26.2. Основні теорії походження

місцевого самоврядування.

Сучасна концепція місцевого самоврядування*

Формування науки про місцеве самоврядування — складний діалектичний процес. Досягненню мети найбільш повного охоплен-ня історико-філософських та політико-юридичних аспектів феноме-

¹ Погорілко В. Ф. Муніципальне право як галузь права // Муніципальне право України: Шдручник / За ред. В. Ф. Погорілка та О. Ф. Фрицького. — К., 2006. — С. 7. * Авторська позиція, викладена у даній частині цього підрозділу, не є спільною думкою членів авторського колективу цього підручника.

683

Розділ 26

на місцевого самоврядування сприяє розгляд відповідних соціальних ідей та наукових теорій (концепцій) про походження місцевого само­врядування.

Ідейним джерелом місцевого самоврядування є вчення про природне право, яке з часів античності є важливою філософсько-іде-ологічною течією. Еволюціонуючи від наївних уявлень до фундамен-тальної системи науково обгрунтованих поглядів і правових прин-ципів, природне право, безсумнівно, мало суттєвий вплив на ідею місцевого самоврядування. Суть теорії природного права прояв­ляемся в уявленнях про справедливість, які втілені в загальнолюдсь-ких принципах свободи та рівності.

Думка про місцеве самоврядування та його співвідношення з державною владою почала розвиватися ще в середньовічній Європі. У полеміці з теорією абсолютизму, яка упродовж багатьох століть панувала в Європі, на початку XVII ст. німецький юрист і теоретик держави Й. Альтузіус розробив федеральну теорію народного суве-ренітету та субсидіарності в організації влади. Союз індивідів, які добровільно об'єднались у сім'ї та корпорації, на його думку, утво-рює громаду, союз громад — провінцію, союз провінцій і міст — державу. Суверенітет, право верховенства при цьому зберігає увесь народ. Уся ієрархія соціально-політичних структур з низового рівня громад і міських комун, які добилися самоврядування, до всезагаль-ного союзу, держави, осмислювалася Й. Альтузіусом як система федеративних утворень, союзів, створених на договірних засадах¹. Його теорія вимагала, аби децентралізовані політичні одиниці мали якомога більше автономії щодо реалізації права й управління. Тільки коли нижчі політичні одиниці були не в змозі виконати поставлені перед ними завдання, компетенція по реалізації права і управління переходила б до відповідного вищого політичного об'єднання². Ідеї Й. Альтузіуса були прогресивними та рево-люційними для свого часу, і водночас вони не втратили своєї акту-альності й сьогодні. Елементи концепції субсидіарності тією чи іншою мірою притаманні усім теоріям, які сповідують принципи

¹ Каменская Г. В. Альтузиус Йоханнес // Федерализм: Знциклопедия. — М., 2000. — С. 46-47.

² Вюртенбергер Т. Європейська ідея субсидіарності як основа регіоналізації, децент- ралізації та деконцентрації // Організація регіональної та місцевої влади: досвід дер­ жав — членів Європейського Союзу та вибір України. — К., 2000. — С. 5-6.

684

Місцеве самоврядування в Україні

переміщення центру навантаження соціальної і політичної організації на первинні спільності, стверджуючи переваги самовря­дування, цінності соціальної солідарності і відповідальності. По суті, сформульований ним принцип субсидіарності набув свого визнання лише в другій половині XX ст. у рамках Ради Європи.

Також на становлення теорій місцевого самоврядування мали знач-ний вплив представники утопічного соціалізму та комунізму (Т. Мор, Т. Кампанелла, III. Фур'є, Р. Оуен, А. Сен-Сімон, Ж.-Ж. Руссо та ін.).

Значного поширення набули погляди Т. Джеферсона на самовря­дування невеликих громад як на ідеальну форму державності, які він називав «республіками в мініатюрі». Вони сформувались у кон-цепцію, за якою муніципалітети визнавалися четвертою владою, яка контролюється лише законом та судом і яка не підпорядковується урядові та його органам у центрі і на місцях.

Пізніше, в 1790 р., ідеї організації громадського самоврядування були сформульовані французом Туре, який виділив дві основні про-блеми вчення про місцеве самоврядування: поняття про власні гро-мадські справи та справи державні, які делеговані державою органам місцевого самоврядування.

У процесі становлення та розвитку муніципальної науки сформу-валося кілька наукових теорій (концепцій) походження місцевого самоврядування, які по-різному тлумачать сутність цього інституту, особливості його взаємовідносин з державою. У XIX ст. місцеве са­моврядування, яке передбачає певну автономію, уособленість гро-мади в механізмі публічної влади, природно стае гаслом більшості політичних рухів та політичних реформ. Одним із перших, хто при­вернув увагу до цих проблем, був А. Токвіль, ідеалом якого було суспільство, шо функціонує як сукупність багатьох вільних та самоврядних асоціацій і громад. Сформульована ним та його послідовниками теорія природних прав вільної громади виникла на початку XIX ст. як реакція на чиновницьке управління з усіма нега-тивними наслідками, коли увага теоретиків філософії держави та права перемістилася з конституційної монархії на представницьку демократію як прогресивніше втілення ідей правової держави, ко­ли в політичній та філософсько-правовій думці відбулися суттєві зміни поглядів на проблеми демократа та суспільної свободи. Представниками цієї теорії були Г. Арене, Н. Гербер, О. Гірке, А. де Токвіль, О. Лабанд, Мауренбрехер, Е. Мейєр, О. Ресслер, Шефф-ле, Б. Чичерін та ін.

685

Розділ 26

Ця теорія поряд з трьома загальновизнаними конституційними гілками влади (законодавчою, виконавчою та судовою) вимагала виз-нати й четверту — громадівську (муніципальну) гілку влади. Громада має право на самостійне та незалежне від центральної влади існуван-ня за своею природою, причому держава не утворює, а лише визнає и. За А. де Токвілем, громада є тим «об'єднанням, яке найбільше відповідає самій природі людини, бо скрізь, де збиралися разом лю­ди, громада виникає нібито сама собою. Є королівства та республіки, які створює людина; громада, здається, виходить просто з рук Гос-подніх»¹. У системах урядування, заснованих на принципах децент-ралізації та самоврядування, він убачав реальну альтернативу дер-жавній автократа.

Отже, перші концепції локально!' демократа виходили саме з ро-зуміння місцевого самоврядування як самостійного виду публічної влади — публічної влади територіальної громади (муніципальної вла­ди). Найбільш поширена у ті часи теорія вільної громади мала суттєвий вплив на розвиток законодавства першої половини XIX ст., знайшовши свое відображення в положеннях Конституції Бельгії 1831 р. про особливу «громадівську» владу, а також у розробленій франкфуртськими Національними зборами Конституції 1849 р., яка містила статті про особливі основні права громад.

На думку прихильників зазначеної теорії, соціальна основа муніципальної влади (місцевого самоврядування) — громада з її зви-чаєвим правом як територіальний колектив людей, що проживають спільно, сформувалася раніше за державу, яка у свою чергу є «феде-рацією» громад. Громада є інституцією, рівною державі. Громада має самостійне, природне право на існування. Тому право територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення, регу-лювати свої власні справи без втручання держави має природнии та невідчужуваний характер (за певною аналогією з природними права­ми людини). Права громади на самоврядування апріорним шляхом виводилися з самої природи громади (вони належать громаді в силу її природи або даруються Творцем). Обгрунтовуючи свободу та неза-лежність громади, ця теорія зверталася до історії середньовічних гро­мад — вільних міст, їх боротьби за незалежність проти феодальної держави.

¹ Токвіль А. Про демократію в Америці. — К., 1999. — С. 63-64. 686

Місцеве самоврядування в Україні

Продовженням цієї теорії стала господарська (громадсько-госпо-дарська) теорія походження місцевого самоврядування, яка зробила спробу не тільки обгрунтувати статус самоврядної громади як відмінний від держави суб'єкт права, а й акцентувати на змісті кому-нальної діяльності. її фундаторами були Р. Моль, О. Васильчиков, В. Пешков та ін. Ця теорія організації місцевої влади виникла в ре­зультат! поступового розвитку положень теорії прав вільної громади у пристосуванні їх до умов, коли у процесі історичного розвитку ус-кладнюються правові відносини між суб'єктами суспільного життя і зростає роль держави як регулятора цих відносин. В основі громадсь-ко-господарської теорії місцевого самоврядування — запозичене з теорії природних прав вільної громади положення про те, що тери-торіальний колектив — це елемент насамперед громадянського суспільства. Муніципальна влада — недержавна за своею природою, має власну компетенцію у сфері неполітичних відносин, до яких дер­жава байдужа, а саме у місцевих громадських і господарських справах. У ці місцеві справи держава не втручається і вони вирішуються сами­ми територіальними громадами. Питання ж політичні належать до компетенції державної влади.

Обидві теорії набули розвитку у громадській (громадівській) теорії походження місцевого самоврядування. Найбільш відомими представ-никами цієї теорії були вже згадувані В. Лешков і О. Васильчиков. Громадська теорія вбачала сутність самоврядування в наданні місцевій спільноті самій реалізовувати свої громадські інтереси та зберігала за урядовими органами відання тільки державними справа­ми. Тобто вона виходить з протиставлення територіальної громади державі, громадських інтересів — політичним, вимагаючи, щоб суспільство та держава здійснювали свої власні інтереси. В протис-тавленні громадських та державних інтересів як би полягає підстава для повної самостійності органів самоврядування. Оскільки органи самоврядування займаються не державними, а виключно громадсь-кими справами, державі байдуже як здійснюються ці чужі для неї справи¹. За цією теорією, органи місцевого самоврядування при вирішенні питань місцевого значення мають діяти за принципом «дозволено все, що не заборонено законом».

¹ Коркунов Н. М. Русское государственное право. — СПб., 1903. — Т. 2: Часть особен­ная. — С. 353-354; Лазаревский Н. И. Лекции по русскому государственному пра­ву. — СПб., 1910. — Т. 2: Административное право. Ч. 1: Органьі управлення. — С. 40.

687

Розділ 26

Значного поширення громадська теорія набула в українській політико-правовій думці. Зокрема, М. Драгоманов, сформулювавши концепцію федерації вільних громад (так званий громадівський соціалізм), у своїй праці «Історична Польща і великоруська демо-кратія» виводить ряд важливих принципів локально!' демократа: вра-хування національних особливостей кожної країни; самоуправління громад і областей у побудованій «знизу догори» політично вільній державі; свобода всіх «живих складових частин народу», взаємоза-лежність політичної свободи і місцевого самоврядування. Якщо у цій праці він підійшов до проблеми створення системи місцевого само­врядування в загальнодемократичному розумінні, то в проекті «Вільної спілки» він детально обгрунтовує ідею політичної децент-ралізації, основою якої мало стати запровадження «самоуправи» громад, волостей, повітів, земель, кожна з яких «має свою внутрішню самостійність і незалежність стосовно інших самоуправ, незалежно вищого чи нижчого типу»¹.

У другій половині XIX ст. громадська теорія з її ідеалізацією при-роди людини та її можливостей, ролі освіти в управлінні суспільством своїх вищих цілей зійшла з історичної арени та поступово поступила-ся місцем державній (державницькій) теорії походження місцевого са­моврядування. На відміну від громадської теорії означена теорія місцевого самоврядування вбачає в ньому частину держави та розгля-дає владу місцевого самоврядування як різновид державної влади. Пік популярності цієї теорії припадає на 70-ті роки XIX ст. Згідно з цією теорією самоврядування — одна з форм організації державної влади. Будь-яке управління публічного характеру з цього погляду є справою державною. Основні положення державної теорії місцевого самоврядування розроблені німецькими вченими Л. Штейном і Р. Гнейстом та більш детально розвинуті їх послідовниками. Так, А. Михайловський розглядав самоврядування як складову загального державного управління, особливу організацію державної влади на місцях, що заснована на виборних засадах².

За цією теорією, вибір предметів діяльності не залежить від само-врядних органів, а визначається державою. Усі повноваження в галузі

¹ Цит. за: Основа етнодержавознавства: Підручник / За ред. Ю. I. Римаренка. — К., 1997. — С. 207.

² Михайловский А. Г. Реформа городского самоуправлення России. — М., 1908. — С. 40.

688

Місцеве самоврядування в Україні

місцевого самоврядування своїм джерелом мають державну владу. Все базується на тому, що держава визнає за необхідне передачу справ на місця, і, по суті, діяльність самоврядування та держави залишається однорідною¹. Однак на відміну від центральної державної влади місцеве самоврядування здійснюється не урядовими чиновниками, а за допомогою місцевих спільнот (територіальних громад), місцевих жителів, які зацікавлені в результатах місцевого управління. Органи місцевого самоврядування при цьому діють за принципом «дозволе­но лише те, що передбачено законом».

Згідно з державною теорією функції органів самоврядування «за своею природою, по суті, не відрізняються від функцій державного (місцевого) управління, і тому розподіл справ між місцевими органами коронного управління та органами самоврядування має своїми підста-вами не відмінність природи цих справ, а лише міркування доцільності: є справи, щодо яких можна передбачити, що з ними кра­ше впораються органи коронного управління, які керуються централь-ними установленнями (зокрема, справи політичної поліції); навпаки, є справи, які отримають більш повне вирішення, якщо вони будуть на-дані органам місцевим, зацікавленим не в тому, щоб догодити вишому начальству, а в тому, щоб задовольнити безпосередньо їм відомі нестат-ки місцевого населення (зокрема, справи дорожні, санітарні)»².

При розгляді характерних ознак місцевого самоврядування сфор-мувалися два основних напрями в рамках загальної державної теорії місцевого самоврядування — політичний (Р. Гнейст) та юридичний (Л. Штейн). Прихильники Р. Гнейста вбачали підстави самостійності органів самоврядування в особливостях порядку їх формування, заміщення окремих місцевих посад. Особливості особистого статусу органів самоврядування, на їх думку, полягають або в тому, що ці осо­би працюють безоплатно, або в тому, що ці особи займають свої поса­ди по вибору, а не за призначенням. Р. Гнейст убачав істотну відмітну ознаку самоврядування в тому, що посади самоврядування є почесни-ми: вони заміщуються за призначенням від уряду, але є безоплатни-ми; в безоплатності він вбачав гарантію незалежності від центральної адміністрації, тому що, на його думку, особа, яка отримує за посаду гроші, завжди залежатиме і від посади, і від начальства. Така система,

¹ Тимофеев А. Г. Самоуправление и автономия. — СПб., 1906. — С. 8-9.

² Лазаревский. Н. И. Лекции по русскому государственному праву. Т. 2: Администра­ тивное право. Ч. 1: Органьі управлення. — С. 42.

689

Розділ 26

за Р. Гнейстом, забезпечує те, що місцеве управління буде в руках тих, хто займає керівні посади в суспільстві та таким чином буде досягну-то гармони держави і суспільства¹.

Дещо на інших позиціях перебував Л. Штейн. Він вважав, що самоврядування є «першою формою, в якій досягає свого здійснення ідея вільного управління як організованої та повноважної участі громадян у функціях виконання загалом й управління зокрема. Воно виникає не стільки завдяки вільній і самодіяльній волі окремих громадян, скільки завдяки природі цих відносин, які породжують та роблять необхідною таку участь». Громада, на його думку, це «ево-люціонуюча організація місцевого самоврядування. Тому її призна-чення і здатність незначною мірою, для своєї обмеженої сфери, — утворювати основні форми і органи держави, і таким чином застосо-вувати у себе великі принципи згідно з державним устроєм урядового права.... Саме тому громадівський устрій є зерном будь-якого само­врядування, громада є батьківщиною вільного управління, а народ без вільної громади за будь-якого вільного державного устрою, буде не вільним, а адміністративно рабським народом». Водночас він стверджував, що «державний устрій є тільки першим, а вільне управління в громаді — другим кроком до свободи народу»².

Послідовники Л. Штейна вбачали підстави самостійності в тому, що вони є не безпосередньо органами держави, а органами місцевої спільноти, на яку держава покладає вирішення певних завдань дер-жавної влади. Вони розглядали громаду як територіальну корпорацію, яка виступає щодо держави як особлива юридична особа публічного права. Самостійність місцевих спільнот має вираження в тому, що во­ни можуть мати свої особливі громадянські права: бути власниками, вступати в різноманітні зобов'язальні відносини. Така майнова право-здатність місцевих спільнот надає їм самостійності стосовно держави, але ще не встановлює самоврядування. Суб'єктами самоврядування вони є лише настільки, наскільки держава покладає на них здійснен­ня своїх функцій, функцій державного управління³.

¹ Лазаревский Я. И. Цит. праця. — С. 43.

² Штейн Л. Ученіе обт> управленіи и право управленія: ст. сравненіем-ь литературьі и законодательств!, Франціи, Англіи и Германіи. — СПб., 1874. — С. 27-28, 29-30.

³ Коркунов Н. М. Русское государственное право. Т. 2: Часть Особенная. — СПб., 1903. — С. 363-365; Лазаревский Н. И. Лекции по русскому государственному пра­ ву. Т.2: Административное право. Ч. 1: Органьі управлення. — С. 46-49.

690

Місцеве самоврядування в Украші

В українській політико-правовій думці ми також знаходимо при-хильників державницької моделі місцевого самоврядування. Зокре-ма, М. Туган-Барановський писав, що система муніципальних органів має йти поряд із системою державних органів, причому муніци-палітети «повинні створювати певну ієрархію, починаючи від вели­ких організацій, що охоплюють великі райони і великі групи населення аж до найменших з населенням у кілька тисяч чи навіть сот ро­дин». В основу ж компетенції головних одиниць місцевого самовря­дування має бути покладено сформульований вченим політико-еко-номічний принцип: «Кожна муніципальна організація повинна мати свое власне господарство, до того ж у розподілі господарських за-вдань між державними й іншими муніципалітетами повинно бути по-кладене правило, щоб усе, що має бути виконано муніципалітетами, покладалося на останні. Центральна державна влада мусить брати на себе лише те, що явно не під силу муніципалітету». За державою зали-шається загальна наглядова, спрямовуюча і регулююча влада. Отже, широке місцеве самоврядування, на думку М. Тугана-Барановського, має стати «першим корективом» до «централізуючого начала держав-ності»¹.

Демократичний за суттю, але значною мірою державницький підхід до влади та самоврядування спостерігався у роботах видатного україиського вченого М. Палієнка. На його думку, державна влада за своею суттю — це явище колективно-психологічного характеру, яке визнається підвладними². Він писав, що державна влада та право по­винні слугувати загальному добробуту, а не інтересам окремих осіб, груп населення або суспільних класів³. При цьому формою самообме-ження держави виступає місцеве самоврядування, під яким він ро-зумів таке управління, коли місцевому населению надається право самостійно відати заеданнями державного управління на місцях за допомогою своїх виборних осіб та під контролем уряду щодо закон-ності дій органів місцевого самоврядування. Держава, на його думку, ніби говорить: «Ви будете самі самостійно завідувати тими чи іншими

¹ Основи етнодержавознавства: Шдручник / За ред. Ю. I. Римаренка. — К., 1997. — С.211.

² Палиенко Н. И. Учение о существе права и правовой связанности государства. — X., 1908.— С. 319-320.

³ Палиенко Н. И. Правовое государство и конституционализм // Вестник права. — 1906. — №1. — С. 37.

691

Розділ 26

справами на підставі даного вам статуту або так, як знайдете кори-сним та доцільним, але тільки за однієї умови! Вам передається влада адміністративна у певних межах та обсязі, отже, вам не надається пра­во видавати власні закони, це належить владі верховній, державній, а закон вам надає у відомих межах відати лише місцеві, адміністративні справи за допомогою своїх виборних осіб та шляхом самообкладення, не порушуючи прав третіх осіб, не порушуючи права інших союзів та законів, за цим буде слідкувати уряд... Місцеве самоврядування ... дається державною верховною владою, законами самої держави... Джерело влади самоврядного союзу знаходиться у верховній владі держави»¹.

Тобто згадані автори, по суті, акцентують увагу на похідному, вто-ринному, октройованому державою характері самоврядної влади. Муніципальна влада за цією концепцією — різновид державної вла­ди, її продовження на місцевому рівні.

Відносно самостійними концепціями місцевого самоврядування є система ідей, розроблених у рамках юридичної школи консти-туційного права (Ю. Паиейко, О. Градовський, Г. Єллінек, П. Лабанд, X. Прейс та ін.), зокрема теорія самоврядних одиниць як юридичних осіб, представники якої вбачали у місцевому самоврядуванні не са-мостійний вид діяльності, а лише часткову заміну державної діяль-ності. 3 цього погляду органи самоврядування виконують функції державної влади, але є органами не держави як особливої юридичної особи, а міської та не міської громади, провінції, територіальних та інших союзів. Так, Г. Єллінек вважав, що місцеве самоврядування — це явище політичне та є продуктом самообмеження держави. За Г. Єллінеком, громади мають подібно до держави територію, населення та самостійну владу. Але вони відрізняються від держави тим, що цій владі ніколи не належить первісне, не делеговане державою ітрегішп. Будь-яка влада, яка належить громаді, є владою похідною, в тому числі право володарювання, дароване їй як індивідуальні пра­ва. Власне право володарювання громади, у Г. Єллінека, ніколи не є первинним правом. її територія є водночас державною територією, члени громади є підданими держави, влада її підпорядкована владі держави².

¹ Палиенко Н. И. Областная Автономия и Федерация. — X., 1917. — С. 6, 7.

² Еллинек Г. Общее учение о государстве. — СПб., 1908. — Т. 1: Право современного государства. — С. 466, 475, 477, 478.

692

Місцеве самоврядування в Україні

На рубежі століть значну активність проявляли різноманітні анар-хо-синдикалістські теоретики і практики, які вбачали в самовряду­ванні заперечення держави. Теоретики кінця XIX — початку XX ст. були схильні вбачати в самоврядуванні насамперед антидержавну сутність. Основоположником анархізму іноді вважають У. Годвіна, однак він пропонував не негаине знищення держави, що є наріжним постулатом анархізму, а мінімізацію її функцій з можливою наступ-ною ліквідацією. Засадничі положення анархізму були сформульо-вані у 40-х роках XIX ст. П. Прудоном, який запровадив термін «анархія», та М. Штірнером. Політичну доктрину анархізму розроби-ли М. Бакунін і П. Кропоткін. До відомих теоретиків цієї суспільно-політичної течії належать також Дж. Белделлі, Е. Реклю, Б. Такер, Д. Уоррен, К. Хесс та ін.¹

Заперечення теоретиками анархізму держави зумовлювало невиз-нання нав'язаних зовні, хай навіть рамкових принципів діяльності вільних асоціацій та об'єднань індивідів, у тому числі органів місце-вого самоврядування. Для анархізму характерне висування і розви-ток ідей децентралізму, федералізму, автономії, а також самовряду­вання, самоорганізації і саморегуляції особи, соціальних груп, регіонів тощо. У проектах анархістів планувалося утворити місцеві представницькі орган и громадського самоврядування — міські сою­зи та ради, міські думи та районні управи; місцеві органи громадсь­кого управління (виконавчі органи) — місцеві «Палаци Злагоди», виконкоми союзів та рад, анкетно-статистичні бюро; інші інсти-туції — виборний суд, міліцію (міську армію), добровільну армію са­мооборони, різні «громадські служби» тощо. Крім того, відповідно до теорії анархізму проголошувалися різні форми безпосередньої де­мократа та громадської самодіяльності — збори, асоціації, товарист-ва, союзи, клуби тощо, які мали компенсувати в організашйному плані відсутність держави. Так, П. Прудон, по суті, ототожнюючи са­моврядування і анархію, розумів федерацію як договір, контракт, угоду, союз завдяки якому група глав сімей, об'єднання кількох гро­мад або держав зобов'язуються одне перед одним проводити спільний курс. На місце сучасної йому централізованої держави слід поставити союз, створений за двома напрямами: територіально — по

¹ Детальніше: Дунаева Л. М. Проблеми влади та самоврядування в теорії анархізму // Часопис Київського університету права. — 2004. — М» 1. — С. 111-116.

693

Розділ 26

комунах і провінціях та адміністративно — за окремими галузями суспідьного життя.

Наприкінці XIX — початку XX ст. набули поширення соціал-ре-формістські муніципальні концепції, зокрема теорія муніципального (комунального) соціалізму. ЇЇ ідеологами виступали реформісти різних країн: посибілісти — у Франції, фабіанці та керівники Незалежної робітничої партії — у Великій Британії, бернштейніанці — у Німеч-чині, економісти та меншовики — у Росії тощо. Серед найбільш відо-мих ідеологів цієї теорії були М. Загряцков, М. Курчинський. Муніци-пальний соціалізм являв собою сукупність програмних положень та установок, спрямованих на забезпечення якомога більш повноїдемо-кратизації місцевого життя. Першою вимогою, яка містилася в муніципальних профамах політичних партій, — наділення міської та сільської громади правами більш широкої автономії. Ще одна вимога полягала у збільшенні представництва населення в органах місцевого самоврядування. Прихильники ідеї муніципального соціалізму сподівалися шляхом послідовних реформ, зміни державного та гро-мадського життя без різких стрибків та потрясінь перебудувати сучас-не життя на нових засадах. Тобто її ідеологи виходили з можливості соціалістичної еволюції буржуазного місцевого самоврядування як одного з шляхів безреволюційної трансформації сучасного суспільства у соціалістичне. Створення на місцях оплотів демократії, здатних протистояти центральним органам, розширення прав місце­вого самоврядування в політичній сфері тлумачилося прихильниками муніципального соціалізму як корінна зміна влади в суспільстві¹.

Слід зазначити, що муніципальний соціалізм нічого спільного з соціалізмом у «звичному» для нас (радянському) значенні цього сло­ва не має. Тези муніципального соціалізму висувалися насамперед більшістю буржуазних партій. Ідеологія муніципального соціалізму знайшла підтримку лише у частини російських соціал-демократів. Так, Г Плеханов писав, що самоврядування незрівнянно «краще, ніж бюрократичний режим у новому політичному устрої»².

¹ Загряцковт> М. Соціальная деятельность городского самоуправленія на Западе. Вьш. I: Проблемьі муниципализаціи. — Кіевт>, 1906; ЗагряцковМ. Д. Что такое муни- ципальиьій социализм? — М., 1917; Курчинскій М.А. Муниципальньій соціализмт. и развитіе городской жизни. — СПб., 1907.

² Плеханов Г. В. Соч.: В 24 т. — Т. 16. — С. 177.

694

Місцеве самоврядування в Україні

За радянських часів ідея місцевого самоврядування в нашій країні більш як на півстоліття затрималася в своему існуванні. Але на Заході теорія і практика демократичного управління йшли пліч-о-пліч, роз-виваючись та вдосконалюючись. Зокрема, у Великій Британії у 20—30-х роках XX ст. спостерігається підвищений інтерес до проблем місцевого самоврядування, переважно пов'язаний із зміцненням ру-ху тред-юніонізму. В цей період висувається ідея функціонального представництва. Сенс її полягає в тому, що у місцевому управлінні мають бути представленими не групи тиску з середнього класу, а гільдії трударів різних ремесел і професій. Оскільки виробники вод-ночасє і користувачами, функціональне представництвомаєзабезпе-чити більш повне поєднання інтересів членів місцевих спільнот.

У період після Другої світової війни в Європі та США відбувся тріумфальний розвиток принципів субсидіарності, регіоналізації та децентралізації. Було визнано, шо централізм не змінює держави, а веде до нездатності уряду. Регіоналізація та децентралізація стали те-пер провідними принципами європейської політики. Основна спря-мованість принципу субсидіарності зрозуміла: попри фашистські і соціалістичні тенденції початку 30-х років XX ст. і всупереч демокра­тичному централізму соціалістичних держав треба було захистити автономію особи і право на самоврядування нижних політичних одиниць. Субсидіарність організації влади тим самим протиставляла-ся тенденціям у напрямі авторитарно! централизовано'/ держави. Субсидіарність розглядається як передумова устрою, що базується на свободі: держава, яка дотримується принципу субсидіарності, гаран-тує своїм громадянам свободу і незалежність; вона гарантує місцеве і регіональне самоврядування. Захист свободи через реалізацію прин­ципу субсидіарності проголошується однією з традиційних цінностей європейського політичного устрою.

Кардинальні зміни в соціально-економічній сфері викликали по-яву муніципальних концепцій, пов'язаних з теорією держави соціаль-ного добробуту. Муніципалітети проголошувалися інструментом соціального обслуговування, який забезпечує та охороняє однаковою мірою інтереси усіх класів та прошарків суспільства. Пануюча на Заході, зокрема в США, теорія соціального обслуговування тлумачить функції муніципалітетів як один з проявів надкласової природи дер­жави загального добробуту. В її основі робиться наголос на здійснен-ня муніципалітетами одним із основних своїх завдань пропонування послуг своїм мешканцям, організація обслуговування населення.

