передбачають можливість звернення прокурора до суду з поданням.

Підсумовуючи, треба зазначити, що ця тема не є безпроблемною. Й досі у законодавчому порядку не визначено щодо багатьох дій і до-кументів прокурора, чи є вони саме правовими актами прокуратура Одні й ті ж за назвою офіційні прокурорські акти і дії не мають досить однозначного трактування та текстового викладення в нормах різних законів. Усе це не сприяє належній гнучкості у правозастосовчій про-курорській практиці, викликає далеко неоднакові погляди й оцінки офіційних дій прокурорів. У процесі здійснення судово-правової ре-форми та подальшого вдосконалення законодавства про прокуратуру слід усунути ці неузгодженості. Необхідно, щоб кожний правовий акт прокуратури був чітко визначений у законі, дано його однозначне по-няття. У сучасних умовах євроінтеграції бажано, щоб законодавство про прокуратуру узгоджувалось із законодавством країн Європи.

589

_{Розділ 24}

Територіальний устрій України

24.1. Поняття територіального устрою України

Сучасний етап конституційного будівництва в Україні характери-зується інтенсивним пошуком принципово нових рішень на шляху корінної перебудови усіх сторін життя держави і суспільства. Однією з актуальних та надскладних проблем, які постали після набуття неза-лежності Українською державою, є вдосконалення територіальної організації влади та територіального устрою, адже територіальний устрій є одним з найважливіших інститутів державного ладу. Цей інститут характеризує юридичні якості та властивості такого основ­ного складового елементу держави, як її територія. Територіальний устрій є організацією території держави. Територія є неодмінною умовою розвитку всього державного життя. Бона уможливлює саме існування держави.

Як правило, під територією (лат. Іеггііогіит — область, територія, від іегга — земля) розуміють різні простори земної кулі з її сухопутною та водною поверхнями, надрами та повітряними просторами, а також космічний простір та небесні тіла, які знаходяться у ньому. Термін «територія» використовується для визначення різних категорій зем­ного та позаземного простору, відмежованих від інших відповідних просторів певними поверхнями (кордонами), які маютьтой чи інший юридичний статус і відповідний правовий режим.

590

Територіальний устрій України

Уся територія поділяється на три групи: державна територія; тери-торія з міжнародним режимом; територія із змішаним режимом.

Державною є така територія, на яку поширюється влада держави і яка знаходиться під її суверенітетом. Тобто це територія, яка нале-жить певній державі, — простір, зафіксований державним кордоном, у межах якого держава здійснює свое територіальне верховенство. Належність та верховенство є двома основними ознаками державної території. Деякі винятки можливі у разі воєнної окупації та міжнарод-но-правової оренди території.

Територіями з міжнародним режимом є земні простори, які знахо-дяться за межами державної території, які не належать нікому, перебу-вають у спільному користуванні усіх держав відповідно до міжнародно-го права. Це насамперед відкрите море, повітряний простір над ним та глибоководне морське дно за межами континентального шельфу.

До територій із змішаним режимом відносять континентальний шельф та виключну морську (економічну) зону. Ці райони не знахо-дяться під суверенітетом держав та не входять до складу державних територій, але кожна прибережна держава має суверенні права на розвідку та розробку природних ресурсів континентального шельфу та виключної морської (економічної) зони, які прилягають до неї, а також на охорону природного середовища цих районів. Обсяг цих прав визначається міжнародним правом, зокрема Конвенцією про континентальний шельф 1958 р. та Конвенцією ООН з морського права 1982 р. У межах цих прав кожна держава видає свої закони та правила, які регулюють відповідні види діяльності. У інших випадках на континентальному шельфі та виключній (морській) економічній зоні діють принципи і норми міжнародного морського права.

Космічний простір знаходиться за межами земних територій, його правовий режим визначається принципами та нормами міжнародно­го космічного права. Він не підлягає національному привласненню та відкритий для дослідження та використання усіма державами на основі рівності.

Предметом конституційно-правового регулювання є територія держави. Вона включає власне територію, тобто сушу або сухопутну територію, акваторію або водні простори (внутрішні морські води і територіальне море), повітряну територію (простір над сухопутною і водною територіями, умовно до космічного простору), а також підземну територію (простір під сухопутною і водною територіями до технічно доступно! глибини). Державна територія України (603,7 тис.

591

Розділ 24

кв. км) визначена після проголошення незалежності у 1991 р. у Законі «Про правонаступництво України»'. У ст. 5 цього закону визначено, що державний кордон Союзу РСР, що відмежовує територію України від інших держав, та кордон між Українською РСР і Білоруською РСР, РРФСР, Республікою Молдова станом на 16 липня 1990 р. є держав-ним кордоном України.

Проблема територіального устрою держави та статусу його складо-вих є однією з найменш досліджених у конституційно-правовій науці. Не можна не зазначити й те, що в сучасній літературі, присвяченій проблематиці державної території, територіальної організації держав-ної влади та іншим питанням статусу території, далеко не завжди вра-ховується — за всієї амбіційності назв відповідних праиь — складна, багатоаспектна природа території як конституційної категорії². Як у радянській літературі, так і роботах вітчизняних вчених досліджува-лися проблеми конституційного регулювання державної території³, нацюнально-державного та адміністративно територіального устрою⁴, політико-територіальної організації України⁵, політичних проблем державного устрою України⁶, реформування територіальної організації державного управління⁷ тощо.

¹ Про правонаступництво України: Закон України від 12 вересня 1991 р. // Відо- мості Верховно! Ради України. — 1991. — X? 46. — Ст. 617.

² Напр.: Бабурин С. Н. Территория государства. Правовьіе и геополитические пробле- мьі. — М., 1997.

³ Городнюк В. Г. Государственная территория СССР: вопросьі конституционного регу­ лировання: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — М., 1987.

⁴ Кушниренко А. Г. Национально-государственное и административно-территориаль­ ное устройство Украинской ССР: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — X., 1987.

⁵ Баранчук В. М. Політико-територіальна організація України: проблеми консти- туційно-правової теорії та практики: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — К., 1997.

⁶ Телешун С. О. Державний устрій України. Проблеми політики, теорії і практики. — Івано-Франківськ, 2000; Телешун С. Конституційні засади територіального устрою України. Альтернативи і перспективи // Віче. — 2000. — № 5. — С. 13-19; Теле­ шун С. Поняття державного устрою України. Проблеми теорії і практики // Право України. — 2000. — № 6. — С.14-19; Телешун С. Державний устрій України. Пер­ спективи розвитку // Віче. — 2000. — № 7. — С. 56-68 та ін.

⁷ Конотопцев О. С. Проекти реформування територіальної організації влади у неза- лежній Україні // Актуальні проблеми державного управління: Наук. зб. — X., 2000. — № 3. — С. 30-38; Конотопцев О. С. Територіальні аспекти адміністративно- го реформування в Україні // 36. наук, праць УАДУ / За заг. ред. В. I. Лугового, В. М. Князева. — К., 2000. — Вип. 2: У 4 ч.— Ч. П.— С.125-130; Конотопцев О. С. Територіальна організація влади в Україні: Навч. посіб. для слухачів коротко- термінових тематичних семінарів. — X., 2003; Конотопцев О. С. Концептуальні осно- ви реформування територіальної організації державного управління: Авто­ реф. дис. ... канд. наук з держ. управління. — X., 2003.

592

Територіальний устрій України

Але, на жаль, ні єдності позицій з них питань, ні чіткості відповідей щодо складних проблем територіального устрою та тери-торіальної організації влади у науці немає. Не має чіткого бачення з цих питань й Українська держава. Внаслідок цього сучасна державна політика у сфері вдосконалення територіального устрою та тери-торіальної організації влади України характеризується відсутністю довіри з боку населення до реформаторських дій з цього питання (по-ряд з відсутністю наукового обгрунтування територіальної реформи), що, по суті, є основним бар'єром на шляху и реалізації'. Тому варто погодитися з тим, що причина сьогоднішніх спроб поспішної зміни адміністративно-територіального устрою, насправді, — не у площині турботи про долю держави або її громадян, а у площині політики².

Зв'язок між територією, державою та владою було визнано лише у процесі суспільного розвитку. Належне державі право на територію різко відрізняється від права власності на землю, яке належить при-ватним особам або державі як приватноправовому суб'єкту. Право держави на територію полягає у виключному користуванні усіма дер-жавними правомочностями у межах цієї території. За античних часів держава розглядалася як громада (община) і не ототожнювалася з її населенням. У Стародавньому Римі поширеною була ідея імперіуму, згідно з якою держава існувала там, де була наявна її влада. Водночас визнавалася публічна власність народу (власне держави) на землі, які відповідно вважалися підвладними. Згодом це право трансформува-лося у право власності окремих індивідів на землю як річ (домініум). За середньовіччя, за умови повного злиття публічного та приватного права та нерозвиненості державних засад (у сучасному розумінні), користування державними правами у межах певної території було зумовлено фактичним володінням цією територією на праві приват­ного володіння. Державне право на територію вважалося придатком

¹ Напр.: Гальченко Я. Ні територіальній реформі! А її натхненника Романа Безсмерт- ного «підсмажити» і відправити у відставку // Голос України. — 2005. — 14 липня; Журавський В. Реформа адміністративно-територіального устрою: підводні течії і підводні каміння // Голос України. — 2005. — 6 липня; Кавун А. Перш ніж брати но- жиці ... Думка з приводу територіального «перекроювання» // Голос України. — 2005. — 17 травня; Любера Р. Реформа Безсмертного. Чи не наламаємо дров? // Воля- регіон. — 2005. — Червень—липень; Негода В. Реформа має бути комплексною // Воля-регіон. — 2005. — Червень—липень та ін.

² Журавський В. Реформа адміністративно-територіального устрою: підводні течії і підводні каміння // Голос України. — 2005. — 6 липня.

593

Розділ 24

до права приватного. За часів феодалізму саме за речовим правом власності на землю визначалася природа державної влади. Територія, як і раніше, не виділялася як окремий інститут, а право феодала (на-самперед абсолютного монарха) на відповідний простір сприймалося виключно як право власника на землю.

Поєднання права власності на землю і повноважень на державне владарювання певною мірою характеризувало погляди на державу і в подальші історичні періоди. Зокрема, прибічники ідеології природ­ного права, розглядаючи в XVI—XVIII ст. державу як союз індивідів, фактично визнавали речовий характер територіального верховенства. 3 поширенням теорії народного суверенітету територію почали роз-глядати об'єктом права власності народу, але згодом суб'єктом такого права фактично визначили державу.

На початку XIX ст. була сформульована концепція території як основи існування держави. Пізніше в юридичній літературі державу почали характеризувати як поєднання трьох елементів — території, населення і державної влади, а саму територію — як простір, у межах якого здійснюється державне владарювання над населенням. Співвідношення державної влади з територіально організованим на­селенням зумовлює призначення території як просторової сфери вер­ховенства держави. Сама ж територія не є власністю держави, а право держави на територію — це, по суті, право на верховенство в її межах¹.

Отже, у законодавстві сучасних держав право на територію відрізняється від права приватної власності. Немислиме відчуження державної території способами цивільного права та відповідно до його принципів, як це мало місце за середньовіччя. Навпаки, у сучас-ному конституційному праві чітко встановлений принцип невідчужу-ваності та неподільності державної території. Ключовим є принцип народного суверенітету, за яким джерелом влади в державі є народ. Як виняток можливе відчуження способами публічного права, тобто на підставі закону або міжнародного договору.

Територія в її конституційно-правовому розумінні — це найбільш зрима іпостась держави. У ній найбільш емко відчувається така озна-ка системної організації, як цілісність, що є умовою існування держа­ви як системи, вираженням усіх інших її ознак. I цілісність території як елемент цілісності держави є неодмінною умовою стабільності,

¹ Шаповал В. М. Територія держави // Юридична енциклопедія: В 6 т. / Редкол.: Ю. С. Шемшученко (голова редкол.) та ін. — К., 2004. — Т. 6: Т-Я. — С. 43-44.

594

Територіальний устрій України

стійкості відповідного суспільства. Проблема державно!' території та територіального устрою насамперед пов'язана з там, що державна те-риторія має складну структуру: вона включає як сухопутну територію, так і територіальне море, внутрішні води, надра, повітряний простір; має відповідну внутрішню організацію — поділяється на окремі тери-торіальні (політико-територіальні, самоврядні чи адміністративно-територіальні) одиниці, система яких утворює адміністративно-тери-торіальний поділ держави. При цьому до політико-територіальних можна віднести територіальні одиниці, що характеризуються визна-ченою політичною самостійністю, мають окремі атрибута держав-ності (конституцію, власне законодавство, систему органів державної влади, громадянство і т. п.), що дає підстави визначати їхній статус як державноподібних утворень (наприклад, суб'єкти федерації, політичні автономії). Самоврядними є такі територіальні одиниці, що слугують просторовою (територіальною) основою місцевого (регіонального) самоврядування, а адміністративно-територіальни-ми — одиниці, що штучно створені центральною владою з метою виз-начення просторових кордонів для діяльності місцевих органів дер­жавної влади¹.

