17.4. Форми діяльності Верховної Ради України

За своїм змістом функції Верховної Ради України — це складні правові явища. Вони являють собою процес реалізації повноважень (прав і обов'язків) парламенту України. Так, В. Погорілко зазначав, що кожна функція Верховної Ради України (законодавча, установча, контрольна та ін.) має свій порядок здійснення та свої особливості. Здійснення цих функцій або окремих дій Верховної Ради України та її органів, як правило, називається процедурами, або процесом. Зокре-ма, він розрізняв: законодавчу процедуру; формування органів дер­жавно! влади (установчу процедуру); процедуру парламентського контролю; бюджетну та інші спеціальні процедури¹. Звідси, здійснен­ня функцій Верховної Ради України — це процедури або процес, який має свої формальні особливості, свій порядок реалізації, що має про-яв у формах діяльності Верховної Ради України.

Слід зазначити, що взаємозв'язок існує не тільки між змістом функцій та формами їх здійснення, а й призначення Верховної Ради України теж має вплив на виникнення тих чи інших форм, в яких здійснюються парламентські функції. Так, деякі автори вважають, що головним призначенням Верховної Ради України є здійснення зако-

¹ Конституційне право України / За заг. ред. В. Ф. Погорілка. — К., 2002. — С. 432-435.

328

Конституційно-правовий статус Верховно!" Ради України

нотворчості¹. Це свідчить про наявність форм правотворчості при здійсненні будь-якої з функцій Верховної Ради України. Але ця фор­ма не є единою. Парламентська діяльність здійснюється й в інших формах організаційного характеру.

Функції Верховної Ради України здійснюються завдяки функціонуванню суб'єктів механізму реалізації даної функції. Тобто функції реалізуються у формі: роботи народних депутатів України; парламентських комітетів; тимчасових спеціальних та слідчих комісій Верховної Ради України; у формі функціонування депутатських фракцій та їх коаліцій та ін. Наявність таких форм діяльності функцій зумовлена компетенцією та місцем кожного з суб'єктів у механізмі реалізації функцій. Обсяг компетенції та призначення суб'єктів ме­ханізму зумовлює те, якими способами та завдяки проведению яких заходів суб'єкти реалізують парламентські функції.

Звідси, форми діяльності Верховної Ради України можна визначи-ти як сукупність способів та заходів, за допомогою яких суб'єкти Вер­ховної Ради України здійснюють парламентську діяльність. Причому способи здійснення матимуть, як правило, правовий характер, тоді як заходи — це форми виключно організаційного характеру. Таким чи­ном, Верховна Рада України здійснює діяльність у формах, що мають певні особливості, які дозволяють розмежувати ці форми на види.

Перший вид форм парламентської діяльності являє собою сукупність дій Верховної Ради України, які мають організаційний характер. Різновидом таких заходів є: сесії, пленарні засідання, пар­ламентські дебати, парламентські слухання з окремих питань, прове­дення Днів уряду у Верховній Раді України, заслуховування щорічних та позачергових послань Президента України про внутрішнє та зовнішнє становище України тощо. Розглянемо ці форми доклад-ніше.

Відповідно до ст. 82 Конституції України Верховна Рада України працює сесійно. Це означає, що вона працює не безперервно, а під час певних періодів — сесій, на які збирається у конституційно визна-чені строки, як правило, двічі на рік². Сесія є однією з основних орга-нізаційних форм діяльності Верховної Ради України. Саме під час

¹ Шаповал В. М. Парламент // Юридична енциклопедія: В 6 т. / Редкол.: Ю. С. Шем- шученко (голова редкол.) та ін. — К., 1998. — Т. 4: Н-П. — 2002. — С. 434.

² Рішення Конституційного Суду України від 17 жовтня 2002 р. № 17-рп/2002 (спра­ ва щодо повноважності Верховної Ради України).

Розділ 17

сесій проводяться пленарні засідання Верховно! Ради України, засідання її комітетів та комісій. Верховна Рада України на сесійний період визначає коло питань, які підлягають розгляду і вирішенню, складає порядок денний чергової сесії, визначає дні і тижні пленар-них засідань, роботи комітетів та комісій, встановлює кількість і тривалість щоденних пленарних засідань парламенту.

Сесії Верховної Ради України можуть бути як черговими, так і поза-черговими.

Чергові сесії Верховної Ради України починаються першого вівторка лютого і першого вівторка вересня кожного року.

Позачергові сесії Верховної Ради України, із зазначенням порядку денного, скликаються Головою Верховної Ради України на вимогу не менш як третини народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України або на вимогу Президента України.

У Конституції України встановлено також порядок і час скликан-ня сесій в умовах введення в Україні военного чи надзвичайного стану. Рішення про введення военного або надзвичайного стану в Україні приймає Президент України (пп. 20 і 21 ст. 106 Конституції України). Ці рішення згідно з п. 31 ст. 85 Конституції мають бути затверджені Верховною Радою України.

Пленарні засідання є основною формою діяльності Верховної Ради України під час його сесій і являють собою регулярні зібрання народ­них депутатів у визначений час і у визначеному місці, що проводять­ся за встановленою процедурою, на яких розглядаються питання, віднесені Конституцією до повноважень Верховної Ради, і прийма-ються відповідні рішення шляхом голосування.

Засідання Верховної Ради України проводяться відкрито. Відкритість передбачає право бути присутнім на засіданнях Верхов­ної Ради представників ЗМІ, різних державних і недержавних організацій, проводити трансляції роботи сесій по радіо і телебачен-ню. Порядок висвітлення пленарних засідань, їх час та обсяг визнача-ються самою Верховною Радою.

Статтею 84 Конституції України передбачена можливість прове­дення і закритих засідань. Закрите засідання проводиться за рішен-ням більшості від конституційного складу Верховної Ради України.

Рішення Верховної Ради України приймаються виключно на її пленарних засіданнях шляхом голосування. Причому кожний депу­тат має один голос. Він повинен брати участь у голосуванні особисто і не має права доручати голосувати від свого імені іншим депутатам.

330

Конституційно-правовий статус Верховноі Ради Украіни

Така вимога випливає з того, що саме в рамках проведення пленарних засідань приймаються рішення Верховної Ради України як единого органу законодавчої влади в Україні. Дуже важливим у діяльності Верховної Ради є фактор прийняття свідомих рішень особисто народ-ними депутатами України, яким Український народ делегував повно-важення щодо здійснення законодавчої влади.

Однією з найважливіших організаційних форм здійснення функцій Верховної Ради України є парламентські дебати. Деякі авто-ри парламентські дебати (франц. сІеЬаіз, від йеЬаШе — сперечатися) визначають як одну з форм діяльності парламенту, яка полягає в об-говоренні питання, винесеного на розгляд представницького органу. Здійснюються шляхом проголошення на пленарному засіданні пар­ламенту доповіді та співдоповіді з відповідного питання і відповідей, виступів членів парламенту тощо. Відбуваються у порядку, визначе-ному регламентом парламенту або іншими нормативно-правовими актами¹. В Україні ці питання регулюються Конституцією України і Регламентом Верховної Ради України. Відповідно до положень ст. 47 глави 8 Регламенту Верховної Ради України, рішення Верховної Ради України приймаються виключно на її пленарних засіданнях після об­говорення питань більшістю народних депутатів від конституційного складу.

Юридичний зміст парламентських дебатів являє собою врегульо-вану на конституційно-правовому рівні процедуру вирішення питань на пленарному засіданні Верховної Ради України. Наприклад, ст. 30-31 глави 5 «Обговорення питань на пленарних засіданнях Верховної Ради України» Регламенту Верховної Ради України закріплюють деякі процедурні аспекти парламентських дебатів. Так, відповідно до положень цих статей процедура поеного обговорення пи­тань на пленарному засіданні Верховної Ради включає: 1) доповідь на­родного депутата — ініціатора внесення пропозиції або іншого суб'єкта права законодавчої ініціативи чи його представника, запи­тання доповідачу і відповіді на них; 2) співдоповідь визначеного голо-вним комітетом чи тимчасовою спеціальною комісією співдоповіда-ча, запитання співдоповідачу і відповіді на них; 3) виступи народних депутатів — членів головного комітету чи тимчасової спеціальної

¹ Грушанська Н. I. Парламентські дебати // Юридична енциклопедія: В 6 т. / Ред. кол.: Ю. С. Шемшученко (голова редкол.) та ін. — К., 1998. — Т.4: Н-П. — 2002. — С. 442-443.

331

Розділ 17

комісії з оголошенням та обгрунтуванням окремої думки, якщо вона не була надана народним депутатам разом з висновком відповідного комітету чи тимчасової спеціальної комісії; 4) виступи по одному представнику від кожного комітету, тимчасової спеціальної комісії, до яких, крім головного комітету, направлявся проект закону чи іншого акта Верховної Ради, у разі якщо висновки цих комітетів чи тимчасових спеціальних комісій не були надані народним депутатам;

5. виступи представників депутатських фракцій, народних депутатів;

6. оголошення головуючим на пленарному засіданні про припинення обговорення та повідомлення про кількість промовців, які виступили і які записалися на виступ; 7) заключне слово доповідача і співдо-повідача (співдоповідачів); 8) уточнення та оголошення головуючим на пленарному засіданні пропозицій, які надійшли щодо обговорю-ваного питання і будуть ставитися на голосування.

Розгляд питань за скороченою процедурою обговорення здійс-нюється за рішенням Верховної Ради та включає: 1) виступ народно­го депутата — ініціатора внесення пропозиції або іншого суб'єкта права законодавчої ініціативи чи його представника з обгрунтуван­ням пропозиції; 2) виступ голови комітету або представника від голо­вного комітету у разі розгляду питання, яке готувалося цим коміте-том; 3) виступи представників двох депутатських фракцій на підтрим­ку кожної пропозиції і представників двох депутатських фракцій не на підтримку пропозиції; 4) уточнення та оголошення головуючим на пленарному засіданні пропозицій, які надійшли і будуть ставитися на голосування; 5) виступи з мотивів голосування по одному представ­нику від депутатських фракцій, представники яких не брали участі в обговоренні¹.

Із вищевикладеного можна зробити висновок, що в процесі обго­ворення питань на засіданнях Верховної Ради України беруть актив-ну участь усі внутрішні органи Верховної Ради та безпосередньо народні депутати. До публічного обговорення питання на засіданні Верховної Ради кожний депутат, кожний парламентский орган пра-цює над розробкою та формуванням певної концепції постановки та розв'язання суспільних проблем. Наприклад, депутати під час своїх зустрічей з виборцями дізнаються про суспільні інтереси та потреби,

¹ Постанова Верховної Ради України про Регламент Верховної Ради України // Відо-мості Верховної Ради України. — 2006. — № 23, № 24-25. — Ст. 202.