695

Розділ 26

Становлення і розвиток держави загального добробуту, розширення комплексу послуг, які налагаться громадянам, мало подвійний вплив на функціонування місцевого самоврядування сучасного світу. 3 од­ного боку, зросла роль місцевих органів у наданні послуг населению, в реалізації урядової політики на місцях, що в свою чергу стимулюва-ло заінтересованість держави в ефективності місцевого управління. 3 іншого — посилилася централізація податкової системи, контроль центру за діяльністю місцевого управління. Стрімка активізація ролі держави в галузі місцевих фінансів призвела до трансформації тра-диційного балансу між державним контролем та місцевою авто-номією в економічній сфері, поставивши місцеві органи в залежне становище від центральних влад¹. Еволюція місцевого управління, таким чином, «значно посилила державну природу мунщипальних інститутів, зростивши місцеві справи з загальнодержавними та поста­вивши виборні муніципальні установи у велику адміністративну та фінансову залежність від уряду і міністерств»².

Сучасна правова доктрина місцевого самоврядування здебільшого утверджує, що самоврядування поєднує в собі елементи державних та громадських засад. Поступово відбувається переоцінка традиційних цінностей місцевої автономії і мунщипальних свобод, хоча й нині є прихильники громадівської школи місцевого самоврядування.

Здебільшого в теорії сучасної комунальної політики головний ак­цент змішується з питань свободи та невтручання з боку центральних влад у бік таких цінностей, як раціональність, ефективність, еко-номія. Місцеве самоврядування розглядається вже не стільки як за-гальнодемократична мета, скільки засіб для розв'язання локальних проблем, реалізації інтересів територіальних громад, здійснення на місцях загальнодержавного політичного курсу.

Розглянуті теорії місцевого самоврядування мали суттєвий вплив на муніципальне будівництво нашої країни. Теорії як громадівського, так і державницького спрямування істотно вплинули на зміст відповідних положень Конституції України та законодавства про місцеве самоврядування. Політико-правові вчення про походження

¹ Черкасов А. И. Сравнительное местное управление: теория и практика. — М., 1998.— С. 17.

² Барабашев Г. В. Муниципальньіе органи современного государства (США, Велико­ британня). — М., 1971. — С. 13.

696

Місцеве самоврядування в Україні

місцевого самоврядування, сформульовані протягом століть вітчиз-няною та зарубіжною науковою думкою, не втратили своєї актуаль-ності до нашого часу, а знання уявлень про природу місцевого самоврядування, взаємозв'язок держави та інститутів громадянсько-го суспільства, необхідне для успішного розв'язання проблем форму-вання місцевого самоврядування в сучасній Україні.

Варто зазначити, що, незважаючи на активізацію дослідження фе­номену локальної демократа, в сучасній вітчизняній юридичній науці не знаходимо ні оптимальних визначень, ні єдності підходів до з'ясу-вання правової природи, змісту та сутності місцевого самоврядуван­ня. Однак широта та багатогранність феномену місцевого самовряду­вання детермінує існування різних суджень, коли деякі вважають його зміцненням державності шляхом посилення місцевого самовря­дування, інші пов'язують самоврядування з ідеалами демократа, треті, навпаки, уявляють його як систему, що на практиці не працює. Іншими словами, багатовимірний характер місцевого самоврядуван­ня та супроводжуюча його полярність думок дають змогу будь-якій зацікавленій стороні знайти або привабливе, або відштовхуюче у то­му, що вона хотіла б побачити у цьому інституті сучасної політики та права.

Теоретичне осмислення місцевого самоврядування здійснюється за різними напрямами дослідницького пошуку. Так, як зазначалося, поширеними є погляди на місцеве самоврядування як принцип організації та здійснення влади на місцях, форму самоорганізації та самодіяльності громадян¹; складову організації управління суспільством²; гарантоване державою право та реальну здатність територіальної громади самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення³; децентралізовану форму управління⁴; принцип організації та здійснення публічної влади та детерміноване цим прин­ципом право місцевого населення, громадян—мешканців відповідної

¹ Козлова Е. И., Кутафий О. Е. Конституционное право России. — М., 1995. — С. 455, 456.

² Основи конституційного права / За ред. В. В. Копєйчикова. — К., 1998. — С. 186.

³Борденюк В. Конституція України та становлення галузі права місцевого самовряду­вання // Збірник наукових праць Української Академії державного управління при Президентові України. — 1999. — Вип. 1. — С. 287.

⁴ Григорьев В. А. Становление местного самоуправлення в Украине. — Одесса, 2000. — С. 5.

697

Розділ 26

території (територіальних громад) незалежно і самостійно вирішува-ти питання місцевого значення¹; форму автономного здійснення публічної влади²; основу конституційного ладу, право населення на самостійне вирішення питань місцевого значення та форму народо-владдя³; право громадян, місцевої співдружності на самостійне завідування місцевими справами, діяльність громадян з самостійного вирішення питань місцевого значення, форму народовладдя, один з різновидів соціального управління та одну з основ конституційного ладу⁴; як політичне право громадян, самоорганізовану публічну владу та самоздійснюване управління на місцях⁵ і багато інших позицій та доктринальних підходів.

Сучасні дослідники інших напрямів аналізували співвідношення місцевого самоврядування з соціально-політичними ідеями, які виз-нають об'єктивність та закономірність його походження та розвитку Для них характерні певні методологічні підходи, які забезпечують си-стемність теоретичного пізнання самоврядницької проблематики. Хоча в основі цих теоретичних конструкцій знаходяться вже встанов-лені інститути, їх аналіз здійснюється через призму історико-філо-софських, соціологічних та правових ідей, які вироблені суспільством. Так, вони характеризують місцеве самоврядування як одну з форм соціального явища — самоврядування⁶, підсистему в сис-темі самоврядування народу⁷, предмет регулювання галузі муніци-пального права⁸ та ін.

¹ Смирнова Т.С. Правове регулювання місцевого самоврядування в Україні. — К., 2001. —С.13.

² Коммунальное право Украиньі: Учеб. пос. / В. Д. Волков, А. Г. Бобкова, Н. А. Захар- ченко и др. — Донецк, 2000. — С. 42.

³ Кравченко В. В. Конституційне право України: Навч. посіб.— К., 2006. — С. 401; Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации. — М., 2000. — С. 89.

⁴ Шугрина Е . С. Муниципальное право. — М., 1999. — С.12-13.

³ Руда Н. I. Право громадян України на здійснення місцевого самоврядування: теоре-тичні аспекти // Держава і право: 36. наук, праць. — К., 2000. — Вип. 7. — С.183-188.

⁶ Государственное право Российской Федерации. — М., 1996. — С. 545.

⁷ Скуратов Ю. И. Система социалистического самоуправлення советского народа (проблемьі конституционной теории и практики). — Свердловск, 1987. — С. 76.

⁸ Торшенко А. А. Муниципальное право Российской Федерации. — Екатеринбург, 1994. — Вьіп. 1. — С. 6— 8; Видрин И. В., Кокотов А. Н, Муниципальное право Рос­ сии. — Екатеринбург, 1997. — С. 26-45.

698

Місцеве самоврядування в Україні

Безумовно, усі погляди щодо визначення місцевого самоврядуван­ня мають право на існування. Однак розробка теоретичного поняття може мати успіх, якщо вона приносить позитивні результати на прак-тиці. Тому значний інтерес становлять погляди деяких сучасних авторів, які стосувалися цієї проблеми. Наведемо та проаналізуємо деякі з них.

Так, Ю. Казанчев та О. Писарев, визначаючи місцеве самовряду­вання як діяльність самого населення місцевої територіальної оди-ниці — територіального колективу (співдружності) та його виборних органів по управлінню місцевими справами¹, значною мірою акцен-тують увагу на праксеологічному (діяльнісному) вимірі досліджува-ного явища.

Фактично в аналогічному ключі розмірковують відомі російські вчені-конституціоналісти О. Кутафін та В. Фадеев, які вважають, що місцеве самоврядування — це гарантована конституцією самостійна та під власну відповідальність діяльність населення муніципальних утворень (безпосередньо або через органи місцевого самоврядуван­ня) по вирішенню питань місцевого значення. Однак, додають вони, така діяльність здійснюється виходячи з інтересів населення, його історичних та інших місцевих традицій².

Заслуговує на увагу й позиція I. Видріна та О. Кокотова, які визна-чають місцеве самоврядування як процес управління низовими тери-торіальними спільнотами жителів, який заснований на таких прин­ципах: розумне поєднання представницьких інститутів та інститутів безпосередньої демократа; надання усім суб'єктам територіальних спільнот жителів широких можливостей з заяви, відстоювання та проведення в життя власних інтересів; політико-правова прив'язка органів місцевого самоврядування до корінних запитів жителів³. Підтримуючи прагнення авторів розглядати місцеве самоврядування як різновид управлінського процесу, вважаємо, що у пропонованій ними дефінітивній конструкції певною мірою проігноровано прин­цип первинності територіального колективу в системі суб'єктів місцевого самоврядування та самоуправлінського процесу.

¹ Казанчев Ю.Д., Писарев А. Н. Муниципальное право. — М., 1998. — С. 28.

² Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации. — М., 2000. — С. 8.

³ Вьідрин И. В., Кокотов А. Н. Муниципальное право России. — М., 1999. — С. 33.

699

Розділ 26

Автори вітчизняного навчального посібника з комунального пра­ва вважають, що місцеве самоврядування є пристосованою до потреб територіальних громад формою автономного здійснення публічної влади, яку держава встановлює та контролює згідно з Конституцією та законами України¹. Думається, що за такого підходу зберігається патерналістське ставлення держави до місцевого самоврядування, а публічна влада територіальної громади має вигляд октройованого (дарованого державою) інституту.

Можна навести багато інших визначень та позицій, автори кожної з яких акцентують увагу на різних аспектах феномену місцевого само­врядування, підкреслюють ті чи інші ракурси та прояви означеного суспільно-політичного явиша, але єдине, у чому солідарні між собою сучасні дослідники, це те, що найоптимальніше феномен місцевого самоврядування можна зрозуміти, якщо розглядати його через приз­му взаємовідносин з державою та державною владою. Адже питання про відношення територіальних громад до держави та форми їх взаємодії стало актуальним з появою перших держав. Слід сказати, що більшість держав утворювалися шляхом інтеграційних процесів (об'єднання місцевих спільнот), а також у результаті ускладнення соціальних відносин всередині них.

3 появою держави роль територіальних громад у соціальній сис-темі стала різко змінюватися. Якщо до появи держави усі функції життєдіяльності суспільства забезпечувалися внутрішніми можливос-тями територіальних громад, то з її утворенням функції місцевих спільнот (або їх частина) були взяті (іноді насильно захоплені) держа­вою. При цьому територіальна громада, будучи частиною суспільства як соціальної системи та носієм його інтересів, при взаємодії з держа­вою частково представляє ці інтереси, тобто інтереси суспільства загалом.

Як свідчить історичний досвід, більшість держав (у особі органів державної влади) має стійку тенденцію до обмеження самостійності територіальних громад, знижуючи тим самим інтерес до спільнихдій з благоустрою території. По суті, це означає, що територіальна гро­мада перестає бути дієздатним організмом, тому що позбавляється найважливішої ознаки — наявності інтересу у вирішенні питань

¹ Коммунальное право Украиньі: Учеб. пособ. / В. Д. Волков, А. Г. Бобкова, Н. А. За-харченко и др. — Донецк, 2000. — С. 42.

700

Місцеве самоврядування в Украіні

власного життєзабезпечення. У підсумку територіальні громади пе-ретворюються у спільноти з аморфними політичними, соціально-психологічними, територіальними, економічними кордонами (по суті, у частину населення країни), які не мають власних (усвідомле-них) колективних інтересів по забезпеченню життєдіяльності, а отже, такими, які не мають будь-якої мотивації для взаємодії та співробітництва з цього приводу з іншими суб'єктами, у тому числі з державою.

Також історичний досвід наочно демонструє, що пронес розвит­ку, за якого держава послідовно пригнічує самостійність тери-торіальних громад, неодмінно закінчується соціальною катастро­фою, іноді навіть революцією та зміною державного ладу. Причому чим жорсткіший режим, тим більше свобод отримують (прагнуть отримати) громадяни та територіальні громади в результаті цієї ре-волюції. Первісна причина цього — відсутність у необхідному об-сязі громадянських свобод та виключних повноважень у тери-торіальних громад утворює передумови для зародження та розвитку державно!' кризи з можливою зміною державного ладу. Тобто, з од­ного боку, державна політика щодо місцевого самоврядування та характер моделей його взаємодії з державою являє собою постійну зміну відносної свободи та обмежень, а з іншого — місцеве самоврядування виступає неодмінною умовою стійкого розвитку держави. Детермінуючими факторами, які призвели державність в Україні наприкінці XX ст. до глибокої системно! кризи, стали ігно-рування громадянських свобод, локально-територіальних інтересів та відсутність протягом тривалого часу інституту місцевого само­врядування на ії терені. Тому визнання державою інтересів тери-торіальних громад, їх гармонізація з державними інтересами, становлення та розвиток інституту місцевого самоврядування як самостійного виду публічної влади має стати пріоритетною метою Української держави.

Це логічно приводить нас до з'ясування питання: що ж являє собою місцеве самоврядування з позицій публічної влади та як воно співвідно-ситься з державною владою? Слід зазначити, що в сучасній консти-туційно-правовій літературі немає однозначного ставлення до цього питання. Погляди дослідників місцевого самоврядування на питання щодо правової природи влади, яка здійснюється на місцевому рівні, — громадська чи державна — умовно можна об'єднати в три групи. Так, деякі вчені вважають, що влада місцевого самоврядуван-

701

Розділ 26

ня — це різновид державної влади¹. Інша група вчених займає ком-промісну позицію: ними визнається подвійна природа влади місцево-го самоврядування. У результаті аналізу природи місцевої влади ці ав-тори роблять висновок про те, що в ній одночасно поєднуються дві основи: громадівська та державна². Третя позиція полягає у розумінні місцевого самоврядування як самостійного та незалежного від держа-ви виду публічної влади — муніципальної влади³.

Спробуємо проаналізувати аргументацію прибічників кожної з на-ведених позицій.

Так, перша група авторів вважає, шо муніципальна влада (влада місцевого самоврядування) — це різновид державної влади. Так, В. Шаповал наголошує, що природа місцевого самоврядування вип-ливає з природи більш широкого явища — державного володарюван-ня. Різновидом останнього, на його думку, є державне управління. Місцеве самоврядування, констатує В. Шаповал, за своею природою є децентралізованою формою державного управління⁴. Структурно (організаційно) місцеве самоврядування, продовжує він, — це органі-

¹ Борденюк В. Деякі аспекти співвідношення місцевого самоврядування, держави і громадянського суспільства в Україні // Право України. — 2001. — № 12; Кули­ ков В. В. Реформа местного самоуправлення в России: теория и реальность // Государ­ ство и право. — 2000. — № 11; Шаповал В. Сутність місцевого самоврядування (пи­ тання теорії) // Муніципальний рух: новий етап розвитку: Матер. VII Всеук- раїнських муніципальних слухань (6-8 вересня 2001 р., м. Бердянськ). — К., 2002; Чеботарев Г. Н. Развитие конституционньіх основ местного самоуправлення. — Тю­ мень, 1995 та ін.

² Диденко А. А. Организационно-правовьіе формьі местного самоуправлення в России (1785-1917 гг.): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — Белгород, 2002; Мальцев Г. В. О соотношении систем государственного управлення и местного самоуправлення // Государственное управление: проблемьі теории, истории, практики, преподавання. — Ростов н/Д., 1993; Орзіх М. Самоврядні території в системі державного устрою України//Місцеве та регіональне самоврядування України. — К., 1993. — Вип. 1-2; Постовой Н. В. Муниципальное право России. — М., 1998 та ін.

³ Баймуратов М. О., Григор'єв В. А. Муніципальна влада: актуальні проблеми станов­ лення й розвитку в Україні. — О., 2003; Батанов О. В. Муніципальна влада — самостійний вид публічної влади в Україні: поняття, ознаки, тенденції становлен­ ия // Правова держава: Щоріч. наук, праць. — К., 2004. — Вип. 15; Белкин А., Ере­ мин А. О категориальньіх пределах местного самоуправлення // Право и жизнь. — 1997. — №11; Сайфитдинова Р. Ф. Соотношение государственной власти и местного самоуправлення в Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. — 2004. — № 2; Светлова И. А. Местное самоуправление как поли­ тико-правовой институт в системе управлення обществом и государством // Право и политика. — 2001. — № 6 та ін.

⁴ Шаповал В. Сутнісні характеристики місцевого самоврядування // Право Украї­ ни. — 2002. — № 3. — С. 51.

702

Місцеве самоврядування в Україні

зація державної влади на місцях, яка передбачає самостійне вирішен-ня питань місцевого значення населенням відповідної адміністратив-но-територіальної одиниці безпосередньо або через звичайно обрані ним і нерідко формально виокремленні органи і посадових осіб¹.

На думку В. Борденюка, існування влади територіальної громади (муніципальної) як різновиду публічної влади, джерелом якої є на­род, заперечується тим, що він (як, зрештою, й будь-яка інша спільнота людей) може бути джерелом лише однієї влади, а не двох: однієї — для органів державної влади, а другої — для органів місцево­го самоврядування. Тому влада органів місцевого самоврядування є похідною від державної влади, а не від вигаданої муніципальної вла­ди... Це, продовжує В. Борденюк, не виключає існування влади, дже­релом якої є територіальна громада. Адже влада притаманна кожному колективу людей, у тому числі територіальній громаді. Проте влада останньої на відміну від влади об'єднань громадян трансформується, по суті, в державну².

Друга група вчених займає компромісну позицію: ними визнається подвійна природа влади місцевого самоврядування. Аналізуючи природу місцевої влади, ці автори роблять висновок про те, що в ній одночасно поєднуються дві засади: громадівська та державна. Так, М. Орзіх вважає, що саме синтез громадської та дер­жавної теорій самоврядування надасть конституційну можливість «входити в правові ворота», а не «трощити муніципальні огорожі», які небезуспішно споруджені на місцях під впливом «революційної пси­хологи і суверенного бешкетування місцевих рад»³. На думку при-хильників цього погляду, синтез державного та громадського у само-врядуванні — дуже важливий для суспільства. За допомогою єдності цих двох засад вирішуються найважливіші громадсько-державні завдання: виключається роздвоєння влади, яке веде до політичної не-стабільності та послаблення держави та інститутів, які складають ії; виникають можливості для більшої частини людей — участь в управлінні справами суспільства та держави, що підвищує культурно-

¹ Шаповал В. Сутність місцевого самоврядування (питання теорії) // Муніципальний рух: новий етап розвитку: Матер. VII Всеукраїнських муніципальних слухань (6-8 вересня 2001 р., м. Бердянськ). — К., 2002. — С. 300.

² Борденюк В. Деякі аспекти співвідношення місцевого самоврядування, держави і громадянського суспільства в Україні // Право України. — 2001. — № 12. — С. 26.

³ Орзіх М. Самоврядні території в системі державного устрою України // Місцеве та регіональне самоврядування України. — К., 1993. — Вип. 1-2. — С. 64.

703

Розділ 26

правовий рівень громадян та виховує в них відчуття поваги до за-конів; ліквідується розрив між суспільством та державою; досягається едина мета — збереження та зміцнення суспільства і держави за наяв-ності демократичних інститутів; держава більшою мірою входить у курс місцевих справ та приймає відповідні рішення, сутність яких уз-годжується з інтересами людей; породжується спільний інтерес для громадян та державних органів, сутність якого полягає в будівництві життя, гідного кожної людини та суспільства загалом; управління суспільством на основі узгоджених дій перетворюється на єдиний процес творення. Однакреалізація цих програмних положень можли-ва лише в соціально орієнтованій державі, яка створює мотивацію та стимули для розвитку ініціативи людей.

Представники третьої концепції у категоричній формі заперечу-ють державну природу влади територіальних громад. Так, відомий вітчизняний вчений-конституціоналіст В. Погорілко вважав, що місцеве самоврядування опосередковує собою відносно самостійний вид влади в системі народовладдя — місцеву, муніципальну владу як владу територіальних спільностей'.

Аналогічної позиції дотримується й російський вчений В. Чиркін, який пише, шо «місцеве самоврядування — це недержавна влада. Обрані громадянами ради, комітети, а також обрані громадянами або радами мери міст та громад — це органи населення певних адміністративно-територіальних одиниць, а не держави (державно організованого суспільства) даної країни в цілому»². В іншій своїй ро-боті В. Чиркін ще категоричніший: державна влада та місцеве само­врядування — це різні рівні здійснення публічної влади народу. Місцеве самоврядування — це публічна влада територіального колек-тиву, об'єднання громадян (а іноді й негромадян, які постійно прожи-вають та сплачують податки) на певній території, влада народу даної території, в її межах та з питань, визначених державою, її правовими актами³. Поділ цих видів публічної влади свідчить про те, що держав­на влада — це влада, яка представляв спільні інтереси всього суспільства, а влада місцевого самоврядування — місцевої спільноти (територіального колективу)⁴.

¹ Муніципальне право України: Шдручник / За ред. В. Ф. Погорілка, О. Ф. Фрицько- го. — К., 2006. — С. 7.

² Чиркин В. Е. Государствоведение. — М., 1999. — С. 375.

³ Чиркин В. Е. Конституционное право в Российской Федерации. — М., 2001. — С. 453.

* Чиркин В. Е. Конституция: российская модель. — М., 2002. — С. 145.

704

Місцеве самоврядування в Україні

На думку Н. Миронової, місцеве самоврядування — не тільки са-мостійний вид публічної влади (муніципальна влада), а й певний принцип децентралізації влади у державі. Причому державна влада, на думку цього вченого, — це публічна політична влада, а муніци­пальна влада — це публічна неполітична влада, формування та функціонування якої багато у чому залежить від політики, яка прово­диться державною владою щодо місцевого самоврядування. Певний дуалізм місцевого самоврядування, Н. Миронова пояснює за-лежністю соціального механізму формування цього інституту, по-перше, від підтримки з боку держави та, по-друге, від розвиненості структур громадянського суспільства. Причому процес інсти-туціоналізації місцевого самоврядування матиме успіх лише за умови, що обидва способи формування місцевого самоврядування — дер-жавний («згори») та громадський («знизу») — матимуть рівну силу та проявлятимуться у єдності та взаємодоповнюваності'.

Характеризуючи місцеве самоврядування як багатоаспектне явише, яке одночасно має якості соціального і політичного, публічно-право-вого та приватноправового, вітчизняний вчений-конституціоналіст В. Кравченко стверджує, що місцеве самоврядування — це публічна влада з усіма ії атрибутами і водночас інститут громадянського суспільства, форма самодіяльності населення, вияв його здатності уп-равляти власними справами автономно від держави². У іншій своїй праці, він констатує, що місцеве самоврядування — публічна влада територіальної громади, тобто жителів села чи добровільного об'єднан-ня в сільську громаду жителів кількох сіл, селища і міста, вона має локально-просторовий характер, здійснюється в інтересах тери­торіальної громади і функціонує лише в межах окремих адміністратив-но-територіальних одиниць, тоді як державна влада — це влада всього народу, вона поширюється на всю державну територію³.

¹ Миронова Н. И. Местное самоуправление как социальньій институт: генезис, станов­ ление, основньіе тенденции развития: Автореф. ... канд. социологических наук. — М., 2000. — С. 12-13.

² Кравченко В. В. Форми участі неурядових структур у розвитку місцевого самовряду­ вання // Актуальні проблеми виконання законів України «Про місцеве самовряду­ вання в Україні» та «Про місцеві державні адміністрації» / За ред. В. В. Кравчен- ка. — К., 2003. —С. 50.

³ Кравченко В. Концепція місцевого самоврядування в Європейській хартії місцевого самоврядування та в Конституції України // Самостійність місцевих влад та розподіл повноважень між ними: організація місцевого самоврядування відповідно до прин- ципів Європейської хартії місцевого самоврядування: Матеріали міжнар. конф., м. Київ, 11-12 червня 2002 р. — К., 2002. — С. 202.

23-8152

705

Розділ 26

Природно, що кожний, хто замислюється над проблемами місце-вого самоврядування, по-своєму розуміє його політико-правову при­роду. Але з трьох означених позицій нам уявляється найбільш кон­цептуально вивіреною та прогресивною остання. Нам бачиться місцеве самоврядування як самостійна система організації діяльності місцевих жителів на відповідній території, яка являє собою су-купність різноманітних органів та інститутів. Ця сукупність функціонує як єдиний цілісний механізм, центральною, провідною ланкою якого є територіальна громада.

На нашу думку, місцеве самоврядування — це самостійна та неза-лежна від держави форма організації публічноі" влади територіальної громади, яка забезпечує вирішення місцевими жителями безпосеред-ньо або через органи та посадових осіб місцевого самоврядування питань місцевого значення.

Згідно з Конституцією України народ здійснює владу безпосеред-ньо і через органи державної влади та органи місцевого самовряду­вання. Саме з цього конституційного положення випливає, що органи місцевого самоврядування не входять до единого державного механізму і, в силу цього, місцеве самоврядування можна розглядати як окрему форму реалізації народом належної йому влади. Водночас не можна вести мову про повне відокремлення та протиставлення державної влади та місцевого самоврядування. Державні органи і ор­гани місцевого самоврядування є рівними перед законом та рівною мірою є представниками народу в межах наданих їм повноважень.

Враховуючи це, можна стверджувати: права і свободи людини, а також їх гарантії визначають зміст та спрямованість діяльності органів місцевого самоврядування такою ж мірою, як і діяльність дер­жави. Тут же можна зазначити, що місцеве самоврядування як авто-номія невеликих територіальних одиниць у рамках загальних для всього державно організованого суспільства законів, означав не свободу з боку держави, а свободу всередині неї.

Як специфічна форма публічноі влади місцеве самоврядування характеризується, по-перше, наявністю особливого суб'єкта — тери­торіальної громади — територіальної спільності, що складається з фізичних осіб — жителів, що постійно мешкають, працюють на тери­торії села або добровольного об'єднання в спільну громаду кількох сіл, селища або міста, безпосередньо або через сформовані ними муніци-пальні структури вирішують питання місцевого значення, мають спільну комунальну власність, володіють на цій території нерухомим

706

Місцеве самоврядування в Україні

майном, сплачують комунальні податки та пов'язані територіально-особистими зв'язками системного характеру.

По-друге, місцеве самоврядування посідає особливе місце в політичній системі суспільства (в механізмі управління суспільством і державою), що свідчить про те, шо у країні поряд з інтересами осо­би та держави визнаються та гарантуються ще й місцеві (муніци-пальні) інтереси, які пов'язані з вирішенням питань безпосередньо-го забезпечення життєдіяльності населення. При цьому муніци-пальні інтереси розглядаються не як підпорядковані державним, а як рівноправні.

По-третє, місцеве самоврядування має ряд особливостей щодо обсягу, діапазону та правової природи об'єктів свого впливу, значна частина яких не характерна для інших правовідносин. Такими об'єктами є: публічна влада; права, свободи й обов'язки людини й громадянина; питання місцевого значення; функції (напрями і види діяльності) суб'єктів місцевого самоврядування; об'єкти комунальної власності; місцеві бюджети, доходи місцевих бюджетів, місцеві податки і збори, місцеві позики тощо. Але основними об'єктами локально! діяльності територіальних громад є передусім питання місцевого значення, тобто питання (справи), які випливають із ко-лективних інтересів місцевих жителів — членів відповідної тери-торіальної громади, віднесені Конституцією, законами та статутом територіальної громади до предметів відання місцевого самовряду­вання, а також інші питання, які не належать до компетенції органів державної влади. Правова сутність місцевого самоврядування прояв-ляється та реалізується в діяльності щодо встановлення, зміни та при-пинення правових відносин саме між суб'єктами системи місцевого самоврядування, тобто при взаємодії суб'єктів місцевого самовряду­вання для реалізації їх функцій і повноважень з питань місцевого значення. Саме у взаємодії суб'єктів місцевого самоврядування між собою у процесі вирішення питань місцевого значення проявляються та реалізуються сутність, невід'ємні, детермінуючі, іманентні власти-вості публічної влади територіальних громад.

Тобто реальною фізичною умовою самозбереження та саморозвит-ку муніципальної влади є виконання саме тієї функції, заради якої си­стема місцевого самоврядування створюється (у розумінні дефініції місцевого самоврядування за Конституцією України (ст. 140) і Зако­ном України «Про місцеве самоврядування в Україні» (ст. 2) — вирішення питань місцевого значення. Таким чином, основним

707

Розділ 26

об'єктом муніципальної влади є вирішення питань, що становлять інтерес для жителів — членів територіальної громади.