Загалом територіальний устрій держави визначається п історич-ною і культурною еволюцією, становленням і розвитком економічної системи, політичних і правових інститутів. У соціально-економічно-му розвитку суспільства він одночасно виступає і чинником розвитку, і результатом цього розвитку. Формування території держави та її територіального устрою займає тривалий час та залежить від цілого ряду чинників: економічних — історично сформованих форм госпо-дарського зв'язку між територіями; демографічних — кількості насе­лення, його складу, густоти населення; географічних — розмірів тери­торії і навіть клімату та ландшафту; історичних — спільності мови, культури, укладу життя; політичних — способу «збирання» земель (територій) у єдину державу (це могло бути добровільне об'єднання дрібних держав до складу єдиної великої держави, насильне приєднання та утримання певних територій — анексія та ін.). У сучас-ну епоху на вибір форми територіального устрою потужний вплив має національний чинник. Під його безпосереднім впливом нації і на-

¹ Кравченко В. В. Конституційне право України: Навч. посіб. — К., 2006. — С. 372.

595

Розділ 24

родності, що компактно проживають, утворюють власні національні держави або національно-державні утворення (автономії, засновані за національною ознакою)¹.

Історично проблема територіального устрою виникла після того, як збільшилися розміри території держави, що далеко вийшла за рам­ки міета з околицями, та виникла потреба створення спеціальних ор-ганів і установ для управління периферією. Не вдаючись у далеку історію, зазначимо, що в період абсолютизму центральна влада в особі монарха самостійно визначала адміністративно-територіальний поділ країни — систему одиниць, на які поділялася ії територія та в яких діяли призначені з центру посадові особи чи органи влади. Поділ здебільшого не був виключно штучним, не визначався довільно проведеними на карті лініями. Як правило, він будувався з урахуванням фактичного розселення людей, реальних зв'язків між поселеннями. Бралися до уваги при цьому й адміністративні завдан-ня — інтереси оборони, поліцейського контролю, зручність стягнен-ня податків тощо. У великих державах адміністративно-територіаль­ний поділ ставав східчастим: дрібні одиниці, зберігаючи свою відо-собленість, включалися до великих, і чиновники, що управляли дрібними одиницями, перебували у підпорядкуванні чиновників, яким довірялося управління відповідними великими одиницями.

Об'єднання дрібних феодальних держав приводило до того, що де-які держави ставали територіальними одиницями нової великої дер­жави, які тривалий час мали історичне значення. 3 часом більшість з них перестала бути державними одиницями, як, скажімо, П'ємонт в Італії, Валахія в Румунії, Уельс у Великій Британії, тоді як деякі інші зберегли певні державні ознаки (наприклад, Баварія у Німеччині, Сицилія в Італії).

3 розкладанням абсолютизму і переходом до індустріального ладу в низових територіальних одиницях — міських і сільських громадах — почало формуватися місцеве самоврядування (утім, деякі міста кори-стувалися правами самоврядування й у феодальну епоху), а потім во-но стало поширюватися і на більш великі територіальні одиниці. Відбувався, крім того, процес об'єднання держав, а також, най-частіше, анексія, тобто насильницьке приєднання слабких держав до сильних, іноді зі збереженням ознак державності перших².

¹ Червонюк В. И. Теория государства и права: Учебник. — М., 2006. — С. 159.

² Енгибарян Р. В. Сравнительное конституционное право: Учеб. пос. — М., 2005. — С. 208.

596

■

Територіальний устрій України

Слід зазначити й те, що для характеристики територіальної ор­ганізації держави у зарубіжних конституціях використовують терміни «устрій» (наприклад, «федеративний устрій» у Конституції Російської Федерації), «організація держави» (розділ 3 Конституції Бразилії), «структура держави» (глава 4 Конституції Ефіопії). Іноді використо-вуються словосполучення «державний устрій», «національно-держав-ний устрій» (Конституція Узбекистану). Однак, оскільки слова «устрій» держави, «державний устрій» мають дуже широке значення (вони характеризують те, як загалом побудована держава), у сучасній юридичній науці для характеристики організації території держави та територіального управління іноді застосовують термін «державно-те-риторіальний устрій»¹, але найбільш вживаною та адекватною тому явищу, яке вона характеризує, є категорія територіального устрою.

Використовуючи термін «територіальний устрій», слід виходити з того, що територія є не тільки просторовою межею держави, а й скла-дає матеріальну основу її діяльності, форму прояву державного суве-ренітету, а територіальний устрій — одну із генезисних, структурних, і функціональних ознак держави. Тому державний устрій не можна ототожнювати ні з територією, її організацією, ні з адміністративно-територіальним устроєм². Це складне системне державно-правове ут-ворення, що має (має мати) соціально-економічні, політичні, національно-етнічні, культурологічні й екологічні підстави.

Спроби зведення державного устрою до іериторіального або адміністративно-територіального поділу, які іноді мають місце у кон-ституційній доктрині, а також у законодавстві та деяких законопро-ектних роботах, або інтерпретація конституційних правоположень про територіальний устрій за допомогою використання уявлень про державний устрій (у деяких наукових працях) є певним спрощенням, які не забезпечують розв'язання ключових проблем державного будівництва — територіальної організації та територіальної дії дер-жавної влади, її структурно! організації, співвідношення та співро-бітництва із публічними структурами громадянського суспільства

¹ Хабриева Т. Я., Чиркин В. Е. Теория современной конституции. — М., 2005. — С. 253.

² Орзіх М. П. Державний устрій України: концепція конституційної моделі // Вісник Академії правових наук України. — 1993. — № 1; Орзих М. Государственное устрой­ ство Украиньі в условиях государственно-правовой реформьі // Юридический вест­ ник. — 1999. — № 2. — С. 92; Орзіх М. Територіальна організація і територіальна дія держави // Урядовий кур'єр. — 2005. — 30 вересня та ін.

597

Розділ 24

(органами місцевого самоврядування та органами самоорганізації на­селення).

За такого ототожнення, змішування, взаємонакладення понять по-різному може тлумачитися конституційна лексика, а звідси страж-дають законодавча логіка та техніка, що у свою чергу негативно відбивається на організації й ефективності діяльності державної вла-ди та місцевого самоврядування, а звідси — на якості публічних по-слуг, які надаються (повинні надаватися) населению. Характерно, що у Верховній Раді України ще у 1997-1998 рр. обговорювався проект Закону «Про адміністративно-територіальний устрій», який до цього (січень 1997 р.) узагалі мав назву «Про територіальний устрій України». Аналогічні тенденції можна спостерігати й у сучасній Ук-раїні. Так, проектом Закону України про внесення змін до Консти-туції України щодо удосконалення системи територіального устрою України (реєстраційний № 3207-1) передбачається внесення суттєвих змін з питань адміністративно-територіального устрою. Відповідно до цих змін робочою групою, утвореною згідно з дорученням Кабіне-ту Міністрів України від 14 лютого 2005 р., було розроблено проект Закону «Про територіальний устрій України», у якому територіаль­ний устрій України визначається як «обумовлена географічними, історичними, економічними, соціальними, культурними та іншими чинниками внутрішня територіальна організація держави з поділом її території на складові частини — адміністративно-територіальні оди-ниці з метою забезпечення населення необхідним рівнем послуг та збалансованого розвитку усієї території держави»¹.

Водночас у проекті Закону «Про порядок вирішення питань адміністративно-територіального устрою України», підготовленому експертами Фонду сприяння місцевому самоврядуванню в Україні на основі урядового проекту, адміністративно-територіальний устрій України визначається як «обумовлена географічними, історичними, економічними, соціальними, культурними та іншими чинниками внутрішня територіальна організація держави з поділом її території на складові — адміністративно-територіальні одиниці з метою забезпе­чення населення необхідним рівнем послуг (адміністративних і

¹ Про територіальний устрій України: Закон України. Проект // Проблеми транс-формації територіальної організації влади: 36. матеріалів та документів / Наук. ред. М. Пухтинський. — К., 2005. — С. 659.

598

Територіальний устрій України

громадських) на основі формування раціональної системи уп-равління соціально-економічними процесами для збалансованого розвитку усієї території держави»¹.

Отже, з позицій як теорії, так і законодавчої філософії та законо-давчої техніки слід виходити з концептуально! ідеї про те, шо «територіальний устрій» — категорія ширша ніж категорія «адмі-ністративно-територіальний устрій», яка є його невід'ємною складо-вою частиною. Якщо територіальний устрій — це передбачена законом територіальна організація держави для забезпечення найбільш опти­мального вирішення завдань та здійснення функцій держави та суспільства, то адміністративно-територіальний устрій — це тери­торіальна організація держави з її внутрішнім поділом на складові частини — адміністративно-територіальні одиниці, які є просторовою основою для утворення і діяльності відповідних органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Адміністративно-територіальний поділ — це своєрідний каркас про-сторової організації держави та її устрою. Залежно від особливостей політичної системи та характеру правлячого режиму держави кон-кретно-правовий зміст адміністративно-територіального устрою мо-же передбачати різний ступінь централізації.

Щодо категорії «державний устрій», то під ним варто розуміти те-риторіальну удержавних кордонах організацію держави, яка визначає просторові межі дії державної влади, відносини між адміністративно-територіальними одиницями, центральною та місцевими державни-ми адміністраціями (у значенні державних організаційних структур), державними структурами та місцевим самоврядуванням з конститую-вання та управління територіями, між публічною владою (державною та муніципальною) та населенням. Це елемент форми держави, який характеризує територіальну організацію влади та державного само-визначення населення, що на ній проживає.

По суті, державний устрій — це сукупність державно-правових прин-ципів, які визначають інституціонально-територіальну основу держа­ви, а також їх практична реалізація. Це система політичних взаємодій, у якій стикаються та зумовлюють одна одну різні сфери

¹ Про порядок вирішення питань адміністративно-територіального устрою України: Закон України. Проект // Місцеве самоврядування: пошуки та здобутки: 36. ма-теріалів та документів / За ред. М. Пухтинського, О. Власенка. — К., 2007. — С. 870.

599

Розділ 24

державно-правової діяльності. Так, загальними принципами держав­ного устрою є: неподільність та невідчужуваність суверенітету Української держави у сфері державного устрою та можливість транс-формації її суверенних прав у самоврядні права територіальних гро­мад; єдність, неподільність, недоторканність та цілісність державної територп; конституційність та законність утворення, реорганізації та ліквідації складових державного устрою; єдність державної регіональ-ної політики; конституційно визнана та визначена граничність де-централізації публічної влади, зумовленої загальнонаціональними і державними інтересами та потребами, керованістю країною як еди­ним політичним, соціально-економічним, екологічним, правовим простором; забезпеченість націй, етносів, корінних народів, національних меншин та історично сформованих територіальних громад з перевагою поліетнічного населення та полілінгвістичного складу, сталими загальними (інтернаціональними, позанаціональни-ми) традиціями та менталитетом, правом на територіально-культурну автономію тощо.

Розрізняють два основних види територіального устрою: політико-територіальний і адміністративно-територіальний. Політико-тери-торіальний устрій передбачає поділ території держави на окремі самостійні складові. Він є характерним для федеративних держав (Бразилія, Індія, Мексика, США, ФРН та ін.). Адміністративно-тери­торіальний устрій — це внутрішній поділ території держави на адміністративно-територіальні одиниці. Він притаманний унітарним державам (Великобританія, Китай, Польша, Франція, Японія та ін.). Такий погляд зумовлюється тим, що в державах із федеративним уст-роєм територіальний устрій характеризується наявністю політичних зв'язків між державою і суб'єктами федерації, а в унітарних державах зв'язок між державою і адміністративно-територіальними одиниця-ми має адміністративний характер.

Також територіальний устрій може бути симетричним або асимет-ричним. За симетричного територіального устрою держави адміністративно-територіальні або політико-територіальні одиниці, які його складають, мають рівний статус. Наприклад, Німеччина складається з 16 земель з однаковим конституційно-правовим стату­сом, тобто має симетричний федеративний територіальний устрій. До складу США поряд із 50 штатами входять федеральний округ Колумбія, вільно приєднана держава Пуерто-Ріко, деякі інші острівні території, які не мають статусу штату, з чого можна зробити висновок

600

Територіальнии устріи Украіни

про асиметричний територіальний устрій цієї країни. Що стосується унітарних держав, то суто симетричний устрій наявний дуже рідко: столиці, як правило, мають дещо або суттєво інший статус порівняно з іншими територіальними одиницями вищого рівня. Асиметрія те-риторіального устрою держави нерідко зумовлена тим, що в ній ком­пактно проживають інонаціональні групи, яким надана національно-територіальна автономія¹.

Відповідно до Конституції України наша держава є унітарною. Термін «унітарна держава» походить від латинського слова ипиз, ипііаз, що означав «один», «єдність». Унітарна держава, таким чином, складається не з державних утворень, а з адміністративно-тери-торіальних одиниць, правовий статус яких визначається централь­ною владою. Унітарний характер Української держави означав, що територія України у межах існуючих кордонів є цілісною і недоторкан-ною, що складові частини цієї території перебувають у нерозривному взаємозв'язку, відзначаються внутрішньою єдністю і не мають ознак державності, як це властиво складовим частинам, скажімо, федера­тивно! держави.