332

Конституційно-правовий статус Верховноі Ради України

а потім у формі доповіді або виступу на засіданні Верховної Ради інформують про це представницький орган або висловлюють суспільну думку про суспільні та державні процеси. Парламентський комітет при проведенні роботи, пов'язаної з розробкою та опрацю-ванням законопроекту, може винести його на обговорення у Вер-ховній Раді. Депутатська фракція при прийнятті участі у засіданнях Верховної Ради має можливість обстоювати інтереси певних соціаль-них фуп та політичних партій шляхом висловлювання своєї думки при обговоренні питань.

Тобто усі перелічені та інші суб'єкти при обговоренні питань на засіданнях Верховної Ради, шляхом проведення парламентських де-батів мають можливість висловлювати свою думку з певних питань, інформувати парламент про результати повсякденної роботи в орга­нах Верховної Ради, а також реалізовувати повноваження у сфері представництва Українського народу. Сощальне значення обговорень будь-яких питань має свій вираз у тому, що в процесі обговорення відбувається обмін думками, повторний аналіз тих суспільних про­блем, що повинна вирішувати Верховна Рада та її органи. Таким чи­ном, формується відносно єдине правильне рішення, що має вже об'єктивний характер.

Тому при розгляді парламентських дебатів не менш важливим пи­танням є їх соціальний зміст. В аспекті реалізації функцій Верховної Ради соціальна сутність парламентських дебатів — конституційно-правове закріплення форм узгодження та формування волі Ук­раїнського народу, інтересів та потреб окремих соціальних груп, шляхом обговорення їх Верховною Радою на її засіданнях.

Метою обговорення питань на засіданнях парламенту є досягнення компромісу між учасниками парламентських дебатів. Тобто шляхом голосування суб'єкти приймають рішення після обговорення певного питання. Рішення можуть прийматися щодо законопроектів, проектів постанов та інших актів Верховної Ради. Правовими наслідками парла­ментських дебатів є прийняття актів Верховної Ради України.

Отже, соціальний зміст парламентських дебатів як однієї з форм діяльності Верховної Ради України є конкретизація та формування громадської думки шляхом досягнення компромісу між суб'єктами парламентських дебатів (народними депутатами, депутатськими фракціями, комітетами та тимчасовими спеціальними комісіями, парламентськими коаліціями), що має свій вираз у прийнятті актів Верховної Ради України.

333

Розділ 17

Парламентські слухання — одна з форм діяльності парламенту, яка полягає в заслуховуванні думок членів парламенту, державних і гро-мадських діячів, а також експертів із конкретного законопроекту або іншого питання, що належить до компетенції парламенту¹.

Ряд авторів вважає, що парламентські слухання являють собою форму парламентського контролю². 3 одного боку, слід погодитися з цими авторами, тому що при проведенні парламентських слухань з окремих питань Верховна Рада здійснює контроль за реалізацією дер­жавно!' політики. У процесі парламентських слухань Верховна Рада отримує інформацію від органів виконавчої влади, від парламентсь­ких комітетів, від представників Секретаріату Президента України, спеціалістів наукових та консультативних установ тощо про результа­та роботи з окремих питань. Наприклад, парламентські слухання з питань реалізації державної політики інтеграції до Європейського Союзу³.

Але, з іншого боку, завдяки проведению парламентських слухань Верховна Рада України отримує інформацію про інтереси та потреби суспільства, інтереси окремих соціальних груп. Так, згідно з Постано­вок) Верховної Ради України «Про проведення парламентських слу­хань про становище молоді в Україні» 26 листопада 2003 р. у залі пле-нарних засідань проводилися парламентські слухання «Формування здорового способу життя української молоді: стан, проблеми та пер-спективи»⁴. У даних слуханнях повинні були взяти участь зі щорічною доповіддю Кабінет Міністрів України та Президент України. Крім цього, Комітет Верховної Ради України з питань молодіжної політи­ки, фізичної культури, спорту і туризму повинен запросити до участі в парламентських слуханнях представників органів державної вико­навчої влади, органів місцевого самоврядування, представників молодіжних і дитячих громадських організацій та інших.

У результаті заслуховування доповідей різних посадових осіб та членів громадських об'єднань, Верховна Рада дізнається про існуючі погляди фахівців на суспільні проблеми, заслуховує пропозиції щодо

¹ Георгіца А. 3. Сучасний парламентаризм: проблеми теорії та практики. — Чернівці, 1998. — С. 374-375.

² Институтьі конституционного права иностранньіх государств. — М., 2002. — С. 266.

³ Постанова Верховної Ради України від 20 вересня 2001 р.

⁴ Постанова Верховної Ради України від 10 липня 2003 р.

334

Конституційно-правовий статус Верховно!' Ради України

їх вирішення; отримує інформацію з приводу інтересів окремих труп громадян, зокрема української молоді, для подальшого аналізу та закріплення цих інтересів на законодавчому рівні.

Важливе значення парламентських слухань у реалізації функцій Верховної Ради України полягає в тому, що завдяки цим заходам відбувається максимально об'єктивне, всебічне виявлення та обгово-рення певних інтересів та потреб громадян України, для їх подальшої реалізації шляхом прийняття законів та інших актів Верховної Ради України.

Ще однією організаційною формою діяльності парламенту Ук­раїни є проведення Днів Уряду у Верховній Раді України. Так, згідно з Постановою Верховної Ради «Про затвердження Положення про «День Уряду України у Верховній Раді України» від 1 лютого 1996 р. «День Уряду України» проводиться з метою регулярного інформуван-ня народних депутатів та громадян України з актуальних питань соціально-економічного розвитку, відновлення та нарощування ви-робництва, внутрішньої та зовнішньої політики держави, про стан додержання урядом вимог Конституції України, виконання законів України, постанов Верховної Ради України, вироблення пропозицій щодо правового врегулювання діяльності уряду, центральних і місце-вих органів виконавчої та судової влади, органів місцевого самовря-дування і пропозицій щодо зміни чинного законодавства, його до-повнення та підготовки проектів законодавчих актів¹. При аналізі змісту даного положення можна виділити два аспекти зазначеного організаційного заходу Верховної Ради. Перший аспект — інфор-маційний, а інший — контрольний. У контексті розгляду форм діяль­ності парламенту первинним є те, що при проведенні Днів Уряду на­род та його представники отримують інформацію про актуальні пи­тання суспільного та державного значення; про стан реалізації актів законодавчого органу.

Видом форм діяльності Верховної Ради України є і правотворчі форми. Реалізація функцій Верховної Ради України у формі право-творчості — це діяльність Верховної Ради України, змістом якої є прийняття законів та інших актів Верховної Ради.

Наявність таких форм зумовлена призначенням парламенту Ук­раїни у суспільстві та його місцем у механізмі Української держави.

¹ Постанова Верховної Ради України «Про затвердження Положення про «День Уря­ду України» у Верховній Раді України» від 1 лютого 1996 р.

335

Розділ 17

Так, на думку деяких авторів, сучасний парламент повинен приймати закони та визначати основні напрями політики від імені народу і як його виразник¹. Верховна Рада України є органом законодавчої влади, через який народ має гарантоване право висловлювати свою думку, забезпечувати свої інтереси шляхом прийняття законодавчих та інших актів.

У процесі правотворчості відбувається узагальнення, оптимізація інтересів суспільства та закріплення їх у документальній формі — у законах, постановах, зверненнях, заявах, деклараціях, інших актах Верховної Ради України. Звідси, парламентська діяльність здійс-нюється у таких правотворчих формах, як: прийняття законів; прийняття постанов Верховної Ради; прийняття деклараций; у формі звернень Верховної Ради; у формі заяв.

Серед правотворчих форм діяльності Верховної Ради України можна виділяти нормативні та ненормативні форми. Нормативність чи, навпаки, ненормативність зумовлені характером актів, які приймає Верховна Рада при здійсненні своїх функцій. Наприклад, до нормативних форм слід віднести: прийняття законів; прийняття дек-ларацій Верховної Ради України. До ненормативних правотворчих форм належать: прийняття постанов; прийняття заяв та звернень Верховної Ради України.

17.5. Юридична природа актів Верховної Ради України

Відповідно до глави 8 Регламенту Верховної Ради України рішен-нями Верховної Ради України є акти Верховної Ради, а також проце-дурні та інші рішення, які заносяться до протоколу пленарних засідань Верховної Ради. Акти Верховної Ради України приймаються у формі закону, постанови, резолюції, декларації, звернення, заяви.

Закони. Закон — нормативно-правовий акт представницького вищого органу державної влади (або громадянського суспільст­ва /безпосередньо народу/, який регулює найважливіші питання

¹ Вюртенбергер Т. Тенденції розвитку організації парламентаризму в Європі // Ма-теріали міжнародно-практично!' конференції. Парламентаризм в Україні: теорія і практика. — К., 2001. — С. 45-56.

336

Конституційно-правовий статус Верховної Ради України

суспільного життя, установлює права і обов'язки громадян, має вищу юридичну силу і приймається з дотриманням особливої законодавчої процедури.

Характеристика закону як правового документа вишої юридичної сили означав таке: закон є незаперечним, тобто ніякий інший орган, крім законодавчого, не може його скасувати або змінити; усі інші нормативні акти (державних органів, громадських організацій, ко-мерційних корпорацій) перебувають «під законом», є підзаконними. Вони грунтуються на законах і не суперечать їм.

Ознаки закону України:

1. Акт единого органу законодавчої влади в Україні — парламен­ту — Верховної Ради, центрального представницького органу країни або громадянського суспільства (безпосередньо Українського народу) шляхом проведення всеукраїнського референдуму.

2. Акт, що має виключно нормативний характер за змістом — на відміну від акта застосування норм права і акта тлумачення норм права.

3. Письмовий акт-документ, який закріплює норми права, що вво-дяться, або їх зміни, містить первинні, засадничі норми права, яких раніше в правовій системі не було, до того ж — норми з ключових, основних питань життя, встановлює права і обов'язки осіб.

4. Акт, що ухвалений у суворій відповідності з Конституцією України і раніше ухваленими законами і не потребує додаткового затвердження.

5. Акт, що може бути замінений, як правило, лише законом і пе-ревірений на відповідність Конституції лише Конституційним Судом України.

6. Акт, що має вищу юридичну чинність у системі нормативно-правових актів, тобто акт найвищого юридичного «рангу»; всі інші акти повинні відповідати закону, ні в чому йому не суперечити.