Виходячи з названих суб'єктно-об'єктних характеристик, муніци-пальна влада являє собою аж ніяк не державницьке (у вузькому сенсі цього слова), а громадське явище, яке продукується соціальним сере-довишем, хоча й у державно організованому суспільстві місиеве само­врядування вплетене в тканину політико-адміністративних і соціаль-но-економічних відносин і процесів, які відбуваються в державі. За своїми сутнісними ознаками муніципальна влада якісно відріз-няється від державної влади.

Можна виділити такі ознаки, що характеризують муніципальну владу та відрізняють її від державної влади.

По-перше, не розбіжності у характері влади. Якщо державна влада є влада суверенна, верховна, здатна сама себе реформувати, то муніципальна влада — влада підзаконна, що діє у порядку і межах, визначених їй верховною владою, тобто законом. Саме така риса дер­жавної влади, як суверенність не інтегрується з будь-якими іншими суспільними владопроявами, а тому поняття «державна влада» не включає у себе будь-які недержавні форми управління (передусім муніципальне). У свою чергу на відміну від держави як такої тери-торіальна громада не володіє суверенітетом. Більше того, державні структури покликані визнавати, зберігати і гарантувати організаційну і функціональну самостійність органів місцевого самоврядування у вирішенні питань місцевого значення, забезпечувати їм умови, достатні для успіху (наприклад, право місцевої нормотворчості у встановлених законом межах, відома бюджетно-фінансова самостійність, наявність комунальної власності тощо).

По-друге, це розмежування сфер компетенції влади центральной і регіональної та місцевого самоврядування, тобто обмеження кола справ, що довіряються муніципальній владі або визначаються за нею. Зазвичай до відання місцевого самоврядування передусім відносять справи місцевого господарства, місцеві питання, що зв'язані з по-всякденними нестатками жителів, а також деякі загальнодержавні справи, що покладає на нього держава.

По-третє, відмінність суб'єктної основи легітимації державної та муніципальної влади. Адже теоретично головним суб'єктом місцевого самоврядування є місцевий житель, який може перебувати у різних громадянських станах (громадянин держави, іноземець, особа без громадянства, біженець). У юридичній літературі справедливо вис-

708

Місцеве самоврядування в У крапп

ловлена думка про необхідність поряд з «первинним колективним суб'єктом місцевого самоврядування (територіальною громадою) виділяти «первинний індивідуальний суб'єкт місцевого самовряду­вання» — «громадян України та осіб без громадянства»К Особливими статусними характеристиками серед місцевих жителів наділяється громадянин. Громадянин — член відповідної територіальної громади самостійно та вільно вирішує питання участі у загальних зборах, місцевому референдумі чи виборах до органів місцевого самовряду­вання. Громадянин вправі вільно висувати кандидатура у тому числі й власну, до органів місцевого самоврядування.

Державна влада здебільшого здійснюється обмеженою кількістю осіб, які отримали доступ до неї у спадщину (монарх), у результаті ви-борів або за призначенням. Місцеве самоврядування, й у цьому його особлива соціальна роль, включає усіх без винятку громадян у пронес управління справами суспільства та держави, робить їх вільними та самостійними суб'єктами політичноїсистеми.

По-четверте, варто вказати на принцип локально-територіальної обмеженості, що завжди кореспондує місцевому самоврядуванню. Місцеве самоврядування функціонує і розвивається на законодавчо оформлених нижніх і верхніх територіальних рівнях (наприклад, місто, село, волость, повіт, район, округ тощо) залежно від традицій тієї чи іншої держави. Це простір, що вирізняється визначеною цілісністю, позначається адміністративними, географічними, економічними, інформаційними й іншими кордонами. В Україні територіальну осно­ву місцевого самоврядування утворюють село, селише, місто.

По-п'яте, місцеве самоврядування виступає як система самоор-ганізації життєдіяльності населення на відповідній території та є су-купністю виборних і інших органів і інститутів безпосереднього здійснення публічноі влади. Зокрема, це місцеві референдуми, місцеві вибори, загальні збори або конференції жителів за місцем проживання, місцеві ініціативи тощо. Ця сукупність функціонує як єдиний цілісний механізм і забезпечує організаційну відособленість, авто-номність місцевого самоврядування. Тобто муніципальна влада забез-печується такими формами безпосереднього вираження публічноі влади, які відсутні у системі державної влади. За визнання місцевого

¹ Хоменець Р. Особливості правового статусу фізичних осіб як суб'єктів місцевого са­моврядування // Право України. — 2001. — №11. — С. 36.

709

Розділ 26

самоврядування різновидом державної влади, як це іноді пропо-нується у літературі, «за бортом» залишаються властиві лише місцево-му самоврядуванню та надзвичайно важливі для розвитку громадянсь-кої ініціативи та самостійності публічно-владні форми діяльності населення або демократія за місцем проживання. Тому місцеве само­врядування здійснюється ефективно, якщо усередині територіальної громади існують горизонтальні взаємозв'язки і взаємодії, що форму-ються, закріплюються і сусідськими зв'язками, і мережами дружніх відносин, і зусиллями політичних партій і громадських рухів.

По-шосте, місцеве самоврядування відрізняється від державної влади незвичайною деталізацією, конкретикою, прив'язаністю до да-ного місця. Держава має справи з загальними тенденціями та зако-номірностями функціонування соціальних груп людей (класів, станів), муніципальна влада — з конкретними особливостями кон­кретно! територіальної громади у конкретний момент часу. Тому муніципальна влада «працює» с конкретними жителями, миттєво реагує на поточні зміни ситуації.

По-сьоме, місцеве самоврядування організовується і функціонує як структура, що враховує історичні, національні, етнічні, культурні й інші особливості, спільні риси відповідної територіальної спільноти. Місцева специфіка, причому не тільки природно-географічна, а й традиції, уклад життя, культура значно впливають на формування інститутів самоврядування, характер їхньої взаємодії, визначають управлінську активність жителів, правила і процедури прийняття уп-равлінських рішень. Це дає змогу будувати місцеве самоврядування та його діяльність з максимальною розмаїтістю.

По-восьме, місцеве самоврядування — це більш «прозора» (порівняно з державною) влада. Воно реально підзвітне і відповідаль-не перед населенням, що забезпечується (має забезпечуватися) активною участю громадськості у здійсненні контролю за наданням населению соціальних послуг у системі місцевого самоврядування; гласністю у прийнятті рішень органами місцевого самоврядування; можливістю більш точного визначення потреб населення, оператив­но реагувати на місцеві ініціативи; включенням населення — споживачів послуг до організації їх надання тощо'.

¹ Кравченко В. В. Форми участі неурядових структур у розвитку місцевого самовряду­вання // Актуальні проблеми виконання законів України «Про місцеве самовряду­вання в Україні» та «Про місцеві державні адміністрації» / За ред. В.В. Кравченка. — К., 2003. —С. 51.

710

Місцеве самоврядування в Україні

По-дев'яте, місцеве самоврядування припускає єдність са-мостійності і відповідальності при вирішенні всіх питань місцевого значення: економічних, соціальних, культурних та інших. При цьому під самостійністю розуміється не тільки право жителів — членів тери-торіальних громад безпосередньо (через своїх представників) без втручання яких-небудь інших публічно-владних структур визначати коло питань місцевого значення, прийнятих до свого відання, а й не-обхідність вирішувати їх, діючи відповідно до законів і локальних нормативних актів, спираючись при цьому тільки (переважно) на власні ресурси, матеріальні, фінансові й інші кошти. Діяльність під свою відповідальність припускає, шо тягар наслідків за вирішення місцевих питань лягає повною мірою на місцеве самоврядування.

По-десяте, місцеве самоврядування, самостійно вирішуючи пи­тання місцевого значення, у своїй діяльності виходить передусім з інтересів населення відповідної території (локальних, а не загально-державних інтересів). Поляризація, протиставлення інтересів центру і місць — основа зародження муніципальної влади. Саме локальний інтерес є основою генезису, виникнення муніципальної влади. Бона структурується в системі публічної влади в умовах легітимації та ле-галізації такого інтересу. Місцевий інтерес дає змогу порівняно неве­ликому колу людей, які складають територіальну громаду, більш-менш точно визначити їх спільну волю, відносно легко виробити узгоджену позицію з конкретного питання¹.

Інакша ситуація спостерігається у механізмі виявлення державно­го інтересу та легітимації державної влади. На формування органів державної влади особисті інтереси та воля приватної особи вплива-ють обмежено. Тут «працюють» інші механізми: мобілізовані групові, корпоративні інтереси, які спираються на фінансові кошти, яких, як правило, немає у розпорядженні конкретних індивідів. Приватна особа не в змозі впливати і на механізми формування органів держав­ної влади, і на механізми прийняття ними рішень. Цю ситуацію не змінює навіть те, що в демократичному суспільстві представницька державна влада формується різними верствами населення. Загальна воля народу за допомогою виборчих технологій може бути визначена лише більш-менш приблизно, оскільки ті, хто складає народ, пере-

¹ Григор'єв В. А. Становлення публічної самоврядної (муніципальної) влади в Україні: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — Одеса, 2002. — С. 9.

711

Розділ 26

важною мірою не спроможні адекватно оцінити конкретну ситуацію та свої інтереси у цій ситуації. В умовах майже неусувного інфор-маційного дефіциту вони нерідко голосують за те, що, як здається їм, відповідає їх інтересам, але невиключно таким не є. Тому переважно державна влада, особливо у антидемократичних режимах, здійснюється в інтересах насамперед політичної еліти.

По-одинадцяте, місцеве самоврядування спирається на власну правову базу. Пріоритетними джерелами права місцевого самовряду­вання, безумовно, є Конституція і закони України, хоча, природно, що більшість питань у цій сфері має регулюватися локальними акта­ми — статутами територіальних громад, рішеннями, прийнятими шляхом місцевих референдумів, актами органів та посадових осіб місцевого самоврядування. Аксіоматично, що місцеве самоврядуван­ня не може проявлятися поза рамками правового поля держави, але і межі державного регулювання суспільних відносин не безкінечні; за-провадження державних правових норм у ті сфери суспільного життя, які можуть підтримуватися у необхідному стані на основі саморегу-лювання, або зайва державницька деталізація правовідносин приво-дитимуть до «девальвації» правових норм, встановлених державою. Саме тому згідно з п. 15 ст. 92 Конституції України виключно законами України визначаються лише засади місцевого самоврядування.

По-дванадцяте, в основі легітимності місцевого самоврядування знаходяться муніципальні права, свободи та обов'язки, які реалізу-ються через правові норми. Це дає підстави для висновку про те, що проблема забезпечення реальних умов для найбільш повної реалізації муніципальних прав, свобод та обов'язків водночас є проблемою виз-нання, гарантування, реалізації, реформування, розвитку та зміцнен-ня місцевого самоврядування¹.

По-тринадцяте, місцеве самоврядування — складний організова-ний об'єкт соціальної дійсності з спільними характеристиками сис­тем. Його вирізняє територіальна, організаційно-структурна і соціально-економічна цілісність складових його елементів, що знахо­дяться у внутрішній взаємодії, у результат! чого воно відокрем-

¹ Батанов А. В. Муниципальная власть и некоторьіе теоретико-методологические проблемьі формировання муниципально-правового статуса личности // Конституци-онньіе права и свободьі человека и гражданина как вьісшая ценность демократическо­го, правового государства: Сб. научно-практических статей. — Тирасполь, 2005. — С. 58-61.

712

Місцеве самоврядування в Украіні

люється від інших організаційно-управлінських структур (регіональ-них, загальнонаціональних).

Отже, в основу сучасної концепції місцевого самоврядування має бути покладене його розуміння як муніципальної влади. Муніципаль-на влада — це легітимне, визнане та гарантоване державою публічно-владне волевиявлення територіальної громади, органів і посадових осіб місцевого самоврядування щодо здійснення їх функцій і повноважень, спрямованих на реалізацію прав і свобод людини і громадянина та вирішення питань місцевого значення шляхом прийняття і реалізації правових актів у порядку, передбаченому Конституцією та законами України, а також нормативними актами місцевого самоврядування.

Муніципальна влада — це система публічно-владних відносин, у межах яких реалізуються функціїта повноваження місцевого самовря­дування. Бона є потужним каталізатором формування громадянсько-го суспільства, оскільки свідома участь жителів у процесі створення гідних умов життя на певній території сприяє формуванню в них відповідальності за вирішення місцевих проблем, тим саме підвищує їхню загальну соціальну та громадянську активність. Крім того, розви-нене за традициями місцеве самоврядування може протистояти по-тенційно можливому поверненню до авторитаризму, встановленню збалансованого співвідношення між державою та людиною.

26.3. Система та функції місцевого самоврядування в Україні

Згідно зі ст. 140 Конституци України місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через спеціальний структурно-ор-ганізаційний механізм, який називається системою місцевого само­врядування. Система місцевого самоврядування — це визначена законо-давством цілісна, структурно і функціонально впорядкована сукупність місцевих жителів, органів та посадових осіб місцевого самоврядування, органів самоорганізації населення, що існують та діють на єдиних прин­ципах і разом становлять специфічну форму організації місцевої влади — місцеве самоврядування.

Конституция України закріплює систему місцевого самоврядуван­ня, в якій роль системоформуючого фактору і базового елементу,

23а-8152

713

Розділ 26

відіграє територіальна громада, що має важливе значення для розвит-ку всіх інших інститутів самоврядування, є для них точкою опори. Також система місцевого самоврядування в Україні включає: сільську, селищну, міську раду; сільського, селищного, міського голо­ву; виконавчі органи місцевих рад; районні та обласні ради; органи самоорганізації населення. Крім того, в містах з районним поділом за рішенням територіальної громади міста або міської ради можуть ут-ворюватися районні в місті ради. Районні в містах ради утворюють свої виконавчі органи та обирають голову ради, який одночасно є і головою и виконавчого комітету.

Спинимося на характеристиці основних елементів системи місце­вого самоврядування.

Вирішення багатьох проблем теорії та практики місцевого само­врядування нерозривно пов'язано з дослідженням організаційних та функціональних проявів життєдіяльності людини за місцем прожи­вання. Оскільки місцеве самоврядування є насамперед вираженням самоорганізації, самодіяльності, самодисципліни громадян, то його формування як цілісної системи у межах всього суспільства з не-обхідністю повинно відбуватися передусім на ії низових щаблях, у первинних ланках. Зовнішньо формальним вираженням самовряду­вання мешканців певних населених пунктів виступають територіальні громади — первинні суб'єкти публічної влади на місцевому рівні.

Поняття територіальної громади є порівняно новим та мало-дослідженим для юридичної науки України. Водночас у західній соціологічній і правовій доктрині дослідженню місцевих співтова-риств приділялася серйозна увага, що пояснювалося насамперед функціонуванням у капіталістачних державах системи місцевого са­моврядування і зростанням ролі локальної демократа в європейських інтеграційних процесах. Уже в 1955 р., вивчивши 94 визначення тери-торіальних співдружностей, Дж. Хіллер дійшов висновку, що, незва-жаючи на наявні розбіжності, у більшості з них найбільш важливими є такі ознаки: соціальна взаємодія, територія і загальний зв'язок (або зв'язки)¹. 3 цього часу були сформульовані десятки інших визначень і ознак територіальних співтовариств².

¹ НШег О. А. ВеїїпШопз ої Соттипііу: Агеаз о& А&геетепі // Кигаі Зосіоіо&у. — 1955. — .Іипе. — Р. 778.

² Так, К. Іонассен виявив у різних визначеннях місцевих колективів значний збіг та­ ких елементів, як: 1) населення; 2) територіальна база; 3) взаємозалежність спеціалізованих частин співтовариства і поділ праці в ньому, 4) спільна культура і

714

Місцеве самоврядування в Україні

Дефініція «територіальна громада» як у працях вітчизняних вче-них, так і в чинному законодавстві характеризується різними подхода­ми та кваліфікуючими ознаками. При визначені цих спільностей, за час конституювання інституту місцевого самоврядування в Україні, вітчизняний законодавець оперував різними термінами: «терито­ріальна самоорганізація громадян», «громадяни які проживають на території», «населення адміністративно-територіальних одиниць», «територіальний колектив громадян».

Конституцією України та Законом «Про місцеве самоврядування в Україні» введена категорія «територіальна громада», під якою ро-зуміють сукупність жителів, об'єднаних постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-тери-торіальними одиницями, або добровільне об'єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр.

У чому ж полягає феномен територіальної громади? Чому саме ідея територіальної громади висвітлює філософію вітчизняної моделі місцевого самоврядування в Україні?

Багато вчених виступають за спрощене поняття територіальної громади¹. Вважаємо, що соціально-правова конструкція цього бага-тоаспектного явища містить у собі поняття населення як спільноти жителів, що об'єднані спільною діяльністю, інтересами та цілями що-до задоволення потреб, пов'язаних з побутом, середовищем мешкан-ня, відпочинком, навчанням, спілкуванням. Тобто передбачається відповідна «стійкість», «цілісність» місцевої спільноти, що об'єд-нується та характеризується системними зв'язками².

соціальна система, що інтегрують діяльність його членів; 5) усвідомлення жителями єдності і належності до співтовариства; 6) можливість діяти на корпоративній основі для розв'язання місцевих проблем. — Див.: ^опав&еп. С. Т. Соттипііу Туроіо^у // Соттипііу Зігисіиге апгі Апаіувіз. — N. V., 1959. — Р. 20-21.

¹ Зокрема, в юридичній літературі територіальний колектив визначався, як «само- врядне об'єднання громадян за місцем проживання» (Страшун Б. А. Социализм и де­ мократия. — М., 1976. — С. 24), «соціально організована група людей, які відносно компактно проживають на певному просторі та об'єднані вирішенням завдань за місцем мешкання» (Бойцов В. Я. Система субт>ектов советского государственного пра­ ва. — Уфа, 1972. — С. 135), «місцеве співтовариство, самоврядна, відокремлена від державних органів співдружність громадян» (Попович С. Административное право. (Общая часть). — М., 1968. — С. 372-373), «місцева (муніципальна) спільнота як су­ купність постійно проживаючих на даній території мешканців, в тому числі і які не є громадянами даної держави» (Муниципальное право Российской Федерации: Учеб­ ник / Под ред. Ю. А. Дмитриева. — М., 1999. — С. 25) та ін.

² Баймуратов М. А. Европейские стандартьі локальной демократии и местное само­ управление в Украине. — X., 2000. — С. 7.

715

Розділ 26

Конструюючи її теоретичну модель, слід мати на увазі, що тери-торіальна громада — це складна «кумулятивна» форма суспільної ор-ганізації, сукупність людей (місцевих жителів) асоційованих на публічних засадах у межах певної території та об'єднана різноплано-вими ознаками системного характеру (зокрема, демографічний і те-риторіальний (земляцький) зв'язок, правовий і політичний зв'язок, майновий (економічний) і професійний зв'язок, мовний і релігійний (соціально-культурний) зв'язок тощо). Це об'єднання, яке не виклю-чає право людини на індивідуальність, окреме житло та дозвілля, консолідує зусилля багатьох для досягнення бажаного усіма результа­ту. Іншими словами, відбувається реалізація приватних цілей у публічно-правовій формі.

Важливою особливістю місцевого самоврядування є реалізація місцевих інтересів та нестатків. У межах територіальних громад місцеві інтереси переважають над глобальними, відомчими та вузько-професійними. Ефект від такого об'єднання видається більшим, аніж від механічного поєднання зусиль роз'єднаних індивідів, оскільки в рамках такої спільноти відбувається не тільки поєднання спільних зу­силь в єдине ціле, а й спеціалізація окремих її членів для виконання професійних функцій, починаючи від господарських та завершуючи управлінськими. Інтеграція людей у територіальну громаду з метою спілкування, виховання, виробництва тощо має природний характер, відбувається на добровільній, свідомій основі, із врахуванням уявлень, побажань, мотивів, прагнень кожної людини або більшості людей.

Важливою ознакою територіальної громади є соціально-демо-графічна взаємодія, тобто сусідські відносини, спільні правила та норми поведінки, відчуття належності та співпричетності до подій у громаді, психологічна ідентифікаиія інтересів людини з інтересами спільноти, єдиними морально-етичними цінностями. Лише таке соціальне поєднання у верствах населення дає можливість зрозуміти таку соціальну кумуляцію, а звідси і соціальну спрямованість, зміст муніципальної діяльності територіальних громад.

I. Видрін у цьому контексті розглядає територіальний колектив як «соціальну спільність, яка складається в кордонах спільного мешкан-ня громадян, має своею основою громадсько необхідну, соціально зу-мовлену діяльність, яка здійснюється групою людей, об'єднаних спільними інтересами в політичній, соціально-економічній та куль-

716

Місцеве самоврядування в Україні

турно-побутовій сферах життя»¹, це «об'єднання людей за місцем проживання з багатьма формальними, безособистісними і нефор-мальними, особисто забарвленими зв'язками між ними». При цьому, оперуючи такими категоріями, він звертає увагу на доцільність «ціннісно-емоційної складової правового регулювання, використан-ня її, звертаючись не тільки до свідомості, а й до почуттів людей»². М. Орзіх розглядає територіальну громаду як первинний суб'єкт місцевого самоврядування, — «єдиний на території соціальний субст­рат, який має власні інтереси»³, до складу якого входять «громадяни України, іноземці, особи без громадянства, що постійно мешкають або працюють на даній території, або володіють на території нерухо-мим майном, або сплачують місцеві податки та збори»⁴. М. Баймура-тов пропонує розглядати територіальну громаду (місцеву спільноту) як «сукупність фізичних осіб, що постійно мешкають на відповідній території та пов'язані між собою територіально-особистісними зв'яз­ками системного характеру»⁵.

Проаналізувавши висловлені погляди щодо терміна «територіаль-на громада», можна запропонувати таке її визначення.

Територіальна громада — це первинний суб'єкт місцевого самовряду­вання, що складається з фізичних осіб — жителів (громадян України, іноземних громадян, осіб без громадянства, біженців, вимушених пересе-ленців), що постійно мешкають, працюють на території села (або доб-ровільного об'єднання в спільну громаду кількох сіл), селища або міста, безпосередньо або через сформовані ними муніципальні структура вирішують питання місцевого значення, мають спільну комунальну власність, володіють на даній території нерухомим майном, сплачують комунальні податки та пов'язані індивідуально-територіальними зв'яз­ками системного характеру.

¹ Вьідрин И. В. Территориальньш коллектив как субгект местного самоуправлення (государственно-правовьіе аспектьі) // Правоведение. — 1992. — № 4. — С. 86.

² Вьідрин И. В., Кокотов А. Н. Муниципальное право России. — М., 1999. — С. 49.

³ Орзих М. Регионализм в Украине: критический анализ современной ситуации // Юридический вестник. — 1996. — № 4. — С. 64.

⁴ Орзіх М. Концепція правового статусу самоврядних територій і органів місцевого са­ моврядування // Місцеве та регіональне самоврядування України. — К., 1995. — Вип. 1-2(10-11).— С. 67.

⁵ Баймуратов М. А. Европейские стандартьі локальной демократии и местное само­ управление в Украине. — X., 2000. — С. 8.

717

Розділ 26

Аналіз характерних якісних рис територіальних громад дає змогу нам дослідити правову природу цих спільностей. Вважаємо, що тери-торіальна громада є тим самоврядним соціальним осередком, форму-вання та оптимальне функціонування якого стане передумовою побу-дови громадянського суспільства та правової держави в Україні. Те-риторіальна громада як первиннии системоутворюючии елемент місцевого самоврядування насамперед є природною корпоративною одиницею, автономність якої виходить не з державної влади, а із суве­ренитету народу. Держава лише визнає її діяльність, яка реалізується жителями — членами територіальних громад як їх природна соціальна претензія в односторонньому порядку незалежно від ступеню правово­го припущення. Держава з допомогою правових засобів лише впоряд-ковує самоврядну активність місцевого населення, не встановлюючи її. Бона лише санкціонує ті муніципальні функщї і повноваження, які пов'язані з регулюванням питань місцевого життя.

Функції територіальних громад значною мірою мають громадсь-кий, природний характер. їх основною метою є реалізація тери-торіальною громадою її природного права на місцеве самоврядуван­ня. Право на самостійне вирішення своїх справ має невід'ємний та відчужуваний характер тому, що громада історично виникла раніше держави. Еволюціонуючи та істотно перетворюючись, громада посту-пово інтегрувалася в «матерію» державно організованого суспільства. її основні ознаки (належність влади колективу, виборність як засіб комплектування публічновладних установ та заміщення публічно-владних посад, спільне вирішення місцевих справ тощо), відгіовідно трансформуючись з часом, знайшли продовження в політичній куль-турі сучасності.

Звичайно, сьогоденний територіальний колектив — це вже не се-редньовічна місцева громада. Така громада з її звичаєвим правом та становими вузько корпоративними інтересами зникла з історичної арени. Однак від цього не змінюється сутність функцій самоврядної влади, які здійснюються населенням на місцевому рівні. Тому само­врядування не може бути декретоване державою. Законодавство не вводить самоврядування, а лише здатне виробити умови для довгот-ривалого процесу самоорганізації, держава лише визнає за населенням права на його здійснення. Закон не створює цих прав, а пред-ставляє їм можливість мати прояв в певних межах.

Утім, слід зазначити, що конституційний статус територіальних громад ще не отримав належної законодавчої деталізації, не визначе-

718

Місцеве самоврядування в Україні

но порядку їх створення та реорганізацїї, не визначено сфери юрис-дикції територіальних громад. Функції та повноваження територіаль-них громад, як і загалом місцевого самоврядування, в чинному зако-нодавстві визначаються, як і за радянської системи, через компе-тенцію відповідних органів місцевого самоврядування. Це стримує розвиток місцевої демократа', стоїть на заваді становлению дієздат-них та самодостатніх територіальних громад. Усе це дає підстави стверджувати, що в муніципальному житті сьогоднішньої України територіальні громади існують лише де-юре: по суті, в нормах Кон-ституції та законів. Де-факто сучасні територіальні громади, умовно кажучи, володіють лише «муніципальною правоздатністю», тобто во­ни потенційно мають комплекс муніципальних прав та свобод. Однак усвідомлення себе первинним носієм цих прав та свобод, спромож-ності своїми діями набувати та реалізувати їх у реальному житті у місцевих жителів немає. Фактично місцева спільнота є недієздатною; за винятком періодичних політичних заходів (як-от, місцевих ви-борів), до яких «залучаються» громадяни — члени територіальних громад, населення, по суті, «випадає» з муніципального механізму, позбавляючи його «життєвої матерії».

Для того шоб підійти до створення такої спільноти, насамперед слід відмовитися від розуміння територіальної громади як простої ма-тематичної сукупності жителів відповідної адміністративно-тери-торіальної одиниці. Це природна, свідомо сформована людська спільнота, самодостатня в своему існуванні й розвиткові з погляду за-безпечення фінансовими, природними ресурсами, соціально-політичної активності. Саме завдяки цій активності, а також муніци-пальній ініціативі така спільнота здатна на врядування своїми справа­ми. Такого роду комунізація має суттєвий психологічний аспект, пов'язаний із формуванням у свідомості жителів населеного пункту відчуття належності до спільноти, яку утворює територіальна грома­да, виховання своєрідного місцевого пафіотизму. Громада повинна викликати «в серцях людей палку прихильність до себе», житель має бути «прив'язаний до своєї громади не стільки тому, що він тут наро-дився, скільки тому, що він убачає у громаді вільну й сильну корпора-тивну структуру, частиною якої він є й яка заслуговує того, щоб докласти зусиль для участі в управлінні нею»¹. Лише усвідомлення

¹ ТоквільА. Про демократію в Америці. — К., 1999. — С. 69.

719

Розділ 26

цього моменту сприятиме активізації участі членів територіальної громади в здійсненні місцевого самоврядування, безпосередньому вирішенні питань місцевого значення, а тим самим — розвитку місцевої демократа.

Слід мати на увазі, що частину функцій місцевого самоврядування територіальні громади можуть реалізувати безпосередньо. Тери-торіальна громада реалізує свое право на місцеве самоврядування через форми безпосередньої діяльності жителів громади, зокрема, вона бере участь у здійсненні місцевого самоврядування у таких організаційних формах, як: місцевий референдум; вибори представ-ницьких органів та посадових осіб територіальної громади; консуль-тативні опитування місцевих жителів; загальні збори громадян за місцем проживання; місцеві ініціативи; громадські слухання; колек-тивні та індивідуальні звернення жителів громади до органів та поса­дових осіб місцевого самоврядування; участь жителів громади у роботі органів місцевого самоврядування; участь у місцевому само-врядуванні осередків політичних партій, а також громадських та релігійних організацій жителів громади; інші, не заборонені законом форми безпосередньої діяльності жителів громади.