Унітарна держава є найбільш поширеною у світі формою держав­ного устрою. В унітарній державі є лише одна загальнонаціональна конституція, норми якої застосовуються на території всієї країни без будь-яких обмежень, а також існує тільки загальнонаціональне гро-мадянство. Для унітарної держави характерна едина система вищих органів (парламент, глава держави, уряд). Юрисдикція цих органів поширюється на всю територію країни, яка поділяється на адміністративно-територіальні одиниці, що не мають політичної са-мостійності. У цих одиницях (департаменти, області, округи, райони, міста тощо) утворюються власні представницькі та виконавчі органи, які функціонують відповідно до загальнонаціонального законодавст-ва та зобов'язані застосовувати законодавчі та інші нормативні акти, які приймаються центральними органами державної влади.

Територія унітарної держави завжди має свою внутрішню органі-зацію, або так званий адміністративно-територіальний устрій (виня-ток становлять лише так звані мікродержави), суть якого полягає в поділі єдиної території держави на складові частини. Територія

¹ Енгибарян Р. В. Сравнительное конституционное право: Учеб. пос. — М., 2005. — С. 210.

601

Розділ 24

України являє собою не що інше, як велику політичну та соціально-економічну суперсистему, що у визначених державним кордоном ме­жах поєднує ключові функціональні підсистеми життєдіяльності суспільства («управління», «виробництво», «обслуговування», «розсе-лення») та певною мірою локалізує їх у межах конкретних адміністра-тивно-територіальних одиниць існуючого адміністративно-тери-торіального поділу. Лише у тих випадках, коли локалізація зазначених підсистем на території відповідає існуючому адміністративно-тери-торіальному устрою (відповідно, і існуючій системі управління) адміністративно-територіальний устрій можна розглядати як олти-мальний.

Територіальний устрій України Грунтується на певних принципах, тобто керівних засадах, шо визначають сутність і зміст цього інститу-ту державного ладу і закріплюються в Конституції та законах України.

Відповідно до ст. 132 Конституції України територіальний устрій України грунтується на засадах: єдності та цілісності державно!' тери­торії; поєднання централізації і децентралізації у здійсненні держав­но!' влади; збалансованості і соціально-економічного розвитку регіонів, з урахуванням їх історичних, економічних, екологічних, географічних і демографічних особливостей, етнічних і культурних традицій.

Важливим принципом територіального устрою України є принцип територіального верховенства держави, який є системоутворюючим щодо інших принципів цього інституту державного ладу України. Цей-принцип випливає зі статей 1 і 2 Конституції, що визначають суве-ренність України і передбачають, що державна влада в Україні здійснюється відповідно до Конституції та законів системою відповідних державних органів на всій її території.

Принцип територіального верховенства держави характеризує по-вноту державно! влади в усіх її конституційних формах і виявах на всій території України. Держава самостійно встановлює правовий ре­жим власної території, здійснює її оборону, вирішує питання адміністративно-територіального поділу з метою вибору оптимально! моделі здійснення державного володарювання і місцевого самовряду-вання тощо.

Принцип єдності та цілісності території означає, що складові час-тини території України — адміністративно-територіальні одиниці — нерозривно взаємозв'язані, відзначаються внутрішньою єдністю в межах державного кордону України.

602

Територіальний устрій України

Територія України є недоторканною, а її межі визначаються державним кордоном (ст. 2 Конституції України). Це конституційне положення дає змогу виявити ще один принцип, споріднений з основними принципами територіального устрою України, — принцип непорушності державного кордону. Під державним кордоном слід ро-зуміти лінію, що визначає межі її території і вертикальну поверхню, що проходить по- цій лінії. Правовий режим державного кордону України регулюється Законом України «Про державний кордон України»¹. Захист державного кордону України є невід'ємною части-ною загальнодержавної системи забезпечення національної безпеки і полягає у скоординованій діяльності військових формувань та право-охоронних органів держави, організація і порядок діяльності яких визначаються законом. Ця діяльність провалиться в межах наданих їм повноважень шляхом вжиття комплексу політичних, організаційно-правових, дипломатичних, економічних, військових, прикордонних, імміграційних, розвідувальних, контррозвідувальних, оперативно-розшукових, природоохоронних, санітарно-карантинних, еколо-гічних, технічних та інших заходів.

Чинне законодавство України охороняє принципи єдності, цілісності та недоторканності території України в межах її державно­го кордону. Посягання на цілісність і недоторканність території України у формі вчинення умисної дії з метою зміни меж території або державного кордону України, визначених Конституцією та зако­нами України, а також публічні заклики чи розповсюдження матеріалів із закликами до вчинення таких дій є кримінальним злочи-ном і зумовлює кримінальну відповідальність.

Принцип централізації та децентралізації у здійсненні державної влади проявляється в тому, що за центральними (загальнодержавни-ми) органами держави Конституцією та законами України закріплюється право забезпечення внутрішніх і зовнішніх загально-національних інтересів, регулювання всіх сфер суспільного і держав­ного ладу — політичної, економічної, соціальної, культурно!' (духовної), екологічної та зовнішньополітичної, а обов'язок захисту суверенітету і територіальної цілісності України визначається Кон­ституцією України як найважливіша функція держави, справа всього

¹ Про державний кордон України: Закон України від 4 листопада 1991 р. // Відомості Верховно! Ради України. — 1992. — №2. — Ст. 5.

603

Розділ 24

Українського народу (ст. 17). За місцевими органами державної влади закріплюється право вирішувати питання регіонального і місцевого значення, сприяючи реалізації загальнодержавних профам.

Водночас принцип централізації органічно пов'язаний з принци­пом децентралізації, шо знаходить свое вираження у визнанні та га-рантуванні місцевого самоврядування, шо є правом територіальної громади — жителів, об'єднаних постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-тери-торіальними одиницями — самостійно вирішувати питання місцево­го значення в межах Конституції та законів України.

Тобто принцип централізації та децентралізації територіального устрою України знаходить свое логічне продовження в принципах організації та діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування і розмежуванні їх компетенції відповідно до Консти­туції та законів України.

Важливим принципом територіального устрою України, який виз-начає сутність і зміст регіональної політики нашої держави, є принцип збалансованості і соціально-економічного розвитку регіонів, з урахуван-ням їх історичних, економічних, екологічних, географічних і демо-графічних особливостей, етнічних і культурних традицій. Цей прин­цип означав, що держава забезпечує і гарантує право територіальних громад, які з урахуванням їх історичних, економічних, екологічних, географічних і демографічних особливостей, етнічних і культурних традицій умовно об'єднуються в певні регіони, вирішувати політичні, економічні, соціальні, культурні (духовні) та інші проблеми згідно з інтересами територіальних громад.

Існують й інші принципи територіального устрою України. Зокре-ма, пріоритетним принципом територіального устрою будь-якої держави є принцип народного суверенітету, Він закріплює за Ук-раїнським народом виключне право здійснювати свою владу на всій території України безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування.

Український народ має право безпосередньо вирішувати питання територіального устрою України. Так, ст. 73 Конституції України гарантує громадянам України вирішувати питання зміни території України шляхом проведення обов'язкового всеукраїнського референ­думу.

Важливим принципом територіального устрою України є прин­цип, який визначає форму цього устрою. Зокрема, ст. 2 Конституції

604

Територіальний устрій України

України визначає, що Україна є унітарною державою, тим самим закріплюючи принцип унітаризму територіального устрою України.

Важливе значення має й принцип системності територіального устрою України, закріплений у ст. 133 Конституції України. Він перед-бачає, шо територіальний устрій України має певну систему, що складається з взаємопов'язаних адміністративно-територіальних одиниць, які перебувають між собою у структурних і функціональних зв'язках.

Важливими принципами територіального устрою та адміністра-тивно-територіального поділу, які варто враховувати у процесі їх вдосконалення, мають стати: субсидіарність; розробка оптимального науково зваженого понятійно-категоріального інструментарію, який виключав би будь-яку двозначність тлумачень; компактність, тобто адміністративнр-територіальні одиниці повинні бути компактними, без анклавів та віддалених відступів; спадкоємність — основні харак­теристики адміністративно-територіального поділу мають врахову­вати історичні, національно-культурні, соціально-економічні особ-ливості території, в міру можливості повинні зберігати наявні межі інфраструктур та комунікацій; гнучкість та адаптивність — адміністративно-територіальний устрій повинен порівняно легко пристосовуватися до територіальних змін у суспільстві — змін у соціальних та управлінських технологиях, економіці, розселенні, споживанні; наявність оптимально/ «критичної маси» — адміністра-тивно-територіальні одиниці повинні мати достатню фінансово-економічну базу для забезпечення населення відповідними послуга-ми тощо.

Слід зазначити, що сучасна територіальна організація Української держави далека від оптимальної, вона має суттєві недоліки, які істот-но впливають на ефективність організації та діяльності системи публічної влади та управління. Архаїзм «партійно-радянської» систе­ми існуючого територіального устрою не викликає сумнівів. Проте для того, щоб його раціоналізувати і прилаштувати до потреб України, інтересів її громадян, потрібно провести ретельне вивчення демографічних, соціально-економічних, кадастрових та інших про­блем. При цьому марно сподіватися на те, що прийняття навіть най-досконалішого законодавства про територіальний устрій України розв'яже усі проблеми водночас, тому що їх розв'язання лише адміністративно-правовими засобами не є і не може бути оптималь-ним результатом.

605

Розділ 24

На момент проголошення незалежності Україна мала сформова-ний територіальний устрій, який фактично залишився без істотних змін і після прийняття Конституції України. Однак, як у перші роки незалежності, так і нині, можна помітити й спроби змінити його. Прикладом того є активізація відцентрових тенденцій регіонів у різних формах: від прагнення утворити економічну Раду Півдня України, «спеціальну самоврядну автономію» Закарпатья, від ідеї відродження Донецько-Криворізької республіки, утворення Ради регіонів, пропо-зицій про економіко-правовий експеримент з розширенням еко-номічної самостійності регіону та вільної економічної зони в Одеській області, бажання утворити так звану Південно-Східну Ук-раїнську Автономну Республіку під час президентських виборів 2004 р. до пропозицій кардинально! реконструкції державного устрою та адміністративно-територіального устрою країни: відмови від двох з половиною десятків регіонів та конституювання чотирьох—шести регіонів (наприклад, Центрально-Українського, Донецького, При-чорноморського, Західного); проведення соціального районування, із урахуванням історико-географічних особливостей, національного і етнографічного складу населення та територіальної спеціалізації ви-робництва (наприклад, утворення 9 районів); створення економіко-адміністративних районів на зразок тих, що були утворені й невдовзі ліквідовані у Радянському Союзі у 50—60-х роках минулого століття (утворення 10 районів); природнокліматичного районування (утво­рення країв, які складатимуться з семи—дев'яти повітів) або взагалі федералізації України, зокрема переходу до федерально-земельного устрою.

Так, щодо тенденції регіоналізації України, під якою, як правило, розуміють процес регіонального структурування територіального простору країни, а також дедалі більше включення регіонів у еко-номічне, соціальне та політичне життя на локальному, національному та транснаціональному рівнях, то вона, як свідчить світовий досвід, може мати різні прояви та здійснюватися у різних формах. Напри­клад, соціокультурна регіоналізація пов'язана з характером розселен-ня та безпосередніми контактами між людьми, які проживають у цій місцевості, які фіксуються їх побутовим досвідом та етнографічними особливостями. Такі територіальні спільності, наприклад тери-торіальні громади, порівняно невеликі за масштабами, але володіють великою спорідненістю, породжуючи яскраво виражену локально-те-риторіальну та регіональну самосвідомість, яка переважно має

606

Територіальний устрій України

емоційно-психологічну природу, тобто засновану на почуттях любові, гідності, патріотизму, прив'язаності до своєї «малої батьківщини».

Особливу роль у вироблені регіональної свідомості та самосвідо-мості відіграє також історичний фактор (у деяких випадках дуже не-безпечний для збереження цілісності держави), який проявляється у наявності певної традиції самоорганізації даної місцевості або ре-алізується в формі комплексів історичної пам'яті, образів героїчного минулого тощо. Основним збуджуючим мотивом такої регіоналізації нерідко є вимоги збереження регіональної національно-культурної ідентичності та своєрідності, а також особливої ролі, притаманної цьому регіону в системі внутрішньодержавних та міжнародних взаємодій. Так, якщо історична пам'ять пов'язана з долею Росії, Польщі, Чехословаччини, Румунії або Угорщини, у складі яких зна-ходилися в минулому українські землі, з плином часу може бути трансформована у державницьке русло з допомогою засобів освітньої і гуманітарної політики практично безболісно, то інші аспекти дифе-ренціації врегулювати складніше. Чинник поліетнічності особливо значущий для Криму, Закарпаття і Буковини — регіонів, де на національній основі час від часу збуджуються сепаратистські настрої. Соціокультурна та історична регіоналізація, органічно узгоджена з за-гальнонаціональною регіональною політикою, сприяє підвищенню відповідальності людей за місце свого проживання та є могутнім сти­мулом консолідації суспільства на основі місцевого патріотизму (так званого патріотизму «своєї дзвіниці»). При цьому її інсти-туціоналізація в Україні може не виходити (принаймні не повинна) за рамки загальновизнаних форм місцевого самоврядування.

Економічна регіоналізація іманентно притаманна будь-якій державі та ініціюється переважно и центральними органами з метою господарського районування. Водночас економічна регіоналізація тра-диційно виникає на основі регіональної спеціалізації, зумовлено істо-ричними, природними, демографічними та іншими особливостями.