7. Акт, ухвалений із дотриманням особливої законодавчої проце­дури, яка має форму законодавчого процесу та визначена Регламен­том Верховної Ради України.

3 метою ефективного використання виникаючої безлічі законів, що приймаються, є необхідним однозначне розуміння їх видів, загальних і специфічних ознак, співвідношення між собою. Існує два офіційні засоби встановлення класифікації законів:

1. Конституційний, коли в конституціях закріплюється перелік основних нормативно-правових актів. Наприклад, у Конституції Авст-рії є розділ II «Законодавча влада федерації», у Конституції ФРН —

337

Розділ 17

розділ VII «Законодавство федерації», у Конституції Російської Феде-рації — низка статей (15, 76, 90, 105, 108, 115 та ін.), у Конституції України — частини статей і статті (85, 91, 92, 106, п. 4 розділ XVта ін.).

2. Видання спеціального закону про правові акти з наведенням у ньому їх переліку і нормативних характеристик, зазначенням спо-собів забезпечення з метою правильного співвідношення між собою. В Україні підготовлено проекти законів «Про нормативно-правові акти», а також «Про закони і законодавчу діяльність», які регулюва-тимуть процес організації законопроектних робіт, визначатимуть по­рядок підготовки, експертизи, узгодження, ухвалення, тлумачення і дії нормативно-правових актів.

За значенням і місцем у системі законодавства закони поділяють так: Основний Закон — Конституція України; конституційні; звичайні; забезпечуючі.

1. Конституція України — Основний Закон, який регламентує основи суспільного, політичного, економічного життя суспільства, права і свободи людини і громадянина в Україні.

2. Конституційні закони:

— закони, на які посилається Конституція України або не- обхідність ухвалення яких прямо передбачена чинною Конституцією. Ці закони конкретизують окремі положення Конституції України або містять посилання на Конституцію (виборча система, орга- нізація і проведення референдуму, організація і діяльність органів державної влади та органів місцевого самоврядування тощо). Наприклад, до таких законів слід віднести закони України «Про вибори народних депутатів України», «Про вибори Президента України», «Про всеукраїнський та місцеві референдуми», «Про Кабінет Міністрів України», «Про Конституційний Суд України», «Про місцеве самоврядування в Україні» та ін.;

— закони, якими вносяться зміни, доповнення до чинної Консти­ туції України. Розділ XIII Конституції України регламентує проце­ дуру розгляду та прийняття законопроекту про внесення змін до Конституції України. Прикладом може бути Закон України «Про внесення змін до Конституції України» № 2222-ГУ від 8 грудня 2004 р., відповідно до якого перерозподіл повноважень між Вер­ ховною Радою України, Президентом України та Кабінетом Міністрів України здійснено таким чином, що форма правління держави з президентсько-парламентської республіки змінена на парламентсько-президентську.

338

Конституційно-правовий статус Верховної Ради України

Закон України «Про внесення змін до Конституції України» відрізняється від закону, ухвалення якого передбачено чинною Кон-ституцією, і тим, шо він після затвердження (ухвалення) набуває ви-щої юридичної чинності та імплементується до змісту Конституції України.

На жаль, у Конституції України чітко не визначений блок суспільних відносин, який регулюється конституційним законом. 3 аналізу Конституції України можна дійти висновку, що консти­туційним законом слід регулювати ухвалення великого Державного Герба і Державного Пмну України, опис державних символів (ст. 20), внесення змін до Конституції (ст. 155), рішення про усунення Прези­дента України з поста в порядку імпічменту (ст. 111) і низку інших.

Наприклад, у Конституції Росії чітко визначений блок федераль-них конституційних законів. До них віднесені закони, що регламен-тують надзвичайний стан (ст. 56), зміну статусу суб'єкта Федерації (ст. 66), опис і порядок використання державних прапора, герба і гімну Росії (ст. 70), референдум (ст. 87), введення на території Російської Федерації або в окремих ії місцевостях надзвичайного ста­ну (ст. 88), порядок діяльності уряду Російської Федерації (ст. 114), встановлення судової системи Росії (ст. 118) та ін. (усього 15).

Конституційний закон відрізняється від інших законів: а) юридич-ною чинністю; б) предметом регулювання — особлива сфера; в) по­рядком ухвалення — особлива процедура.

Конституційний закон ухвалюється кваліфікованою більшістю го-лосів — двома третинами від конституційного складу Верховної Ради України.

Процедура прийняття конституційного закону може мати спро-щений, ускладнений чи змішаний характер. В Україні процедура внесення змін до Конституції має змішаний характер: спрощена (дві третини від конституційного складу Верховної Ради України) — для законопроекту про внесення змін до Конституції України для всіх розділів (крім розділів I, III, XIII) (ст. 155 Конституції); ускладнена (дві третини від конституційного складу Верховної Ради України з наступним затвердженням всеукраїнським референдумом, який призначається Президентом України) — для законопроекту про вне­сення змін до розділів I, III, XIII (частина перша ст. 156 Конституції України).

3. Звичайні закони — регламентують певні й обмежені сфери суспільного життя відповідно до Конституції України. Це значна за

339

Розділ 17

кількістю і рухлива група законів, які приймаються простою більшістю голосів. Звичайні закони вельми різноманітні за змістом.

Найтиповішими за обсягом регулювання є такі види звичайних за­конів:

а) загальні закони — закони, що регламентують певну сферу суспільних відносин і поширюються на всіх. Загальні закони можуть бути: кодифікованими (наприклад, Кодекс про адміністративні правопорушення, Кримінальний кодекс України, Цивільний кодекс України та ін.); поточними (наприклад, закони України «Про об'єднання громадян», «Про звернення громадян»);

б) спеціальні закони — закони, що регламентують обмежену (спеціальну) сферу суспільних відносин і поширюються на частину населення. Наприклад, закони України «Про пенсійне забезпечен- ня», «Про вищу освіту», «Про міліцію» та інші.

4. Забезпечуючі (оперативні) закони — нормативно-правові акти, якими вводяться в дію окремі закони, ратифікуються міжнародні до­говори та ін. їх призначення полягає не у виданні нових норм, а в оперативному підтвердженні, підтриманні системи норм, що містять-ся в інших окремих законах і міжнародних договорах, які регулюють найважливіші відносини і потребують негайного ухвалення. Це зако­ни, що містять норми про норми. Наприклад, закони України «Про ратифікацію Європейської конвенції про здійснення прав дітей» від 3 серпня 2006 р., «Про ратифікацію Угоди між Україною та Євро-пейським Союзом про процедури безпеки, які стосуються обміну інформацією з обмеженим доступом» від 20 грудня 2006 р. До цієї гру-пи можна віднести закони про правові акти з наведенням у ньому їх переліку і нормативних характеристик.

Забезпечуючі (оперативні) закони не можуть існувати поза інши-ми законами, тобто тими, що ними вводяться в дію, і міжнародними договорами, що потребують ратифікації.

За отроком дії закони бувають:

• постійні — що діють без обмеження строку;

• тимчасові — що діють з обмеженням строку (наприклад, Закон України «Про Державний бюджет України на 2007 рік»;

• надзвичайні (різновид тимчасових законів) — ухвалюються у певних, передбачених Конституцією України, ситуаціях і діють на період надзвичайного стану. Наприклад, до таких слід віднести Закон України «Про затвердження Указу Президента України «Про введення надзвичайного стану в населених пунктах Автономно! Республіки

340

Конституційно-правовий статус Верховної Ради України

Крим» від 6 фудня 2005 р. Введення надзвичайного стану має наслідком тимчасове обмеження конституційних прав і свобод люди-ни і громадянина, а також обмеження прав і законних інтересів юри­дичних осіб. Отже, особливість таких законів полягає в тому, що вони припиняють або обмежують дію інших законів. За суб'єктами законотворчості виділяють закони:

— ухвалені громадянським суспільством (Українським народом) у результаті всеукраїнського референдуму;

— ухвалені Верховною Радою України. За структурною формою:

• кодифіковані (наприклад, Господарський кодекс України, Мит-ний кодекс України);

• некодифіковані.

До останніх примикають Зібрання законодавства, Зводи законів, які є актами такого виду систематизації законодавства, як кон-солідація. Наприклад, «Основи законодавства про охорону здоров'я».

За галузевою ознакою:

— конституційно-правові (наприклад, «Про Державний реестр ви- борців» від 22 лютого 2007 р., «Про Кабінет Міністрів України» від

21 грудня 2006 р.);

— адміністративно-правові;

— цивільно-правові (наприклад, «Про іпотечні облігації» від

22 грудня 2005 р.);

• господарсько-правові (наприклад, «Про особливості державно­го регулювання діяльності суб'єктів підприємницької діяльності, пов'язаної з реалізанією та експортом лісоматеріалів» від 8 вересня 2005 р.);

• кримінально-правові (наприклад, «Про приєднання України до Угоди про привілеї та імунітети Міжнародного кримінального суду» від 18 жовтня 2006 р.) тощо.

Є ще й міжгалузеві (комплексні) — про охорону здоров'я, освіту та ін. Види законів за сферами суспільного життя:

— закони в галузі регулювання економіки («Про податок з доходів юридичних осіб» від 22 травня 2003 р., «Про оподаткування прибутку підприємств» від 28 грудня 1994 р.);

— закони в галузі регулювання політики (наприклад, «Про політичні партії в Україні» в редакції від 1 січня 2007 р.);

— закони в галузі регулювання соціальної сфери (наприклад, «Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування» від 9 липня 2003 р., «Про відпустки» від 15 листопада 1996 р.);

341

Розділ 17

— закони в галузі регулювання військової сфери (наприклад, «Про Збройні Сили України» в редакції від 1 січня 2007 р.) та ін.

Постанови. Це один з видів актів Верховної Ради України, які прий-маються парламентом з питань, віднесених до його компетенції. По­станови є підзаконними актами і приймаються за більш простою, ніж закони, процедурою. Відповідно до ст. 133 Регламенту Верховної Ради України постанови приймаються більшістю голосів народних депутатів від конституційного складу Верховної Ради України з конкретних пи­тань з метою здійснення її установчої, організаційної, контрольно! та інших функцій. Наприклад, постанови Верховної Ради України «Про призначення позачергових виборів Дальницького сільського голови (Овідіопольський район Одеської області)» від 17 травня 2007 р.; «Про обрання суддів» від 17 травня 2007 р., «Про звільнення суддів» від 17 травня 2007 р., «Про присвоення найменування новоутвореному на-селеному пункту Сімферопольського району Автономно! Республіки Крим» від 17 травня 2007 р., «Про проведення парламентских слухань «Про стан правосудия в Україні» від 16 травня 2007 р., «Про посилення захисту творчих спілок України» від 15 травня 2007 р.