Але, вважаючи, що за кожним конкретним питанням місцевого життя, враховуючи їх кількісну невизначеність, багатограниість та різноплановість, використовувати інститути прямої демократа не ви-дається можливим, об'єктивно необхідні обрані демократичним шля­хом представницькі органи, що наділяються відповідними повнова-женнями у вирішенні таких питань.

Органами, що представляють відповідні територіальні громади, є сільські, селищні, міські ради, 3-поміж органів місцевого самовряду­вання саме місцевим радам належить провідна роль: це ті органи, які безпосередньо працюють з людьми. Саме ці органи здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самовряду­вання, визначені Конституцією та законами України. Ради як пред­ставницькі органи характеризуються тим, що: по-перше, це виборні органи, які складаються з депутатів, обраних безпосередньо територіальними громадами; по-друге, місцеві ради наділені правом представляти інтереси територіальних громад; по-третє, місцеві ради приймають рішення від імені територіальних громад.

Загальний склад ради залежить від обсягу роботи цього представ-ницького органу, чисельності жителів — членів територіальної громади та визначається відповідною радою самостійно, в межах,

720

Місцеве самоврядування в Україні

встановлених законодавством. Строк повноважень сільських, селищ-них, міських, районних у містах рад — п'ять років.

Головною, по суті, стратегічною фігурою представницького органу місцевого самоврядування є депутат ради. Депутат представляє інте-реси всієї територіальної громади, має всю повноту прав, що забезпе-чують його активну участь у діяльності ради та утворюваних нею органів, несе обов'язки перед виборцями, радою та її органами, вико-нує їх доручення. Він також — пред ставник виборців свого округу, причому і тих, хто голосував проти нього або взагалі не брав участі в голосуванні. Депутат представляє інтереси і тих, кому ще не виповни-лося 18 років (тобто майбутніх виборців), а також тих, хто за своїм статусом не має виборчого права (іноземців, біженців тощо), але про­живав у селі, селищі, місті, сплачує місцеві податки та збори, володіє певною нерухомістю тощо.

Одним із ключових питань конституційно-правової теорії організації демократично'! влади на місцях, яке суттєво впливає на розуміння поняття та суті місцевого самоврядування, є питання про джерела та природу функцій і завдань, які покликані виконувати його представницькі органи. В науці існує думка про те, що «діяльність місцевих рад являє собою реалізацію на регіональному рівні усіх основних функцій держави»'. На протилежних позиціях стоять інші автори, в дослідженнях яких робиться акцент саме на самоврядних засадах у місцевому управлінні як проявах певних «природних» прав, притаманних місцевим спільнотам, та які вважають, що органи місцевого самоврядування передусім є «природними» корпоративни-ми одиницями, їх автономність виходить не з державної влади, а із су-веренітету народу. Прихильники цієї позиції доводять, що держава лише санкціонує або делегує відповідні функції і повноваження органів місцевого самоврядування. Бона санкціонує ті функції і повноваження цих органів, які пов'язані з регулгованням питань місцевого життятериторіальних громад. Ці питання мають недержав-

¹ Борденюк В. Муніципальна реформа: що, як і задля чого // Віче. — 1998. — № 7. — С. 74; Карлов А.А. Формирование института местного самоуправлення. — К., 1993. — С. 79; Корніенко М. Державна влада і місцеве самоврядування: актуальні питання те­орії і практики // Українське право. — 1995. — № 1. — С. 72; Крупчан О. Д. Про співвідношення системи органів виконавчої влади і системи органів місцевого само­врядування // Державно-правова реформа в Україні: Матер, наук.-практ. конф. (ли­стопад 1997 р.). — К., 1997. — С. 389 та ін.

721

Розділ 26

ний, тобто громадський, характер, оскільки своїм існуванням зо-бов'язані громадянському суспільству'.

Остання точка зору є більш справедливою. Вважаємо, що функції представницьких органів місцевого самоврядування насамперед є похідними від територіальної громади, це продовження функцій цих спільностей. Ці функції переважно мають громадський, природний ха­рактер. Основним завданням органів місцевого самоврядування є діяльність щодо реалізації територіальною громадою її колективного права на місцеве самоврядування, яке, як зазначалося, має невід'ємний та невідчужуваний характер. Саме місцеві інтереси, де-термінуючи комплекс питань локального значення, зумовлюють гро-мадську природу органів, створених територіальною громадою та громадський характер їх основних функцій і повноважень.

Особливе місце в системі місцевого самоврядування посідає сільський, селищний, міський голова, який є головною посадовою особою територіальної громади відповідно села (добровільного об'єднання в одну територіальну громаду жителів кількох сіл), селища, міста. Він обирається відповідною територіальною громадою на основі загаль-ного, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосуван-ня строком на чотири роки (що є певним парадоксом вітчизняної конституційної моделі місцевого самоврядування, яка зазнала змін у 2004 р.) та здійснює свої повноваження на постійній основі. Відповідний сільський, селищний, міський голова організовує робо­ту представницького органу місцевого самоврядування, здійснює оперативно-розпорядчі функції, підписує рішення представницького органу, представляє інтереси територіальної громади, фактично вис-тупаючи гарантом реалізації муніципальних прав жителів — членів територіальної громади.

Природно, що левову частку питань, віднесених до відання місце­вого самоврядування, сільський, селищний, міський голова вирішує спільно з місцевою радою та її виконавчим комітетом. Проте ці поса-дові особи мають не тільки повноваження по організації роботи відповідної ради та її виконавчого комітету, а й ряд повноважень по безпосередньому вирішенню питань місцевого значення, що виділяє

¹ Коваленко А. А. Конституційно-правове регулювання місцевого самоврядування в Україні: питання теорії та практики. — К., 1997. — С. 35; Смола М., Ветроумов Г. Местное самоуправление: некоторне проблемьі организации и деятельности // Юри­дический вестник. — 1996. — № 2. — С. 72; Тодьіка Ю. Н. Основьі конституционного строя Украиньі. — X., 1999. — С. 171 та ін.

722

Місцеве самоврядування в Україні

їх як самостійний елемент системи місцевого самоврядування, здат-ний самостійно виконувати велике коло самоврядних функцій.

Функції сільського, селищного, міського голови зумовлені специфікою його правового статусу як головної посадової особи те-риторіальної громади та органів місцевого самоврядування. 3 питань здійснення виконавчими органами ради, які вони очолюють, повно-важень органів виконавчої влади — сільські, селищні, міські голови є підконтрольними відповідним органам. Найважливішими повнова-женнями сільських, селищних, міських голів є їх право скликати сесії ради, формувати порядок денний її пленарних засідань, пропонувати раді обрати та звільняти з посади секретаря ради, одноособово визна-чати персональний склад виконавчого комітету ради, призначати та звільняти з посад керівників відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, підприємств, установ та організацій, що належать до ко-мунальної власності відповідних територіальних громад. Сільський, селищний, міський голова є розпорядником бюджетних та позабюд-жетних коштів, він наділяється правом уклада™ від імені тери-торіальної громади, ради та її виконавчого комітету договори, здійснює інші повноваження місцевого самоврядування та виконав­чої влади, визначені в законодавстві. В певних випадках сільський, селищний, міський голова має право зупиняти рішення відповідної ради і внести на повторний розгляд даної ради інше рішення з цього питання з відповідним обгрунтуванням своїх зауважень. Також сільським, селищним, міським головам надано право порушувати питання перед виборцями про дострокове припинення повноважень відповідної ради. Відповідне рішення з цього питання приймає тери-торіальна громада шляхом проведення місцевого референдуму.

Слід зазначити, що в Україні створена модель «сильного» голови, «сила» якого грунтується на: обранні його безпосередньо членами те-риторіальної громади; значній незалежності від представницького органу; одноособовим керуванням виконавчим комітетом та іншими виконавчими органами рад; праві вето шодо рішень ради; наданні йо-му широкого кола повноважень по здійсненню самоврядних функцій територіальної громади та делегованих повноважень державної вико­навчої влади. Така «сила» врівноважується системою підзвітності та підконтрольності територіальній громаді, відповідній раді та органам державної виконавчої влади. 3 часом, за умови законодавчого розвитку та посилення конституційної моделі статусу сільських, се­лищних, міських голів, їх роль у здійсненні місцевого самоврядуван-

723

Розділ 26

ня зростатиме, оскільки конституційно вони не тільки головують на сесіях відповідної ради, а й очолюють її виконавчий орган і фактично покликані формувати та здійснювати комунальну політику.

Невід'ємним елементом системи локальної демократа є виконав­чий орган місцевого самоврядування, який забезпечує реалізацію демо­кратично виражених місцевих інтересів та певних функцій державної виконавчої влади. Наявність таких органів у період проведення ре­форм у державі має важливе значення. Саме на ці органи покладають-ся функції оперативно-розпорядчого характеру, які складаються з дій по виконанню законів держави і рішень представницьких органів місцевого самоврядування. Структура виконавчих органів, чи-сельність їх апарату мають визначатися радою, а персональний склад, як зазначалося, одноособово пропонується відповідним сільським, селищним, міським головою і затверджується радою.

Призначення виконавчого органу полягає в оперативному розпо-рядженні ресурсами самоврядування для найбільш повного задово-лення потреб населення з урахуванням встановлених представниць-ким органом пріоритетів і обмежень. Можна виділити такі функції цих органів: 1) визначення, облік і прогнозування потреб населення, аналіз способів їх задоволення; 2) визначення, облік і прогнозування муніципальних ресурсів, аналіз їх стану, їх оновлення і доповнення; 3) аналіз і структуризація встановлених перед органом управління за-гальних завдань, з'ясування, які необхідні для їх вирішення ресурси, підготовка специфікованих вимог до системи інформаційного забез-печення; 4) генерування і аналіз різних варіантів дій, вибір цілей, оптимізуючих стратегію самоврядування та розробка відповідних програм; 5) контроль за ходом виконання програм і видання коригу-ючих команд; 6) контроль за досягнутою ефективністю та коригуван-ням програм по ходу їх виконання; 7) визначення кінцевих резуль-татів, зіставлення їх із загальними завданнями тощо.

Виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи. У сільських радах, що представляють територіальні громади, які налічують до 500 жителів, за рішенням відповідної територіальної громади або сільської ради виконавчий орган ради може не створюватися. У цьому випадку функції виконавчого органу ради (крім розпорядження земельними та природними ресурсами) здійснює сільський голова одноособово.

724

Л

Місцеве самоврядування в Україні

В Україні повноваження виконавчих органів місцевих рад включа-ють як ті, що безпосередньо випливають з колективних потреб відповідних територіальних громад (власні, самоврядні повноважен­ня), так і окремі повноваження органів виконавчої влади, надані (деле-говані) законом цим органам. Тому можна зробити висновок, що функції виконавчих структур місцевого самоврядування — це функції з подвійною природою. 3 одного боку, вони здійснюють суто муніци-пальні функції територіальних громад, віднесені до компетенції органів місцевого самоврядування. Комплекс цих функцій має громадський характер. 3 іншого — виконавчі органи місцевого само­врядування вирішують державні справи в межах делегованих їм повно-важень органів виконавчої влади. Такий дуалістичний характер основ-них напрямів і видів діяльності виконавчих органів місцевого самовря­дування зумовлює громадсько-державну природу цих структур та в подальшому, за умови чіткого розмежування в законодавстві повнова-жень місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій, дасть змогу гармонійно поєднувати в їх діяльності вирішення питань місцевого та державного значення, забезпечувати комплексний розви-ток відповідних адміністративно-територіальних одиниць.

На перший погляд, більш оптимально і ефективно система місце­вого самоврядування може функціонувати виключно на базовому рівні, тобто в місцях традиційного, природного поселення людей — селах, селищах і містах. Адже тільки в цих територіальних межах лю­ди відчувають себе територіальною громадою, об'єднаною спільними інтересами. Однак спільні інтереси існують і у жителів району, а та-кож області. Тому особливе місце в системі місцевого самоврядуван­ня посідають районні та обласні ради. 3 одного боку, вони покликані забезпечувати реалізацію спільних інтересів територіальних громад сіл, селищ, міст на своїй території. А з іншого — захищати інтереси місцевого самоврядування перед районними та обласними держав-ними адміністраціями. Тому обласні та районні ради мають іншу, ніж сільські, селищні та міські ради, природу. Особлива конституційна природа обласних та районних рад зумовлює специфіку їх функцій і повноважень. Певну частину локальних питань, віднесених до їх відання, обласні та районні ради вирішують виключно на їх пленар-них засіданнях. Окрему групу своїх повноважень вони делегують відповідним місцевим державним адміністраціям.

Виражаючи спільні інтереси територіальних громад, районні та обласні ради, по-перше, затверджують програми соціально-еко-

725

Розділ 26

номічного та культурного розвитку відповідних районів і областей та контролюють їх виконання, по-друге, затверджують районні та об-ласні бюджети і контролюють їх виконання і, по-третє, вирішують інші питання, що віднесені законом до їхньої компетенції. Такий ста­тус районних і обласних рад передбачає встановлення більш тісних відносин з сільськими, селишними та міськими радами, а також з місцевими державними адміністраціями, на які покладається вико­нання затверджених районними та обласними радами програм соціально-економічного та культурного розвитку відповідного райо­ну, області, цільових програм з інших питань, районних і обласних бюджетів, а також інших повноважень, делегованих їм районними та обласними радами. Це пояснюється тим, шо Конституція не наділяє районні та обласні ради правом створювати свої виконавчі органи. Функції виконавчих органів цих рад виконують відповідні місцеві державні адміністрації, на які покладається реалізація делегованих їм відповідними радами повноважень. Така система управління, по суті, перетворює обласні та районні ради у деконцентровані адміністра-тивні структури держави, а не незалежні структури місцевого само-врядування.

Окрему групу в системі місцевого самоврядування складають такі організаційні форми участі населення у здійсненні місцевого само­врядування, як органи самоорганізації населення. Це громадська пред-ставницька форма місцевого самоврядування, яка утворюється насе­ленням мікротериторії для самостійного, під свою відповідальність вирішення питань місцевого значення, виходячи з інтересів населення відповідної території, на основі законів та прийнятих відповідно до них локальних нормативних актів, із використанням власних та за-лучених матеріальних і фінансових ресурсів.

Серед основних завдань таких органів слід відзначити, зокрема, сприяння забезпеченню дотримання громадянами Конституції та за­конів України, реалізації рішень органів місцевого самоврядування, місцевих референдумів, зборів громадян за місцем проживання, прийнятих у межах їх компетенції тощо. Органи самоорганізації ство-рюються для вирішення, головним чином, справ, пов'язаних із задо-воленням соціально-економічних, культурних інтересів місцевого населення. Йдеться про організацію дозвілля, проведення робіт по благоустрою, озеленению та утриманню в надежному стані дворів, вулиць, здійснення контролю за надежною експлуатацією та ор-ганізацією обслуговування населення підприємствами, установами,

726

Місцеве самоврядування в Україні

організаціями соціально-побутового сектору тощо. Органічно допов-нюючи систему місцевого самоврядування та сприяючи ефективному здійсненню функцій територіальних громад, органи самоорганізації мають на меті забезпечення скорочення розриву між державою та суспільством, розширюють соціальну основу самоврядування, забез-печують умови для реалізації жителями — членами територіальних громад їх конституційних прав на участь в управлінні державними та громадськими справами.

Отже, інститут місцевого самоврядування характеризується мно-жинністю суб'єктів, які його здійснюють. У сукупності вони утворю-ють цілісну, структурно і функціонально впорядковану систему місцевого самоврядування, базовим елементом якої є територіальна громада. Законодавство певною мірою встановлює основи правового статусу елементів цієї системи. Однак не викликає сумнівів, що по-дальший розвиток демократичних процесів в Україні зумовлює не-обхідність більш чіткого закріплення в конституційному законо-давстві правового статусу територіальних громад та інших суб'єктів системи місцевого самоврядування.

26.4. Організаційно-правова та матеріально-фінансова основа місцевого самоврядування

Ефективним та реально самостійним місцеве самоврядування може бути лише за наявності правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності.

Правова самостійність (автономія) полягає у визначенні на законо-давчому рівні сфери повноважень органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб. Органам місцевого самоврядування можуть надава-тися законом окремі повноваження органів виконавчої влади. Таким чи­ном держава делегує частину своїх повноважень органам місцевого самоврядування. Органи місцевого самоврядування з питань здійснення ними повноважень органів виконавчої влади підконт-рольні відповідним органам виконавчої влади, але підконтрольні ли­ше в цій частині. Загалом характерною рисою органів місцевого само­врядування на відміну від органів державної влади є те, що вони не мають так званої вертикалі, тобто немає «вищих» і «нижних» рад, всі ради діють у межах закону, і «вищими» для них є тільки територіальні

727

Розділ 26

громади, які їх обрали. Адміністративний контроль за діями органів місцевого самоврядування можливий лише для забезпечення закон-ності та конституційних принципів місцевого самоврядування.

Організаційна самостійна (автономія) полягає в тому, що орган місцевого самоврядування має право самостійно визначати свою внутрішню структуру відповідно до обсягу функцій та повноважень, які він здійснює. Органи місцевого самоврядування є юридичними особами.

Матеріально-фінансова автономія місцевого самоврядування та його органів полягає у наданні їм відповідно до Конституції України та за-конів України права на володіння, користування та розпорядження об'єктами комунальної власності та власними коштами, необхідними для виконання завдань, функцій та здійснення повноважень місцевого самоврядування.

Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» визнача-ються виключні повноваження територіальної громади як первинно-го суб'єкта місцевого самоврядування, виключні повноваження ради як повноважного представника територіальної громади та повнова­ження виконавчих органів місцевих рад. Ради наділено правом пред-ставляти інтереси територіальної громади і приймати від її імені рішення.

Ради не мають права приймати до свого розгляду та вирішувати на своїх пленарних засіданнях питання, які віднесені законом до компе-тенції їх виконавчих органів. Повноваження сільських, селищних, міських рад та їх виконавчих органів закріплені у статтях 25—40 зазна-ченого закону.

Повноваження сільських, селищних, міських рад за своїм характе­ром поділяють на три групи: з організації роботи в раді; формування органів ради та контролю за їх діяльністю; з безпосереднього вирішення питань, віднесених до відання місцевого самоврядування.

Виконавчі органи утворюються відповідною радою, підконтрольні і підзвітні їй. Повноваження виконавчих органів сільських, селищних та міських рад, які безпосередньо організовують реалізацію рішень відповідноїради, передбачені у статтях 27—41 закону, і їх поділяють на власні (самоврядні) та делеговані їм повноваження органів державної виконавчої влади.

Відповідно до ст. 12 закону сільський, селищний, міський голова очо-лює виконавчий комітет відповідної ради та головує на її засіданнях. Він обирається відповідною територіальною громадою і є її головною

728

Місцеве самоврядування в Україні

посадовою особою. Повноваження сільського, селищного, міського голови визначені у ст. 42 закону і включають повноваження з ор-ганізації роботи відповідної ради та и виконкому, а також вирішення питань місцевого самоврядування, які не віднесені радою до відання її виконавчих органів.

Обласні і районні ради відповідно до Конституції України є органами, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ і міст. Вони не мають своїх виконавчих органів, а голови районної та обласної рад обираються не населенням, а відповідною радою з-поміж депутатів і очолюють виконавчий апарат цих рад, який має забезпечувати переважно організацію роботи цих рад (підготовку та проведення сесій рад, інші організаційні питання). На цьому рівні функції виконавчих органів рад (які потрібно відрізняти від виконав-чого апарату рад) здійснюють відповідні місцеві державні адміністрації, тобто відбувається делегування окремих функцій місцевого самоврядування місцевим органам державної влади. Місцева державна адміністрація відповідно до Конституції України та Закону України «Про місцеві державні адміністрації» здійснює в ме­жах своїх повноважень виконавчу владу на території відповідно адміністративно-територіальної одиниці, а також реалізує повнова­ження, делеговані їй відповідною радою.

Повноваження обласної, районної (сільських районів) ради відповідно до закону поділяють на ті, які належать до виключних по­вноважень ради і вирішуються на її пленарних засіданнях, і ті, які ра­да має делегувати обласній, районній державній адміністрації. Закон передбачає також, що районні, обласні ради можуть здійснювати по­вноваження, передані їм сільськими, селищними, міськими радами.

У містах з районним поділом за рішенням територіальної громади міста або міської ради відповідно до закону можуть утворюватись районні в місті ради, які створюють свої виконавчі органи та обирають голову ради, що одночасно є і головою виконавчого комітету цієї ради.

Відповідно до ст. 16 Закону про місцеве самоврядування сільська, селищна, міська, районна в місті (у разі її створення) рада може наділяти частиною своїх повноважень органи самоорганізації насе­лення, передавати їм відповідні кошти, а також матеріально-технічні та інші ресурси, необхідні для здійснення цих повноважень та здійснювати контроль за виконанням цих повноважень.

Рада складається з депутатів, загальна кількість яких визна-чається нею відповідно до Закону про вибори, а статус — Законом

729

Розділ 26

України «Про статус депутатів місцевих рад» 2002 р. (зі змінами і до-повненнями). Рада вважається правомочною за умови обрання не менш як двох третий депутатів від загального складу ради. Якщо до ради обрано менше двох третий її складу, продовжує здійснювати свої повноваження рада попереднього скликання до обрання необхідної кількості депутатів.

Основною формою роботи ради є її сесія. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради. Сесія ради скликається в міру необхідності, але не менше одного разу на квар­тал. Сесія вважається правомочною, якщо в її пленарному засіданні бере участь більше половини депутатів від загального складу ради.

Пропозиції щодо питань на розгляд ради можуть вноситися сільським, селищним, міським головою, постійними комісіями, де­путатами, виконавчим комітетом ради, головою місцевої державно! адміністрації, головою районної, обласної ради, загальними зборами громадян.

Сесії ради проводяться гласно. За необхідності рада може прийня-ти рішення про проведення закритого пленарного засідання.

Органами рад, які працюють також у період між сесіями, є їх постійні комісії. Діяльність постійних комісій регламентується ст. 47 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні». Постійні комісії є органами ради, що обираються з-поміж її депутатів, для вивчення, попереднього розгляду і підготовки питань, які належать до її відан-ня, здійснення контролю за виконанням рішень ради, її виконавчого комітету.

Постійні комісії обираються радою на строк її повноважень у складі голови і членів комісії. Закон забороняє обирати до складу постійних комісій сільських, селищних, міських голів, секретарів сільських, селищних, міських рад, голів районних у місті рад, район-них, обласних рад та їхніх заступників.

Постійні комісії за дорученням ради або за власною ініціативою попередньо розглядають проекти програм соціально-економічного і культурного розвитку, місцевого бюджету, звіти про виконання про­грам і бюджету, вивчають і готують питання про стан та розвиток відповідних галузей господарського і соціально-культурного будівництва, інші питання, які вносяться на розгляд ради, розробля-ють проекти рішень ради та готують висновки з цих питань, виступа-ють на сесіях ради з доповідями і співдоповідями. Вони також попе­редньо розглядають кандидатури осіб, які пропонуються для обран-

730

Місцеве самоврядування в Україні

ня, затвердження, призначення або погодження відповідною радою, готують висновки з цих питань.

Постійні комісії за дорученням ради, голови, заступника голови районної у місті, районної, обласної ради, секретаря сільської, се-лищної, міської ради або за власною ініціативою вивчають діяльність підзвітних і підконтрольних раді та виконавчому комітету відповідної ради органів, а також з питань, віднесених до відання ради, місцевих державних адміністрацій, підприємств, установ та організацій, їх філіалів та відділень незалежно від форм власності та їх посадових осіб, подають за результатами перевірки рекомендації на розгляд їх керівників, а в необхідних випадках — на розгляд ради або її виконав-чого комітету; здійснюють контроль за виконанням рішень ради та її виконавчого комітету. У питаннях, які належать до їх відання, постійні комісії мають право отримувати від керівників органів, підприємств, установ, організацій та їх філіалів і відділень необхідні документи та матеріали.

За результатами вивчення і розгляду питань постійні комісії готу­ють висновки і рекомендації. Рекомендації підлягають обов'язковому розгляду органами, підприємствами, установами, організаціями, по-садовими особами, яким вони адресовані. Про результати розгляду і вжиті заходи повинно бути повідомлено комісіям у встановлений ни­ми строк.

Постійна комісія для вивчення питань, розробки проектів рішень ради може створювати підготовчі комісії і робочі групи з залученням представників громадськості, вчених і спеціалістів.

Відповідно до ст. 48 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» ради можуть створювати тимчасові контрольні комісії з-поміж депутатів для здійснення контролю з конкретно визначених радою питань, що належать до повноважень місцевого самоврядуван­ня. Контрольні комісії подають звіти і пропозиції на розгляд ради.

Повноваження тимчасової контрольно! комісії ради припиняють-ся з моменту прийняття радою остаточного рішення щодо результатів роботи цієї комісії, а також у разі припинення повноважень ради, яка створила комісію.

Виконавчим органом сільської, селищної, міської, районної в місті ради є їївиконавчий комітет, який утворюється нею на строк її повноважень. Його кількісний склад визначається відповідною радою, а персональ-ний склад затверджується радою за пропозицією сільського, селищно-го, міського голови та голови районної в місті ради.

731

Розділ 26

Виконавчий комітет ради є підзвітним і підконтрольним раді, що його утворила, а з питань здійснення ним повноважень органів вико-навчої влади — також підконтрольним відповідним органам виконав-чої влади. До складу виконавчого комітету не можуть входити депута­та відповідної ради, крім їі секретаря. Виконавчий комітет ради: 1) попередньо розглядає проекти місцевих програм соціально-еко-номічного і культурного розвитку, цільових програм з інших питань, місцевого бюджету, проекти рішень з інших питань, що вносяться на розгляд відповідної ради; 2) координує діяльність відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, підприємств, установ та орга-нізацій, шо належать до комунальної власності відповідної тери-торіальної громади, заслуховує звіти про роботу їх керівників; 3) має право змінювати або скасовувати акти підпорядкованих йому відділів, управлінь, інших виконавчих органів ради, а також їх поса-дових осіб.

Очолює виконавчий комітет сільської, селищної, міської ради сільський, селищний, міський голова, районної у місті ради — голова відповідної ради.

Обласні і районні ради не мають своїх виконавчих органів, а голо-ви районної та обласної рад обираються не населенням, а відповідною радою з-поміж депутатів і очолюють виконавчий апарат цих рад, який має забезпечувати переважно організацію роботи цих рад. Виконавчий апарат ради здійснює організаційне, правове, інформаційне, аналітичне, матеріально-технічне забезпечення діяль-ності ради, її органів, депутатів, сприяє здійсненню відповідною радою взаємодії і зв'язків з територіальними громадами, місцевими органами виконавчої влади, органами та посадовими особами місце­вого самоврядування.

Відповідно до ст. 142 Конституції України матеріальною і фінансо-вою основою місцевого самоврядування є рухоме и нерухоме майно, дохо­ди місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що є у власності територіальних громад сіл, селищ, міст, раионів у містах, а також об'єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад.

Таким чином, конституційно закріплене право власності тери­торіальних громад на зазначені матеріальні і фінансові ресурси є запорукою розвитку і гарантією реального забезпечення права само-стійно, в межах Конституції і законів України реалізовувати інтереси населення відповідних територій. Конституція надала територіаль-

732

Місцеве самоврядування в Україні

ним громадам сіл, селищ і міст також право об'єднувати на до-говірних засадах об'єкти комунальної власності, а також кошти бюд-жетів для виконання спільних проектів або для спільного фінансу-вання (утримання) комунальних підприємств, організацій і установ, створювати для цього відповідні органи і служби.

Важливим є конституційне положення про те, що держава бере участь у формуванні доходів бюджетів місцевого самоврядування, фінансово його підтримує. Витрати органів місцевого самоврядуван­ня, що виникли внаслідок рішень органів державної влади, компен-суються державою.

Зазначені конституційні положення повною мірою відповідають Всесвітній декларації місцевого самоврядування та Європейській хартії місцевого самоврядування, які передбачають вагомі гарантії фінансової та матеріальної самостійності органів місцевого самовря­дування при здійсненні ними своїх повноважень. Так, згідно зі ст. 8 Всесвітньої декларації місцевого самоврядування, місцеві органи влади повинні мати право на відповідні фінансові кошти, відокрем-лені від коштів інших рівнів управління, та вільно розпоряджатися грошовими надходженнями в межах своїх повноважень. Розподіл коштів між місцевими органами влади, як зазначено у цій статті, має в розумних пропорціях відповідати тим завданням, що виконуються ними. Розумна частина фінансових коштів місцевих органів влади повинна надходити від місцевих податків, платежів і внесків, рівень яких вони мають встановити самі.