Суб'єктом політичної регіоналізації стає політичний регіон як ділянка політичного простору, яка вирізняється особливою політич-ною організацією або (та) наявністю особливого політичного інтересу. У цій якості регіон є суб'єктом прийняття політичних рішень, які відрізняються (можуть відрізнятися) від рішень державної влади, хоча й не суперечити їм, а також суб'єктом самоврядування та фактором політичного тиску. Природа політичного регіону може бути інсти-туціональною (наприклад, регіон як результат адміністративно-тери-

607

Розділ 24

торіального поділу) або знаходитися в ділянці політичної самоор-ганізації простору. Можна сказати, що політична структура суспільства весь час є свого роду результуючою цілеспрямованою діяльністю щодо зміни параметрів політичного простору та процесу самоорганізації цього простору. Прикладом політичної регіоналізації може слугувати національне самовизначення. Для цієї форми регіоналізації пріоритет-не значення має вже не региональна, а національна самосвідомість.

Отже, питання регіоналізації в контексті удосконалення тери-торіального устрою України мають знайти свое вирішення із враху-ванням усіх соціокультурних, економічних, політичних аспектів. Тому не випадково головною метою державної регіональної політики згідно з Концепцією державної регіональної політики, затвердженою указом Президента України у 2001 р., проголошується створення умов для динамічного, збалансованого соціально-економічного розвитку України та її регіонів, підвищення рівня життя населення, забезпечення додержання гарантованих державою соціальних стан-дартів для кожного її громадянина незалежно від місця проживання, а також поглиблення процесів ринкової трансформації на основі підвищення ефективності використання потенціалу регіонів, підви­щення дійовості управлінських рішень, удосконалення роботи органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Дер­жавна регіональна політика визначається складовою національної стратегії соціально-економічного розвитку України, тісно пов'яза-ною із здійсненням адміністративної реформи та впорядкуванням адміністративно-територіального устрою, і реалізується шляхом здійснення органами виконавчої влади та органами місцевого само­врядування системи заходів для забезпечення ефективного комплексного управління економічним та соціальним розвитком України та и регіонів — Автономної Республіки Крим, областей та районів.

Щодо пропозицій федералізації України, які час від часу вислов-люються, зазначимо, що аналіз відомих світовій практиці різновидів державного устрою, а також вікових традицій вітчизняного державо-творення, вказуе на те, що сьогодні Україна, об'єктивно і суб'єктив-но, ближча до унітарної децентралізованої держави. Незважаючи на перманентні дискусії та твердження про те, що історично Україна тяжіє до федералізму, пропозиції щодо федеративного устрою України є штучними, вони не відповідають історичним та передусім існуючим політико-правовим реаліям.

608

Територіальний устрій України

Федералізація державного устрою України (у будь-яких формах: класичного або кооперативного федералізму, федеративного ду-алізму, федерально-матричної моделі тощо) нині жодною мірою не перевірена досвідом сучасних федерацій у зарубіжних країнах, політичною ситуацією у країні, прогнозами щодо її історично види­мого майбутнього, и соціально-демографічною мапою тошо, особли­во за умов, коли настає якісно новий етап розвитку української нації, триває практичний процес та теоретичне обгрунтування власної державності, по суті, формування нової державної нації у широкому (загальногромадянському) розумінні. Якщо централізована феде-рація є для державності України небезпечною і небажаною, то ре-алізація ідеї децентралізованої федерації, яку обстоюють деякі гарячі голови, може стати політичною і соціальною катастрофою. За таких умов, за висновками більшості вітчизняних експертів, оптимальна конституційна модель державного устрою України — унітарна кон-ституційно децентралізована держава з адміністративно-територіаль-ною автономією — Автономною Республікою Крим¹,

Безумовно, зарубіжний досвід регіонального розвитку та вимоги вступу до ЄС дають важливі уроки регіональної політики. Міжнарод-ний досвід є дуже повчальним для України, оскільки вона знаходить-ся лише на шляху розвитку своєї регіональної політики. Проте, перш ніж розглядати рекомендації зарубіжних експертів щодо регіональної політики, корисно вивчати окремі важливі уроки вже зробленого улродовж останніх років в Україні. У минулому було здійснено цілу низку заходів щодо вирішення питань, пов'язаних з політикою регіонального розвитку, але жодні з них не дали успішних результатів.

24.2. Система адміністративно-територіального

устрою України

Одним із головних елементів територіального устрою України є її адміністративно-територіальний устрій, тобто територіальна органі-зація держави відповідно до її поділу на структурні елементи — адміністративно-територіальні одиниці. Адміністративно-територіаль­ний устрій — це зумовлена соціальними, економічними, соціально-

¹ Орзих М., Крусян А. Современньій конституционализм в Украине. Введение в украинское конституционное право: Монография. — К.: Алерта, 2006. — С. 230-231.

20-8152

609

Розділ 24

етнічними, історичними, географічними, культурними, політичними та іншими чинниками територіальна організація держави або їїокремої ча­стит, яка має визначені законом межі, у рамках яких здійснюється державне управління та місцеве самоврядування.

Зазначимо, що проблема правового статусу адміністративно-тери-торіальних одиниць як суб'єктів конституційно-правових відносин, так само як і проблеми територіального устрою та державного устрою загалом, є однією з найскладніших та, попри наявність багатьох на-укових праць, найменш досліджених у юридичній науці.

Початок підготовки реформи адміністративно-територіального ус­трою України стимулював розробку цих питань на урядовому рівні. У 1994 р. підготовлено перше, у 2002 р. — друге, а у 2007 р. — третє ви-дання довідкових матеріалів з питань адміністративно-територіаль-ного устрою України¹. Збірники містили добірку історико-ге-ографічних, інформаційно-аналітичних матеріалів, статистичних таблиць і карт з історії формування та сучасного стану адміністратив-но-територіального поділу України. Специфіка видань, розрахованих на працівників органів влади, спеціалістів з підготовки адміністра-тивно-територіальної реформи, зумовила їх недоступність для бага­тьох дослідників. Протягом останніх років з'явилися й дослідження, що мають регіональний характер².

Однак концептуальні проблеми адміністративно-територіального устрою та конституційно-правового статусу окремих адміністратив-но-територіальних одиниць потребують поглибленого дослідження, аби усунути наявні прогалини, які у свою чергу гальмують розв'язан-ня практичних проблем державного будівництва в Україні. Сучасні процеси, пов'язані із реформуванням адміністративно-територіаль-

¹ Адміністративнотериторіальний устрій України: шляхи і перспективи. — К., 1994; Адміністративнотериторіальний устрій України. Історія і сучасність / За заг. ред. В. Яцуби. — К., 2002; Адміністративнотериторіальний устрій України. Шляхи реформування. — К., 2007.

² История административно-территориального делення Донецкой области. 1919-2000 гг.: Сб. документов и материалов. — Донецк, 2001; Адміністративно-те- риторіальний поділ Полтавщини (1648-1941 рр.): Довідник з історії адміністратив- но-територіального поділу. — Полтава, 2002; Административно-территориальньіе преобразовання в Крьіму. 1783-1998 гг.: Справочник. — Симферополь, 1999; Воло­ вик В. П.. Григорчук П. С. Зміни адміністративно-територіального устрою Поділ- ля-Вінниччини // Поділля у контексті української історії: Матєріали Всеукраїнської наукової конференції. 29-30 листопада 2001 р. — Вінниця, 2001. — С. 153-157.

610

Територіальний устрій України

ного устрою, повільні темпи й труднощі трансформації держави і суспільства на принципах свободи і демократа напряму пов'язані з слабкістю наукових основ адміністративно-територіального устрою, місцевого самоврядування й локальної демократа' та відсутністю на-уково-аналітичного забезпечення державної політики у сфері місце­вого самоврядування, або так званої державної муніципальної політики України. Наслідком цього є, зокрема, те, що більшість про­блем адміністративно-територіального устрою та правосуб'єктності адміністративно-територіальних одиниць визнаються і стають пред­метом доктринального обгрунтування й практичного розв'язання постфактум, уже після того, як вони загострилися. Парадоксальною є практика внесення сучасних урядових ініціатив у сфері адміністра-тивно-територіального устрою, а вже потім формальні одноособові спроби їх концептуалізації¹. Тому цілком справедливим є твердження про те, що адміністративно-територіальна реформа у запропоновано-му у 2005 р. владою варіанті позбавлена концептуального підходу, стратега: є тільки схема, але немає розрахункового обгрунтування, не зазначаються методи, строки та навіть немає обгрунтування адекват-ності об'єктивним реаліям сьогодення. Усі ці аспекти просто не-обхідно попрацювати, задіяти широке коло експертів, а не доручати тільки політичним однодумцям «забезпечити підтримку»².

Варто зазначити, що адміністративно-територіальний устрій кож-ної держави зумовлений рядом об'єктивних і суб'єктивних чин-ників — історичних, політичних, географічних, національних, еко-номічних, культурних, мовних та ін. Формування системи адміністративно-територіального поділу — тривалий процес. Адмі­ністративно-територіальний поділ держави на певні частини виник разом з появою самої держави, що прийшла на зміну родовій

¹ Безсмертний Р. Основні засади адміністративно-територіальної реформи в Ук- раїні // Реформування місцевого самоврядування в контексті конституційної рефор­ ми: Матеріали науково-практичного семінару (23-24 червня 2005 р., м. Бер- дянськ). — К., 2005. — С. 64-68; Безсмертний Р. Основні засади адміністративно-те­ риторіальної реформи в Україні // Воля-регіон. — 2005. — Червень-липень; Безсмертний Р. П. Концепція реформування системи влади на регіональному та місцевому рівнях // Засідання Спілки секретарів місцевих рад Асоціації міст Ук­ раїни та громад: Науково-практичний семінар «Реформування місцевого самовряду­ вання в контексті конституційної реформи», м. Бердянськ. 23-24 червня 2005 р.: 36. матеріалів / За ред. В. В. Кравченка та М. В. Штцика. — К., 2005. — С.16-23 та ін.

² Круглое Н. Партія знову посилає Давидова? // Голос України. — 2005. — 22 червня.

611

Розділ 24

організації суспільства. Він поєднує у собі як елементи природного уособлення територій, кожна з яких об'єднується власною системою господарських, соціальних, культурних зв'язків, транспортних ко-мунікацій, у деяких випадках — особливостями етнічного або конфесійного складу населення, так і заходи, які ініціюються органа­ми влади, зацікавленими у структуруванні території, упорядкуванні її організації з метою удосконалення системи управління, підвищення ефективності фіскальної політики.

Зміни у сфері адміністративно-територіального поділу можуть підпорядковуватися приоритетам, які диктуються доктринальними вказівками правлячого режиму, як це було, наприклад, у СРСР з втіленням у життя етнічного принципу утворення нових адміністра-тивно-територіальних одиниць. Свідченням політичного пропаган-дистського підходу до перетворень у адміністративно-територіально-му устрої є практика перейменування об'єктів адміністративно-тери-торіального поділу, реалізована в УРСР у 40-60-х роках XX ст., яка мала за мету формування в суспільстві засобами «топонімічної» про-паганди певних соціальних орієнтирів та політичних цінностей. Бона зумовлювалась їх масштабністю, яскраво виявленим зв'язком із політичного кон'юнктурою кожного історичного моменту. Наслідком реалізації означеної політики стало ігнорування історичних назв і насадження штучних, ідеологічно витриманих топонімів¹.

При проведенні адміністративно-територіального поділу, як пра­вило, враховуються і традиційно усталені кордони між територіаль-ними громадами (територіальними колективами), та міркування, •, пов'язані із вирішенням управлінських завдань, що дає дослідникам і підстави говорити про так звані природні та штучні адміністративно- < територіальні одиниці. Перші розглядаються як утворення, що історично склалися, кордони яких визначилися у процесі розвитку територіальних громад (територіальних колективів), зокрема, це по­селення — міста, селища, села. Другі — як регіони, що були виділені органами державної влади на осн.ові економічного районування або на інших засадах (області, автономії, губернії, департаменти).

¹ Андрощук О. В. Політика перейменувань об'єктів адміністративно-територіального поділу в УРСР в 40-60-ті роки XX ст.: мета, механізм реалізації, наслідки // Історія України: маловідомі імена, події, факти: 36. статей. — К., 2003. — Вип. 22-23. — С. 166-187.

612

Територіальний устрій України

Залежно від тих чи інших чинників в одних країнах світу існують складні системи адміністративно-територіального устрою (Велика Британія, Італія, Франція та ін.), тоді як в інших, менших країнах (Бахрейн, Ватикан та ін.) таких систем взагалі немає. Хоча навіть у невеликих країнах можуть існувати національні системи адміністра-тивно-територіального устрою.

Адміністративно-територіальний устрій виконує різні функції. Головна з них — бути територіальною основою організації місцевих органів державної влади та органів місцевого самоврядування, політичних партій, громадських і релігійних організацій тощо. Устрій сприяє також організації самого населення у територіальних колек-тивах сіл, селищ і міст, у виборчих округах під час президентських, парламентских і муніципальних виборів, загальнонаціональних та місцевих референдумів. Адміністративно-територіальний устрій також має важливе значення для реалізації конституційних прав, свобод та обов'язків людини і громадянина, вибору ними місця проживання, свободи пересування тощо, а отже, повинен бути при-стосований до потреб людини і відображати її уявлення про розумну організацію місцевої влади.