Постанови Верховної Ради України приймаються з дотриманням процедури, передбаченої для розгляду законопроектів у першому чи-танні з прийняттям їх у цілому, якщо Верховною Радою не прийнято іншого рішення, після чого підписуються та оприлюднюються Голо­вою Верховної Ради України та не потребують промульгації її главою держави. Прийняті постанови набирають чинності з дня їх офіційно-го оприлюднення, якщо ними не передбачено інше.

Резолюції. Парламентська резолюція (лат. гезоіиііо — рішення) — це один з видів актів Верховної Ради України ненормативного харак­теру, зміст якого пов'язаний, як правило, не із законодавчими, а з іншими повноваженнями парламенту. Наприклад, резолюція Верхов­ної Ради України «Про недовіру Кабінетові Міністрів України» від 26 квітня 2001 р., постанови, резолюції «Про Основні напрями бюд-жетної політики на 2002 рік» (Бюджетна резолюція) від 21 червня 2001 р., «Про звернення до Бундестагу Федеративної Республіки Німеччина у зв'язку з Резолюцією учасників засідання «круглого сто­лу» з проблем «Виплати всім категоріям жертв націонал-соціа-лістських переслідувань — запорука справжнього взаєморозуміння і примирення» від 16 січня 2003 р.

Прийняттям подібних актів Верховна Рада України висловлює свое ставлення до певних фактів політичного та іншого характеру,

342

Конституційно-правовий статус Верховно!' Ради України

тим самим бере участь у вирішенні тих чи інших питань, демонструє свою політичну позицію, надає оцінку тим подіям, що відбуваються чи діям конкретних суб'єктів.

Декларації. У юридичній літературі поняття декларація має кілька значень. У політичному значенні декларація (лат. сіесіагаііо — заява, вислів) — це політична заява від імені держави, уряду, партії чи іншої організації¹. Тобто декларація являє собою певний документ, що містить інформацію політичного характеру. Декларація Верховної Ра­ди України — це акт, який у загальній, принциповій формі передає основні властивості конституційно-правового регулювання, виражає наміри та зобов'язання учасників правових відносин². Серед декла-рацій, прийнятих Верховною Радою, — Декларація про державний суверенітет України від 16 липня 1990 р., Декларація прав національ-ностей України від 1 листопада 1991 р., Декларація про загальні заса­ди державної політики України стосовно сім'ї та жінок від 5 березня 1999 р., Декларація про загальні засади державної молодіжної політи­ки в Україні від 15 грудня 1992 р.

Ці документа визначають загальні принципи та завдання держав­ної політики, її напрями розвитку у певних сферах. За своїм змістом декларації Верховної Ради мають деякі загальні та специфічні риси. Ряд декларацій закріплюють та захищають інтереси окремих труп громадян України (молоді, жінок, національних меншин тощо), тоді як інші — інтереси всього Українського народу.

Так, відповідно до положень Декларації про загальні засади дер­жавної молодіжної політики в Україні є пріоритетним і специфічним напрямом діяльності держави і здійснюється в інтересах молодої лю-дини, суспільства, держави з урахуванням можливостеи України, її економічного, соціального розвитку, історичного, культурного роз­витку і світового досвіду державної підтримки молоді. Декларація є основою подальшого розвитку державної молодіжної політики її пра-вової бази, практичної діяльності органів державної влади і управління, яка спрямована на сприяння повноцінному розвитку молодих громадян України. Прийняття Декларації має дуже велике значення у представництві інтересів молоді в Україні. Верховна Рада

¹ Юридична енциклопедія: В 6 т. / Редкол.: Ю. С. Шемшученко (голова редкол.) та ін. — К., 1998. — Т. 2: Д-Й. — 1999. — С. 24.

² Кравченко В.В. Конституційне право України: Навч. посіб. — К., 2002. — С. 262.

343

Розділ 17

цією Декларацією визначила фундаментальні засади, на яких повин­на здійснюватися системна діяльність держави у відносинах з осо-бистістю, молоддю, молодіжним рухом, закріпила умови та правові гаранта всебічного розвитку молоді як у її інтересах, так і в інтересах України.

Звернення та заяви — це акти Верховної Ради України ненорматив­ного характеру, які містять заклики до парламентів, інших вищих ор-ганів зарубіжних країн здійснити певні дії (або утриматися від здійснення певних дій) з метою підтримання миру, подальшого роз­витку дво- та багатосторонніх відносин, усунення джерел ускладнен-ня міжнародного становища загалом чи двосторонніх відносин. Наприклад, у прийнятій Заяві Верховної Ради України дається оцінка Заяви парламенту Румунії «Про пакт Ріббентропа—Молотова і його наслідки для Румунії», де були висунуті територіальні претензії до України. В цій Заяві Верховної Ради були також сформульовані пропозиції щодо розвитку двосторонніх відносин відповідно до загальновизнаних принципів міжнародного права.

Заклик до розвитку двосторонніх зв'язків між Україною та Росією міститься у Зверненні Верховної Ради України до Верховної Ради і Президента Росії від 24 серпня 1991 р.; Зверненні Верховної Ради України до Президента Парламентської Асамблеї Ради Європи пана Рене ван дер Ліндена, президентів, глав урядів і парламентів євро-пейських держав від 11 травня 2007 р.

Загальними рисами звернень і заяв є їх ненормативний характер. Прийняттям цих актів Верховна Рада України має виразити від імені громадян України думку щодо певної події у світі чи пропозиції щодо розвитку будь-яких зовнішніх відносин України з іншими державами тощо.

344

_{Розділ 18}

^{Народний депутат України}

18.1. Поняття статусу народного депутата України

У сучасній вітчизняній теорії конституційного права народний депутат¹ України визначається як загальнонаціональний політичний діяч, що є одноособовим повноважним представником наро­ду та членом парламенту — посадовою особою органу законодавчої влади, наділеною встановленими Конституцією і законами України повноваженнями по здійсненню функцій Верховної Ради України².

Статус народного депутата і порядок здійснення ним своїх депу­татских повноважень визначається насамперед Конституцією України, Законом України «Про статус народного депутата» в редакції від 22 березня 2001 р. з наступними змінами і доповненнями, Регла­ментом Верховної Ради України (із змінами та доповненнями), Зако­ном України «Про вибори народного депутата України» та іншими нормативно-правовими актами. їх норми утворюють комплексний політико-правовий інститут — інститут народного депутата.

¹ Депутат — від лат. сіериіаіиз — посланник, посланий; особа, обрана до представ- ницького органу.

² Органи державної влади України / За ред. В. Ф. Погорілка. — К., 2002. — С.149.

345

Розділ 18

Поняття конституційно-правового статусу народного депутата пов'язують, зокрема, із сукупністю його прав та привілеїв¹ або ж із сукупністю його прав, обов'язків і відповідальністю².

Найбільш повною видається структура конституційно-правового статусу народного депутата України, яку складають такі елементи, як: політико-правова природа депутатського мандата; підстави виник-нення і припинення дії депутатського мандата; права і обов'язки народного депутата України; форми роботи народного депутата; гарантії здійснення депутатських повноважень; відповідальність народного депутата України³.

Отже, статус народного депутата України — це правове становище повноважного представника народу, яке визначається політико-право-вою природою депутатського мандата; підставами його виникнення і терміном дії, припиненням дії депутатського мандата; правами і обов'язками народного депутата України; формами та гарантіями здійснення депутатських повноважень; відповідальністю народного де­путата.

Політична природа мандата⁴ народного депутата України полягає в його представницькому характері.

Народний депутат України є повноважним представником Українського народу — носія суверенітету та единого джерела влади в Україні — у Верховній Раді. Народ делегує владні повноваження своїм представникам, які покликані реалізувати народний суверенітет. На-родне представництво є однією із визначальних рис статусу народно­го депутата.

Відповідно до свого конституційно-правового становища народ­ний депутат як особа, обрана народом України чи його частиною, представляв його в органі державної влади та уповноважена ним протягом строку депутатських повноважень здійснювати визначені

¹ Напр.: Баглай М. В., Туманов В. А. Малая знциклопедия конституционного пра­ ва. — М., 1998. — С.118.

² Фрицький О. Ф. Конституційне право України: Підручник. — К., 2004. — С. 313.

³ Григорук Н. Г. Конституційно-правовий статус народного депутата України: Авто- реф. дис. ... канд. юрид. наук. — К., 2004. — С. 5.

⁴ Термін «мандат» (від лат. тапйаіит — доручення) походить з римського права, в якому він розумівся як цивільно-правовий договір. У сучасному розумінні виділяють кілька видів мандата. Зокрема, представницький мандат означає доручення, повно­ важення, що виникають у зв'язку з представництвом. Іноді мандатом називають до­ кумент, що видається депутатові на підтвердження легітимності (законності) його представницьких повноважень.

346

Народний депутат України

законодавством повноваження, захищати інтереси суспільства, виборців. Парламентарии реалізуючи інтереси і волю народу чи його частини, трансформують її в загальнодержавну волю. Таким чином, вони забезпечують зв'язок народу з представницьким органом — органом державної влади, а отже, забезпечують вплив народу на дер-жавні справи.

Водночас народний депутат відповідно до Закону «Про статус на­родного депутата України» (частина третя ст. 7) є відповідальним за свою депутатську діяльність перед Українським народом як уповно-важений ним представник у Верховній Раді України. Це питання є особливо актуальним в умовах обрання народних депутатів України на засадах пропорційної виборчої системи та впливом такого способу формування Верховної Ради на конституційно-правовий статус пар-ламентаріїв. Як вважають спеціалісти, ця система виборів порівняно з мажоритарною та змішаною поряд з широким колом переваг має й ряд недоліків, одним із яких є відсутність визначеної відповідальності народного депутата, окрім політичної¹. А тому очевидною є потреба створення механізмів забезпечення контролю Українського народу над діяльністю своїх обранців.

Як член парламенту, органу державної влади, народний депутат України є також представником влади, державним діячем, наділеним владними повноваженнями публічного характеру.

Народний депутат бере участь у здійсненні всіх функцій Верховної Ради (законодавчої, установчої, контрольної та інших), тобто у здійсненні державної влади. Відповідно до свого особливого політи-ко-правового становища він наділений багатогранними повноважен­нями, які забезпечують йому участь у діяльності парламенту, привіле-ями, гарантіями депутатської діяльності. При цьому конкретні права та обов'язки народного депутата установлені в межах повноважень Верховної Ради, а його депутатська діяльність визначальною мірою підпорядкована і спрямована на виконання функцій парламенту.