Автономія фінансово слабших місцевих органів потребує системи фінансового вирівнювання. У свою чергу ст. 9 Європейської хартії місцевого самоврядування вказує, що такі процедури (фінансового вирівнювання) не повинні обмежувати свободу вибору органів місце­вого самоврядування в межах їхньої компетенції.

Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» відпо-відно до зазначених конституційних положень регламентується право комунальної власності, суб'єктом якого є територіальні громади сіл, се­лищ, міст, районів у містах. Зокрема, ст. 60 закону закріплено, що те-риторіальним громадам сіл, селищ, міст, районів у містах належить право комунальної власності на рухоме й нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, землю, природні ресурси, підприємства, установи та організації, в тому числі банки, страхові товариства, а також: пенсійні фонди, частку в майні підприємств, житловий фонд, нежитлові приміщення, заклали культури, освіти,

733

Розділ 26

спорту, охорони здоров'я, науки, соціального обслуговування та інше майно і майнові права, рухомі та нерухомі об'єкти, визначені відповідно до закону як об'єкти права комунальної власності, а також кошти, отримані від їх відчуження.

Підставою для набуття права комунальної власності є передача майна територіальним громадам безоплатно державою, іншими суб'єктами права власності, а також майнових прав, створення, прид-бання майна органами місцевого самоврядування в порядку, встанов-леному законом.

Права щодо здійснення територіальними громадами управління кому-нальною власністю Грунтуються на положеннях ст. 143 Конституції України, якою встановлено, що територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого само­врядування:

• управляють майном, що є в комунальній власності;

• затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку і контролюють їх виконання;

— затверджують бюджети відповідних адміністративно-тери- торіальних одиниць і контролюють їх виконання;

• встановлюють місцеві податки і збори відповідно до закону;

• забезпечують проведення місцевих референдумів і реалізацію їх результатів;

— утворюють, реорганізовують і ліквідовують комунальні підприємства, організації і установи, а також здійснюють контроль за їх діяльністю;

— вирішують інші питання місцевого значення, віднесені до їхньої компетенції.

Відповідно до конституційних засад ст. 60 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» визначені права органів місцевого самовряду­вання щодо здійснення права власності та управління об'єктами кому­нальної власності. Органи місцевого самоврядування від імені та в інтересах територіальних громад відповідно до закону здійснюють правомочності щодо володіння, користування та розпорядження об'єктами права комунальної власності, в тому числі виконують усі майнові операції, можуть передавати об'єкти права комунальної власності у постійне або тимчасове користування юридичним і фізич-ним особам, здавати їх в оренду, продавати й купувати, використову-вати як заставу, вирішувати питання їх відчуження, визначати в угодах і договорах умови використання та фінансування об'єктів, що приватизуються та передаються у користування й оренду.

734

_I

Місцеве самоврядування в Україні

Враховуючи особливості здійснення місцевого самоврядування в районах і областях, зазначена стаття містить положення про те, що районні та обласні ради від імені територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюють управління об'єктами їхньої спільної власності, які задовольняють спільні потреби територіальних громад.

Доцільність, порядок та умови відчуження об'єктів права кому­нальної власності визначаються відповідною радою. Доходи від відчуження об'єктів права комунальної власності зараховуються до відповідних місцевих бюджетів і спрямовуються на фінансування за-ходів, передбачених бюджетами розвитку.

Закон чітко визначає обов'язкову умову, що майнові операції, які здійснюються органами місцевого самоврядування з об'єктами права комунальної власності, не повинні ослаблювати економічних основ місцевого самоврядування, зменшувати обсяги та погіршувати умови надання послуг населению.

Конституцією передбачено судовий захист прав органів місцевого самоврядування. Це положення стосується і захисту їх майнових прав. Крім того, у п. 8 ст. 60 закону конкретно визначено, що право кому­нальної власності територіальної громади захищається законом на рівних умовах з правами власності інших суб'єктів. Об'єкти права ко­мунальної власності не можуть бути вилучені у територіальних гро­мад і передані іншим суб'єктам права власності без згоди безпосеред-ньо територіальної громади або відповідно рішення ради чи уповно-важеного нею органу, окрім передбачених законом випадків.

Забезпечуючи майнові інтереси органів місцевого самоврядування, за­кон надає сільським, селищним, міським, районним у містах (у разі їх створення) радам такі права:

• вносити пропозиції про передачу або продаж у комунальну власність відповідних територіальних громад підприємств, установ і організацій, їх структурних підрозділів та інших об'єктів, що нале­жать до державної та інших форм власності, якщо вони мають важли-ве значення для забезпечення комунально-побутових і соціально-культурних потреб територіальних громад;

• мати об'єкти комунальної власності за межами відповідних адміністративно-територіальних одиниць, а також право на переваж-не придбання в комунальну власність приміщень, споруд, інших об'єктів, розташованих на відповідній території, якщо вони можуть бути використані для забезпечення комунально-побутових і соціаль-но-культурних потреб територіальних громад.

735

Розділ 26

Чинне законодавство чітко розмежовує повноваження щодо кому­нальної власності представницьких органів місцевого самоврядуван-ня, їх виконавчих органів та місцевих державних адміністрацій.

До виключної компетенції сільських, селищних, міських рад відповідно до ст. 25 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» належать:

• встановлення для підприємств, установ і організацій, що нале­жать до комунальної власності відповідних територіальних громад, розміру частки прибутку, яка підлягає зарахуванню до місцевого бюджету;

• прийняття рішень щодо відчуження комунального майна;

• затвердження місцевих програм приватизації, а також переліку об'єктів комунальної власності, які не підлягають приватизації;

• визначення доцільності, порядку та умов приватизації об'єктів права комунальної власності;

• вирішення питань про придбання в установленому порядку приватизованого майна, про включення до об'єктів комунальної власності майна, відчуженого в процесі приватизації, договір купівлі-продажу якого в установленому порядку розірвано або визнано недійсним, про створення, ліквідацію, реорганізацію та пере-профілювання підприємств, установ та організацій комунальної власності відповідної територіальної громади;

• прийняття рішень про передачу іншим органам окремих повно­важень щодо управління майном, яке належить до комунальної влас­ності відповідної територіальної громади, визначення меж цих по­вноважень та умов їх здійснення;

• створення в разі необхідності органів і служб для забезпечення здійснення з іншими суб'єктами комунальної власності спільних проектів або спільного фінансування (утримання) комунальних підприємств, установ і організацій, визначення повноважень цих органів (служб);

• вирішення питань про створення підприємствами комунальної власності спільних підприємств, у тому числі з іноземними інвес-тиціями.

Виконавчим органам сільських, селищних, міських рад щодо управління комунальною власністю належать власні (самоврядні) повно­важення, а саме:

— управління в межах, визначених радою, майном, що належить до комунальної власності відповідних територіальних громад;

736

Місцеве самоврядування в Україні

• встановлення порядку та здійснення контролю за використан-ням прибутків підприємств, установ і організацій комунальної влас-ності відповідних територіальних громад;

• заслуховування звітів про роботу керівників підприємств, установ і організацій комунальної власності відповідних територіальних громад;

• підготовка і внесення на розгляд ради пропозицій щодо поряд­ку та умов відчуження комунального майна, проектів місцевих про-грам приватизації та переліку об'єктів комунальної власності, які не підлягають приватизації;

• організація виконання цих програм;

• подання раді письмових звітів про хід і результати відчуження комунального майна.

Ці органи мають делеговане повноваження погоджувати в уста-новленому порядку кандидатури для призначення на посаду керівників підприємств, установ і організацій, розташованих на відповідній території, які перебувають у державній власності.

До повноважень раионних і обласних рад у сфері комунальної влас­ності належать:

• вирішення за дорученням відповідних рад питань про продаж, передачу в оренду або під заставу об'єктів комунальної власності, які забезпечують спільні потреби територіальних громад і перебувають в управлінні раионних, обласних рад, а також придбання таких об'єктів в установленому законом порядку;

• вирішення в установленому законом порядку питань щодо уп-равління об'єктами спільної власності територіальних громад сіл, се­лищ, міст, районів у містах, що перебувають в управлінні раионних і обласних рад, призначення і звільнення їх керівників.

Відповідно до ст. 43 Закону «Про місцеве самоврядування в Ук­раїні» ці питання вирішуються районними й обласними радами ви-ключно на їх пленарних засіданнях.

Місцеві державні адміністрації також здійснюють згідно із законо-давством делеговані відповідною радою функції щодо управління майном, яке перебуває у спільній власності територіальних громад.

Найважливішою гарантією забезпечення виконання завдань і функцій органів місцевого самоврядування і водночас їх дійсної са-мостійності в межах Конституції і законодавства України є місцеві бюджети.

Місцеві бюджети складають бюджет Автономної Республіки Крим, обласні, районні бюджети, бюджети районів у містах і бюд-

24-8152

737

Розділ 26

жети місцевого самоврядування. Бюджетами місцевого самовряду­вання є бюджети територіальних громад сіл, селищ, міст та їх об'єднань.

Місцевий бюджет відповідно до ст. 63 Бюджетного кодексу України містить надходження і витрати на виконання повноважень органів вла-ди Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування. Ці надходження і витрати скла-дають єдиний баланс відповідного бюджету.

Органи місцевого самоврядування в селах, селищах, містах, райо­нах у містах (у разі їх створення) самостійно розробляють, затверджу­ють і виконують відповідні бюджети згідно з чинним законодавством України.

Конституцією України також встановлено, що районні та обласні ради затверджують районні та обласні бюджети, які формуються з коштів державного бюджету для їх відповідного розподілу між тери-торіальними громадами або для виконання спільних проектів і з коштів, залучених на договірних засадах із місцевих бюджетів для ре-алізації спільних соціально-економічних програм.

Самостійність бюджетів забезпечується закріпленням за ними відповідних джерел доходів, правом відповідних органів місцевого са­моврядування на визначення напрямів використання коштів відповідно до законодавства України та правом відповідних рад са­мостійно і незалежно одне від одного розглядати та затверджувати відповідні бюджети.

Держава коштами державного бюджету не несе відповідальності за бюджетні зобов'язання органів влади Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування, які також коштами відповідних бюджетів не несуть відповідальності за бюджетні зобов'язання одне одного та держави.

Доходи місцевих бюджетів районних у містах рад формуються відповідно до обсягу повноважень, що визначаються відповідними міськими радами.

Бюджетним кодексом України регламентуються міжбюджетні відносини. Стаття 81 Бюджетного кодексу України визначає міжбюд­жетні відносини як відносини між державою, Автономною Рес-публікою Крим і місцевим самоврядуванням щодо забезпечення відповідних бюджетів фінансовими ресурсами, необхідними для ви­конання функцій, передбачених Конституцією України та законами України.

738

Місцеве самоврядування в Україні

Метою регулювання міжбюджетних відносин є забезпечення відповідності між повноваженнями на здійснення видатків, закріпле-них законодавчими актами України за бюджетами, та бюджетними ресурсами, які повинні забезпечувати виконання цих повноважень. Відповідно до Бюджетного кодексу України доходи й видатки місце­вих бюджетів поділяються на доходи і видатки, які враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів, та доходи і видатки, які не враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних транс­фертів.

Міжбюджетні трансферти — це кошти, які безоплатно і безпово-ротно передаються з одного бюджету до іншого. Розрізняють: 1) дотацію вирівнювання; 2) субвенцію; 3) кошти, що передаються до Державного бюджету України та місцевих бюджетів з інших місцевих бюджетів; 4) інші дотації.

3 допомогою системи міжбюджетних трансфертів здійснюється регулювання бюджетів.

Обов'язкові платежі, податки і збори, що закріплюються за бюд­жетами місцевого самоврядування та враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів, складають кошик доходів цих бюджетів.

Розрахунок видатків, що враховується при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів відповідно до статей 94, 95 Бюджетного кодексу України здійснюється за допомогою фінансових нормативів бюджетної забезпеченості та коригуючих коефіцієнтів для цих нормативів.

Загальний обсяг фінансових ресурсів, що спрямовується на вико­нання бюджетних програм місцевими бюджетами, розподіляється між видами видатків відповідно до пріоритетів бюджетної політики держави. Фінансовий норматив бюджетної забезпеченості визна-чається шляхом ділення загального обсягу фінансових ресурсів, що спрямовуються на реалізаиію бюджетних програм, на кількість меш-канців чи споживачів соціальних послуг тощо.

Коригуючі коефіцієнти затверджуються Кабінетом Міністрів Ук­раїни і враховують відмінності у вартості надання соціальних послуг залежно від:

— кількості населення та споживачів соціальних послуг;

— соціально-економічних, демографічних, кліматичних, еко- логічних та інших особливостей адміністративно-територіальних одиниць.

739

Розділ 26

Відповідно до чинного законодавства удохідній частині місцевого бюджету окремо виділяються доходи, необхідні для виконання власних повноважень, і доходи, необхідні для забезпечення виконання делегованих повноважень органів виконавчої влади.

Видатки місцевих бюджетів, так само як і доходи, поділяються на видатки, пов'язані з виконанням власних повноважень місцевого само­врядування, і видатки, пов'язані з виконанням делегованих повноважень органів виконавчої влади.

Сільські, селищні, міські, районні у містах ради та їх виконавчі ор-гани самостійно розпоряджаються коштами відповідних місцевих бюджетів, визначають напрями їх використання. Виконання район-них і обласних бюджетів здійснюється місцевими державними адміністраціями в цілях і обсягах, що затверджуються відповідними радами в рішеннях про бюджет.

Держава фінансує в повному обсязі здійснення органами місцево­го самоврядування наданих законом повноважень органів виконавчої влади. Крім цього, рішення органів державної влади, які потребують додаткових видатків органів місцевого самоврядування, обов'язково супроводжуються передачею останнім необхідних фінансових ре-сурсів. Ці рішення виконуються органами місцевого самоврядування в межах переданих їм фінансових ресурсів. Витрати органів місцево­го самоврядування, шо виникли внаслідок рішень органів державної влади і попередньо не забезпечені фінансовими ресурсами, повинні обов'язково компенсуватися державою.

Органи місцевого самоврядування мають широке коло прав щодо участі у фінансово-кредитних відносинах. Ці права регламентуються ст. 70 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні».

Рада або за її рішенням інші органи місцевого самоврядування відповідно до законодавства можуть випускати місцеві позики, лоте-реї та цінні папери, отримувати позички з інших бюджетів на покрит-тя тимчасових касових розривів з їх погашенням до кінця бюджетно­го року, а також отримувати кредити в банківських установах.

Органи місцевого самоврядування можуть у межах законодавства створювати комунальні банки та інші фінансово-кредитні установи, виступати гарантами кредитів підприємств, установ і організацій, що належать до комунальної власності відповідних територіальних гро­мад, розміщувати належні їм кошти в банках інших суб'єктів права власності, отримувати відсотки від їх доходів із зарахуванням до місцевого бюджету.

740

Місцеве самоврядування в Україні

Органи місцевого самоврядування відповідно до закону можуть встановлювати місцеві податки і збори. Передбачено також і право за рішенням зборів громадян за місцем їх проживання запроваджувати місцеві збори на засадах добровільного самооподаткування. Місцеві податки і збори, порядок їх сплати встановлюються органами місце­вого самоврядування відповідно до переліку і в межах граничних розмірів ставок, установлених законодавством України. Поки що їх частина в доходах місцевих бюджетів є дуже незначною.

Повноваження органів місцевого самоврядування в бюджетно-фінансовій сфері також детально регламентовані законодавством. До виключної компетенції сільських, селищних, міських рад ст. 26 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» віднесені такі питання, що вирішуються тільки на пленарних засіданнях цихрад:

— затвердження місцевого бюджету, внесення змін до нього; затвердження звіту про виконання бюджету;

• встановлення місцевих податків і зборів, розмірів їх ставок у ме­жах, визначених законом;

• прийняття рішень шодо випуску місцевих позик;

• прийняття рішень щодо отримання позик з інших місцевих бю­джетів і джерел, а також щодо передачі коштів з відповідного місце­вого бюджету;

• прийняття рішень щодо надання відповідно до чинного законо-давства пільг по місцевих податках і зборах.

До повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад у цій сфері ст. 28 зазначеного закону віднесені такі власні (самоврядні) повноваження:

• складання проекту місцевого бюджету, подання його на затвер­дження відповідноїради, забезпечення виконання бюджету; щоквар-тальне подання раді письмових звітів про хід і результати виконання бюджету; підготовка і подання відповідно до районних, обласних рад необхідних фінансових показників і пропозицій щодо складання проектів районних і обласних бюджетів;

• встановлення в порядку і межах, визначених законодавством та-рифів щодо оплати побутових, комунальних, транспортних та інших послуг, які налагаться підприємствами й організаціями комунальної власності відповідної територіальної громади; погодження в установ-леному порядку цих питань з підприємствами, установами та ор­ганізаціями, які не належать до комунальної власності;

741

Розділ 26

• встановлення за узгодженим рішенням відповідних рад порядку використання коштів та іншого майна, що перебувають у спільній власності територіальних громад;

• здійснення в установленому порядку фінансування видатків місцевого бюджету;

• залучення на договірних засадах коштів підприємств, установ і організацій незалежно від форм власності, розташованих на відповідній території, та коштів населення, а також бюджетних коштів на будівництво, розширення, ремонт і утримання на пайових засадах об'єктів соціальної і виробничої інфраструктури та на заходи щодо охорони навколишнього природного середовища;

• об'єднання на договірних засадах коштів відповідного місцево­го бюджету та інших місцевих бюджетів для виконання спільних проектів або для спільного фінансування комунальних підприємств, установ і організацій, вирішення інших питань, що стосуються спільних інтересів територіальних громад.

До їх відання віднесені ще такі делеговані повноваження:

• здійснення відповідно до закону контролю за дотриманням зо-бов'язань щодо платежів до місцевого бюджету на підприємствах і в організаціях незалежно від форм власності;

• здійснення відповідно до закону контролю за дотриманням цін і тарифів;

• сприяння здійсненню інвестиційної діяльності на відповідній території.

Місцева державна адміністрація згідно зі ст. 18 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» здійснює також: такі повноваження в галузі бюджету та фінансів:

• складає і подає на затвердження ради проект відповідного бюд­жету й забезпечує його виконання; звітує перед відповідного радою про його виконання;

• подає в установленому порядку до органів виконавчої влади вищого рівня фінансові показники та пропозиції до проекту Держав­ного бюджету України, пропозиції щодо обсягу коштів Державного бюджету України для їх розподілу між територіальними громадами, розмірів дотацій і субсидій, дані про зміни складу суб'єктів, що підля-гають бюджетному фінансуванню, баланс фінансових ресурсів для врахування їх при визначенні субвенцій, а також для бюджетного вирівнювання, виходячи із забезпеченості мінімальних соціальних потреб;

742

Місцеве самоврядування в Україні

— отримує від усіх суб'єктів підприємницької діяльності незалеж- но від форм власності інформацію, передбачену актами законодавст- ва для складання і виконання бюджету;

• здійснює фінансування підприємств, установ і організацій освіти, культури, науки, охорони здоров'я, фізичної культури і спор­ту, соціального захисту населення, переданих у встановленому зако­ном порядку в управління місцевій державній адміністрації вищими органами місиевого самоврядування, шо представляють спільні інте-реси територіальних громад, а також заходів, пов'язаних із розвитком житлово-комунального господарства, благоустроєм і дорожним будівництвом, охороною довкілля та громадського порядку, інших заходів, передбачених законодавством;

• у спільних інтересах територіальних громад об'єднує на договірній основі бюджетні кошти з коштами підприємств, установ, організацій і населення для будівництва, розширення, реконструкції, ремонту та утримання виробничих підприємств, транспорту, мереж тепло-, водо-, газо-, енергозабезпечення, доріг, зв'язку, служб з об-слуговування населення, закладів охорони здоров'я, торгівлі, освіти, культури, соціального забезпечення житлово-комунальних об'єктів, у тому числі їх придбання для задоволення потреб населення, та фінансує здійснення цих заходів;

• в установленому порядку регулює інвестиційну діяльність;

• регулює ціни та тарифи за виконання робіт і надання житлово-комунальних послуг підприємствами, а також визначає і встановлює норми їх споживання, здійснює контроль за їх додержанням.

Місцеві державні адміністрації можуть здійснювати й інші повно-важення, делеговані їм відповідними органами місцевого самовряду­вання.

26.5. Таранти місцевого самоврядування в Україні

Становлення і розвиток місцевого самоврядування, ефективність здійснення його завдань та функцій, формування дієздатних тери­торіальних громад, підвищення ролі різноманітних форм безпосеред-ньої демократа у життї суспільства залежать від того, наскільки повно забезпечені та захищені права місцевого самоврядування. Одним з основних елементів механізму забезпечення прав місцевого самовряду­вання є система його гарантій.

743

Розділ 26

В юридичній літературі питання щодо визначення гарантій місце-вого самоврядування загалом, а також прав та свобод його окремих суб'єктів, передовсім територіальних громад зокрема, є дискусійним та, незважаючи на наявність певних наукових праць¹, малодослідже-ним. Значною мірою це зумовлено тим, що, по-перше, і в загальній теорії права питання про поняття гарантій не можна вважати виріше-ним остаточно, оскільки ця категорія знаходиться в динаміці, зазнає впливу різних суспільних чинників. По-друге, дослідження елементів гарантій місцевого самоврядування без урахування специфіки об'єкта досліджуваного феномена, тобто місцевого самоврядування як самостійного виду публічної влади, можуть призвести до непра­вильного уявлення про нього, тому проблема вивчення гарантій не може бути адекватно зрозумілою поза аналізом різних форм їх взаємодії з відповідними сферами суспільного життя (політичної, економічної, соціальної, духовної тощо).

Що ж являють собою гаранта місцевого самоврядування? Слово «гарантія» (фр. §агап1іс — забезпечити) означає запоруку, забезпечен-ня. Таким чином, гарантія — це насамперед явище, що забезпечує до-сягнення визначеного результату. Саме забезпечення будь-якого відношення, процесу є основною цільовою ознакою поняття га­рантій. Ця ознака дає змогу відрізнити правове явище від інших, та­ких, як суб'єктивне право, юридичний обов'язок, юридична відповідальність, виділити його в самостійну категорію, адже якщо правове явище не забезпечує досягнення мети, закладеної в самому явищі, то воно не може вважатися гарантією. Причому як самостійне явище безвідносно до визначеного об'єкта гарантія існувати не може, тому що процес забезпечення завжди припускає наявність об'єкта. Мета гарантій місцевого самоврядування — безперешкодне й ефек-тивне вирішення питань місцевого значення, причому як органами і посадовими особами місцевого самоврядування, так і передусім тери-торіальною громадою безпосередньо.

Реалізація закладеної в гарантіях мети припускає наявність дій, без яких неможливе досягнення позитивного результату. Гарантії місце­вого самоврядування також визначаються поведінкою, діяльністю відповідних суб'єктів.

¹ Напр.: Щебетун I. С. Організаційно-правові гарантії місцевого самоврядування в Україні: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — X., 2002.

744

Місцеве самоврядування в Украші

Тому при визначенні гарантій місцевого самоврядування потрібно виходити з того, шо вони переважно своїм предметом мають діяльність відповідних суб'єктів. Так, до суб'єктів, що забезпечують реалізацію повноважень місцевого самоврядування, належать пере-раховані в Конституції й у Законі «Про місцеве самоврядування в Ук-раїні» органи, підприємства, установи, організації, їх посадові особи, а також людина і громадянин. їх діяльність і є процесуальною озна-кою поняття гарантій місцевого самоврядування.

Водночас визначення гарантій лише з процесуального погляду збіднює зміст їх поняття. Адже діяльність сама по собі не може гаран-тувати здійснення функцій місцевого самоврядування. Необхідною передумовою їх здійснення слугують норми права, у яких закріплю-ються основні гаранта місцевого самоврядування і які встановлюють обов'язок відповідних суб'єктів щодо місцевого самоврядування.

Гаранта місцевого самоврядування лише зумовлюють процес ви-користання різних правових засобів для забезпечення безперешкод-ного та ефективного вирішення питань місцевого значення. Крім норм права, до цих засобів відносять акти застосування права (рішен-ня, розпорядження, накази, постанови), у яких персоніфікуються ак-тивні дії суб'єктів, зобов'язаних сприяти місцевому самоврядуванню у здійсненні його функцій.

При визначенні гарантій місцевого самоврядування варто врахо-вувати також істотну роль таких своєрідних засобів забезпечення йо­го діяльності, як місцеві звичаї, традиції. Можливість появи нових правил муніципальної діяльності у вигляді звичаїв і традицій поряд з нормами права у принципі завжди повинна матися на увазі як одна з особливостей розвитку муніципальної влади.

Гарантіїмісцевого самоврядування характеризуются такими озна-ками:

• наявність конкретної мети (об'єктної визначеності) — гарантії забезпечують механізм визнання, набуття, володіння, користування, розпорядження та захисту муніципальних прав і свобод людини і.гро-мадянина, а також реальну здатність територіальних громад безпосе-редньо або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування здійснювати муніципальну владу та вирішувати пи­тання місцевого значення;

• мають переважною мірою державний характер, тоді як місцеве самоврядування є самостійним видом публічної влади, що зумов-лює певний дуалізм місцевого самоврядування: з одного боку, його

24а-8152

745

Розділ 26

громадівська сутність, заснована на автономії територіальних гро­мад, а з іншого — публічно-владна сутність, побудована на відноси-нах підпорядкування, можливості владного примусу, публічності влади;

• мають певні визначені у законодавстві параметри (дія у часі, просторі та за колом суб'єктів) — гаранта можуть діяти постійно з мо­менту визнання місцевого самоврядування на всіх етапах муніци-пального будівництва або мати періодичний чи разовий характер; їх гарантуючий вплив може поширюватися на всю територію держави або обмежуватися певним локальним середовищем; деякі з них є га-рантіями усіх учасників муніципально-правових відносин, деякі — лише окремих суб'єктів;

• мають матеріалізований характер (конкретне середовище реалізації та нормативну оформленість) — гаранта містяться у не-обхідному для реалізації функцій місцевого самоврядування політи-ко-правовому та соціально-економічному оточенні, виходять з загальних принципів права, а також закріплюються у національному законодавстві, міжнародно-правових документах, локальних норма-тивно-правових актах, відображаються у місцевих звичаях і традиціях;

• наявність процесуальної визначеності (мають динамічний ха­рактер) — гарантії зумовлюються переважно реальною діяльністю те­риторіальних громад, жителів — членів цих громад, а також органів, підприємств, установ, організацій і їх посадових осіб щодо вирішен-ня питань місцевого значення;

• мають каузальний характер (мають певну причину, мотивацію, наявність попередніх підстав встановлення) — гарантії значною мірою функціонують вже після настання юридичних фактів, з якими пов'язується визнання системи муніципальних прав та свобод та набуття їх певними суб'єктами, а також покладання відповідних юри­дичних обов'язків щодо досягнення визначеного, заздалегідь перед-бачеиого результату¹.

Єдність цих ознак найоптимальніше характеризує гарантії ре­алізації муніципальної влади, що являють собою зумовлену діяльністю територіальних громад та місцевих жителів, а також органів, підприємств, установ, організацій і їх посадових осіб систему

¹ Батанов О. В. Гарантії місцевого самоврядування в Україні: деякі проблемні питання теорії // Держава і право: 36. наук, праць. — К., 2004. — Вип. 23. — С. 132-138.

746

Місцеве самоврядування в Україні

взаємозалежних засобів та способів, за допомогою яких забезпе-чується безперешкодне й ефективне здійснення муніципальних прав та свобод людини і громадянина, а також виконання юридичних обов'язків щодо місцевого самоврядування.

Таким чином, гаранта' місцевого самоврядування — це необхідне для набуття, володіння, користування та розпорядження муніципальними правами та свободами політико-правове і соціально-економічне оточення і спеціальний механізм, що забезпечують та захищають діяльність територіальних громад та інших суб'єктів системи місцево­го самоврядування щодо вирішення питань місцевого значення.

Для ефективного забезпечення функціонування місцевого само­врядування існує складна система гарантій. У науці конституційного права немає єдиної думки щодо системи гарантій місцевого само­врядування, їх класифікації. Більшість авторів виділяють загальні га­ранта, до яких відносять економічні, політичні, соціальні та духовні гарантії і спеціальні (юридичні або правові) гаранта'¹. Так, К. Шугріна пише про загальні та юридичні гарантії. При цьому до за-гальних гарантій вона відносить: організаційно-політичні, еконо­мічні, духовні, соціальні, а до юридичних — гарантії організаційної та фінансово-економічної самостійності місцевого самоврядування². Голова Фонду сприяння місцевому самоврядуванню України М. Пухтинський серед гарантій місцевого самоврядування виділяє: загальні, які зумовлені особливостями соціально-політичного ладу, ступенем розвитку економіки, духовної сфери; конституційні, які визначені Конституцією і присвячені безпосередньо принципам організації місцевого самоврядування; організаційно-правові, які забезпечують організаційну і правову автономію територіальних гро­мад і органів місцевого самоврядування; фінансово-економічні, спрямовані на дотримання фінансової й економічної самостійності місцевого самоврядування; міжнародно-правові, які декларовані в міжнародно-правових актах³.