Адміністративно-територіальний устрій України сформувався історично. За часів входження України до складу Австро-Угорщини, Польщі, Румунії та Російської імперії українські землі були інтегро-вані до адміністративно-територіальних систем цих держав. Зокрема, українські землі, що ввійшли до Австро-Угорщини, разом із польсь-кими, угорськими та румунськими територіями були інтегровані до складу таких адміністративно-територіальних одиниць, як Буковина, Галичина та Карпатська Україна.

Адміністративно-територіальний устрій нашої держави протягом XX ст. зазнав багатьох змін. Так, до 1918 р. устрій був трирівневим, за схемою «губернії — повіти — волості». Але розпад Російської імперії та Австро-Угорської монархії у 1917—1918 рр. привів до суттєвих змін у адміністративно-територіальному поділі українських земель. 6 бе-резня 1918 р. Малою Радою було ухвалено Закон «Про поділ України на землі», відповідно до якого передбачалося поділити територію України на 32 землі, проте цьому завадили революційні події того ча­су. Цей поділ не було запроваджено, оскільки 29 квітня 1918 р. влада перейшла до гетьмана П. Скоропадського, який повернув старий губернсько-повітовий устрій.

613

Розділ 24

За радянської доби система адміністративно-територіального уст­рою України значною мірою створювалася волюнтаристськими мето­дами, без урахування історичних, національних, культурних, мовних та інших традицій. Так, уже у 1919 р. розпочалося утворення сільських рад, чисельність яких 1920 р. досягла майже 15 тисяч. Наприкінці 1922 р. ВУЦВК прийняв постанову щодо принципів нового адміністративно-територіального поділу УСРР, а 12 квітня 1923 р. скасував повіти і волості. Адміністративно-територіальний устрій ус-кладнився і мав такий вигляд: «губернії — округи — райони — сільра-ди». Замість 102 повітів було утворено 53 округи, а замість 1989 воло­стей — 706 районів. Сільрад стало 9307. Після того як 12 грудня 1925 р. губернії було ліквідовано, система адміністративно-тери-торіального устрою знову стала трирівневою: 41 округа — 680 рай­онів — 70 міськрад; 150 селищнихрад; 10 314 сільрад. Запровадження у 20-х роках XX ст. районного рівня адміністративно-територіального устрою не грунтувалося на якихось реальних потребах країни, а мало на меті створення вузлових пунктів реалізації директив партії і ра­дянської влади. У 1930 р. було ліквідовано округи, а у 1932 р. цей рівень системи адміністративно-територіального устрою відновлено у вигляді п'яти областей.

Перші повоєнні десятиліття характеризувались активними нама-ганнями влади використати адміністративно-територіальний поділ для вирішення політичних, ідеологічних, економічних, соціальних, управлінських завдань. Адміністративно-територіальні зміни в Радянській Україні цього періоду не стосувалися принципових засад територіальної організації, не відзначалися комплексним характером. Перетворення зводилися до зміни кількості адміністративно-тери-торіальних одиниць певного рівня, що об'єктивно впливало на їх параметри.

Післявоєнна Україна мала такий внутрішній поділ (станом на 1 ве-ресня 1946 р.): 25 областей, 81 місто республіканського і обласного підпорядкування, 750 районів, 13 округ (у Закарпатті), 16 435 сільрад, 451 селищна і 177 міських рад. Слід зазначити, що протягом першого повоєнного десятиліття конституційно-правове регулювання питань адміністративно-територіального поділу відбувалося на основі поло-жень Конституції СРСР 1936 р. (ст. 9, 23) та Конституції УРСР 1937 р. (ст. 18, 19), указів Президій Верховної Ради СРСР та УРСР, рішень виконавчих комітетів обласних рад депутатів трудящих, а також чис-ленних партійних документів. До 1956 р. зберігала чинність

614

Територіальний устрій Украіни

Інструкція про порядок перечислення залюднених пунктів до розря-ду міських або сільських поселень, затверджена постановою ВУЦВК і РНК УСРР від 16 квітня 1924 р.

Слід також згадати про зміни 1954—1955 рр., коли було укрупнено сільради як реакція на укрупнення колгоспів, а також реформи 1962—1963 рр. — реорганізацію органів влади за виробничим принци­пом: у 19 з 25 областей було створено по 2 обласні ради (промислова та сільська), райони укрупнено до виробничих колгоспно-рад-госпних управлінь. Кількість районів скоротилася до 460. У ней час сформувався погляд на адміністративно-територіальний устрій як на «зумовлений завданнями і функціями соціалістичної держави поділ території союзних республік на окремі частини (області, райони і т.д.), побудовані за виробничим принципом, відповідно до якого будується система органів радянської держави і громадських орга-нізацій в інтересах забезпечення їх практично!' виробничої діяль-ності»¹.

У середині 50—60-х років XX ст. правова база процесу адміністра-тивно-територіальних змін поповнилася новими нормативно-право-вими актами. Відтоді законодавче регулювання практично всіх питань адміністративно-територіального поділу зосереджується у компетенції республіканської влади. Законом СРСР від 11 лютого 1957 р. фактично ліквідується складна схема утворення (ліквідації, перейменування) областей, яка передбачала «подвійне регулювання». Така децентралізація мала до певної міри формальний характер, оскільки всі рішення обов'язково погоджувались із керівництвом у Москві. Відповідно до Указу Президії Верховно!' Ради УРСР від 30 грудня 1956 р. втрачає юридичну силу вищезгадана Інструкція 1924 р. і затверджується Положення про порядок віднесення населе-них пунктів до категорії міст, селищ міського типу і робітничих селищ Української РСР. Водночас окремі питання адміністративно-тери-торіального поділу передаються на вирішення виконавчих комітетів обласних рад депутатів трудящих².

¹ Стрельцов Л. М. Административно-территориальное устройство Украинской ССР, основанное на производственном принципе. — К., 1964. — С. 5.

² Андрощук О. В. Адміністративно-територіальні зміни в УРСР: плани, втілення, наслідки (друга половина 40-60-ті роки XX ст.): Автореф. дис. ... канд. істор. наук. — К., 2004. — С. 9.

615

Розділ 24

У 1964 р. було відновлено обласні ради, ліквідовано поділ на про­мислові та сільські зони, ліквідовано промислові райони. Станом на

1 липня 1967 р. систему адміністративно-територіального устрою складали 25 областей, 2 міста республіканського підпорядкування, 475 районів, 111 міст обласного підпорядкування, 8555 сільрад, 762 селищних, 273 міських рад.

За основу радянського адміністративно-територіального устрою були взяті такі принципи: 1) зміцнення керівництва суспільством з бо­ку загальнонародної держави, що здійснювало за виробничим прин­ципом виділення адміністративних центрів, обласних (промислових) і обласних (сільських) рад депутатів трудящих, промислових міст і ве­ликих сільських районів; 2) якнайбільш повне врахування природно-історичних і економічних умов при встановленні адміністративно-те-риторіальних кордонів з метою максимального розвитку продуктив-них сил і забезпечення господарського керівництва; 3) всебічний облік национального складу і побутових особливостей населення, що сприяє подальшому зміцненню дружби народів у єдиній союзній соціалістичній державі; 4) зміцнення і максимальне наближення дер­жавного апарату до населення, створення умов для широкого розгор-тання місцевої ініціативи, активності й самодіяльності має¹.

Таким чином, адміністративно-територіальний устрій України склався в його нинішньому вигляді не відразу. Він пройшов кілька важливих етапів, що визначалися конкретно-історичними умовами роз­витку країни. Після проголошення незалежності Україна поділялася: на Кримську АРСР, 24 області, 2 міста республіканського підпорядку­вання, 605 районів (з них 485 сільських), 435 міст (з яких 151 — місто обласного підпорядкування), понад 9,5 тисячі сільських і 800 селищ­них рад, близько 29 тисяч сільських і майже 1360 міських населених пунктів. Усього в державі було 30,2 тисячі населених пунктів.

Починаючи з 1991 р., спостерігається тенденція до збільшення кількості адміністративно-територіальних одиниць на фоні змен-шення кількості їх жителів та загальної демографічної кризи. Так, станом на 1 січня 2001 р. система адміністративно-територіального устрою мала такий вигляд: Автономна Республіка Крим, 24 області,

2 міста зі спеціальним статусом (Київ та Севастополь), 490 районів,

¹ Стрельцов Л. М. Административно-территориальное устройство Украинской ССР, основанное на производственном принципе. — К., 1964. — С. 6.

616

Територіальний устрій України

171 місто обласного та республіканського (Автономно!' Республіки Крим) значення, 10 262 сільради, 808 селищних та 278 міських рад.

Станом на 1 січня 2003 р. в Україні були: одна автономія (Автоном­на Республіка Крим), 2 міста зі спеціальним статусом, 24 області; 490 районів; 453 міста, з них — 173 обласного значення, 278 районно­го значення; 26 міст з районним поділом (118 районів у містах); 887 селищ міського типу; 1376 селищ; 27 239 сіл; 12 104 місцевих рад (24 обласних, 488 районних, 82 районних у містах, 451 міська, 786 се­лищних, 10 273 сільських); 29 955 населених пунктів, у т. ч. 1340 міських; міські ради не утворені у містах Прип'ять та Чорнобиль (Київська область); у Краснолиманському районі Донецької області та Свердловському районі Луганської області не утворено районних рад (райони підпорядковуються відповідно Краснолиманській та Свердловській міським радам); у містах з районним поділом — Горлівка, Макіївка, Маріуполь (всі Донецької області), Запоріжжя, Львів, Миколаїв, Одеса — не утворено районних у місті рад¹.

Постійні зміни у складі адміністративно-територіального устрою, що зумовлювались, як зазначалося, різноманітними чинниками, знайшли відображення у статистичній інформації щодо кількості адміністративно-територіальних одиниць, зокрема, населених пунктів, в Україні, яка надається різними органами державної влади. Показовою щодо цього є інформація, опублікована того ж 2003 р. Так, за даними, поданими Кабінетом Міністрів України у збірнику ма-теріалів, підготовлених до парламентських слухань «Регіональна політика та місцеве самоврядування в Україні: законодавчі аспекта», які відбулися 16 квітня 2003 р.: міст — 446 (у тому числі республікансь­кого підпорядкування — 2, обласного підпорядкування — 166, район­ного підпорядкування — 279), районів у містах — 121, селищ міського типу — 901, сільських населених пунктів 28 824². У тому ж збірнику в Переліку районів, міст районного значення, селищ міського типу, сіл і селищ зазначається, що міст — 451, районів у містах — 122, селищ міського типу — 893, міських рад — 451, сільських рад — 10 263,

¹ Заєць А. П. Коротка історична довідка про адміністративно-територіальний устрій та місцеве самоврядування в Україні // Реформа для людини: 36. матеріалів про шляхи реалізації адміністративно-територіальної реформи в Україні. — К., 2005. — С. 12-14.

² Інформаційні матеріали до парламентських слухань «Регіональна політика та місцеве самоврядування в Україні: законодавчі аспекти» 16 квітня 2003 р. — С. 23.

20а-8152

617

Розділ 24

сільських населених пунктів — 28 651'. На той саме період, за даними Держкомстату, щодо сільських населених пунктів: усього по Україні — 28 612². Зовсім іншу інформацію надавав інститут «ВАТ Укрводпро-ект», за даними якого станом на 1 січня 2003 р. кількість сільських населених пунктів в Україні складає 28 411³.

Станом на 20 жовтня 2005 р. систему адміністративно-тери-торіального устрою України становили: Автономна Республіка Крим; 24 області; 490 сільських районів; 118 районів у містах; 2 міста загаль­нодержавного значення; 457 міст, із них міст загальнодержавного значення (зі спеціальним статусом) — 2, міст обласного значення (республіканського в Автономній Республіці Крим) — 176, районно­го значення — 279; 885 селищ міського типу; 28 573 села⁴.

Сучасний адміністративно-територіальний устрій України є трирівневим: вищий рівень територіальних одиниць складають Авто­номна Республіка Крим, області й міста Київ та Севастополь, що ма-ють спеціальний статус; середній рівень — райони і міста обласного тдпорядкування; нижчий рівень — райони в містах, міста районного підпорядкування, селища і села.

Станом на 1 січня 2007 р. систему адміністративно-територіально-го устрою України становили: Автономна Республіка Крим; 24 об­ласті; 490 сільських районів; 118 районів у містах; 2 міста загальнодер­жавного значення; 457 міст, із них міст загальнодержавного значення (зі спеціальним статусом) — 2, міст обласного значення (рес­публіканського в Автономній Республіці Крим) — 177, районного значення — 278, причому всього міст з районним поділом — 26; 885 селищ міського типу; 1363 селища та 27 210 сіл⁵.

Основним нормативно-правовим документом, що регулює питання адміністративно-територіального устрою України, є Положення про порядок вирішення питань адміністративно-територіального уст­рою Української РСР, затверджене 12 березня 1981 р. Але нині це по­ложення застаріло, оскільки Конституцією не передбачене створення

¹ Інформаційні матеріали до парламентских слухань «Регіональна політика та місцеве самоврядування в Україні: законодавчі аспекта» 16 квітня 2003 р. — С. 25.

² Там само. — С. 26.