Виконання народним депутатом цих повноважень зумовлює наділення його статусу ознаками, характерними для статусу посадової особи. Проте не як звичайної посадової особи, а як представника вла­ди, наділеного владними повноваженнями публічного характеру, які

¹ Григорук Н. Г. Конституційно-правовий статус народного депутата України: Авто-реф. дис. ... канд. юрид. наук. — К., 2004. — С.12.

347

Розділ 18

виходять за межі представницького органу. Так, вимоги народних де-путатів повинні виконуватися всіма, кому вони адресовані.

Народні депутата як представники державної влади користуються, наприклад, певними її атрибутами, державними символами. Зокре-ма, відповідно до ст. 9 Закону «Про статус народного депутата Ук­раїни» нагруднии знак народного депутата, який він одержує разом з депутатським посвідченням після набуття депутатських повнова-жень, має форму і кольори Державного Прапора України.

Народний депутат є також політичним діячем. У процесі реалізації покладених на нього функцій, як у парламенті, так і поза його межа­ми, він здійснює повноваження, що мають власне політичний харак­тер або ж спричиняють до певних політичних результатів. Як члени колегіального органу парламентарії визначають політику держави за-галом у різних сферах шляхом прийняття державно-владних рішень та нормативно-правових актів на їхнє забезпечення.

Статус народного депутата України як представника народу, чле­на органу державної влади (посадової особи) та політичного діяча визначає його чільне місце серед суб'єктів конституційно-правових відносин. Адже, як зазначав В. Погорілко, статус народного депутата є відображенням статусу парламенту, демократизму держави і суспільства, стану безпосередньої і представницької демократа та їх гарантом'.

Правова природа депутатського мандата виявляється у сукупності принципів, які, по суті, визначають конституційну модель представ­ницького мандата. Зокрема, такими є принципи :

• вільного мандата народного депутата України;

• незалежності народного депутата України;

• непорушності повноважень парламентарія України;

• професійності народного депутата України;

• несумісності мандата народного депутата України із іншими по­садами та видами діяльності тощо².

¹ Конституція незалежної України: Навч. посіб. / За ред. Ю. С. Шемшученка, В. Ф. Погорілка, В. О. Євдокимова. — К., 2000. — С. 226.

² Напр.: Григорук Н. Г. Цит. праця. — С. 10. Окремими принципами статусу народно­ го депутата називають також: здійснення ним повноважень на постійній основі; несумісність депутатського мандата з іншими видами діяльності; рівноправність депутатів; депутатську недоторканність і депутатський індемнітет // Кравченко В. В. Конституційне право України: Навч. посіб. — К., 2006. — С. 252-253.

348

Народний депутат України

Розглянемо деякі з них.

Депутатський мандат може бути вільним або імперативним. Як свідчить конституційна практика більшості країн, при визначенні правового статусу парламентарія більшість сучасних конституцій ви-ходить із принципу вільного мандата. Депутат вважається представ-ником народу (нації), а не окремого виборчого округу, від якого його обрано. Це означав, що при здійсненні своїх функцій він має врахо-вувати не волю окремих груп чи осіб, а спільні інтереси всієї нації, всього суспільства. Принцип вільного мандата передбачає відсутність будь-яких наказів чи доручень з боку виборців, неможливість достро-кового відкликання депутата виборцями. За вільного представниць-кого мандата депутат має діяти в парламенті, виходячи із своїх пере-конань, в інтересах усього народу¹.

Проте принцип незалежності парламентарія, мабуть, не слід абсо-лютизувати, оскільки за будь-якого мандата вагоме значення мають його зв'язки із виборцями, партійна (фракційна) дисципліна, вплив різних груп (наприклад, лобіювання) тощо.

Принцип вільного представницького мандата закріплюється в конституціях багатьох держав. Зокрема, ст. 56 Конституції Ко-ролівства Данія визначає, що депутати фолькетінга керуються у свої'й діяльності лише совістю, а не вказівками своїх виборців. Конституція Італії, наприклад, встановлює: «Кожний член парламенту представ­ляв націю і виконує свої функції без зобов'язального мандата» (ст. 67), а Конституція Франції відповідно: «Будь-який імперативний мандат є недійсним» (ст. 27). Аналогічні норми містять конституції Іспанії, ФРН, Японії та інших країн.

Суть імперативного мандата полягає, зокрема, в тому, що депутат, який отримав від своїх виборців повноваження на представництво, зобов'язаний виконувати їхні накази, звітувати перед ними про свою роботу у представницькому органі, про реалізацію своєї передвибор-ної програми, нести перед ними відповідальність за свої дії тощо. Імперативний мандат передбачає також можливість дострокового відкликання парламентарія виборцями. Імперативний мандат був характерний для радянської системи державної влади. Нині він визнається і застосовується лише в окремих країнах ( Куба, КНР).

¹ Шаповал В. М. Мандат депутатський // Юридична енциклопедія: У 6 т. — К., 2001. — Т. 3. — С. 570-571.

349

Розділ 18

Деякі конституціоналісти критично ставляться до традиційного поділу депутатських мандатів на «вільні» та «імперативні», називаючи їх «двома крайностями», неприйнятними для характеристики сучас-ного парламентарія¹. Також наголошується, що більш правильно го-ворити про рівні взаємозв'язки між представником і тими, кого пред-ставляють, вибудовані на основі підвищення рівня їхньої взаємодії². Як також стверджують теоретики конституційно-правового статусу парламентаріїв, ідеальною або ж реальною є модель депутатского мандата, який має риси вільного та імперативного депутатского мандата в тому чи іншому співвідношенні.

Конституція України 1996 р. радикально змінила статус народного депутата, який тривалий час мав імперативний депутатский мандат. Водночас вільний характер мандата парламентаріїв прямо Основним Законом не визначається. Мандат же депутата місцевої ради в Україні має на сьогодні ознаки імперативності.

Так, колишній статус народного депутата допускав поєднання де­путатських повноважень з іншими видами діяльності, з перебуван-ням на державній службі, зайняттям виборчих або службових посад. За чинною Конституцією народні депутати України здійснюють свої повноваження на постійній основі, тобто є парламентаріями. Вони не можуть мати іншого представницького мандата чи перебувати на дер­жавній службі.

Принцип незалежності народного депутата України передбачає різноманітні заходи щодо захисту його особи насамперед від різних протиправних посягань, унеможливлення будь-яких протиправних впливів на парламентарія. Реалізація цього принципу пов'язана із гарантіями вільного, ефективного та безперешкодного здійснення народним депутатом покладених на нього функцій і повноважень. Однією із складових цих гарантій є депутатська недоторканність: недоторканність від правосудия (депутатский імунітет), недотор­канність приватного життя тощо.

Зокрема, відповідно до Конституції України (ст. 80), Закону Ук­раїни «Про статус народного депутата України» народному обранцю гарантується депутатська недоторканність на весь строк здійснення

¹ БезугловА.А., Солдатов С. А. Конституционное право России: Учебник: В 3 т. — М., 2001. — Т. 2. —С. 640.

² Астафичев П. А, Социально-правовая природа народного представительства // Госу­ дарство и право. — 2001. — № 11. — С. 32.

350

Народнии депутат України

депутатських повноважень. Крім того, передбачено, що безпеку на­родному депутату при виконанні ним депутатських повноважень, а також за місцем його проживання та членів його сім'ї у порядку, вста-новленому законом, забезпечує Управління державної охорони Ук­раїни разом з органами Служби безпеки України та Міністерства внутрішніх справ України (в межах їхніх повноважень).

Принцип непорушності повноважень народних депутатів України тісно пов'язаний з попереднім. Він стосується виключно здійснення депутатських функцій та повноважень і спрямований на максималь-ну їх реалізацію.

Відповідно до ст. 26 Закону «Про статус народного депутата Ук­раїни» ніхто не має права обмежувати повноваження народного депу­тата України, крім випадків, передбачених Конституцією України та іншими законами. Зокрема, згідно з Рішенням Конституційного Су­ду України від 26 червня 2003 р. (справа про гаранта депутатської не-доторканності)¹ наведені положення закону треба розуміти так, що повноваження народного депутата України не можуть бути обмежені діями чи бездіяльністю органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб, керівників підприємств, установ і організацій незалежно від форм власності та підпорядкування, громадян та їх об'єднань. Обмеження повноважень народного депутата України можуть встановлюватися виключно Конституцією і законами України.

Повноваження народного депутата України та його конституційні права і свободи не можуть бути обмежені в умовах военного чи над-звичайного стану в Україні або в окремих її місцевостях. Держава га-рантує народному депутату України необхідні умови для ефективного здійснення ним депутатських повноважень. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи, керівники підприємств, установ і організацій, незалежно від форм власності та їх підпорядкування, забезпечують умови для здійснення народним депутатом України своїх повноважень у межах та в порядку, визначе-них Конституцією України, законами України, а громадські організації та політичні партії можуть сприяти йому в цьому.

Принцип професійності народних депутатів проявляється, зокрема, у здійсненні ними депутатських повноважень на постійній основі,

¹ Конституція України (з офіційними тлумаченнями Конституційного Суду Ук­раїни). — X., 2007. — 284-292.

351

Розділ 18

оплатності депутатської діяльності; відповідності парламентарии пев-ним критеріям (зокрема, достатній рівень компетентности про-фесіоналізму, політичної, правової культури тощо). Цей принцип тісно пов'язаний з таким.

Принцип несумісності мандата народного депутата України з інши-ми посадами та видами діяльності закріплений у Конституції України (частини друга—четверта ст. 78), відповідно до якої народні депутата не можуть мати іншого представницького мандата, перебувати на державній службі, обіймати інші оплачувані посади, займатися іншою оплачуваною або підприємницькою діяльністю (крім викла-дацької, наукової та творчої діяльності), входити до складу керівного органу чи наглядової ради підприємства або організації, що має на меті одержання прибутку. Діяльність члена парламенту, який здійснює свої повноваження на постійній основі, є основною на весь період його повноважень.

Цей принцип є конституційним для багатьох держав (зокрема, Іспанії, США, Швейцарії, Японіїта ін.).

Згідно з Законом України «Про статус народного депутата України» (ст. 3), крім вже названого, народний депутат не має права: бути членом Кабінету Міністрів України, керівником центрального органу виконавчої влади; обіймати посаду міського, сільського, се-лищного голови; займатися будь-якою, крім депутатської, оплачува­ною роботою, за винятком викладацької, наукової та творчої діяль­ності, а також медичної практики¹ у вільний від виконання обов'язків народного депутата час; залучатись як експерт органами досудового слідства, прокуратури, суду, а також займатися адвокатською діяльністю.