Така розбіжність у видовій характеристиці гарантій місцевого самоврядування зумовлена відсутністю чітких критеріїв їх кла-

¹ Кравченко В. В., Пітцик М. В. Муніципальне право України: Навч. посіб. — К., 2003.— С. 313-314.

² ІПугрина Е. С. Муниципальное право. — М., 1999. — С. 260.

³ Основи муніципального права України: Навч. посіб. / За ред. М. I. Корнієнка. — К., 2000. — С. 90.

747

Розділ 26

сифікації. Видається доцільним як основні критерії класифікації га-рантій місцевого самоврядування виділяти: сферу (об'єкт) суспільних відносин, на яку поширюється сила гарантуючого впливу; форму нормативно-правової фіксації гарантій місцевого самоврядування; технологію діяльності територіальних громад та інших суб'єктів місцевого самоврядування'.

Найбільш важливе значення у системі гарантій місцевого само­врядування посідають об'єктні гарантії. Критерієм виділення цих га­рантій є сфери суспільного життя, у яких визнаються та здійснюють-ся муніципальні права і свободи та функціонує (може функціонувати) місцеве самоврядування. Такими сферами є політична, економічна, соціальна, ідеологічна (духовна, культурна) та зовнішня сфери. Цим сферам суспільних відносин і відповідають гарантії місцевого само­врядування — політичні, економічні, соціальні, ідеологічні (духовні, культурні) та зовнішні гарантії.

Думається, що виділення цієї групи гарантій місцевого самовряду­вання логічно випливає з розуміння місцевого самоврядування як права людини та територіальної громади вирішувати питання місце­вого значення. Адже, розглядаючи місцеве самоврядування крізь призму прав і свобод людини і громадянина, його можна визначати як визнані та гарантовані державою природні можливості людини та її асоціацій (територіальних громад) самостійно та під свою відповідальність вирішувати питання місцевого значення та здійсню-вати муніципальну владу в різних сферах суспільного життя, зокрема політичній, економічній, соціальній, культурній та ін. У зв'язку з цим, безумовно, різноманітні форми прояву та реалізації цих можли-востей потребують свого гарантування та захисту.

Для більш повного з'ясування поняття цієї групи гарантій потрібно виходити з того, що прояв їх гарантуючого механізму здійснюється за умови відповідного політико-правового клімату в державі та суспільстві, необхідного соціально-побутового та еко-номічного оточення, у визначеній моральній, ідеологічній атмосфері суспільства. Функціонування права, усієї системи юридичних засобів відбувається у визначеному соціальному середовищі, що виражає ставлення до права і законності з боку суспільства, держави, політич-

¹ Детальніше про це: Батанов О. В. Система гарантій місцевого самоврядування в Ук-раїні: проблемні питання теорії // Наукові праці Одеської національної юридичної академії. — Одеса, 2004. — Т. 3. — С. 147-158.

748

Місцеве самоврядування в Україні

них партій, що характеризує умови реалізації юридичних норм, стан правової культури і правового виховання тощо.

Тому як загальні об'єктні гаранта місцевого самоврядування мож-на розглядати ті політичні, економічні, соціальні умови, духовні устої та цінності суспільства, організаційні засоби, які: слугують передумо-вами визнання, встановлення місцевого самоврядування та стимулю-вання його розвитку; забезпечують певну стійкість, послідовність та стабільність в організації та діяльності місцевого самоврядування; утворюють реальні можливості для найбільш повної реалізації його функцій.

Очевидно, що у широкому політико-правовому та соціологічному розумінні до загальних об'єктних гарантій місцевого самоврядування можна відносити і ступінь розвитку громадянського суспільства. Ад-же місцеве самоврядування — не лише самостійний вид публічної влади, а й один із найважливіших інститутів громадянського суспільства та водночас механізм формування такого суспільства.

Дійсно, адже саме феномен громадянського суспільства розкриває енергійні прояви особистостей у соціумі, які не підлеглі формальній необхідності, що навіть порушують її своею волею й часто всупереч волі держави. ІДе і є прояв соціальної енергії людини, громадянина, жителя, його внутрішнього категоричного самоімперативу, його ініціативної волі, самопрояву його поведінкових установок і самовря­дування ззовні діями з їх втілення на практиці. А найбільш оптималь­ною сферою такого волевиявлення, реалізації самодіяльності особис-тості є сфера місцевого самоврядування, сфера функціонування муніципальної влади, що ніби «пронизує» усі інститути громадянсь­кого суспільства — адже переважна більшість із них функціонує і ре-алізується в синергетичному й навіть органічному взаємозв'язку з місцевим самоврядуванням. Тому як саме місцеве самоврядування виступає «критерієм істинності» громадянського суспільства, так і інститути громадянського суспільства та громадянське суспільство загалом є гарантами муніципальної влади¹.

¹ Баймуратов М. А. Роль публичной самоуправленческой (муниципальной) власти в становлении и развитии гражданского общества в Украине // Актуальні проблеми політики: 36. наук, праць — Одесса, 2003. — Вип. 16. — С. 41-52; Баймуратов М.А. Публичная самоуправленческая (муниципальная) власть и гражданское общество: проблеми взаимосвязи и взаимозависимости // Право и политика. — 2004. — № 3. — С. 82-87.

749

Розділ 26

Серед об'єктних гарантій місцевого самоврядування передусім потрібно виділити політичні гарантії. Під політичними гарантіями місцевого самоврядування слід розуміти демократичний характер політичного режиму у країні, який зумовлює не тільки визнання за на­селенням права на місцеве самоврядування, володіння, користування, розпорядження цим правом, його всіляку підтримку та захист держа­вою. Тільки в демократичній державі можливе існування місцевого самоврядування, тому що останнє як одна з основ конституційного ладу являє собою основний принцип організації і здійснення публічної влади, поряд з іншими конституційними принципами виз-начає систему демократичного управління у державі. Це система дер­жавної влади, яка заснована на принципах: поділу влади, розмежуван-ня предметів відання органів державної влади та місцевого самовряду­вання; народовладдя, яке здійснюється на основі політичного та ідео-логічного різноманіття безпосередньо народом, а також через органи державної влади і органи місцевого самоврядування; самостійності місцевого самоврядування в межах своїх повноважень; реального за­безпечення основних прав і свобод людини і громадянина тощо.

Значною мірою розвиток місцевого самоврядування залежить від рівня розвитку економіки у державі, життя людей, соціальної струк-тури суспільства тощо. Тому економічними гарантіями місцевого само­врядування виступають: економічна система суспільства, в основі якої лежать принципи ринкової економіки; єдність економічного просто­ру; вільне переміщення товарів, послуг та фінансових коштів; підтримка конкуренции свобода економічної діяльності, підприєм-ництва та праці; визнання, плюралізм, рівноправність та рівний захист різних форм власності, у тому числі комунальної.

До соціальних гарантій місцевого самоврядування належать: соціальна стабільність, розвиток соціальної структури суспільства; формування основних соціальних груп, зокрема, наявність «серед-нього класу»; можливість задоволення мінімальних потреб кожного жителя; ефективна система соціального забезпечення; діяльність держави, спрямована на всебічний розвиток особистості.

Ідеологічними (духовними, культурними) гарантіями місцевого самоврядування є: система існуючих у країні ідеологічних та культур-них цінностей; загальний рівень суспільної свідомості, у тому числі правосвідомості; ідеологічне різноманіття; заборона на розпалюван-ня соціальної, расової, міжетнічної та релігійної ворожнечі, посяган-ня на права і свободи людини; оцінка тих чи інших явищ життя пере-

750

довсім з позицій моральності, справедливости можливість міждер-жавного обміну культурними цінностями; існуючі у суспільстві істо-ричні, етнонаціональні, місцеві традиції та звичаї.

Серед зовнішніх об'єктних гарантій місцевого самоврядування мож-на виділити зовнішньополітичні, зовнішньоекономічні, зовнішньо-соціальні тощо. Ці гаранта зумовлені наявністю системи зовнішньо-державнихумов та чинників, які об'єктивують визнання, становлення, організацію, діяльність та захист муніципальних прав та свобод. Тріумфальний рух принципів субсидіарності, регіоналізації та децен-тралізації, який відбувся у період після другої світової війни в Європі та США, породив загальноєвропейську тенденцію муніципалізації конституційного життя та конституційного права. У світі дедалі більше відбувається усвідомлення того, що надмірний централізм не змінює держави, а веде до нездатності державного апарату. Місцеве самоврядування, регіоналізація та децентралізація стають тепер провідними принципами європейської політики та конституційно-правового регулювання.

Так, основна спрямованість принципу субсидіарності у XX ст. по-лягала у подоланні фашистських і соціалістичних тенденцій, захисті автономії особи та права на самоврядування нижчих політичних оди-ниць. Субсидіарність організації влади тим самим протиставлялася тенденціям у напрямі авторитарної централізованої держави. Суб­сидіарність розглядалася як передумова устрою, що базується на сво-боді: держава, яка дотримується принципу субсидіарності, гарантує своїм громадянам свободу і незалежність, місцеве і регіональне само­врядування, право приватної власності, всебічний соціальний захист, визнає принципи ринкової економіки тощо. Захист свободи через реалізацію принципу субсидіарності нині проголошується однією з традиційних цінностей європейського політичного устрою (Євро-пейська хартія місцевого самоврядування 1985 р., проект Європейсь­кої хартії регіонального самоврядування). 3 одного боку, визнання та гарантування широкого каталогу прав територіальних колективів у демократичних країнах створює умови для формування в них моделі так званої муніципальної держави, а з іншого — розвинуте місцеве са­моврядування та муніципальна влада бачиться як «запускаючий інструмент» процесу євроінтеграції¹.

¹ Батанов О. В. Конституційне право у сучасному світі: основні напрями та форми розвитку // Бюлетень Міністерства юстиції України. — 2003. — № 7. — С. 39.

751

Розділ 26

Отже, серед гарантій місцевого самоврядування можна виділити загальні об'єктні гаранта, тобто ті політичні, економічні, соціальні, культурні та міжнародні умови, підвалини і цінності суспільства, що слугують передумовами розвитку місцевого самоврядування та інсти-туціоналізації муніципальної влади; забезпечують визначену стійкість і стабільність муніципальної влади та створюють реальні можливості для найбільш оптимального вирішення завдань, які по-стають перед місцевим самоврядуванням.

Також гаранта місцевого самоврядування можна класифікувати і за іншими критеріями. Так, залежно від форми нормативно!' фіксації їх поділяють на: конституційно-правові, законодавчі, міжнародно-правові, локальні, а також ті, які містяться в інших соціальних нор­мах. Передусім за означеним критерієм до гарантій місцевого само­врядування відносять конституційно-правові гаранта. Вони передба-чені Конституцією України і безпосередньо реалізують загальні принципи організації та діяльності місцевого самоврядування. Основний Закон України містить ряд норм та окремий розділ про місцеве самоврядування. Значна кількість норм закріплена у першо-му розділі, який визначає основи конституційного ладу. Такий підхід означав, що місцеве самоврядування є одним з інститутів, які склада-ють основи конституційного ладу України. Це надає стійкого харак­теру місцевому самоврядуванню в суспільстві. Як акт вищої юридич-ної сили та основоположна нормативно-правова гарантія місцевого самоврядування Конституція закладає певний стабілізуючий фактор у правовий механізм функціонування місцевого самоврядування. Усі конституційні норми про місцеве самоврядування можна поділити на норми, якими: визнається місцеве самоврядування в Україні; визна-чається призначення місцевого самоврядування; закріплюється ме­ханізм та регулюється організація і діяльність місцевого самовряду­вання; встановлюється економічна основа місцевого самоврядуван­ня; закріплюються територіальні межі місцевого самоврядування; встановлюється компетенція місцевого самоврядування з деяких питань; встановлюються інші гаранта місцевого самоврядування; встановлюються права жителів на місцеве самоврядування та заборо-няється обмеження прав на місцеве самоврядування.

Виділення законодавчих гарантій місцевого самоврядування зу-мовлено тим, що норми Конституції не можуть охопити своїм регу-люванням всієї багатоманітності суспільних відносин, що виникають у сфері місцевого самоврядування. Для цього потрібні ще закони з

752

Місцеве самоврядування в Україні

найважливіших питань організації і діяльності суб'єктів місцевого самоврядування. До них слід віднести базовий Закон «Про місцеве самоврядування в Україні», закони про місцеві вибори, референдуми, інші форми безпосередньої демократа, про місцеві податки і збори, про комунальну власність тощо. Окремі аспекти функціонування місцевого самоврядування регулюються нормами екологічного, фінансового та інших галузей права, які встановлюють певні стандар­та, дотримання яких необхідно на території всієї країни.

Виділення міжнародно-правових гарантій місцевого самовряду­вання зумовлене тим, що існують визначені міжнародні стандарти в сфері місцевого самоврядування, що регламентують спільно розроб-лені державами принципові підходи і міжнародно-легальні принципи становлення, формування і функціонування інституту місцевого са­моврядування на території конкретних держав. Міжнародні стандар­ти місцевого самоврядування передбачені в міжнародних конвенціях спеціального порядку, що встановлюють правила, визнані більшістю держав.

Використання міжнародно-правових норм, що містять гаранта місцевого самоврядування в нормативному регулюванні організації і функціонування місцевого самоврядування, є дуже своєчасним. Вхо-дження України як повноправного члена у світове співтовариство по-клало на неї конкретні обов'язки щодо реалізації своїх міжнародно-правових зобов'язань не тільки на міжнародній арені, а й усередині країни. Щодо останнього виникають істотні труднощі, зумовлені як важкою економічною кризою, у якій опинилася Україна, і, як наслідок, відсутністю матеріальних умов і політичної волі, так і особ-ливостями менталітету народу, багато поколінь якого зросло в умовах тоталітарного мислення, якому притаманнии низький рівень правосвідомості і правової культури.

Так, Європейська хартія місцевого самоврядування містить міжна-родно-правові стандарти розвитку місцевого самоврядування, які «зобов'язують країни-учасниці застосовувати основні норми, що га-рантують політичну, адміністративну і фінансову самостійність місцевого самоврядування».

Гаранта місцевого самоврядування закріплені у ряді інших міжна­родно-правових документів, зокрема Європейській конвенціїпро основ­ні принципи транскордонного співробітництва між територіальними громадами або органами влади, Європейській хартії урбанізму, Євро­пейській декларації місцевих прав, Європейській хартії про участь

753

Розділ 26

молоді в муніципальному і регіональному житті, Конвенції про участь іноземців у суспільному житті на місцевому рівні тощо.

Особливість локальних. (місцевих) гарантій полягає у тому, що вони передбачаються як на рівні нормативно-правового закріплення (ста­тута територіальних громад, регламенти місцевих рад, положення про органи самоорганізації населення тощо), так і на рівні їх практич­но/ реалізації. Питання про правові акти місцевого самоврядування набуває особливої актуальности тому що йдеться про формування дійсно демократичної системи правотворчості. Акти місцевого само­врядування поряд із Конституцією і законами України, відповідними міжнародно-правовими документами, указами Президента України та постановами Кабінету Міністрів, актами місцевих органів вико-навчої влади виступають важливим і необхідним елементом механізму гарантування місцевого самоврядування.

Слід зазначити, що найважливішою нормативною гарантією місцевого самоврядування має стати статут територіальної громади як необхідний елемент правової основи муніципальної демократа. Саме орієнтація на прийняття власних «комунальних конституцій» найбільш оптимально відповідає ідеї розмаїття й свободи вибору на-прямів і видів локально! діяльності населення за місцем проживання. Одночасно закріплення інших локальних гарантій має стати обов'яз-ковою вимогою саме для статутів територіальних громад. Локальні га­ранта забезпечуються повсякденною діяльністю органів та посадових осіб місцевого самоврядування над створенням належних політич-них, матеріально-технічних, соціальних умов реалізації права грома-дян на участь у місцевому самоврядуванні¹.

Важливе значення у механізмі гарантування місцевого самовряду­вання займають й інші соціальні норми, зокрема релігійні норми, місцеві традиції, звичаї тощо.

Неодмінною та найважливішою умовою визнання та здійснення місцевого самоврядування є наявність таких спеціальних гарантій, які забезпечують одночасну реалізацію усіх муніципальних прав і свобод та «обслуговують» місцеве самоврядування на усіх стадіях про-цесу вирішення питань місцевого значення. Система гарантій по-різному впливає на місцеве самоврядування. Деякі з них суттєво

¹ Делія Ю. В. Правові основи місцевого самоврядування в Україні: проблеми теорії і практики: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — К., 2003. — С. 12.

754

Місцеве самоврядування в Україні

впливають на визнання місцевого самоврядування (наприклад, основні конституційні гарантії), інші — на створення умов для здійснення муніципальних прав і свобод (наприклад, об'єктні га­рантії), дія третіх відчутна лише у конкретній територіальній громаді (наприклад, локальні гарантії), рольове призначення четвертих обме-жене у часі (наприклад, діяльність офіційних спостерігачів на місце-вих виборах або референдумах). Але є група гарантій, гарантуючий вплив яких є наскрізним, таким, шо переважно не залежить від часо-вих, просторових, суб'єктно-об'єктних та інших характеристик місцевого самоврядування. Умовно назвемо цю групу гарантій проце-суальними, або технологічними, гарантиями.

Не викликає сумнівів, що кожне питання місцевого життя, неза-лежно від того, яке воно — політичне, економічне, соціальне або культурне, — може бути вирішене у повному обсязі тільки після про-ходження певних стадій'. від інформаційного «імпульсу» на виник-нення цього питання, прогнозування та планування реагуючих на нього дій, їх нормативного оформлення, матеріально-технічного і бюджетно-фінансового забезпечення до контролю за виконанням відповідних рішень з цього приводу та їх захисту в разі необхідності. Звідси основними стадіями цього процесу є інформаційне, нормо-творче, бюджетно-фінансове, організаційне і кадрове забезпечення вирішення тих чи інших питань, а також забезпечення захисту учасників цього процесу. Без цього вирішити яке-небудь питання неможливо.

Водночас кожна зі стадій процесу вирішення того чи іншого пи­тання також органічно потребує наявності певних способів і засобів, які забезпечують їх наступність, а також чіткість та ефективність певних муніципальних дій та функцій, тобто свого гарантування. Такими способами і засобами є технологічні гарантії місцевого самоврядування. Відповідно до цієї групи гарантій відносять інфор-маційні, нормотворчі, бюджетно-фінансові, організаційні і кадрові гарантії та гарантії захисту місцевого самоврядування.

Так, важливість інформаційних гарантій місцевого самоврядування полягає у тому, що інформація, інформаційні механізми (способи, за-соби) — умова найбільш оптимального цілеспрямованого функціону-вання і розвитку муніципальної демократа. Інформація обслуговує всі ланки і функції системи місцевого самоврядування, дає змогу кожному суб'єктові муніципальних відносин знайти оптимально засоби й методи розв'язання своїх проблем, забезпечує рух місцевого

755

Розділ 26

самоврядування до обраної мети — вирішення питань місцевого зна­чення. Так, інформаційними гарантіями місцевого самоврядування виступає система інформування місцевих жителів про роботу місце­вого самоврядування, стан муніципального господарства, реалізації принципу гласності у муніципальній діяльності, що є важливою умо-вою забезпечення активно!' участі населення у вирішенні питань місцевого значення, контролю за роботою органів місцевого само­врядування. Зовнішньоформальним виявом інформаційних гарантій є можливість проведення громадських слухань, звітів депутатів і сільських, селишних, міських голів про свою роботу, інформаційних конференцій, зборів, конференцій за місцем проживання, опиту-вань, заснування ЗМІ, муніципального телебачення і радіо тощо. Інформаційна гарантія місцевого самоврядування реалізується і через обов'язковість оприлюднення нормативно-правових актів щодо місцевого самоврядування у спеціальних виданнях. Також роль інформаційних гарантій відіграють локальні інформаційні мережі ор­ганів місцевого самоврядування, аналітичні центри, органи муніци-пальної статистики, муніципального маркетингу тощо.

Нормотворчі гарантії місцевого самоврядування передбачають наявність у місцевого самоврядування власної системи нормативно-правових актів. Соціальна цінність локального регулювання має прояв у гармонізації інтересів держави, суспільства, територіальних громад, а також жителів — членів цих громад. Так, статута тери­торіальних громад, рішення, прийняті шляхом місцевого референду­му, є обов'язковими для виконання на відповідній території і мають більш вагому юридичну силу, ніж рішення рад, їх виконавчих органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Важливу роль відіграють і матеріально-технічні та бюджетно-фінансові гарантії місцевого самоврядування. Практика доводить, що досягнення мети самоврядування можливе лише за наявності у тери-торіальної громади можливостеи щодо володіння, користування та вільного розпорядження матеріальними, фінансовими та іншими ресурсами, необхідними для здійснення муніципальної діяльності. Матеріально-технічні гарантії передбачають наявність комунальної, у тому числі земельної власності, об'єкти якої визначаються, виходячи з їхньої значущості для обслуговування населення відповідної тери­торії. Свое соціальне призначення місцеве самоврядування може виправдати, лише ефективно управляючи комунальним майном, формуючи та раціонально використовуючи місцеві фінанси.

756

Місцеве самоврядування в Україні

Основною гарантією фінансової основи місцевого самоврядування є його право самостійно формувати, затверджувати і поповнювати місцевий бюджет. Доходи місцевих бюджетів формуються за рахунок власних, визначених законом джерел та закріплених у встановленому порядку загальнодержавних податків, зборів та інших обов'язкових платежів. Територіальні громади можуть об'єднувати на договірних за­садах кошти бюджетів для виконання спільних проектів або для спільного фінансування комунальних підприємств, організацій і уста-нов, створювати для цього відповідні органи і служби.

Окреме місце в системі технологічних гарантій місцевого самовря­дування посідають організаційні та кадрові гаранта'. Це їх місце виз-начається насамперед наявністю у територіальних громад системи органів та посадових осіб місцевого самоврядування. Здатність мати органи та посадові особи місцевого самоврядування — це гарантія де-централізації, організації та здійснення влади на місцях, яка забезпе-чує самостійне вирішення територіальними громадами питань місце­вого життя, організаційне відокремлення управління місцевими справами в системі управління суспільством і державою. Органи місцевого самоврядування — це його основні структурно-ор-ганізаційні форми, які не є структурним підрозділом механізму дер­жавного управління та є самостійною формою реалізації народом своєї влади. Також велике практичне значення для гарантування місцевого самоврядування займають кадрові гарантії, зокрема інсти-тут служби в органах місцевого самоврядування.

Гарантії захисту місцевого самоврядування посідають особливе місце в системі гарантій місцевого самоврядування взагалі та його технологічних гарантій зокрема. Право місцевих влад на звернення за допомогою до засобів юридичного захисту отримало свое закріплен-ня у Конституції (ст. 145) та законах України, а також у міжнародно-правових актах, зокрема у ст. 11 Європейської хартії місцевого само­врядування. За змістом гарантії юридичного захисту місцевого само­врядування є сукупністю правових умов та організаційних заходів шодо забезпечення реалізації різних інтересів відповідних територій, захисту гарантованих Конституцією і законодавством України прав жителів—членів територіальних громад та проведенні заходів щодо зміцнення громадського порядку.

Охорона, захист, припинення порушень та поновлення поруше-них прав місцевого самоврядування може здійснюватися за допомо­гою багатьох засобів правового захисту. Пріоритетне місце серед цих

757

Розділ 26

засобів посідає судовий захист прав та інтересів місцевого самовряду­вання. На важливість судового захисту в системі гарантій прав місце­вого самоврядування вказує багато факторів, наприклад, посилення адміністративного тиску на органи та посадових осіб місцевого само­врядування, наявність значної кількості актів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, шо порушують права територіаль-них громад, права громадян на участь у здійсненні місцевого само­врядування, права органів та посадових осіб місцевого самоврядуван­ня. Також важливу роль у механізмі захисту прав місцевого самовря­дування займає й можливість утворення служб охорони громадського порядку: повнокровне самоврядування важко уявити без можливості задоволення потреб населення в необхідному громадському порядку.

Слід зазначити, що не виключено здійснення поділу гарантій місцевого самоврядування і за іншими критеріями, наприклад, за суб'єктною ознакою, тобто залежно від того, хто виступає гарантом місцевого самоврядування. Аналіз Конституції дає підстави зробити висновок про те, що вона закріпила відносно цілісну систему суб'єктів гарантування місцевого самоврядування. Основними з них є: Український народ, Українська держава загалом і в особі ії спеціалізованих інститутів (організацій, служб) зокрема; Верховна Рада України; Президент України; Кабінет Міністрів України та інші органи виконавчої влади; Конституційний Суд України; суди загаль-ної юрисдикції; прокуратура та інші контрольно-наглядові органи; територіальні громади та органи і посадові особи місцевого самовря­дування; політичні партії і громадські організації; підприємства, уста­нови, організації; міжнародні органи та організації тощо.

Можливою є інституційна диференціація гарантій місцевого само­врядування. Наприклад, можна виділяти гарантії місцевих виборів, місцевих референдумів та інших форм безпосередньої демократа у місцевому самоврядуванні; гарантії прав і свобод людини і громадя-нина у сфері місцевого самоврядування тощо.

758

_{Розділ 27}

Конституційно-правові основи національної безпеки і оборони України

Складовою будь-якої держави як суспільного утворення є забезпе-чення національної безпеки, яка покликана забезпечити сприятливі умови для життя і продуктивної діяльності громадян, державних інститутів, захищати життєво важливі інтереси людини і громадянина, суспільства і держави від внутрішніх та зовнішніх загроз. Реальна оцінка загального стану національної безпеки є підгрунтям для вироб-лення стратегічної державної політики і метою забезпечення сталого розвитку суспільства, своєчасного виявлення, запобігання і нейт-ралізації реальних та потенційних загроз національним інтересам.

Українська держава постійно приділяє значну увагу виробленню виваженої політики національної безпеки та напрацюванню ефек-тивних механізмів її реалізації. Це у свою чергу вимагає всебічного поглибленого дослідження та вивчення внутрішньо- і зовнішньо-політичних процесів, а також правового обгрунтування адекватних дій на загальнодержавному рівні, спроможних нейтралізувати нега-тивні ситуації та розв'язати потенційні й реальні загрози Українській державі.

Правову основу в сфері національної безпеки становлять Консти-туція та інші нормативно-правові акти, міжнародні договори України.

Конституція України поряд із іншими законами держави закріп-лює і гарантує захист фундаментальних прав людини і громадянина,

759

Розділ 27

впорядкування й організацію державно! влади, утвердження загаль-нолюдських цінностей, на яких грунтується будь-яке суспільство.

Конституція України визначає також основи і засади державної політики у галузі оборони. Враховуючи необхідність забезпечення власної воєнної безпеки і оборони, усвідомлюючи свою відпові-дальність у справі підтримання міжнародної стабільності як суве-ренна, і незалежна, демократична, соціальна, правова держава Україна має Збройні Сили. Саме Збройні Сили України забезпечують стримування та відсіч збройної агресії проти України, охорону її повітряного та підводного простору в межах територіального моря країни. Тому забезпечення національної безпеки і оборони країни Конституція відносить до одного з найважливіших завдань держа­ви — це є справою всього Українського народу (ст. 17).

27.1. Поняття, об'єкти, суб'єкти і принципи національної безпеки

Національна безпека — широке, багатокомпонентне поняття, яке відображає стан захищеності життєво важливих інтересів людини і громадянина, суспільства і держави, яким забезпечується сталий розви-ток суспільства, своєчасне виявлення, запобігання і нейтралізаціяреаль-них та потенційних загроз національним інтересам.

Зміст поняття «національна безпека» знаходить свое вираження: а) крізь призму зіткнення наш'ональних інтересів, які знаходять свій прояв у вигляді ідеалів і цілей держави, нації (У. Ліпман, Г. Моргентау, С. Хоффан, М. Каплан та ін.); б) через взаємодію системи існуючих цінностей як найбільш фундаментальних чинників, що детермінують цілі, засоби та принципи взаємодії держав на міжиародній арені та політичних сил у країні (А. Вольдерс, К. Норр, Ф. Трегер, Д. Кауффан та ін.).