³ Інформаційні матеріали до парламентських слухань «Регіональна політика та місцеве самоврядування в Україні: законодавчі аспекти» 16 квітня 2003 р. — С. 68.

⁴ Кравченко В. В. Конституційне право України: Навч. посіб. — К., 2006. — С. 377.

⁵ Адміністративно-територіальний устрій України. Шляхи реформування. — К., 2007. — С. 31.

618

Територіальний устрій України

Президії Верховної Ради України, на яку було покладене вирішення відповідних питань. Також на сьогодні до системи адміністративно-територіального устрою включено не передбачені Конституцією Ук­раїни селища міського типу. Досі існують специфічні адміністратив-но-територіальні утворення, де на території одного міста знаходиться інша самостійна адміністративно-територіальна одиниця (напри-клад, це стосується Киева, Севастополя, Велико! Ялти, а також 64 міст обласного значення, на території яких діють 202 інших міських рад, знаходяться 619 населених пунктів). Мають місце випад-ки так званої екстериторіальності адміністративно-територіальних одиниць, тобто існування населених пунктів, територія яких відокремлена від основної (титульно!) території адміністративно-те-риторіальної одиниці. Зокрема, місто Славутич адміністративно на-лежить до Київської області, але розміщено на географічній території Чернігівської області, селище Коцюбинське територіально розташо-ване в межах міста Киева, але адміністративно — у Київській області, село Макарів-1 територіально розташоване в Житомирській, але адміністративно — у Київській області.

Крім того, є досить значна кількість сільських рад, що мають підпорядковані їм землі, територіально відірвані від основної (ти­тульно!) території сільської ради (так звані анклави). Це такі випадки, коли деякі населені пункти чи землі територіально не перебувають в адміністративно-територіальних одиницях, до яких приписані, що ускладнює систему управління ними (наприклад, фермер, що прожи­вав в одному селі, має землю на території, на яку поширюється юри-сдикція іншої сільської ради. Тому для спрощення оподаткування місцеві органи влади прийняли рішення про відведення цієї землі під юрисдикцію ради, де мешкає цей фермер).

Недосконалою та суперечливою є класифікація міст. Так, згідно з Положенням про порядок вирішення питань адміністративно-тери-торіального устрою Української РСР в Україні визначено дві категорії міст — обласного і районного підпорядкування. До категорії міст об­ласного підпорядкування належать міста з чисельністю населення понад 50 тисяч осіб, але фактично до цієї категорії належить 59 міст меншої людності. Наприклад, мільйонна Одеса і Теплодар з 9,5 тися-чами населення належать до категорії міст обласного підпорядкуван­ня, а місто Кілія з людністю 25 тисяч жителів є містом районного підпорядкування. До міст районного підпорядкування належать міста з чисельністю населення понад 10 тисяч осіб.

619

Розділ 24

Ще однією проблемою сучасного адміністративно-територіально-го устрою є наявність адміністративно-територіальних одиниць, які не знято з обліку. В Україні станом на 1 січня 2007 р. таких адміністра­тивно-територіальних одиниць нараховувалося 227. Загалом за роки незалежності, за період з 1991 по 2007 р., в Україні знято з обліку в зв'язку з переселенням жителів 407 населених пунктів¹.

Хаотичність і багатоступеневість адміністративно-територіаль-ного устрою, відсутність комплексно'! поінформованості держави про стан речей, заважає будувати дієву систему державної влади і місцево-го самоврядування, реалізувати ефективну модель міжбюджетних відносин, тобто реалізувати системні реформи. Адже у межах сучасної України — понад 30 тисяч адміністративно-територіальних одиниць, населених пунктів. Понад 12 тисяч територіальних громад де-юре є реальними суб'єктами місцевого самоврядування. Якщо виходити із змісту ст. 140 Конституції України, то ще близько 18 тисяч є по-тенційними суб'єктами місцевого самоврядування, які повинні мати власну організаційну, фінансову та правову автономію.

Тому від адекватного Конституції України адміністративно-тери-торіального устрою залежить розв'язання багатьох важливих про­блем, пов'язаних із розвитком територіальних громад. У свою чергу місцеве самоврядування у силу своєї природи виступає інтегруючою ланкою між населенням та державними структурами, ефективним інструментом регіональної політики. Розвиток місцевого самовряду­вання сприяє зміцненню держави, її територіальної цілісності; зниженню вірогідності виникнення соціальних напружень та національних конфліктів; формуванню адаптованої до місцевих особливостей економіки.

Концептуальною основою для з'ясування сутності та змісту існую-чих в- Україні проблем адміністративно-територіального устрою є те, що адміністративно-територіальна одиниця — це частина єдиної території України, що є просторовою основою для організації та діяльності органів державної влади й органів місцевого самовряду­вання. Усі адміністративно-територіальні одиниці є носіями певних прав та обов'язків. Вони мають, зокрема, права та обов'язки щодо інших адміністративно-територіальних одиниць, а також стосовно того суб'єкта, територіальною частиною якого вони є. Суб'єктами

¹ Адміністративно-територіальний устрій України. Шляхи реформування. — К., 2007. — С. 41-46.

620

Територіальний устрій України

конституційно-правових відносин є як самі адміністративно-тери-торіальні одиниці, так і органи державної влади та органи місцевого самоврядування, які утворюються і функціонують у цих адміністра-. тивно-територіальних одиницях. Тому адміністративно-тери-торіальні одиниці можуть брати участь у правовідносинах як безпосе-редньо, так і через свої органи. При цьому, коли органи державної влади або органи місцевого самоврядування виступають у пра­вовідносинах від імені адміністративно-територіальних одиниць, суб'єктами таких відносин є не самі органи державної влади або орга­ни місцевого самоврядування, а ті адміністративно-територіальні одиниці, від імені яких вони виступають.

Слід мати на увазі і те, що суб'єктом конституційно-правових відносин виступає не територія, а саме адміністративно-територіаль-на одиниця, тобто частина території Української держави, яка є пев-ним чином організованою. Адміністративно-територіальна одини­ця — це не тільки і не стільки географічне, а передусім публічно-пра-вове утворення, соціальною основою якого є населення, яке відіграє вирішальну роль у формуванні адміністративно-територіальної одиниці, конституційного розуміння її правового статусу. Адміністра­тивно-територіальна одиниця є одним із способів публічно-правової (іноді — політичної) організації населення.

Адміністративно-територіальна одиниця як суб'єкт консти­туційно-правових відносин характеризується тим, що має свої закріплені у правових актах кордони, свое найменування, органи державної влади або органи місцевого самоврядування, через які вона реалізує надані їй права. Слід зазначити, що коли адміністративно-територіальні одиниці є, як правило, виключно суб'єктами консти­туційно-правових відносин, то органи державної влади або органи місцевого самоврядування, за допомогою яких вони можуть брати участь у правовідносинах, належать до учасників широкого кола суспільних відносин, які регулюються різними галузями права. Усі адміністративно-територіальні одиниці мають самостійну матеріаль-но-технічну базу і бюджет.

Спеціальна правосуб'єктність окремих адміністративно-тери­торіальних одиниць у конституційно-правових відносинах є різною. Відзначимо особливості кожного з видів адміністративно-тери­торіальних одиниць, передбачених Конституцією України.

За своїми географічними ознаками існуючі в Україні адміністра­тивно-територіальні одиниці не є однорідними. Вони поділяються на

621

Розділ 24

регіони (Автономна Республіка Крим, області, райони) та населені пункта (села, селища, міста). Не є однорідними адміністративно-те-риторіальні одиниці також з огляду на те місце й значення, яке вони мають у системі адміністративно-територіального устрою України.

Охарактеризуємо деякі адміністративно-територіальні одиниці.

Населений пункт — це частина комплексно заселеної території України, яка склалася у результаті господарської та іншої суспільної діяльності, має стадий склад населення, власну назву та зареєстрова-на в порядку, передбаченому законом. Населені пункти в Україні поділяються на міські та сільські. До міських населених пунктів нале­жать міста загальнодержавного значення — Київ та Севастополь, які мають спеціальний статус, міста республіканського (в Автономній Республіці Крим), обласного, районного підпорядкування, до сільських — села і селища незалежно від їх адміністративного підпо­рядкування. У сільській місцевості, незважаючи на свій позаконсти-туційний статус, поширеною є практика створення так званих сільрад або сільських округів, які складаються з кількох населених пунктів, що перебувають під юрисдикцією єдиної для них територіальної гро-мади та органів місцевого самоврядування, які вона обирає.

Найбільш рельефно актуальність проблематики адміністративно-територіального устрою на рівні населених пунктів відображається у містах. Адже саме міста є феноменом людської цивілізації, генерато­рами соціальних змін у суспільстві. У містах зосереджені і людські, й усі інші види ресурсів. Водночас міста — не просто суспільство в мініатюрі. Вони не тільки відображають політичні, економічні, соціальні та культурні процеси, які відбуваються у ньому, а й во-лодіють власними закономірностями розвитку та функціонування, є центрами політичного, економічного та духовного життя народу та у цьому сенсі — рушіями прогресу.

Усі міста України можна класифікувати за певними критеріями: 1) залежно від чисельності населення: малі, середні, великі, надзви-чайно великі, міста-мільйонники; 2) залежно від функиіонального призначення міста у державі: столиця держави, столиця автономно! республіки; багатофункціональні промислові, монофункціональні промислові, промислово-транспортні, транспортні, курортно-оздо-ровчі (рекреаційні) міста, міста-центри агропромислових ком-плексів, міста-військові центри, спеціалізовані науково-експеримен-тальні міста, міста зі статусом спеціальних (вільних) економічних зон, міста полігони державно-правового експерименту, міста-державні

622

історико-культурні заповідники, міста-зони надзвичайної еко-логічної ситуації, міста-гірські населені пункти; 3) з урахуванням адміністративного і соціально-економічного значення: міста рес-публіканського, обласного, районного значення і міста зі спеціаль-ним статусом; 4) залежно від внутрішнього територіального устрою міста: міста з районним поділом, міста без районного поділу та міста, які мають у своему складі інші населені пункти; 5) залежно від харак­теру механізму здійснення міської влади та форм управлення міськи-ми справами: міста з системою місцевого самоврядування і міста з си­стемою співіснування органів місцевого самоврядування та органів виконавчої влади¹.

Україна — це високо урбанізована держава. Великі міста України мають більш високий творчий та економічний потенціал, відіграють провідну роль у життєдіяльності суспільства. У зв'язку з цим одним з найбільш складних завдань сьогодення є становлення дієздатних міських громад та будівництво ефективної системи локально!' демо­крата у містах, передусім містах-мегаполісах. Унікальною з погляду місця та ролі у житті українського суспільства та держави, своєрідності організаційного та функціонального призначення є те-риторіальна громада міста Киева.

Слід зазначити, що місто є «фокусом» території, на якій воно роз-ташоване, має з прилеглою територією тісні господарсько-ма-теріальні, трудові, соціальні та інші зв'язки. Але, маючи особливий статус у адміністративно-територіальному поділі, воно живе за влас-ною стратегією та програмами розвитку. Штучне відокремлення міст від навколишніх територій навіть за рахунок надання їм вищого ста­тусу є не досить виправданим з огляду на необхідність розробки спеціальних стратегій розвитку. Крім того, до сьогодні правове поле держави не дає розв'язання проблеми специфічних міських адміністративно-територіальних утворень, на території яких діють кілька адміністративно-територіальних одиниць, але які не склада-ють єдиної територіальної громади. Це стосується міст Киева та Се­вастополя, великої кількості міст обласного значення, до складу яких входять інші адміністративно-територіальні одиниці з адміністратив-но-територіальними центрами, в яких утворені і діють органи місце-

¹ Шкабаро В. М. Конституційно-правовий статус міста в Україні: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — К., 2005. — С. 8.

623

Розділ 24

вого самоврядування та яким у свою чергу підпорядковані ряд насе-лених пунктів різних видів. Розв'язання цієї проблеми можливе за рахунок як коригування законодавства, що регламентує роботу органів місцевого самоврядування, так і внесення відповіднихзмін до адміністративно-територіального устрою держави.

У великих містах адміністративно-територіальними одиницями визнаються також відповідні частини них міст — райони у містах. 3 огляду на це існує змістовна проблема, що потребує нагального розв'язання: — внутрішня структура територіальних громад та пов'язана з цим проблема внутрішнього муніципального устрою міст. А саме потрібно дати чіткі відповіді на такі питання: чи може одна територіальна громада входити до складу іншої, тобто чи утворюють територіальні громади муніципальну вертикаль? Чи може особа, про-живаючи стабільно в одному і тому ж будинку, працюючи на одному місці, належати одночасно до кількох територіальних громад? Практично ця проблема характерна для великих міст.

Сильна, насамперед економічно, міська громада великого міста, найчастіше обласного центру, стикається з рядом внутрішніх супе-речностей: це існування районів у місті, де закон допускає формуван-ня районних громад і виникає де-факто не тільки «матрьошка рад», а й «матрьошка громад» і «матрьошка власників майна», що детермінує колізію компетенції. Те саме стосується населених пунктів, які вхо-дять до складу великого міста і дуже часто — до складу районів вели­кого міста, де, по суті, існує «потрійна матрьошка». Усі ці проблеми не розв'язані нашим законодавством. А це породжує численні конфлікти в муніципальному житті міських жителів.