За виникнення обставин, що порушують вимоги стосовно несумісності депутатського мандата з іншими видами діяльності, народний депутат України у 20-денний строк з дня виникнення таких обставин припиняє відповідну діяльність або подає особисту заяву про складення депутатських повноважень (частина четверта ст. 78 Основного Закону). Призначений (обраний) на посаду, що є не-сумісною з депутатським мандатом, і повноваження якого не припи-

¹ У спеціальній літературі звертається увага, зокрема, на незрозумілість надання за-конодавцем особливих привілеїв депутатам саме за такою професійною належністю всупереч принципам їхньої рівності // Органи державно! влади України / За ред. В. Ф. Погорілка. — К., 2002. — С. 158.

352

Народний депутат України

нено в установленому законом порядку, допускається до виконання обов'язків за такою посадок» не раніше дня подання ним до Верхов­но! Ради України заяви про складення повноважень народного депу­тата України.

Отже, політико-правова природа мандата народного депутата Ук­раїни є визначальною щодо інших елементів конституційно-правово-го статусу народного депутата України.

Важливою складовою конституційно-правового становища народного депутата є підстави виникнення і припинення депутатських повноважень. Відповідно до Конституції України конституційний склад Верховної Ради України — 450 народних депутатів України. Во­ни обираються на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування за пропорційною виборчою системою на п'ять років. Порядок виборів народних депутатів регу-люється спеціальним законом.

Встановлено ряд вимог до народних обранців. За Конституцією України, народним депутатом України може бути громадянин Ук­раїни, який надень виборів досяг 21 року, має право голосу і прожи­вав в Україні протягом останніх п'яти років. Не може бути висунутий кандидатом і обраним до Верховної Ради України громадянин, який має судимість за вчинення умисного злочину, якщо ця судимість не погашена і не знята в установленому законом порядку.

Факт обрання народним депутатом України, виявом якого є офіційне оприлюднення (не пізніш як на п'ятий день з дня встанов-лення результатов виборів) Центральною виборчою комісією резуль­тате виборів, має наслідком набуття депутатського мандата.

Офіційне оприлюднення є підставою, зокрема, для звільнення з роботи (посади), не сумісної з депутатським мандатом, та прийняття рішення про припинення дії іншого представницького мандата особи, обраної депутатом (частина друга ст. 97 Закону України «Про вибори народних депутатів України»). Така особа для ії реєстрації народним депутатом України зобов'язана подати до ЦВК не пізніш як на двадцятий день з дня офіційного оприлюднення результатів виборів депутатів документ про її звільнення з роботи (посади), не сумісної з депутатським мандатом, та (або) копію зареєстрованої заяви про припинення дії іншого представницького мандата, поданої до відповідної ради.

При дотриманні цих вимог ЦВК реєструє обрану особу народним депутатом України, а в разі невиконання — приймає рішення про

12-8152

353

Розділ 18

визнання її такою, яка відмовилася від депутатского мандата, та визнає обраним депутатом наступного за черговістю кандидата у де­путата у виборчому списку відповідної партії (блоку). Зареєстро-ваній народним депутатом особі ЦБК не пізніш як на сьомий день з дня її реєстрації видає тимчасове посвідчення народного депутата України встановленого нею зразка. Рішення ЦБК про реєстрацію де­путата та тимчасове посвідчення народного депутата України є підставою для складення обраною особою присяги народного депу­тата України (ст. 99 Закону «Про вибори народних депутатів України»).

Як правова категорія присяга народного депутата України в спеціальній літературі визначається публічним оголошенням визнан­ня обов'язків загальнонапіональним політичним діячем, котрий по-кликаний представляти Український народ у Верховній Раді України, що завершує легітимацію статусу народного депутата України¹.

3 моментом складення присяги народним депутатом України перед Верховною Радою України Конституція України пов'язує виникнення повноважень народного депутата України. Перед вступом на посаду народні депутата України відповідно до Конституції України склада-ють перед Верховною Радою України таку присягу: «Присягаю на вірність Україні. Зобов'язуюсь усіма своїми діями боронити суве-ренітет і незалежність України, дбати про благо Вітчизни і добробут Українського народу. Присягаю додержуватися Конституції та за-конів України, виконувати свої обов'язки в інтересах усіх співвітчиз-ників».

Присягу зачитує найстарший за віком народний депутат України перед відкриттям першої сесії новообраної Верховної Ради України, після чого депутати скріплюють присягу своїми підписами під її тек­стом. 3 цього моменту і починаються повноваження народного де­путата, він набуває спеціальної правосуб'єктності. До того часу, поки він не скріпить присягу особистим підписом під її текстом, на­родний депутат не може брати участі у засіданнях Верховної Ради України та її органів, а також здійснювати інші депутатські повнова­ження. Відмова скласти присягу має наслідком втрату депутатсько-го мандата.

¹ Григорук Н. Г. Конституційно-правовий статус народного депутата України: Авто-реф. дис. ... канд. юрид. наук. — К., 2004. — С.12.

354

Народний депутат України

Після набуття депутатських повноважень народний депутат Ук­раїни отримує депутатське посвідчення та нагрудний знак народного депутата України. Форма депутатського посвідчення затверджується постановою Верховної Ради України. Посвідчення має спеціальну вкладку, в якій виписані основні права народного депутата України. Після закінчення строку повноважень народний депутат має право користуватися депутатським посвідченням у випадках, передбачених законом. Нагрудним знаком народний депутат України користується протягом строку здійснення своїх повноважень.

Припиняються повноваження народних депутатів України одно-часно з припиненням повноважень Верховної Ради України. Точніше, як закріплено в частині другій ст. 2 Закону «Про статус народного депутата України», повноваження народного депутата припиняються з моменту відкриття першого засідання Верховної Ради України нового скликання.

Законом України «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 р. значно розширено перелік підстав, за яких достроко-во припиняються повноваження народного депутата України. Водно-час норми Закону України «Про статус народного депутата України», що стосуються процедури дострокового припинення повноважень народних депутатів, на сьогодні не приведені у відповідність до зазна-чених змін.

Так, згідно з Основним Законом достроково повноваження народ­ного депутата України припиняються у разі:

• складення повноважень за його особистою заявою;

• набрання законної сили обвинувальним вироком щодо нього;

• визнання його судом недієздатним або безвісно відсутнім;

• припинення його громадянства або його виїзду на постійне про­живання за межі України;

• якщо протягом 20 днів з дня виникнення обставин, які призво-дять до порушення вимог щодо несумісності депутатського мандата з іншими видами діяльності, ці обставини ним не усунуто;

• у разі невходження народного депутата України, обраного від політичної партії (виборчого блоку політичних партій), до складу де-путатської фракції цієї політичної партії (виборчого блоку політич­них партій) або виходу народного депутата України із складу такої фракції;

• його смерті.

355

Розділ 18

Повноваження народного депутата України припиняються достроково також у разі дострокового припинення відповідно до Конституції України повноважень Верховної Ради України — в день відкриття першого засідання Верховної Ради України нового скли-кання.

У разі складення депутатських повноважень за особистою заявою чи припинення громадянства народного депутата України або його виїзду на постійне проживання за межі України рішення про достро-кове припинення повноважень приймається парламентом. Таке рішення приймається Верховною Радою України за поданням комітету, до предмета відання якого належать питання регламенту, більшістю голосів народних депутатів від її конституційного складу. Прийнята Верховною Радою України постанова про дострокове при­пинення повноважень народного депутата перегляду не підлягає (п. 1—3 ст. 217 Регламенту Верховної Ради України).

Якщо протягом 20 днів з дня виникнення обставин, які призво-дять до порушення вимог щодо несумісності депутатського мандата з іншими видами діяльності, ці обставини народним депутатом України не усунуто, рішення приймається судом.

Відповідно до Регламенту Верховної Ради України (ст. 218) у разі невиконання народним депутатом вимог Конституції України щодо несумісності депутатського мандата з іншими видами діяльності комітет, до предмета відання якого належать питання регламенту, розглядає відповідні матеріали і подає висновок Голові Верховної Ради України, який у 10-денний строк звертається до суду про дост­рокове припинення повноважень цього народного депутата або по-вертає матеріали комітету з обгрунтуванням відмови у зверненні до суду. У разі повернення Головою Верховної Ради України матеріалів з обгрунтуванням відмови у зверненні до суду відповідний комітет розглядає їх і за незгоди з ними вносить до Верховної Ради України пропозицію щодо розгляду цього питання на пленарному засіданні.

За рішенням парламенту, прийнятим відкритим поіменним голо-суванням більшістю голосів народних депутатів від його консти­туційного складу, Голова Верховної Ради України зобов'язаний звер-нутися до суду для вирішення питання про дострокове припинення депутатських повноважень певного народного депутата України. Рішення суду про дострокове припинення повноважень народного депутата у разі невиконання ним вимог закону щодо несумісності де-

356

Народний депутат України

путатського мандата, яке набрало законної сили, є остаточним і не потребує затвердження постановою Верховно!' Ради України.

Рішення Верховної Ради України про дострокове припинення по­вноважень народного депутата з наведених, а також з підстав припи­нення його громадянства України або його виїзду на постійне прожи­вання за межі України Голова Верховної Ради України повідомляє на пленарному засіданні парламенту. Видає також розпорядження щодо припинення нарахування заробітної плати та відшкодування інших виплат, пов'язаних з виконанням депутатських повноважень, цьому народному депутату.

При цьому ЦВК України доручається визнати повноваження на-ступного кандидата в народні депутата за списком політичної партії (виборчого блоку політичних партій) відповідно до Закону України «Про вибори народних депутатів України».

У разі набрання законної сили обвинувальним вироком щодо на­родного депутата, визнання його судом недієздатним або безвісно відсутнім депутатські повноваження припиняються з дня набрання законної сили рішенням суду, а в разі смерті народного депутата — з дня смерті, засвідченої свідоцтвом про смерть.

За невходження народного депутата України, обраного від політичної партії (виборчого блоку політичних партій), до складу де-путатської фракції цієї політичної партії (виборчого блоку політич­них партій) або виходу народного депутата України із складу такої фракції його повноваження припиняються достроково на підставі за­кону за рішенням вищого керівного органу відповідної політичної партії (виборчого блоку політичних партій) з дня прийняття такого рішення.

Слід зазначити, що в такому випадку внутрішньопартійна відповідальність набуває рис конституційно-правової відповідаль-ності народних депутатів.

Звання народного депутата України із зазначенням порядкового номера скликання Верховної Ради України зберігається за ним довічно, окрім дострокового припинення депутатських повноважень у передбачених законодавством випадках, за винятком дострокового припинення депутатських повноважень у разі смерті народного депу­тата.