Всебічна оцінка національної безпеки вимагає: по-перше, знаход-ження суттєвих відмінностей міжреальним її станом та суб'єктивною оцінкою цього стану представниками різних військово-політичних сил держави, коаліцій; по-друге, визначення верхньоїта нижньоїмеж національної безпеки для кожної окремо взятої держави чи військо-во-політичного союзу (блоку); по-третє, ширшого тлумачення змісту

760

Конституційно-правові основи національної безпєки і оборони України

національної безпєки, аніж під кутом зору тільки військової, зовнішньополітичної та зовнішньоекономічної загрози.

Об'єктами національної безпєки є: людина і громадянин (їхні кон-ституційні права і свободи); суспільство (його матеріальні, духовні, морально-етичні, культурні, історичні, інтелектуальні цінності, інформаційне і навколишнє природне середовище і природні ресур-си); держава (її конституційний лад, суверенітет, територіальна цілісність і недоторканність).

Безпека людини і громадянина забезпечується системою право-вих, морально-етичних норм, суспільних та державних інститутів та організацій, які гарантують реалізацію їх основних прав і свобод.

Безпека суспільства досягається наявністю та ефективною діяльністю державних і суспільних інститутів, норм, розвинутих форм суспільної свідомості, які в повному обсязі забезпечують консти-туційні права і свободи людини і громадянина на засадах політичної, економічної та ідеологічної багатоманітності.

Безпека держави грунтується на ефективному механізмі уп-равління та координації діяльності політичних сил та суспільних ор­ганізацій, інститутів, а також відповідних військових формувань та правоохоронних органів держави, організація і порядок діяльності яких визначаються законом.

Національна безпека як складна багатоаспектна категорія знаходить свое безпосереднє вираження у таких видах безпєки, як: економічна, політична, воєнна, державна, інформаційна, науково-технологічна, екологічна, епідемічна, фінансова, пожежна, продовольча тощо.

Суб'єкти забезпечення національної безпєки — це носії певного роду діяльності, що пов'язані зі здатністю забезпечувати захист об'єктів національної безпєки.

Суб'єктами забезпечення національної безпєки є: держава, Прези­дент України; Верховна Рада України; Кабінет Міністрів України; Рада національної безпєки і оборони України; міністерства та інші центральні органи виконавчої влади; Національний банк України; суди загальної юрисдикції; прокуратура України; місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування; Збройні Сили України, Служба безпєки України; Державна прикордонна служба України та інші військові формування, утворені відповідно до законів України; громадяни України; об'єднання громадян.

Основним суб'єктом забезпечення національної безпєки України є держава, яка здійснює свої повноваження щодо забезпечення без-

761

Розділ 27

пеки через органи законодавчої, виконавчої та судової влади. Держа­ва згідно з Конституцією України (ст. 3, 27, 28, 29) забезпечує безпеку кожної людини і громадянина; їх життя, здоров'я, честь, недотор-канність на всій території Української держави. Україна як держава також гарантує захист своїх громадян, які перебувають за її державни-ми межами (ст. 25 Конституції).

Українська держава забезпечує правову та соціальну захищеність громадян та їх об'єднань, які сприяють забезпеченню безпеки відповідно до Закону України «Про основи національної безпеки Ук­раїни» (2003 р.).

Зміст захисту та повноваження інших суб'єктів щодо забезпечення національної безпеки визначається характером реальних та по-тенційних загроз. Забезпечення безпеки особи (громадянина), суспільства і держави здійснюється на основі розмежування основних повноважень суб'єктів національної безпеки.

Відповідно до Конституції та законів України:

• Український народ (громадяни України) через участь у виборах, референдумах та через інші форми безпосередньоїдемократії, атакож через органи державної влади та органи місцевого самоврядування, які вони обирають, реалізують національні інтереси, добровільно і в порядку виконання конституційних обов'язків здійснюють заходи, передбачені законодавством України шодо забезпечення її націо­нальної безпеки; як безпосередньо, так і через об'єднання громадян звертають увагу суспільних і державних інститутів і до небезпечних явищ і процесів у різних сферах життєдіяльності країни; у законний спосіб і законними засобами захищають власні права та інтереси, а також власну безпеку (статті 29, 32, 46, 55 Конституції; п. 12 ст. 9 Закону України «Про основи національної безпеки України»; статті 7, 8, п. 9 ст. 25 Закону України «Про Службу безпеки України»; ст. 5, п. 3 ст. 10, ст. 23 Закону України «Про міліцію»; ст. 6, п. 14 ст. 8, ст. 11 Зако­ну України «Про оперативно-розшуковудіяльність»; ст. 101, 102 КПК України тощо);

• Верховна Рада в межах своїх повноважень, встановлених Кон­ституцією України, визначає основні засади внутрішньої та зовнішньої політики, основи національної безпеки, формує законо-давчу базу в цій сфері, схвалює рішення з питань введення надзвичай-ного і военного стану, мобілізації, визначення загальної структури, чисельності, функцій Збройних Сил України та інших військових формувань, створених відповідно до законів України;

762

Конституційно-правові основи національної безпеки і оборони України

• Президент України як глава держави, гарант державного суве-ренітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина, Верховний Головноко-мандувач Збройних Сил України і Голова Ради національної безпеки і оборони України здійснює загальне керівництво у сферах національної безпеки та оборони України, захищає незалежність, національну безпеку (п. 18, 21 ст. 103, п. 1 ст. 106 Конституції; п. 2 ст. 2, п. 1 ст. 9 Закону України «Про основи національної безпеки України»; ст. 5 Закону України «Про оборону України» тощо);

• Рада національної безпеки і оборони України координує та кон-тролює діяльність органів виконавчої влади у сферах національної безпеки і оборони; з урахуванням змін у геополітичній обстановці вносить Президентові України пропозиції щодо уточнення Стратеги національної безпеки України та Воєнної доктрини України (ст. 107 Конституції; п. 3 ст. 9 Закону України «Про основи національної без­пеки України»);

• Кабінет Міністрів України як вищий орган у системі органів ви­конавчої влади забезпечує державний суверенітет і економічну са-мостійність України, вживає заходів щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина, обороноздатності, національної безпеки Ук­раїни, громадського порядку і боротьби зі злочинністю (п. 4 ст. 9, ст. 116; Закону України «Про основи національної безпеки України»; ст. 107 Закону України «Про оборону України» тощо);

• Національний банк України відповідно до основних засад гро-шово-кредитної політики визначає та проводить грошово-кредитну політику в інтересах національної безпеки України (п. 5 ст. 9 Закону України «Про основи національної безпеки України» тощо);

— Служба безпеки України, міністерства та інші центральні органи виконавчої влади в межах своїх повноважень забезпечують виконання передбачених Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України завдань, здійсню- ють реалізацію концепцій, програм у сфері національної безпеки, підтримують у стані готовності до застосування сили та засоби забез­ печення національної безпеки (п. 6 ст. 9 Закону України «Про основи національної безпеки України»; ст. 7, 8, п. 9 ст. 25 Закону України «Про Службу безпеки України»);

— місцеві державні адміністрації та органи місцевого самовряду- вання забезпечують вирішення питань у сфері національної безпеки,

763

Розділ 27

віднесених законодавством до їхньої компетенції (п. 7 ст. 9 Закону України «Про основи національної безпеки України»);

• воєнна організація держави забезпечує оборону України, захист її суверенітету, територіальної цілісності і недоторканності кордонів; протидіє зовнішнім загрозам военного характеру (ст. 17 Конституції; статті 13—16 Закону України «Про оборону України»; п. 8 ст. 9 Закону України «Про основи національної безпеки України»; ст. 4 Закону України «Про надзвичайний стан» тощо);

• правоохоронні органи ведуть боротьбу зі злочинністю і про-тидіють тероризму, забезпечують захист і врятування населення в разі надзвичайних ситуацій техногенного і природного характеру (п. 9 ст. 9 Закону України «Про основи національної безпеки України»; пункти 3, 23 ст. 5, ст. 10 Закону України «Про міліцію»; ст. 6, 11, п. 14 ст. 8 Закону України «Про оперативно-розшукову діяльність» тощо);

• суди загальної юрисдикції здійснюють судочинство у справах про злочини, що завдають шкоди національній безпеці України (п. 10 ст. 9 Закону України «Про основи національної безпеки України» тощо);

— прокуратура України здійснює повноваження у сфері національної безпеки України відповідно до Конституції України та Закону України «Про прокуратуру України» (п. 11 ст. 9 Закону Ук­ раїни «Про основи національної безпеки України» тощо).

Основними принципами забезпечення національної безпеки, що визначають її зміст та спрямованість, є: пріоритет прав і свобод люди-ни і громадянина; верховенство права; пріоритет договірних (мирних) засобів у розв'язанні конфліктів; своєчасність і адекватність заходів захисту національних інтересів реальним потенційним загро­зам; чітке розмежування повноважень та взаємодія органів державної влади у забезпеченні національної безпеки; демократичний цивільний контроль над Воєнною організацією держави та іншими структурами в системі національної безпеки; використання в інтере-сах України міждержавних систем та механізмів міжнародної колек-тивної безпеки¹.

Національна безпека України забезпечується шляхом проведення виваженої державної політики відповідно до прийнятих в установле-

¹ Закон України «Про основи національної безпеки України» № 964-ІУ від 19.06.2003 // Відомості Верховно!' Ради України. — 2003. — № 39. — Ст. 5.

764

Конституційно-правові основи національної безпеки і оборони України

ному порядку доктрин, концепцій стратегій і програм у політичній, економічній, соціальній, воєнній, екологічній, науковій, техно-логічній, інформаційній та інших сферах.

Вибір конкретних засобів і шляхів забезпечення національної безпеки України зумовлюється необхідністю своєчасного вжиття за-ходів, адекватних характеру масштабів загроз національним інтересам.

Національні інтереси — це усвідомлені та виражені в Декларації про державний суверенітет України поняттєво важливі матеріальні, духовні та державні цінності Українського народу як носія суверенітету і еди­ного джерела влади в Українській державі, визначальні потреби люди-ни і громадянина, суспільства і держави, здійснення яких забезпечує реалізацію суверенітету, конституційного ладу та територіальної цілісності держави, її професивний та демократичний розвиток.

Національні інтереси України та їх пріоритетність зумовлюється конкретною ситуацією, що складається в країні та поза її межами. Пріоритетними національними інтересами України на сучасному етапі розвитку є: гарантування конституційних прав і свобод людини і гро­мадянина; розвиток громадянського суспільства, його демократич-них інститутів; захист державного суверенітету, територіальної цілісності та недоторканності державних кордонів, недопущення втручання у внутрішні справи України; зміцнення політичної і соціальної стабільності в суспільстві; забезпечення розвитку і функціонування української мови як державної в усіх сферах суспільного життя на всій території України, гарантування вільного розвитку, використання і захисту російської, інших мов національних меншин України; створення конкурентоспроможної, соціально орієнтованої ринкової економіки, забезпечення постійного зростан-ня рівня життя і добробуту населення; збереження та зміцнення на-уково-технологічного потенціалу, утвердження інноваційної моделі розвитку; забезпечення екологічно та техногенно безпечних умов життєдіяльності громад суспільства, збереження навколишнього природного середовиша та раціонального використання природних ресурсів; розвиток духовності, моральних засад, інтелектуального по­тенціалу Українського народу, зміцнення фізичного здоров'я нації, створення умов для розширеного відтворення населення; інтеграція України в європейський політичний, економічний, правовий простір, євроатлантичний безпековий простір; розвиток рівноправ-них взаємовигідних відносин з іншими державами світу в інтересах України.

765

Розділ 27

Проте на сучасному етапі свого розвитку молода багатонаціональна Українська держава зіткнулася зі складними геополітичними, еко-номічними, екологічними, військовими та іншими чинниками, які створюють небезпеку життєво важливим інтересам особи, суспільства й держави (завдають шкоди, знищують, змінюють тощо). Реальні та потенційні загрози національним інтересам і національній безпеці України з внутрішніх та зовнішніх джерел небезпеки визначають зміст діяльності щодо гарантування як внутрішньої, так і зовнішньої безпеки.

Таким чином, аналіз проблем, пов'язаних з визначенням націо­нальної безпеки як складної, багатоаспектної категорії, основних ії об'єктів і суб'єктів, а також принципів свідчить, що вони вбирають у себе не тільки загальновизнані характеристики, які можуть бути засто-совані до кожної країни, а й специфічні ознаки, зумовлені трудноща-ми розвитку та становленням молодої багатонаціональної держави, яка зіткнулася з цілим комплексом складних політичних, еко-номічних, екологічних, військових чинників на шляху свого розвитку.

27.2. Законодавчі основи забезпечення національної безпеки

Забезпечення національної безпеки здійснюється на основі єдиної державної політики, спрямованої на досягнення сталого розвитку суспільства, своєчасне виявлення, запобігання і нейтралізацію реальних та потенційних загроз національним інтересам української держави.

Для створення та підтримки необхідного рівня захищеності об'єктів безпеки в Україні розробляється система нормативно-право-вих актів, які регулюють відносини у галузі національної безпеки, визначаються правові основи діяльності в цій сфері, формуються або удосконалюються органи забезпечення безпеки і механізми контро­лю та нагляду за їх діяльністю. Правову основу забезпечення національ­ної безпеки України становлять Конституція, закони України «Про ос­нови національної безпеки України», «Про інформаційну безпеку», «Про Раду національної безпеки і оборони України», «Про Службу безпеки України», «Про оперативно-розшукову діяльність» та інші закони, міжнародні договори, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою, а також видані на виконання законів інші норма-тивно-правові акти Української держави.

766

Конституційно-правові основи національної безпеки і оборони України

Конституція України наповнює зміст чинних законодавчих та нормативно-правових актів, якими опосередковується та забезпе-чується безпека особи, суспільства та держави, системністю, закріплює вихідні правові засади діяльності суб'єктів національної безпеки, а також пронизує їх єдиними принципами та ідеями.

Конституція України диференційовано підходить до проблеми за-конодавчого закріплення, організації та діяльності суб'єктів забезпе-чення національної безпеки. Загальні питання законодавчого закріплення, організації та діяльності суб'єктів забезпечення національної безпеки відображені у загальних засадах (ст. 3, 16, 17, 18), так і в окремих розділах Конституції (п. 1 ст. 32; ст. 37; п. 2 ст. 39; п. 2 ст. 44; п. 2 ст. 64; п. 9, 22, 23, 31 ст. 85; п. 17 ст. 92; п. 17, 18, 19, 20 ст. 106; ст. 107; п. 7 ст. 116). Конституційні норми при забезпеченні національної безпеки не допускають обмеження прав і свобод грома­дян, виконання ними своїх обов'язків, крім випадків, передбачених чинним законодавством.

Конституція України визначає систему гарантій прав та свобод людини й громадянина, механізм їх захисту и охорони у звичайних умовах забезпечення (режиму функціонування) національної безпе­ки України.

Поряд із цим, беручи до уваги ймовірність реальних загроз національним інтересам, шо можуть виникнути в державі й суспільстві, Конституцією України передбачена можливість обмежен­ня конституційних прав і свобод людини і громадянина. Відповідно до ст. 64 Конституції України в умовах военного або надзвичайного ста­ну можуть встановлюватися окремі обмеження прав і свобод із зазна-ченням строку дії цих обмежень. Поряд із цим не можуть бути обме-жені права і свободи людини і громадянина, передбачені статтями 24, 25, 27, 28, 29, 40, 47, 51, 52, 55, 56, 57, 58, 59, 60, 61, 62, 63 Конституції України.

Запровадження надзвичайного стану передбачає особливий режим діяльності органів державної влади і управління, установ та організацій, який допускає низку законодавчих обмежень прав і сво­бод громадян, правоздатності юридичних осіб з покладанням на них додаткових обов'язків.

В Україні зміст прав, режиму надзвичайного стану, порядок його введення та припинення дії, особливості діяльності органів держав­ної влади та органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій, додержання прав і свобод людини і громадянина, а та-

767

Розділ 27

кож прав і законних інтересів юридичних осіб та відповідальність за порушення вимог або невиконання заходів правового режиму над-звичайного стану визначаються статтями 64, 85 і 106 Конституції України, Законом України «Про правовий режим надзвичайного ста­ну» (2000 р.), іншими законами та указами Президента України про введення надзвичайного стану в Україні або в окремих її місцевостях.

Згідно з цими актами надзвичайний стан — це особливий правовий режим, який може тимчасово вводитися в Україні чи в окремих її місцевостях при виникненні надзвичайних ситуацій техногенного або природного характеру не нижче загальнодержавного рівня, що призве-ли чи можуть призвести до людських і матеріальних втрат, створю-ють загрозу життю і здоров'ю громадян, або за спроби захоплення державної влади чи зміни конституційного ладу України шляхом насильства. Такий стан передбачає надання відповідним органам державної влади, військовому командуванню та органам місцевого самоврядування повноважень, необхідних для відвернення загрози та забезпечення безпеки і здоров'я громадян, нормального функціонування національної економіки, органів державної влади та органів місцевого самоврядування, захисту конституційного ла­ду, а також допускає тимчасове, зумовлене загрозою, обмеження у здійсненні конституційних прав і свобод людини і громадянина, прав і законних інтересів юридичних осіб із зазначенням строку дії цих обмежень.

Введення надзвичайного стану можливе лише за наявності реаль-ної загрози безпеці громадян або конституційного ладу, відвернення якої іншими способами є неможливим. Надзвичайний стан запрова-джується у випадках: виникнення особливо тяжких надзвичайних си­туацій техногенного та природного характеру (стихійного лиха, ката­строф, особливо великих пожеж, застосування засобів ураження, пандемій, панзоотій тощо), що створюють загрозу життю і здоров'ю значних верств населення; здійснення масових терористичних актів, що супроводжуються загибеллю людей чи руйнуванням особливо важливих об'єктів життєзабезпечення; спалаху міжнаціональних і міжконфесійних конфліктів, блокування або захоплення окремих особливо важливих об'єктів або місцевостей, що загрожує безпеці громадян і порушує нормальну діяльність органів державної влади та органів місцевого самоврядування; масових безпорядків, що супро­воджуються насильством над громадянами, обмежують їх права і свободи; спроби захоплення державної влади чи зміни консти-

768

Конституційно-правові основи національної безпеки і оборони України

туційного ладу України шляхом насильства; масового переходу дер­жавного кордону з території суміжних держав; необхідності віднов-лення конституційного правопорядку і діяльності органів державної влади. Надзвичайний стан в Україні або в окремих її місцевостях вво­диться указом Президента України, який підлягає невідкладному роз-гляду і затвердженню Верховною Радою України протягом двох днів з моменту звернення Президента України.

В указі Президента про надзвичайний стан передбачається вжиття таких заходів: обгрунтування необхідності введення над-звичайного стану; межі території, на якій він вводиться; час і строк, на який він вводиться; перелік і межі надзвичайних заходів, вичерп-ний перелік конституційних прав та свобод людини і громадянина, які тимчасово обмежуються у зв'язку з введенням надзвичайного стану, а також перелік тимчасових обмежень прав та законних інте-ресів юридичних осіб із зазначенням строку дії цих обмежень; орга­ни державної влади, органи військового командування та органи місцевого самоврядування, яким доручається здійснення заходів надзвичайного стану, та мета їх додаткових повноважень; інші пи­тання, пов'язані із запровадженням надзвичайного стану.

Указ Президента України про введення надзвичайного стану, затверджений Верховною Радою України, негайно оголошується через ЗМІ або в інший спосіб.

В Україні надзвичайний стан може бути введено на строк не більш як 30 і не більш як 60 діб в окремих її місцевостях. У разі необхідності він може бути продовжений Президентом України, але не більш як на 30 діб. Указ Президента про продовження дії надзвичайного стану на-буває чинності після його затвердження парламентом. За пропо-зицією Верховної Ради надзвичайний стан може бути скасований указом Президента України раніше строку, на який він вводився, у разі усунення обставин, що зумовили необхідність його введення. В умовах надзвичайного стану Президент України, Верховна Рада Ук­раїни, Кабінет Міністрів України, міністерства, інші центральні й місцеві органи виконавчої влади, Верховна Рада та Рада міністрів Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування, а також військове командування та його представники, підприємства, установи і організації відповідно здійснюють повноваження, надані їм Конституцією України та законами України, і забезпечують вико-нання заходів, передбачених Законом України «Про правовий режим надзвичайного стану».

25-8152

769

Розділ 27

Указом Президента України про введення надзвичайного стану в інтересах національної безпеки та громадського порядку з метою за-побігання заворушенням або злочинам, для охорони здоров'я насе­лення, захисту прав і свобод інших людей на період надзвичайного стану можуть запроваджуватися такі заходи, як: встановлення особ­ливого режиму в'їзду і виїзду, а також обмеження свободи пересуван-ня територією, де вводиться надзвичайний стан; обмеження руху транспортних засобів та їх огляд; посилення охорони громадського порядку та об'єктів, що забезпечують життєдіяльність населення та народного господарства; заборона проведення масових заходів, крім заходів, заборона на проведення яких встановлюється судом; заборо­на страйків¹.

При запровадженні надзвичайного стану у зв'язку з виникненням надзвичаиних ситуацій техногенного або природного характеру, що створюють реальну загрозу життю та здоров'ю населення, можуть здійснюватися такі заходи: тимчасова чи безповоротна евакуація лю­дей з місць, небезпечних для проживання, з обов'язковим наданням їм стаціонарних або тимчасових жилих приміщень; встановлення для юридичних осіб квартир, повинності для тимчасового розміщення евакуйованого або тимчасово переселеного населення, аварійно-ря-тувальних формувань та військових підрозділів, залучених до подо-лання надзвичаиних ситуацій; тимчасова заборона будівництва но-вих, розширення діючих підприємств та інших об'єктів, діяльність яких не пов'язана з ліквідацією надзвичайної ситуації або забезпечен-ням життєдіяльності населення та аварійно-рятувальних формувань; встановлення карантину та проведення інших обов'язкових санітар-них та протиепідемічних заходів; запровадження особливого порядку розподілення продуктов харчування і предметів першої необхідності; мобілізація та використання ресурсів підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності для відвернення небезпеки та ліквідації надзвичаиних ситуацій з обов'язковою компенсацією понесених втрат; зміна режиму роботи підприємств, установ, організацій усіх форм власності, переорієнтація їх на виробництво необхідної в умовах надзвичайної ситуації продукції, інші зміни ви-робничоїдіяльності, необхідні для проведення аварійно-рятувальних

¹ Закон України «Про правовий режим надзвичайного стану» від 16.03.2000 // Відо-мості Верховно! Ради України. — 2000. — № 23. — Ст. 176.

770

Конституціино-иравові основи нацюнальної безпеки і оборони Украіни

і відновлювальних робіт; усунення від роботи на період надзвичайно­го стану, у разі ненадежного виконання своїх обов'язків, керівників державних підприємств, установ і організацій, від діяльності яких за-лежить нормалізація обстановки в районі надзвичайного стану, і по-кладення тимчасового виконання обов'язків зазначених керівників на інших осіб. У виняткових випадках, пов'язаних з необхідністю проведення невідкладних аварійно-рятувальних робіт, допускається тимчасове переведення або залучення на добровільній основі працез-датного населення і транспортних засобів громадян для виконання зазначених робіт за дозволом відповідного керівника аварійно-ряту­вальних робіт за умови обов'язкового забезпечення безпеки праці. Забороняється залучення неповнолітніх, а також вагітних жінок до робіт, які можуть негативно вплинути на стан їх здоров'я.

У разі виникнення масових порушень громадського порядку можуть бути запроваджені і додаткові заходи для забезпечення правового режи­му надзвичайного стану: запровадження комендантської години (заборона перебувати на вулицях та в інших громадських місцях без спеціально виданих перепусток і посвідчень особи у встановлені го­дини доби); перевірка документів у громадян, а в необхідних випад­ках — проведення особистого огляду, огляду речей, транспортних засобів, багажу і вантажів, службових приміщень та житла громадян; заборона призовникам і військовозобов'язаним змінювати місце проживання без відома відповідного військового комісаріату; обме-ження або тимчасова заборона продажу зброї, отруйних і силь-нодіючих хімічних речовин, а також алкогольних напоїв та речовин, вироблених на спиртовій основі; тимчасове вилучення у громадян хо­лодно!' зброї та боєприпасів, а у підприємств, установ і організацій — також навчальної військової техніки, вибухових, радіоактивних речо­вин і матеріалів, отруйних і сильнодіючих хімічних речовин; заборо­на виготовлення і розповсюдження інформаційних матеріалів, які можуть дестабілізувати обстановку; регулювання роботи цивільних теле- та радіоцентрів, заборона роботи аматорських радіопередаваль-них засобів та радіовипромінювальних пристроїв особистого і колек-тивного користування; особливі правила користування зв'язком та передачі інформації через комп'ютерні мережі; порушення у порядку, визначеному Конституцією і законами України, питання про заборо-ну діяльності політичних партій, громадських організацій в інтересах національної безпеки та громадського порядку, охорони здоров'я на­селення або захисту прав і свобод інших людей.

771

Розділ 27

При запровадженні надзвичайного стану чинне законодавство України передбачає систему забезпечення гарантій, додержання закон­ности прав і свобод людини та громадянина, юридичних осіб. Так, на період дії надзвичайного стану забороняється: зміна Конституції України, зміна Конституції Автономної Республіки Крим; зміна вибор-чих законів; проведення виборів Президента України, а також виборів до Верховної Ради України, Верховної Ради Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування; проведення всеукраїнських та місцевих референдумів; обмеження прав і повноважень народних де-путатів України. В умовах надзвичайного стану не можуть бути обме-жені права і свободи людини та громадянина, визначені в частині другій ст. 64 Конституції України. Крім того, введення надзвичайного стану не може бути підставою для застосування тортур, жорстокого чи такого, що принижує людську гідність, поводження або покарання, будь-якого обмеження права на життя, на свободу думки, совісті, релігії у розумінні цих прав і свобод, як вони визначені у Міжнародному пакті про грома-дянські і політичні права 1966 р. і законами України.

Будь-які спроби використати введення надзвичайного стану для захоплення влади або зловживання нею зумовлюють відповідальність згідно з законом.

Особам, які втратили житло у зв'язку з обставинами, пов'язаними з дією надзвичайного стану, у т. ч. з проведенням робіт для їх відвер-нення або ліквідації, відповідно до закону надаються жилі приміщен-ня; особам, які постраждали під час проведення аварійно-рятуваль-них робіт, відшкодовуються заподіяні матеріальні збитки та надається інша необхідна допомога на умовах і в порядку, встановлених зако­ном. Юридичним особам, майно і ресурси яких використовувалися для відвернення або ліквідації ситуацій, що стали причиною введення надзвичайного стану, відшкодовується їх повна вартість у встанов-леному законом порядку. Встановлено також відповідні гаранта трудових прав громадян. Зокрема, особам, тимчасово переведеним на роботу, не обумовлену трудовим договором, а також залученим до робіт по ліквідації надзвичайних ситуацій, гарантується оплата праці відповідно до чинного законодавства України.

Конституцією України (частина 21 ст. 106) визначено, що надзви-чайний стан оголошується Президентом України, який звертається до Верховної Ради України щодо затвердження його указу про введення надзвичайного стану в Україні або в окремих її місцевостях (частина 31 ст. 85).

772

Конституцшно-правові основи національної безпеки і оборони Украши

Поряд із Конституцією України та чинним законодавством важли-вою гарантією у забезпеченні прав і свобод людини та громадянина в умовах запровадження надзвичайного стану є зобов'язання Української держави відповідно до норм Міжнародного пакту забезпечувати громадські і політичні права. Зокрема, згідно зі ст. 44 Міжнародного пакту Президент України не пізніше трьох діб з дня за­провадження надзвичайного стану повідомляє про це рішення Гене­рального секретаря ООН, відповідно до якого вводяться обмеження прав та свобод людини і громадянина, мету цих обмежень, причини прийняття такого рішення, а також термін дії цих обмежень.

Система загальносоціальних та правових гарантій, що діє в умовах надзвичайного стану, забезпечує функціонування основних правових інститутів, які виступають гарантом захисту основних прав та свобод людини і громадянина. Так, на період запровадження надзвичайного стану продовжують свою діяльність Конституційний Суд України, су­ди, органи прокуратури України. Утворення будь-яких інших судових або позасудових органів забороняється (наприклад, військово-польо-вих, особливих присутніх, квазісудових органів кримінальних ре-пресій тощо). Зберігаються передбачені законом форми судочинства. Забороняється введення будь-яких скорочених чи прискорених форм досудового слідства і судового розгляду, зокрема, впнесення вироку без усебічного і повного дослідження доказів (статті 15, 37 КПК Ук­раїни). Учасники судового процесу зберігають право оскарження судових рішень і вироків до вищих судових інстанцій. Затримання і арешти проводяться лише за наявності передбачених законом підстав (статті 4, 14, 94, 98 КПК України). Зберігається право оскарження су-дової постанови про арешт судовими органами, а також існуючий по­рядок арешту, тримання під вартою і затримання осіб, підозрюваних у вчиненні злочинів.