У зв'язку з цим не можна не зазначити, що місто — це єдиний ор- . ганізм, тоді як райони — суто внутрішньомуніципальні адміністра- і тивні утворення. Звичайно, для управління велике місто має поділя-тися на частини. Можна називати їх і «районами у містах». Але все ж ? такижителі міських районів, самостійноїтериторіальної громади, ма-буть, не утворюють. Тому потрібна піраміда виконавчих органів, як наприклад, в охороні здоров'я, міліції. Там така структура доведена аж до дільниць. Але навряд чи тут доцільні місцеві ради як органи, які нібито презентують «внутрішньоміські громади».

На думку ряду експертів, хоча це й передбачено чинною Консти-туцією України, з практичного погляду розглядати населення районів у місті як територіальну громаду не зовсім логічно — надто висока за-лежність міського району від життєдіяльності організму всього міста.

624

Територіальний устрій України

Вважається, що при розв'язанні цієї проблеми слід визнати, що базо-вий підхід тут повинен бути дворівневим: територіальна громада на-селеного пункту загалом та органи самоорганізації населення (з чітко визначеними повноваженнями та бюджетною базою) на місцях (у селищах, мікрорайонах, віддалених районах тощо). Адже великі можливості, які містить у собі самоорганізація населення, на жаль, фактично не використовуються¹.

Також не можна не погодитися з В. Кравченком та М. Пітциком, які вважають, що місцеве самоврядування має здійснюватися на те-риторіях, відмежованих одна від одної. На одній території не може бу­ти кількох територіальних громад, які виступали б самостійними суб'єктами права на місцеве самоврядування. Доцільно, щоб у про-цесі адміністративно-територіальної реформи втратили статус са-мостійних адміністративно-територіальних одиниць такі населенні пункти, які знаходяться у межах адміністративних кордонів інших на­селених пунктів. Відповідно статус повноправного суб'єкта місцевого самоврядування втрачають і територіальні громади цих населених пунктів, хоча це не виключає можливості здійснення ними певних са-моврядних функцій у межах, визначених відповідною радою. При цьому подібні територіальні громади могли б формувати і відповідні органи, наприклад, обирати сільського голову, органи самоор­ганізації тощо².

Щодо сільських населених пунктів зазначимо, що сільська місцевість — це територія, розташована за межами міських поселень, що включає поселення, природне середовище, виробничі та інфраст-руктурні об'єкти і здійснює переважно сільськогосподарські, лісого-сподарські, рекреаційні, природоохоронні та просторово-ко-мунікаційні функції. За Конституцією України, у сільській місцевості України існує лише дві форми територіальної організації розселен-ня — села і селища. Масштабність та актуальність розв'язання про­блем розвитку сільського середовища є надзвичайно суттєвою. Село успадкувало від радянських часів чимало проблем. Виділяють 240 без-людних, 5095 вимираючих та 2891 занепадаючих сіл, усього 7986

¹ Матвиенко А. Инициатива населення как ступенька к достойному будущему // Го­ лос Украиньі. — 2002. — 6 декабря.

² Кравченко В. В., Пітцик М. В. Конституційні засади місцевого самоврядування в Україні (основи муніципального права). — К., 2001. — С. 21.

625

Розділ 24

повністю деградованих поселень, або 27,7 % їх загальної кількості. Офіційна статистика, опублікована ще у 2003 р., свідчить, що 16 772 села не мають пошти, 9485 — медийного пункту, 13 756 — закладів освіти (шкіл), 420 — джерел питної води. Ці проблеми вимагають проведення невідкладної політики щодо формування самодостатніх сільських територіальних громад, а звідси — проведення реформи адміністративно-територіального устрою.

Слід зазначити, що адміністративно-територіальною одиницею є не кожний населений пункт і не власне населений пункт, оскільки це поняття скоріше географічне, а один чи кілька населених пунктів з навколишніми землями, що перебувають під юрисдикцією єдиної для них територіальної громади та відповідних органів місцевого самоврядуван-ня. Ось чому в інших країнах первинна ланка адміністративно-тери-торіального поділу має назву не «село», «селище», «місто», а «комуна», «муніципалітет», «громада». Ця назва є похідною від назви первинного суб'єкта місцевого самоврядування — комуни, муніци-палітету, громади тощо. Тому невипадково пропонується в майбут-ньому і в Україні запровадити універсальну назву первинної ланки адміністративно-територіального поділу — «громада». Тоді система територіального устрою України складалася б з громад та регіонів (Автономна Республіка Крим, області, райони).

Така новація передбачена в існуючих в Україні законопроектах щодо вирішення питань адміністративно-територіального устрою, згідно з якими мають бути нові адміністративно-територіальні одиниці — громади, які утворюються на основі одного або кількох поселень, мають визначені в установленому законом порядку межі території і є територіальною основою для створення та діяльності органів місцевого самоврядування, надання населению визначе-ного законом рівня адміністративних, соціальних та культурних послуг.

Такий підхід є досить прогресивним. Адже громада — яскравий приклад самоврядування протягом усієї людської історії. Більше того, запропонована у контексті реформування адміністративно-тери-торіального устрою ідея громад як адміністративно-територіальних одиниць — це рішучий крок до модернізації застиглого, украй архаїчного адміністративно-територіального устрою України, який практично без змін «перекочував» з Конституції УРСР 1978 р. у Кон-ституцію України 1996 р. Самоврядні громади — це не тільки адміністративно-територіальні, а й господарюючі одиниці, де

626

Територіальний устрій України

підприємництво має стати опорою соціально-економічного прогресу, а поряд з ним почне формуватися конкурентне середовище — еко-номічне, політичне, культурне тощо¹.

Останнє знаходить підтримку не лише на рівні експертних оцінок, а й у сучасній державній муніципальній політиці. Бона підносить громади до рівня національного інтересу та надає їй офіційного значення. У зв'язку з цим, наприклад, визнання ролі місцевого самоврядування як «особливо важливого фактору станов­лення громадянського суспільства», його розвитку як «одного з найпріоритетніших напрямів державної політики України»², одним з яких є формування «нації самоврядних громад»³, є не лише офіційним підкресленням значення громад як суб'єктів місцевого самоврядування та одиниць адміністративно-територіального уст­рою, їх системоутворюючої ролі у демократичних процесах, а і їх ле-галізація та зведення у ранг національного інтересу. Так, за словами Президента України В. Ющенка, громади — це «первинна фунда­ментальна основа громадської структури»⁴. На його думку, саме че­рез самоврядні громади можна змінити філософію усієї влади: «Нам треба наблизити владу до людини. ... Для цього треба зміцнити гро­маду, дати якнайбільше прав туди, де людина зустрічається з держа­вою у повсякденному житті. Це головна філософія реформи управління. Нам потрібна вісь всієї влади: людина — громада — держава»⁵.

У контексті розглядуваних проблем не можна обійти того факту, що питання низового рівня адміністративно-територіального устрою в

¹ Кампо В. Реформа адміністративно-територіального устрою України — 2005: час діяти // Проблеми трансформації територіальної організації влади: 36. матеріалів та документів / Наук. ред. М. Пухтинський. — К., 2005. — С. 239.

² Про державку підтримку розвитку місцевого самоврядування в Україні: Указ Пре­ зидента України від 30 серпня 2001 року № 749/2001 // Управління сучасним містом. — 2001. — № 7-9(3). — С. 148-153.

³ 3 виступу В. А. Ющенка на Майдані Незалежності в Киеві 23 січня 2005 року в день інавгурації Президента України // Воля-регіон. — 2005. — січень. — № 1.

⁴ 3 виступу Президента України В. А. Ющенка на Першому з'їзді партії «Народний Союз Наша Україна» (м. Київ, 9 липня 2005 року) // у/у/у/. рге2Ійеп1.еоу.иа/пешз/<іаі,а/11_1696.Ьіт

⁵ Не розподіл влади, а гармонізація управління: 3 виступу Президента України В. А. Ющенка на Всеукраїнських зборах представників місцевого самоврядування 26 квітня 2005 року // Урядовий кур'єр. — 2005. — 29 квітня.

627

Розділ 24

демократичній двржаві прямо залежить від проблем місцевого самовря-дування. Територіальна основа місцевого самоврядування може спри-яти, а може й гальмувати розвиток муніципального законодавства та ефективність місцевого самоврядування.

Територіальну основу місцевого самоврядування в Україні скла-дають село, селище, місто, тобто право самостійно вирішувати пи­тання місцевого значення визнається лише за територіальними ко-лективами жителів «природних» адміністративно-територіальних одиниць, тобто поселень. Такий підхід до визначення кола суб'єктів права на місцеве самоврядування має глибокі історичні корені. Саме в поселеннях люди природним шляхом групувалися для спільного життя, проблеми якого вони обговорювали на сходах, загальних збо-рах, а для здійснення поточного управління обирали відповідних осіб (органи). Саме захисту природних прав кожної територіальної громади та кожної людини окремо, збереженню неповторного та індивідуального вигляду кожного села, селища, міста покликаний слугувати такий важливий конституційний інститут, як місцеве самоврядуван ня.

Отже, місцеве самоврядування має чітко виражений локально-те-риторіальний характер. Воно здійснюється лише там, де реально про-живають люди: село, селище, місто. Будь-які «штучні» територіальні укрупнення, спущені з «центру», зокрема, запропоновані рядом авторів волості¹, округи² або навіть територіальні метагромади, які являли б собою об'єднання кількох областей, районів, міст, сіл та на-зивалися б «землями» чи «регіонами»³, мають на меті адміністративні, економічні та інші цілі, але суто теоретично не утворюють нового просторового ареалу місцевого самоврядування. Тому проблеми те-риторіального поділу на низових ланках є проблемами не адміністра-тивними, а місцевого самоврядування, проблемами формування дієздатних територіальних громад. У адміністративному, політичному підході до їх розв'язання криється велика небезпека для місцевого са-

¹ Напр.: Головченко В. Волость: чи можливий її ренесанс? // Місцеве та регіональне самоврядування України. — Вип. 4(9). — К., 1994. — С. 22-27.

² Карпенко В. В. Протиріччя між виконавчою владою і місцевим самоврядуванням на регіональному рівні та механізми їх розв'язання: досвід України і Франції: Автореф. дис. ... канд. наук з держ. упр. — Одеса, 2000. — С. 13.

³ Нагорний О. Від територіальної громади — до регіону // Самоврядування та самоор- ганізація територіальних громад: Матеріали наук.-практ. конф. (Львів, 24-24 черв- ня 1999 р.). — Львів,1999. — С.176,178.

628

Територіальний устрій України

моврядування¹.

Законодавчо ці проблеми доцільно вирішувати в комплекс/. Тобто не лише шляхом прийняття закону про територіальні громади, а цілісного пакета законодавчих актів про комунальну власність, фінан-си місцевого самоврядування, адміністративно-територіальний устрій. Тут виникає проблема черговості прийняття і введення в дію цих актів. Зарубіжний досвід, зокрема Польщі, свідчить, якнеобхідно проводити реформи місцевого самоврядування, адміністративно-те-риторіального устрою. Тут передусім була сформована і законодавчо та фінансово забезпечена низова одиниця — гміна. Тобто спочатку відбулася реформа гмін. I лише з січня 1999 р. були впроваджені нові принципи територіального поділу країни і відповідної організації влади (повіти і воеводства). Позитивний досвід гмін значною мірою розширив базу підтримки ідеї подальшої децентралізації. Така посту-повість реформ може бути позитивним прикладом і для України.

Очевидно, що при конституюванні територіальних громад вітчиз-няний законодавець пішов правильним шляхом, зосередивши тери-торіальне самоврядування виключно на місцевому рівні, тобто в місцях традиційного та відносно компактного проживання людей — селах, селищах, містах. Тільки в цих межах люди відчувають себе те-риторіальною громадою, об'єднаною спільними інтересами.

Також, як зазначалося, важливою ланкою адміністративно-тери-торіального устрою України є регіони. До регіонів треба зараховувати передусім Автономну Республіку Крим, області, райони.

Автономна Республіка Крим є складовою частиною України, її регіоном, якому відповідно до Конституції України надано право на автономію. Автономна Республіка Крим у межах повноважень, виз-начених Конституцією України, вирішує питання, віднесені до її відання. Автономна Республіка Крим має Конституцію, яку приймає Верховна Рада Автономної Республіки Крим та затверджує Верховна Рада України не менш як половиною від конституційного складу Верховної Ради України. Нормативно-правові акти Верховної Ради Автономної Республіки Крим та рішення Ради міністрів Автономної Республіки Крим не можуть суперечити Конституції і законам України та приймаються відповідно до Конституції України, законів

¹ Колюшин Е. И. Конституционное (государственное) право России. — М., 1999. — С. 351.

629

Розділ 24

України, актів Президента України і Кабінету Міністрів України та на їх виконання.

Наступний регіон — область — верхній рівень адміністративно-те-риторіального устрою України. Це великий регіон, який характери­зуется певною цілісністю та самодостатністю економічного й соціального розвитку, а також місцевими особливостями і тра­дициями.

Область поділяється на райони, міста обласного значення та інші адміністративно-територіальні одиниці. Сільський район — середній рівень адміністративно-територіального устрою України — невели­кий регіон з агропромисловим характером економіки, транспортною, інформаційною та іншою соціальною інфраструктурою, спрямова-ною на забезпечення зв'язку між сільськими та міськими населеними пунктами, які входять до його складу як самостійні адміністративно-територіальні одиниці.