357

Розділ 18

18.2. Повноваження і форми діяльності народного депутата України

Повноваження, які за змістом становлять визначену Конституцією та іншими законами України сукупність прав та обов'язків народного де­путата, наданих йому для здійснення депутатських функцій, є цент-ральним елементом конституційно-правового статусу парламентаріїв. Відповідно до Закону України «Про статус народного депутата Ук­раїни» при виконанні своїх повноважень народний депутат керується Конституцією, законами України та загальновизнаними нормами мо-ралі. У своїй діяльності він повинен дотримуватися загальновизнаних норм моралі; завжди зберігати власну гідність, поважати честь і гідність інших народних депутатів, службових та посадових осіб і громадян; утримуватися від дій, заяв та вчинків, що компрометують його самого, виборців, Верховну Раду України, державу.

Неприпустимим є використання народним депутатом свого депу­татского мандата всупереч загальновизнаним нормам моралі, пра­вам і свободам людини і громадянина, законним інтересам суспільст-ва і держави. Парламентарій України не повинен використовувати депутатський мандат в особистих, зокрема корисливих, цілях.

Широке коло повноважень парламентаріїв можна розділити на кілька груп:

• права і обов'язки народного депутата у Верховній Раді України та її органах;

• права народного депутата України щодо здійснення ним депу-татської діяльності за межами парламенту.

Насамперед народний депутат України як член парламенту має право ухвального голосу щодо всіх питань, що розглядаються на засіданнях Верховної Ради України та її органів, до складу яких його обрано. При цьому кожний народний депутат у Верховній Раді України та її органах, членом яких він обраний, має один голос. Депу­тат, крім того, може також брати участь у роботі будь-якого органу парламенту з правом дорадчого голосу.

Народний депутат на пленарних засіданнях Верховної Ради України, зокрема, має право:

— обирати і бути обраним на посади Голови Верховної Ради України, Першого заступника і заступника Голови Верховної Ради України;

358

Народний депутат України

• обирати і бути обраним до органів парламенту;

• пропонувати питання для розгляду Верховною Радою України або її органами;

• виступати із законодавчою ініціативою у Верховній Раді Ук­раїни;

• звертатися із депутатскими запитами, вимагати відповіді на них;

• брати участь у дебатах, ставити запитання доповідачам, голову-ючому на засіданні;

• виступати з обгрунтуванням своїх пропозицій і з мотивів голо-сування;

• висловлювати свою думку щодо кожного питання, яке розгля-дається на засіданні;

• висловлювати думку щодо кандидатів, які обираються чи призначаються на посади, звільняються з посад Верховною Радою України, а також щодо яких парламент надає згоду на призначення і звільнення з посад;

• порушувати питання про заміну головуючого на пленарному засіданні Верховної Ради України;

• порушувати питання про довіру складу органів, утворених Вер­ховною Радою України, а також посадовим особам, яких обрано, призначено на посади або щодо призначення на посади яких парла­ментом надано згоду у випадках, передбачених Конституцією України;

• порушувати питання про перевірку діяльності підприємств, установ, організацій, розташованих на території України і щодо яких є дані про порушення ними законодавства України, про створення з цією метою тимчасових слідчих комісій;

• передавати для внесення до протоколу і стенографічного бюлетеня засідання текст свого виступу, окремої думки, заяви, про-позиції і зауваження з питань, що розглядаються Верховною Радою України.

Одним із основних є право законодавчої ініціативи народного депу­тата України, яке означає передбачену Конституцією України мож-ливість парламентарія вносити до Верховної Ради України проекти законів, постанов, поправок до законопроектів або іншої законодав­чої пропозиції про необхідність прийняття нового закону, зміни чи доповнення до чинного законодавства або скасування закону. Зміст законодавчої ініціативи народний депутат України визначає само-

359

Розділ 18

стійно, виходячи, наприклад, із планів законопроектних робіт парла­менту, враховуючи пропозиції і побажання виборців, громадськості, програми партії, до якої належить парламентарій.

Право законодавчої ініціативи, яке до того ж є формою роботи народного депутата, гарантується, наприклад, обов'язковим розгля-дом внесеного документа законодавчої ініціативи на засіданні пар­ламенту, наданням права ініціатору виступу на пленарному засіданні Верховної Ради України при обговоренні законопроекту чи законодавчої пропозиції. Порядок внесення законопроекту, про­екту постанови чи іншої законодавчої пропозиції на розгляд парла­менту та порядок їх розгляду визначаються Регламентом Верховної Ради України.

Відповідно до ст. 86 Конституції України народний депутат України має право на депутатськии запит. Депутатськии запит є фор­мою реалізації депутатських повноважень.

Депутатськии запит — це вимога народного депутата, народних де­путатов чи комітету Верховної Ради України, здійснена у письмовій формі, яка заявляється на сесії Верховної Ради України до Президента України, до органів Верховної Ради України, до Кабінету Міністрів Ук­раїни, до керівників інших органів державної влади та органів місцевого самоврядування, а також до керівників підприємств, установ і організацій, розташованих на території України, незалежно від їх підпо-рядкування і форм власності, дати офіційну відповідь з питань, віднесе-них до їх компетенції.

Регламентом Верховної Ради України встановлено, зокрема, що депутатськии запит може бути внесений за умови, якщо попередньо народним депутатом направлялося депутатське звернення з цього ж питання, на яке у встановлений законом строк не надано відповіді або ж зміст такої відповіді не задовольняє ініціатора звернення (п. 2 ст. 219). Передбачено також, зокрема, що на одному пленарному засіданні може бути оголошено не більше двох депутатських запитів одного народного депутата.

Народний депутат України не має права звертатися до органів і по-садових осіб, що здійснюють функції дізнання і досудового слідства, з вимогами і пропозиціями з питань, які стосуються проведення дізнання та досудового слідства у конкретних кримінальних справах. У разі надходження до відповідних органів і посадових осіб таких ви-мог і пропозицій народних депутатів України керівники цих органів, слідчі і посадові особи, що здійснюють дізнання, мають діяти з дотри-

360

Народнии депутат України

манням вимог, передбачених Кримінально-процесуальним кодексом України¹.

Направлення запиту народного депутата України до органів Вер-ховної Ради України, до Кабінету Міністрів України, до керівників інших органів державної влади та органів місцевого самоврядування, а також до керівників підприємств, установ і організацій, розташова-них на території України, незалежно від їх підпорядкування і форм власності, відповідно до рішення Конституційного Суду України не потребує прийняття рішення Верховною Радою України².

Відповідно до Конституції України (п. 34 частина перша ст. 85) народнии депутат має право направити запит до Президента України за умови прийняття рішення парламентом, що в свою чергу приймається за наявності попередньої підтримки вимоги про направлення запиту не менш як однією третиною від його конституційного складу.

Водночас, оскільки форми такої попередньої підтримки (шляхом голосування, збору підписів народних депутатів України тощо) Кон-ституцією України, Законом «Про статус народного депутата Ук­раїни» не визначені, Конституційний Суд України вирішив, що виз-начення форм попередньої підтримки вимоги народного депутата України, групи народних депутатів чи комітету Верховно!' Ради Ук­раїни про направлення запиту до Президента України є компе-тенцією парламенту України. Рішення про направлення запиту на­родного депутата до Президента України має прийматися Верховною Радою України більшістю від її конституційного складу³.

Регламентом Верховної Ради України, затвердженим 16 березня 2006 р., передбачено, що рішення про направлення запиту до Прези-

¹ Рішення Конституційного Суду України від 20 березня 2002 р. у справі за консти­ туційний поданням Міністерства внутрішніх справ України щодо офіційного тлума- чення положень статті 86 Конституції України, а також'частини другої статті 15 та частини першої статті 16 Закону України «Про статус народного депутата України» (справа про запити і звернення народних депутатів України до органів дізнання і до- судового слідства) // Конституція України (з офіційними тлумаченнями Консти­ туційного Суду України). — С. 220-231.

² Рішення Конституційного Суду України від 14 жовтня 2003 р. у справі за консти­ туційний поданням 50 народних депутатів України про офіційне тлумачення поло­ жень частини другої статті 84, пункту 34 частини першої статті 85, частини першої статті 86, статті 91 Конституції України, частин другої, третьої, четвертої статті 15 Закону України «Про статус народного депутата України» (справа про направлення запиту до Президента України) // Конституція України (з офіційним тлумаченням Конституційного Суду України). — С. 293-301.

³ Рішення Конституційного Суду України від 14 жовтня 2003 р. — С. 293-301.

І2а-8152

361

Роздш 18

дента України на вимогу народного депутата, групи народних депу­татів, комітету має бути попередньо підтримане підписами не менш як однієї третини народних депутатів від конституційного складу Верховної Ради, а за відсутності такої кількості підписів — шляхом відкритого поіменного голосування за підтримку запиту не менш як однієї третини народних депутатів від конституційного складу парла­менту. Рішення про направлення попередньо підтриманого запиту до Президента України вважається прийнятим. якщо за нього проголо-сувала більшість народних депутатів від конституційного складу Верховної Ради, і оформляється постановою.

Президент України, керівники органів державної влади та органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій, до яких звернуто запит, зобов'язані повідомити народного депутата (гру-пу народних депутатів, комітет Верховної Ради України) у письмовій формі про результати розгляду його (їх) запиту у 15-денний строк з дня його одержання або в інший встановлений Верховною Радою Ук­раїни строк.

Якщо запит з об'єктивних причин не може бути розглянуто у вста­новлений строк, Президент України, керівник відповідного органу державної влади чи органу місцевого самоврядування, підприємства, установи, організаиії, до якого звернуто запит, зобов'язаний письмо-во повідомити про це Голову Верховної Ради України та народного депутата (групу народних депутатів, комітет парламенту), який вніс запит, і запропонувати інший строк, який не повинен перевищувати одного місяця після одержання запиту.

При цьому народному депутату надається право безпосередньо брати участь у розгляді внесеного ним запиту керівником органу державної влади чи органу місцевого самоврядування, підприємства, установи та організації. На його вимогу ці особи зобов'язані повідо­мити народному депутатові про день розгляду порушених у запиті пи-тань завчасно, але не пізніш як за три дні до їх розгляду.

Відповідь на депутатський запит, внесений народним депутатом, групою народних депутатів, комітетом надається відповідно Голові Верховної Ради України і народному депутату, який його вніс; Голові Верховної Ради і народному депутату, підпис якого під запитом зна­читься першим; Голові Верховної Ради і голові комітету парламенту. Відповідь надається в обов'язковому порядку і безпосередньо тим органом державної влади чи органом місцевого самоврядування, до якого було направлено запит, за підписом його керівника чи посадо-

362

Народнии депутат України

вої особи, керівником підприємства, установи та організації, об'єднання громадян, на ім'я яких було направлено запит.