Адміністративний арешт як міра покарання за порушення вста-новлених вимог режиму надзвичайного стану застосовується судами до 30 діб і тривалістю адміністративного затримання з 3 годин до 72 годин плюс до 3 діб для розгляду справи в суді (статті 31, 33 КПК України; статті 32, 261 Кодексу України про адміністративні правопо-рушення). Такі заходи виправдані за умови, що адміністративне за­тримання контролюватиметься прокурором або судом.

Надзвичайний стан не усуває колегіального розгляду криміналь­них і цивільних справ судом у випадках, коли закон передбачає участь у судовому процесі народних або присяжних засідателів. Надзвичай-

773

Розділ 27

ним станом передбачено призупинення чи відкладення судових справ у зв'язку із запровадженням надзвичайного стану.

На території, де запроваджено надзвичайний стан, продовжує функціонувати адвокатура. Зберігає силу загальне правило про допущення захисника до участі у розгляді кримінальної справи з мо­менту ознайомлення підозрюваного з протоколом, затримання або пред'явлення постанови про арешт, а в інших випадках — з момен­ту пред'явлення обвинувачення. Гласність розгляду судових про-цесів може бути обмежена лише за умов, передбачених ст. 20 КПК України (охорона державної таємниці, справи про неповнолітніх, про зГвалтування тощо).

Конституція України передбачає також і запровадження военного стану (ч. 20 ст. 109) в окремих місцевостях або на всій території Ук­раїни у випадках оголошення стану війни, загрози военного нападу чи агресії, небезпеки державній незалежності України.

Воєнний стан — особливий правовий режим, порядок управління, що відповідно до чинного законодавства запроваджується на всій території держави або в окремих її місцевостях у разі оголошення війни, збройної агресії чи загрози военного нападу.

Метою введення военного стану є необхідність: створення умов для забезпечення функціонування органів державної влади та місцевого самоврядування, об'єднань громадян і громадських організацій, військового командування; здійснення заходів щодо локалізації та нейтралізації загрози національній безпеці країни, захист її національних інтересів; забезпечення обороноздатності країни, прав і свобод людини і громадянина в умовах особливого періоду (ст. 85, 92, 106 Конституції України).

На період запровадження военного стану надаються (розширю-ються) додаткові повноваження військовому командуванню (військо-вих формувань, оперативних командувань, начальникам зон тери-торіальної оборони тощо), відповідним правоохоронним органам де вводяться окремі тимчасові обмеження у реалізації конституціиних прав і свобод громадян, а також прав юридичних осіб з метою відвер-нення загрози національним інтересам та забезпеченню безпеки людини, суспільства та держави, захист її конституційного ладу.

Під час введення военного стану в інтересах оборони країни, захи-сту її національних інтересів запроваджуються обмеження діяльності підприємств, установ і організацій, прав та свобод громадян, розши-рюються повноваження відповідних правоохоронних органів.

774

Конституційно-правові основи національної безпеки і оборони України

Воєнний стан скасовується у разі зникнення зафози военного напа­ду (афесії) та зі скасуванням стану війни (Закон України «Про право-вий режим военного стану», 2000 р.).

В умовах военного стану продовжують здійснювати свої повнова-ження Конституційний Суд України, суди загальної юрисдикції, органи прокуратури України, а також органи досудового слідства.

Конституція України та інші законодавчі акти передбачають та­кож застосування інших адекватних оборонних заходів Української держави із запровадженням на її території (або окремій місцевості) відповідного стану та встановлення правового режиму його дії. Так, у разі збройної афесії проти України або зафози нападу на Україну Президент України приймає рішення про загальну або часткову мобілізацію, введення военного стану в Україні або окремих її місце-востях, застосування Збройних Сил України, інших військових формувань, утворених відповідно до законів України, подає його Верховній Раді України на схвалення чи затвердження, а також вно­сить до Верховно!' Ради України подання про оголошення стану війни.

Стан війни оголошується у разі военного нападу (афесії) на Україну та необхідності виконання міжнародних договорів щодо спільної оборони від афесії і скасовується після укладення мирної угоди з протилежною воюючою стороною.

Органи державної влади та військового управління, не чекаючи оголошення стану війни, вживають заходів для відсічі афесії. На підставі відповідного рішення Президента України, Збройні Сили України разом з іншими військовими формуваннями розпочинають воєнні дії.

3 моменту оголошення стану війни чи фактичного початку воєнних дій настає воєнний час. Початком военного часу є день і час оголошення стану війни або военного нападу (агресії). Кінцем военного часу є оголошений день і час припинення воєнних дій. Однак зауважимо, що у разі збройної афесії (нападу) на Україну військове командування Збройних Сил та державні органи влади й управління, не чекаючи оголошення війни, зобов'язані вжити всіх заходів для відсічі нападу і розфому афесора.

3 оголошенням стану війни або военного стану оголошується за-гальна або часткова мобілізація для здійснення заходів щодо мобілізаційного розгортання Збройних Сил України та переведення галузей народного господарства з мирного на воєнний стан. Порядок

775

Розділ 27

проведення мобілізації та демобілізації визначається Законом Ук­раїни «Про мобілізаційну підготовку та мобілізацію» (1993 р.).

Керівники, інші посадові особи державних органів влади і уп-равління, підприємств, установ і організацій та громадяни, винні у порушенні законодавства про оборону України, притягуються до відповідальності у встановленому законом порядку (статті 85, 106, 107 Конституции ст. 1.1 Воєнної доктрини України, статті 14, 15, 16 Зако­ну України «Про оборону України», ст. 26 Закону України «Про над-звичайний стан» та ін.).

27.3. Система забезпечення національної безпеки України

Стан захищеності життєво важливих інтересів людини і громадя-нина, суспільства і держави, яким забезпечується стадий розвиток суспільства, своєчасне виявлення, запобігання і нейтралізація реаль-них та потенційних загроз національним інтересам залежить насам-перед від наявності та ефективно діючої системи національної безпе­ки держави. Саме тому відповідно до чинного законодавства України для формування збалансованої державної політики та ефективного впровадження низки узгоджених заходів щодо захисту національних інтересів у політичній, економічній, соціальній, воєнній, еко-логічній, науково-технологічній, інформаційній та інших сферах у державі створюється загальна (цілісна) система забезпечення національної безпеки України.

Система забезпечення національної безпеки — це сукупність держав­них інститутів (законодавчої, виконавчої та судової влади), громадсь-ких організацій, посадових осіб та окремих громадян, об'єднаних цілями и заеданнями для захисту національних інтересів, які здійснюють узгоджену діяльність у межах законодавства України.

Загальна система забезпечення національної безпеки України ство-рює єдиний державно-правовий механізм, в якому кожний суб'єкт безпеки вирішує завдання і виконує функції захисту життєво важли­вих інтересів людини й громадянина, держави і суспільства в межах повноважень, які визначаються чинним законодавством України.

Діяльність суб'єктів щодо забезпечення національної безпеки має бути доступною для відкритого і демократичного цивільного контро-

776

Конституційно-правові основи національної безпеки і оборони України

лю, визначеного чинним законодавством України, та з дотриманням вимог щодо забезпечення державної таємниці.

Контроль за реалізацією заходів у сфері національної безпеки здійснюється відповідно Президентом України, Верховною Радою України, Кабінетом Міністрів України, Радою національної безпеки і оборони України в межах їх повноважень, визначених Конституцією і законами України.

Забезпечення життєво важливих інтересів народу України, його безпеки здійснюється суб'єктами національної безпеки з допомогою притаманних їм функцій.

Основними функціями системи забезпечення національної безпеки в усіх сферах діяльності є: вироблення і періодичне уточнення Стратегії національної безпеки України і Воєнної доктрини України, доктрин, концепцій, стратегій і програм у сфері національної безпеки, плану-вання і здійснення конкретних заходів щодо протидії і нейтралізації загроз національним інтересам України; створення нормативно-пра-вової бази, необхідної для ефективного функціонування системи національної безпеки; удосконалення її організаційної структури; комплексне кадрове, фінансове, матеріальне, технічне, інформаційне та інше забезпечення життєдіяльності складових (структурних еле-ментів) системи; підготовка сил та засобів суб'єктів системи до їх за-стосування згідно з призначенням; постійний моніторинг впливу на національну безпеку процесів, що відбуваються в політичній, соціальній, економічній, екологїчній, науково-технологічній, інфор-маційній, воєнній та інших сферах, релігійному середовиші, міжетнічних стосунках.

Сили і засоби забезпечення національної безпеки створюються і застосовуються згідно із призначенням та відповідно до рішень Вер­ховно! Ради України, указів Президента України, рішень Кабінету Міністрів України, коротко- та довгострокових державних програм забезпечення безпеки.

Сили забезпечення національної безпеки включають:

а) Збройні Сили України; Службу безпеки України; органи і підрозділи МВС України; військові підрозділи Міністерства України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи й інші військові формування, створені відповідно до Конституції України, які виконують свої функції у даній сфері згідно з чинним законодавством; б) органи, що забезпечують безпечне ведення робіт у промисловості, енергетиці, на

25а-8152

777

Розділ 27

транспорті та в сільському господарстві; служби забезпечення безпе­ки засобів зв'язку та інформації; митні служби; природоохоронні служби; органи охорони здоров'я населення та інші державні органи забезпечення безпеки, які діють відповідно до законодавства України.

Засоби забезпечення національної безпеки — це система державних, організаційно-правових та спеціальних заходів, застосування яких належить до компетенції державних органів влади загальної і спеиіальної компетенції у випадках захисту інтересів людини, держа-ви й суспільства залежно від характеру прояву зовнішніх чи внутрішніх загроз.

У широкому розумінні всі засоби забезпечення національної без­пеки поділяють на: матеріальні й духовні; насильницькі та ненасиль-ницькі; воєнні й невоєнні.

Невоєнні засоби забезпечення національної безпеки — це сукупність матеріальних та духовних цінностей держави та суспільства, за винят-ком військової сили, а також міжнародні інститути безпеки, які можуть бути задіяні у протидії воєнним загрозам (агресії).

У системі невоєнних засобів забезпечення національної безпеки Української держави провідне місце посідають політичні засоби. Політичні засоби забезпечення національної безпеки формують, на-правляють діяльність людей, суспільства, держави, світового співто-вариства щодо виявлення, запобігання, послаблення, усунення і відвернення загрози національним інтересам. Політичні засоби роз-глядаються у контексті забезпечення національної безпеки одним із основних мотивів діяльності людей, де масштаби та інтенсивність цієї діяльності неухильно зростають. Під політичними засобами забезпе­чення національної безпеки слід розуміти такі концептуальні ідеї та погляди, форми, методи і способи діяльності суб'єктів безпеки, які забезпечують мирне розв'язання проблем, що виникають у випадках захисту інтересів людини, держави і суспільства. До таких засобів не-обхідно віднести: сучасне політичне мислення; переговори, угоди; особисті зустрічі політичних та державних діячів; зміцнення взаємної довіри у військовій справі, зокрема у відносинах між збройними си­лами; військово-політичне співробітництво та ін.

Підстави і порядок застосування матеріальних спеціальних заходів органами Служби безпеки України, Міністерства внутрішніх справ України, службами Міністерства оборони України, Прикордонних військ тощо при захисті інтересів людини, суспільства і держави пе-

778

Конституційно-правові основи національної безпеки і оборони України

редбачені Законами України «Про Службу безпеки України» (ст. 26); «Про міліцію» (ст. 14); «Про оперативно-розшуковудіяльність» (ст. 8, 9) та іншими.

Керівники органів забезпечення національної безпеки несуть відповідальність за порушення встановленого порядку застосування сил і засобів забезпечення безпеки та своєї діяльності.

У системі забезпечення національної безпеки особливе місце та статус має Рада національної безпеки і оборони України (надалі — РНБО). Бона є конституційним та координаційним органом з питань національної безпеки і оборони при Президентові України. Цей ор­ган координує і контролює діяльність органів виконавчої влади у сфері безпеки і оборони. До складу РНБО входять: її голова, секретар, постійні члени та члени.

Головою РНБО України є Президент України (ст. 107 Конституції). Секретар РНБО призначається Президентом України, він входить до постійних її членів. Він очолює апарат РНБО, який забезпечує її організаційно-технічну та інформаційну діяльність.

Персональний склад РНБО формує Президент України. Постійни-ми членами РНБО України за посадою є: Прем'єр-міністр України, міністр оборони України, голова Служби безпеки України, міністр внутрішніх справ України, міністр закордонних справ України.

Членами РНБО можуть бути керівники міністерств і відомств, зокрема економіки, фінансів, юстиції, надзвичайних ситуацій, охорони здоров'я, а також інші посадові особи, призначені Прези­дентом України. Крім того, залежно від змісту питання, що розгля-дається, РНБО може залучати до участі в її засіданнях на правах консультантів інших осіб.

У засіданнях РНБО України може брати участь Голова Верховної Ради України (ст. 107 Конституції).

Компетенція та функції РНБО визначаються Законом України «Про Раду національної безпеки і оборони України».

РНБО вирішує такі основні питання: розробляє основні напрями стратегії та проекти програм державної політики щодо забезпечення національної безпеки України; розробляє пропозиції вдосконалення системи національної безпеки України; прогнозує наслідки рішень державних органів з питань внутрішньої та зовнішньої політики у га-лузі національної безпеки; готує рекомендації Президентові для прийняття рішень у сфері забезпечення безпеки громадян, держави й суспільства.

779

Розділ 27

РНБО відповідно до своїх основних завдань створює постійні, а за необхідності — й тимчасові міжвідомчі комісії.

Враховуючи характер і небезпеку загроз, а також геополітичну та внутрішню ситуацію в Україні, діяльність усіх державних органів має бути зосереджена на: прогнозуванні, своєчасному виявленні, за-побіганні і нейтралізації зовнішніх і внутрішніх зафоз національній безпеці, захисті суверенітету і територіальної цілісності України, без-пеки її прикордонного простору, піднесенні економіки країни, забез-печенні особистої безпеки, конституційних прав і свобод людини і громадянина, викоріненні злочинності, вдосконаленні системи дер­жавної влади, зміцненні законності і правопорядку та збереженні соціально-політичної стабільності суспільства, зміцненні позицій Ук­раїни у світі, підтриманні на належному рівні її оборонного потенціалу і обороноздатності, радикальному поліпшенні екологічної ситуації (ст. 8 Закону України «Про основи національної безпеки України»).

Загальний контроль за виконанням державної політики по забез-печенню національної безпеки і оборони здійснює Верховна Рада України через Комітет з питань державної безпеки і оборони та інші свої постійні комітети. Нагляд за законністю в діяльності органів, що забезпечують безпеку й оборону, здійснює Генеральний прокурор України та прокурори, які йому підпорядковані.

27.4. Поняття, основи та організація оборони Української держави

Оборона України — це існуюча у державі система політичних, еко-номічних, соціальних, воєнних, науково-технічних, інформаційних, пра-вових, організаційних та інших заходів щодо підготовки, захисту її національних інтересів у разі збройної агресії або збройного конфлікту. Система оборони держави безпосередньо залежить від обороноздат­ності держави, досягнутого нею рівня розвитку матеріальних, духов-них можливостей та їх реалізації, а також безпосередньо від її оборо­ноздатності.

Обороноздатність уособлює, акумулює та виражає ступінь підго­товки держави, її суспільства до захисту від збройного конфлікту або агресії. Бона складається з матеріальних і духовних елементів і є су-купністю военного, економічного, соціального та морально-політич-

780

Конституційно-правові основи національної безпеки і оборони України

ного потенціалу у сфері оборони та належних умов. Обороноздатність прямо залежить від способу виробництва, рівня економічного, соціально-політичного і культурного розвитку держави та суспільства.

Оборона України базується на готовності та здатності органів дер-жавної влади, усіх ланок Воєнної організації України, органів місце-вого самоврядування, Цивільної оборони України, національної економіки до переведення за необхідності з мирного на воєнний стан та відсічі збройної афесії, ліквідації збройного конфлікту, а також готовності населення і території держави до оборони (ст. 2 Закону України «Про оборону України»).

Організація оборони Української держави включав: формування воєнної політики держави та воєнної доктрини, розвиток воєнної науки; прогнозування й оцінку воєнної зафози чи зафози военного нападу, здійснення відповідних заходів на міжнародній арені для запобігання афесії; охорону державних кордонів; підготовку, розви­ток, формування структури і забезпечення необхідної чисельності Збройних Сил України, підтримання їх боєздатності, бойової та мобілізаційної готовності до оборони держави; вироблення й прове­дення військово-технічної політики та забезпечення Збройних Сил озброєнням, військовою технікою, продовольством, речовим майном та іншими матеріальними ресурсами у повному обсязі; мобілізаційну підготовку народного господарства, державних органів і систем уп-равління до дій в умовах военного стану, підготовку населення і тери­торії країни до оборони.

Для організації оборони держави Президент України за поданням Кабінету Міністрів України затверджує військово-адміністративний поділ території України. 3 метою запобігання збройній афесії чи збройному конфлікту, забезпечення національних інтересів і ре-алізації власної воєнної політики Україна, дотримуючись норм відповідальної і заснованої на співробітництві поведінки у галузі без­пеки, бере участь у міжнародних системах безпеки та міжнародному співробітництві у сфері оборони на підставі міжнародних договорів України та в порядку і на умовах, визначених законодавством України.

Визнаючи способи забезпечення власної безпеки у процесі підго-товки держави до оборони та під час проведення воєнних дій, Україна дотримується принципів і норм міжнародного права, враховує за-конні інтереси безпеки інших держав.

Забезпечення фінансування потреб національної оборони Української держави здійснюється виключно за рахунок Державного бюджету

781

Розділ 27

України в обсягах, розмір яких визначається щорічно Законом України про Державний бюджет України, згідно з яким забезпе-чується належне виконання завдань оборони, але не менше трьох відсотків від запланованого обсягу валового внутрішнього продукту (ст. 2 Закону України «Про оборону України»).

Підготовка держави до оборони вмирний час включає: прогнозуван-ня та оцінку воєнної небезпеки і воєнної загрози; здійснення заходів у зовнішньополітичній сфері, спрямованих на запобігання збройно-му конфлікту та відсіч збройній агресії; формування та реалізацію воєнної, воєнно-економічної, військово-технічної та військово-про-мислової політики держави; удосконалення структури, уточнення завдань і функцій Збройних Сил України та інших військових форму­вань, забезпечення необхідної чисельності їх особового складу, а та-кож їх розвиток, підготовку і підтримання на надежному рівні боєздатності, бойової та мобілізаційної готовності до оборони держа­ви, планування їх застосування; розвиток військово-промислового комплексу, створення сприятливих умов для мобілізаційного розгор-тання галузей національної економіки з метою виробництва озб-роєння, військової техніки і майна в необхідних обсягах; забезпечен­ня Збройних Сил України, інших військових формувань, утворених відповідно до законів України, та правоохоронних органів підготов-леними кадрами, озброєнням, військовою та іншою технікою, продо-вольством, речовим майном, іншими матеріальними та фінансовими ресурсами; розвиток військово-технічного співробітництва з іншими державами з метою забезпечення Збройних Сил України, інших військових формувань, утворених відповідно до законів України, та правоохоронних органів озброєнням, військовою технікою і майном, які не виробляються в Україні; підготовку національної економіки, території, органів державної влади, органів військового управління, органів місцевого самоврядування, а також населення до дій в особ-ливий період; створення державного матеріального резерву та резерв-них фондів грошових коштів; забезпечення охорони державного кор­дону України; військово-патріотичне виховання громадян України, підготовку молоді до служби в Збройних Силах України, забезпечен­ня престижу військової служби

Територіальна оборона України — це система загальнодержавних воєнних і спеціальних заходів, що здійснюються в особливий період із ос-новними заеданнями: оборони та захисту державного кордону; забезпе­чення умов для надійного функціонування органів державної влади,

782

Конституційно-правові основи національної безпеки і оборони України

органів військового управління, стратегічного (оперативного) розгор-тання військ (сил); охорони та оборони важливих об'єктів і комунікацій; боротьби з диверсійно-розвідувальними силами, іншими озброєними фор­муваннями агресора та антидержавними незаконно утвореними озб­роєними формуваннями; організація та здійснення евакуаційних заходів; проведення аварійно-рятувальних робіт та інших невідкладних робіт у небезпечних районах; захисту населення від наслідків воєнних дій, аварій (руйнувань), зумовлених застосуванням засобів ураження, терористич-ними актами та диверсіями; підтримання режиму военного стану.

Відповідно до ст. 18 Закону України «Про оборону України» тери-торіальну оборону на всій території України організовує Генеральний штаб Збройних Сил України, на території Автономної Республіки Крим, в областях, у містах Києві та Севастополі — відповідно Голова Ради міністрів Автономної Республіки Крим, голови обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій. Без-посереднє керівництво територіальною обороною Української держави покладається на заступника міністра оборони України — ко-мандувача Сухопутних військ Збройних Сил України.

До виконання завдань територіальної оборони в межах повнова-жень залучаються Збройні Сили України, інші військові формування, утворені відповідно до чинного законодавства України, органи внутрішніх справ, органи управління у справах цивільної оборони, сили і засоби цивільної оборони та відповідні правоохоронні органи.

Основні завдання, заходи щодо підготовки та ведення тери­торіальної оборони, повноваження Кабінету Міністрів України, міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, військових форму-вань та основи їх взаємодії визначаються Положенням про тери-торіальну оборону України, яке затверджує Президент України.

Цивільна оборона України є державною системою органів управління, сил та засобів, шо створюється для організації та забезпе­чення захисту населення від наслідків надзвичайних ситуацій техно­генного, екологічного, природного та военного характеру.

Завдання та організація цивільної оборони визначаються законо-давством.

Правові основи діяльності державних органів та їх повноваження щодо забезпечення оборони. Забезпечення оборони України здійснюється на підставі розмежування повноважень державних органів влади у цій сфері.

783

Розділ 27

Верховна Рада України в межах повноважень, визначених Консти-туцією України, формує і проводить єдину воєнну політику та здійснює законодавче регулювання питань сфери оборони і військо-вого будівництва.

Верховна Рада України як єдиний орган законодавчої влади в Ук-раїні (ст. 75 Конституции затверджує: а) воєнну доктрину і концепцію військового будівництва; основні напрями співробітництва України з іншими державами у воєнній сфері; обсяг бюджетних асигнувань на оборону, загальну структуру, чисельний склад та функції Збройних Сил України; державну програму розвитку озброєння і військової техніки, її фінансування; б) заслуховує щорічне (позачергове) по­слання Президента України про стан оборони держави; оголошує за поданням Президента України стан війни і укладення миру; схвалює рішення Президента про використання Збройних Сил України та інших військових формувань у разі збройної афесії проти України, а також про надання військової допомоги іншим державам, про на­правлення підрозділів Збройних Сил до іншої держави чи про допуск підрозділів Збройних Сил інших держав на територію України; затвердження протягом двох днів з моменту звернення Президента України про введення военного стану в Україні або окремих її місце-востях, про загальну чи часткову мобілізацію (п. 9, 22, 23, 31 ст. 85 Конституции ст. 4 Закону України «Про оборону України» тошо).

Президент України за чинною Конституцією є главою держави і виступає від її імені. Він є гарантом державного суверенітету, тери-торіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини й громадянина, і у зв'язку з цим має велике коло функцій і повноважень внутрішнього та зовнішнього характеру. Тому цілком природно, шо Президент України як Верховний Головноко-мандувач Збройних Сил України та Голова Ради національної безпе-ки і оборони України вживає необхідних заходів для забезпечення обороноздатності України й постійної бойової готовності її Збройних Сил, видає укази, розпорядження, директиви і накази.

Президент України здійснює також інші функції у сфері безпеки й оборони, передбачені чинним законодавством України (п. 1, 17, 18, 19, 20, 21 ст. 106; ст. 107 Конституції; ст. 5 Закону України «Про обо­рону України»; п. 2 ст. 2 Закону України «Про міжнародні договори України» тощо).

Рада національної безпеки і оборони України відповідно до ст. 7 Закону України «Про оборону України» координує і контролює

784

Конституційно-правові основи національної безпеки і оборони України

діяльність органів виконавчої влади у сфері оборони в межах повно-важень, визначених Конституцією України та Законом України «Про Раду національної безпеки і оборони України».

В особливий період може створюватися Ставка Верховного Голо-внокомандувача як вищий колегіальний орган военного керівництва обороною держави у цей період. Відповідно до ст. 8 Закону України «Про оборону України» Ставка забезпечує стратегічне керівництво Збройними Силами України, іншими військовими формуваннями та правоохоронними органами.

Пропозиції про створення Ставки Верховного Головнокомандувача, и персональний склад та граничну чисельність подаються РНБО на розгляд Президентові України і вводяться в дію його указом. Поло­ження про Ставку Верховного Головнокомандувача затверджує Президент України.

Кабінет Міністрів України як вищий орган у системі органів вико­навчої влади вживає заходів щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина, обороноздатності України, громадського порядку і бо-ротьби із злочинністю.

Міністерство оборони України як центральний орган виконавчої влади забезпечує проведення в життя державної політики у сфері обо­рони, функціонування, бойову та мобілізаційну готовність, боєздатність і подготовку Збройних Сил України до здійснення по-кладених на них функцій і завдань.

Міністерства та інші органи виконавчої влади у взаємодії з Міністерством оборони України у межах своїх повноважень організо-вують і забезпечують виконання законодавства у сфері оборони.

Завдання підприємств, установ та організацій та їх посадових осіб усіх форм власності у сфері оборони. Важливість оборони країни, за-хист її інтересів зумовлені тим, що на законодавчому рівні закріплю-ються відповідні функції, завдання та обов'язки підприємств, установ та організацій у цій сфері, де, зокрема, вони: виконують державні оборонні замовлення, в тому числі проводять наукові дослідження та виконують розробки у сфері оборони, створюють і підтримують у готовності мобілізаційні потужності, зберігають матеріальні цінності мобілізаційного резерву; здійснюють на договірних засадах вироб-ництво і поставки Збройним Силам України, іншим військовим формуванням, утвореним відповідно до законів України, та право-охоронним органам продукції, виконують інші роботи, надають комунально-побутові та інші послуги, що не входять у державне обо-

785

Розділ 27

ронне замовлення; здійснюють згідно із законодавством заходи щодо мобілізаційної підготовки та мобілізації; забезпечують та беруть участь у здійсненні заходів цивільної оборони.

Посадові особи підприємств, установ та організацій усіх форм власності виконують передбачені законодавством обов'язки у сфері оборони; сприяють забезпеченню ведення персонального військово-го обліку військовозобов'язаних і призовників, їх підготовці до військової служби, призову на строкову військову службу, навчальні (або перевірочні) та спеціальні збори і під час мобілізації, створенню працівникам належних умов для виконання ними військового обов'язку згідно із законодавством, забезпечують здійснення заходів з їх військово-патріотичного виховання; несуть відповідальність за підготовку підприємств, установ та організацій до виконання мобілі-заційних завдань, збереження матеріальних цінностей мобілізаційно-го резерву; забезпечують виробництво оборонно!' продукції та поста-чання її за призначенням у встановлені строки та за визначеною номенклатурою, а також виконання робіт, надання послуг.

Конституційними обов'язками громадянина України є захист неза-лежності та територіальної цілісності України та відбувати військову службу відповідно до законодавства (ст. 65 Конституції; статті 9, 10, 12 Закону України «Про оборону України» тошо).

Громадяни України чоловічої статі, придатні до проходження військової служби за станом здоров'я і віком, а жіночої статі — також за відповідною фаховою підготовкою повинні виконувати військовий обов'язок згідно із законодавством.

Громадяни проходять військову службу та виконують військовий обов'язок у запасі відповідно до законодавства.

Громадяни, які проходять державну військову службу в Збройних Силах України, при виконанні обов'язків служби носять військову форму одягу, їм довічно встановлюються законом військові звання. Порядок позбавлення військового звання визначається законом.

В умовах военного стану відповідно до закону допускається при-мусове вилучення приватного майна та відчуження об'єктів права приватної власності громадян з наступним повним відшкодуванням їх вартості у порядку та терміни, встановлені Кабінетом Міністрів України.

Громадяни України в установленому законом порядку можуть створювати громадські організації для сприяння зміцненню оборони держави.

786

Конституційко-правові основи національної безпеки і оборони України

Посадові особи і громадяни, винні у порушенні законодавства та інших нормативно-правових актів у сфері оборони України несуть відповідальність згідно із чинним законодавством.