Важливим елементом верхньої ланки адміністративно-правової системи України є також міста зі спеціальним правовим статусом, які іноді пропонують називати містами-регіонами, а саме — міста Київ та Севастополь.

Спвціальний правовий статус Киева зумовлюється тим, що це місто є столицею держави, політичним і адміністративним центром держа-ви. У Києві розташовані резиденції Президента України, Верховно!' Ради України, Кабінету Міністрів України, Верховного Суду України, центральних органів державної виконавчої влади, а також диплома-тичні представництва іноземних держав та міжнародних організацій в Україні.

Окрім зазначених особливостей та характерних рис нетрадиційно-го конституційно-правового статусу міста Киева, можна виділити ряд інших позицій, які визначають особливості Киева як мегаполісу.

Так, на відносно невеликій території (835,6 кв. км, або 83,6 тис. га (0,14% території України), у тому числі забудована площа в межах міста становить 34,1 тис. га), обмеженій рамками кільцевої дороги, проживає велика кількість людей (близько 2666 тис. осіб), розташова-ний житловий фонд, численні приміщення різних установ і органі­зацій, об'єкти промисловості та транспорту. Київ є духовним, куль-турним, історичним, науково-освітнім центром України. Саме Київ є історичним спадкоємцем духовного і культурного центру східно-слов'янської цивілізації — Київської Русі; в Києві знаходяться най-давніші духовні центри православ'я — Печерська Лавра і Собор Софії

630

I

Територіальний устрій України

Київської; центри науки і освіти — Національна академія наук Ук­раїни, науково-дослідні інститути НАН України, Київський національний університет імені Тараса Шевченка, Києво-Моги-лянська академія, Київський політехнічний інститут та інші заклади освіти; центри культури і мистецтва — національні театри, музеї, бібліотеки, виставкові центри, консерваторія.

Ситуація, яка склалася у зв'язку з політичними, економічними, соціально-культурними та іншими особливостями міста-мегаполісу Киева, безумовно, не може не впливати, а в певних випадках і де-термінувати особливості організації та діяльності публічно-владних структур міста, їх нормативно-правової фіксації, в тому числі визна-чені місця та ролі місцевого самоврядування.

Нормативно-правове регулювання місцевого самоврядування в Києві поєднує у собі ті особливості, які притаманні даному місту-ме-гаполісу як столиці України. В основі нормативно-правового регулю­вання сфери місцевого самоврядування в Києві — норми Конституції України, закони України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономно'! Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів», «Про місцеві державні адміністрації». Остаточно правовий статус міста Киева було оформ­лено прийняттям Закону України «Про столицю України — місто-герой Київ». Саме цей закон визначає спеціальний статус міста Киева як столиці України, особливості здійснення виконавчої влади та місце­вого самоврядування у місті відповідно до Конституції України та за-конів України. Так, відповідно до ст. 1 цього закону столичний статус покладає на органи місцевого самоврядування та органи виконавчої влади додаткові обов'язки та гарантує цим органам надання держа­вою додаткових прав.

Пріоритетним щодо визначення статусу Киева є, звичайно, поло­ження Конституції України про те, що Київ є столицею України як суверенно!, демократичної, правової, унітарної держави. Це означає, що Київ як столиця є одним з основних атрибутів, елементів держа­ви, складовою її механізму, насамперед його політичної частини, яка бере безпосередню участь у здійсненні функцій держави.

Спеціальний правовий статус міста Севастополя зумовлюється тим, що в ньому розташований Військово-Морський флот України. Цей чинник відбився на особливому порядку здійснення державної виконавчої влади та місцевого самоврядування у м. Севастополі. Згідно з частиною третьою 3 ст. 133 Конституції України спеціальний

631

Розділ 24

статус міста Севастополя має бути врегульований законом України, але до сьогодні ней закон не прийнято.

Адміністративно-територіальними одиницями, що поєднують особливості населених пунктів та регіонів, у сучасній Україні є так звані міськради, міські округи, які виникли у результаті адміністра-тивного підпорядкування місту (як правило, обласного, рес-публіканського (Автономна Республіка Крим) чи загальнодержавно-го значення) інших населених пунктів зі збереженням за ними стату­су самостійних адміністративно-територіальних одиниць. Так, у складі Севастополя — чотири райони, місто районного значення Інкерман, селища та 29 сіл. Причому в одному з районів міста Севас­тополя — Балаклавському, окрім міста Інкерман, є власне місто — Балаклава. У системі місцевого самоврядування Севастополя — міська рада, чотири районних у місті ради, Інкерманська міська рада районного значення, Качинська селищна та чотири сільських ради. Якшо враховувати, що ця надто складна та незвичайна структура роз-ташована на величезній площі понад 1000 кв. км, то цілком зро-зуміло, чому в Конституції України у ст. 140 говориться, що особли­вості здійснення місцевого самоврядування у містах Києві та Севас-тополі визначаються окремими законами України. Основний Закон держави також вказує на особливості здійснення виконавчої влади у місті¹.

Така «дивовижна» конструкція внутрішнього муніципального уст­рою Севастополя породжує численні проблеми з реалізацією місце­вого самоврядування жителями міста — первинним локальним суб'єктом публічної влади. На ці проблеми звертає увагу на сторінках підручника «Муніципальне право України» М. Баймуратов². Він вка­зує, що коли виділити в окрему територіальну громаду жителів цього міста, то потрібно буде окремо створювати територіальну громаду з інших жителів Балакпавського району, що призведе до створення двох територіальних громад, які функціонують практично на одній території. Таким чином, створення територіальних громад на тери-торії міста Севастополя на рівні сіл, селищ та інших населених пунктів, що входять до його складу, призведе до створення щонай-

¹ Борисов В. Город, достойньій поклонення // Голос Украиньі. — 2003. — 13 июня.

² Муніципальне право України / В. Ф. Погорілко, О. Ф. Фрицький, М. О. Баймуратов та ін.; За заг. ред. В. Ф. Погорілка, О. Ф. Фрицького. — К., 2006. — С. 389.

632

Територіальний устрій України

менше 37 відповідних місцевих рад, яким відповідно до Європейської хартії місцевого самоврядування і Конституції України мають бути на-дані повноваження щодо встановлення місцевих податків і зборів на своїй території, прийняття місцевого бюджету, вирішення земельних питань, управління комунальною власністю тошо. У результаті тако­го підходу на території міста Севастополя, де мешкає понад 400 тисяч осіб, діятимуть 37 «варіантів» місцевих податків.

У межах території України можуть утворюватися й інші спеціальні територіальні у творення — військові, судові округи, прикордонні, екологічні, спеціальні (вільні) економічні зони, адміністративно-тери-торіальні утворення з особливим режимом функціонування та інші, порядок утворення та функціонування яких має визначатися окре-мими законами. Враховуючи, що за основу виділення таких адміністративно-територіальних одиниць узято не територіальні та демографічні критерії, а виокремлення виключно за предметною орієнтацією, регламентація їх статусу виявляється ненауковою та такою, що руйнує цілісну матерію адміністративно-територіального устрою України.

Отже, існуюча ситуація у сфері адміністративно-територіального устрою, місцевого самоврядування та чинного законодавства про їх статус свідчить про наявність ряду таких основних проблем.

Розташування у багатьох випадках на території міст інших міст, а також сіл, селищ як окремих адміністративно-територіальних оди­ниць, а також існування населених пунктів, територія яких відокремле-на від основної (титульної) території адміністративно-територіальної одиниці (так звані анклави). Йдеться про існування специфічних адміністративно-територіальних утворень, на території яких розта-шовані кілька самостійних адміністративно-територіальних одиниць, але жителі яких не складають єдиної територіальної громади. Це створює проблему розмежування самоврядних прав різних самовряд-них громад, що співіснують у межах однієї адміністративно-тери­торіальної одиниці.

Збереження всупереч Конституції України серед адміністративно-територіальних одиниць таких категорій, як селище міського типу, сільрада, а також селищна рада та міськрада.

Невизначеність чіткої процедури та відсутність чітких критеріїв для утворення районів, віднесення населених пунктів до категорії сіл, селищ та міст.

633

Розділ 24

Відсутність у багатьох випадках визначених меж адміністративно-територіальних одиниць або встановлення значної частини меж: таких одиниць без урахування місцевих природних, історичних та інших фак-торів, перспектив розвитку регіонів та населених пунктів (поселень). Це породжує постійні компетенційні спори між органами місцевого самоврядування, органами влади Автономно!' Республіки Крим та ор­ганами державної влади, зокрема, щодо права власності на землю, податків тощо.

Ще однією із суттєвих проблем є надмірна подрібненість адміністративно-територіальних одиниць на низовому рівні. Практика останніх років свідчить про збільшення кількості сільських рад за зменшення чисельності сільського населення та кількості сіл. Так, за п'ятнадцять років (з 1991 по 2006 р.) кількість сільських рад зросла на 1070 одиниць, а чисельність сільського населення зменшилась на 1,5 млн осіб. При цьому кількість сільських населених пунктів змен­шилась на 230 одиниць (156 сіл та 74 селища). У середньому станом на 2001 р. сільська громада об'єднувала 1500 жителів, а в її адміністра-тивних межах знаходилось 2,8 села. Така тенденція спостерігається і сьогодні.

Відсутність достатньої правової бази для розмежування сфер компетенції органів виконавчої влади та місцевого самоврядування і розподілу повноважень між органами місцевого самоврядування різного рівня, що має наслідком дублювання функцій та процвітання загальної безвідповідальності.

Відсутність належної фінансової бази, що потребує вдосконалення ресурсного забезпечення місцевого і регіонального розвитку, розши-рення кола місцевих податків (віднесення до них податку на неру-хомість, податку на землю, а також податку з доходів громадян) з одночасним зменшенням кількості місцевих зборів, запровадження механізму зацікавленості органів місцевого самоврядування у збільшенні надходжень у дохідну частину державного бюджету на відповідних територіях.

Недостатність кадрового забезпечення органів місцевого самовряду­вання, потреба суттєвої перебудови системи підготовки, перепідго-товки та підвищення кваліфікації працівників органів місцевого самоврядування, комунальних підприємств, установ і організацій.

Усе це підтверджує, що питання реформування систем адміністра-тивно-територіального устрою та місцевого самоврядування нероз-ривно пов'язані. Ефективність вирішення одного неодмінно

634

Територіальний устрій України

відіб'ється на ефективності вирішення іншого. Можна сказати, що нинішній адміністративно-територіальний устрій — це наслідок не-ефективного державного управління та місцевого самоврядування. У свою чергу неефективність діяльності місцевого самоврядування та фактична недієздатність більшості територіальних громад значною мірою детерміновані проблемами сучасного адміністративно-тери-торіального устрою України.

Для того щоб окреслити шляхи оптимізації адміністративно-тери-торіального устрою, потрібно визначити, які цілі при цьому ставляться. Головне завдання — встановити такі адміністративно-те-риторіальні одиниці, які могли б бути не тільки ефективними провідниками державної політики, а й передусім мали б змогу викону-вати самоврядні функції. Відповідність ресурсних можливостей пере-даним повноваженням повинна бути закріплена прозорою та простою системою оцінки діяльності адміністрації громадськістю. Ще однією умовою створення системи адміністративно-територіальних одиниць є забезпечення її стабільності, стійкості до впливу зовнішніх, подеку-ди суб'єктивних чинників. I звичайно, потрібно пам'ятати, що надто різкі зміни в сучасній конфігурації адміністративно-територіальної мережі обов'язково спонукають саботаж адміністративного апарату.

Оскільки правовим наслідком прийняття нового законодавства про адміністративно-територіальний устрій України мають бути зміни у територіальній організації влади, децентралізація владних по-вноважень, викладення в нових редакціях законів, якими визнача-ються питання організації діяльності та правового статусу органів ви-конавчої влади та органів місцевого самоврядування, то логічно, що наступним етапом законодавчого розвитку має стати приведення інших актів законодавства України у відповідність до законів України «Про адміністративно-територіальний устрій України» (або «Про по­рядок вирішення питань про адміністративно-територіальний устрій України»), про місцеве самоврядування та виконавчу впаду. Так, за підрахунками Міністерства юстиції України, кількість законодавчих актів, тобто законів і кодексів, які потребуватимуть змін або взагалі викладення в новій редакції, сягатиме понад 300. Серед них — акти з питань місцевого самоврядування, земельного, бюджетного законо­давства, акти з питань архітектури і містобудування, комерційного та екологічного законодавства.

Отже, встановлена Конституцією України система територіально-го устрою та адміністративно-територіального поділу України не

635

Розділ 24

знімає з порядку денного необхідності подальшого осмислення цих явиш, а відтак і пошуку більш досконалого варіанта територіального устрою України. Потрібно констатувати й той факт, що адміністра-тивно-територіальний устрій є не лише одним з ключових факторів цілісності держави, який суттєво впливає на усі елементи форми дер-жави: державний устрій, форму правління, політичний режим, а й визначає рівень її соціально-економічного розвитку. Це підкреслює важливість своєчасного розв'язання проблем, тією чи іншою мірою пов'язаних з адміністративно-територіальним устроєм, що успадку-вала незалежна Україна.

636

_{Розділ 25}

^{Автономна Республіка Крим}