Народнии депутат (представник групи народних депутатів, комітет Верховної Ради України) має право дати оцінку відповіді на свій депутатський запит. Таким чином, відповіді на депутатський за­пит оголошуються головуючим на пленарному засіданні в тому разі, якщо на цьому наполягає народнии депутат, який є його ініціатором. По відповіді на запит може бути проведено обговорення, якщо на ньому наполягає не менше однієї п'ятої від конституційного складу Верховної Ради України. За результатами обговорення відповіді на депутатський запит Верховна Рада України приймає відповідне рішення.

При обговоренні відповіді на депутатський запит на засіданні пар­ламенту повинні бути присутні у порядку, встановленому законом про Регламент Верховної Ради України, керівники, до яких звернуто запит. Вони можуть уповноважувати інших осіб бути присутніми при обговоренні відповіді на запит лише у виняткових випадках із вмоти-вованим обгрунтуванням.

Важливим є також право народних депутатів України об'єднувати-ся в депутатські фракції (групи). Так, парламентарій має право бути членом лише однієї зареєстрованої депутатської фракції (групи). Як член депутатської фракції (групи) він, зокрема, може: обирати та бу­ти обраним до її керівних органів; пропонувати питання для розгляду депутатською фракцією (групою); вносити пропозиції до питань, які розглядаються на засіданні депутатської фракції (групи), виступати з обгрунтуванням своїх пропозицій; брати участь в обговоренні будь-якого питання, яке розглядається на засіданні депутатської фракції (групи).

Зміни до Конституції України, внесені Законом від 8 грудня 2004 р., передбачають за невходження народного депутата України, обраного від політичної партії (виборчого блоку політичних партій), до складу депутатської фракції цієї політичної партії (виборчого блоку політичних партій) або його вихід із складу такої фракції дост-рокове припинення депутатських повноважень на підставі закону за рішенням вищого керівного органу відповідної політичної партії (виборчого блоку політичних партій) з дня прийняття такого рішення.

Регламентом Верховної Ради, який повністю відтворює наведену конституційну норму, передбачається, крім того, що народнии депу­тат, якого виключено зі складу депутатської фракції, є позафракційним

363

Розділ 18

(частина четверта ст. 59). Такий депутат має право за особистою за­явок) увійти до складу коаліції чи опозиції (частина четверта ст. 61).

Водночас Закон «Про статус народного депутата України» містить норми, що дозволяють народному депутату вільно вийти зі складу де­путатської фракції (групи), а також передбачають можливість його невходження до жодної зареєстрованої депутатської фракції чи депу­татської фупи (частини п'ята, шоста ст. 13). Це свідчить, зокрема, про необхідність приведення чинного законодавства про статус народно­го депутата у відповідність до конституційних норм.

Згідно з чинним законом народний депутат за погодженням з відповідною депутатською фракцією (групою) може бути обраний од-ночасно членом одного комітету Верховної Ради України і тимчасової слідчої чи тимчасової спеціальної комісії. У такому статусі парламен-тарій має право: вносити пропозиції про розгляд на засіданнях відповідного комітету, тимчасової спеціальної чи тимчасової слідчої комісії будь-якого питання, що належить до їх компетенції, а також брати участь в обговоренні питань, які вносяться на розгляд цих ор-ганів; отримувати від органів державної влади та органів місцевого самоврядування, керівників підприємств, установ та організацій до-помогу, необхідну для роботи у складі тимчасових спеціальних чи тимчасових слідчих комісій парламенту; має також право викласти свою окрему думку як додаток до рішення комітету, тимчасової спеціальної чи тимчасової слідчої комісії.

Окрему групу становлять правоможливості, опосередковані відно-синами, пов'язаними із забезпеченням права народного депутата не-обхідною інформацією.

Право народного депутата на інформацію є комплексним і скла-дається, зокрема, із права одержувати інформацію, що стосується йо­го депутатської діяльності, права її використовувати, права користу-ватися засобами масової інформації та ін. Зокрема, для того щоб ма-ти достатню інформацію продіяльність парламенту, іншихдержавних органів, народний депутат має право одержувати, а апарат Верховної Ради України відповідно зобов'язаний забезпечити це право, акти Верховної Ради України, Президента України, нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України та інших центральних органів вико-навчої влади, рішення Конституційного Суду України, Верховного Суду України, офіційні матеріали Рахункової палати і Центральної виборчої комісії. За законодавством, при зверненні народного депу­тата зобов'язані надати йому офіційні матеріали щодо своєї діяль-

364

Народний депутат України

ності органи влади Автономией Республіки Крим, органи державної влади та органи місцевого самоврядування.

Народний депутат має право знайомитися з будь-якою конфіден-ційною та таємною інформацією з питань депутатської діяльності. Зо-крема, народний депутат України, реалізуючи свої повноваження, може звернутися до Голови Национального банку України із запитом, а до Національного банку України або його посадових осіб — із звер-ненням про надання інформації, що становить банківську таємницю. Суб'єкти, до яких вони звернуті, зобов'язані розглянути і надати на­родному депутату України обгрунтовану відповідь про результати та­кого розгляду'.

Відповідно до Закону України «Про державну таємницю» від 21 січня 1994 р. (в редакції від 21 вересня 1999 р.² з наступними зміна-ми і доповненнями) доступ народним депутатам до державної таємниці усіх ступенів секретності надається за посадою після подан-ня ними письмового зобов'язання щодо її збереження (ст. 27). Відо-мості, що становлять державну таємницю і стали відомими парламен-тарію під час виконання депутатських повноважень, він має право ви-користовувати лише для їх виконання. Про джерело інформації, яку використовує народний депутат, він не зобов'язаний повідомляти.

Водночас народний депутат не може розголошувати інформацію. яка стала йому відомою під час здійснення депутатських повнова­жень, якщо вона: була йому надана під час підготовки чи розгляду питань, що були розглянуті на закритих засіданнях Верховно!' Ради України та її органів; є конфіденційною чи таємною відповідно до закону і стала йому відомою у зв'язку з виконанням депутатських повноважень.

Численними повноваженнями наділений народний депутат Ук­раїни щодо здійснення депутатської діяльності за межами Верховно! Ради. Відповідно до положень Закону «Про статус народного депута­та України» ці права можна згрупувати так: 1) права у взаємовідноси-

¹ Рішення Конституційного Суду України від 5 березня 2003 р. у справі за консти- туційним поданням Національного банку України про офіційне тлумачення поло­ жень статті 86, частини другої статті 89 Конституції України, частини другої статті 15, частини першої статті 16 Закону України «Про статус народного депутата України» (справа про звернення народних депутатов України до Національного бан­ ку України) // Конституція України (з офіційними тлумаченнями Конституційного Суду України). — 274-283.

² Відомості Верховно! Ради України. — 1999. — № 49. — Ст. 428.

365

Розділ 18

нах з виборцями; 2) права у взаємовідносинах із органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, устано-вами та організаціями, об'єднаннями громадян України та іноземних держав, засобами масової інформації.

Зокрема, народний депутат має право зустрічатися з виборцями, колективами підприємств, установ та організапій, об'єднаннями гро-мадян, у чому йому повинні невідкладно сприяти їх керівники. 3 пра­вом дорадчого голосу парламентарій України може брати участь у ро-боті сесій сільських, селищних, міських, районних у містах (у містах з районним поділом), районних і обласних рад та засіданнях їх органів.

У міру потреби народний депутат має право залучати до участі у розгляді пропозицій, заяв і скарг, які надійшли на його ім'я, а також у прийомі громадян посадових осіб органів державної влади і органів місцевого самоврядування, керівників підприємств, установ та ор-ганізацій. При цьому керівник органу державної влади чи органу місцевого самоврядування зобов'язаний бути присутнім на такому прийомі особисто або уповноважити на це замість себе іншу посадо-ву особу за погодженням з народним депутатом.

Народному депутату, який не має спеціальних повноважень на відповідне представництво парламенту України, надається право вступати у відносини з посадовими особами і державними органами іно­земних держав лише від свого імені. У таких відносинах парламентарій має право захищати незалежність та суверенітет, інтереси України, її громадян і водночас зобов'язаний не завдавати своїми вчинками шкоди державі, її громадянам.

3 питань депутатської діяльності народний депутат наділений правом невідкладного прийому керівниками та іншими посадовими особами розташованих на території України органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і орга-нізацій, незалежно від їх підпорядкування і форми власності, громадських організацій і політичних партій (частина друга ст. 17 за­кону). Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 10 квітня 2003 р. (у справі за конституційним поданням Президента України про офіційне тлумачення положень частин другої, третьої ст. 17, частини другої ст. 27 Закону України «Про статус народного де­путата України») невідкладним є позачерговий прийом народного депутата України з питань його депутатської діяльності, який не може бути відкладений на тривалий час і здійснюється керівниками та іншими посадовими особами розташованих на території України

366

Народний депутат України

органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій, незалежно від їх підпорядкування і форми власності, громадських організацій і політичних партій раніше прийому інших посадових осіб та громадян відповідно до по-передньо погоджених часу і місця. Положення шодо невідкладного прийому не поширюються на Президента України.

Чинний народний депутат України при пред'явленні свого посвідчення користується правом безперешкодно відвідувати органи дер­жавної влади та органи місцевого самоврядування, а також правом безпе-решкодного доступу на всі підприємства, в установи та організації, розташовані на території України, незалежно від їх підпорядкування, форми власності, режиму секретності. При цьому вимоги про пред'яв-лення чи оформлення інших документів, а також особистий огляд на­родного депутата, огляд та перевірка його речей забороняються, якщо інше не встановлено законом (частина третя ст. 17 Закону).

Конституційний Суд України у згаданому вище акті вирішив, що надані права треба розуміти так, що вони не можуть бути обмежені з підстав підпорядкування, форми власності таких об'єктів, встановле-ного на них режиму секретності. Здійснюються відповідні права з урахуванням встановленого законом спеціального режиму доступу на окремі об'єкти, зокрема пред'явлення інших документів, ніж посвідчення народного депутата України. чи їх оформлення, особис­тий огляд, огляд та перевірка речей відвідувача.

До органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, керівників підприємств, установ і організацій, незалежно від форми власності та підпорядкування, об'єднань грома­дян з питань, пов'язаних з депутатською діяльністю, народний депу­тат має право звернутися з депутатським зверненням.

Депутатське звернення — це викладена в письмовій формі пропозиція народного депутата, звернена до органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, керівників підприємств, ус­танов і організацій, об'єднань громадян здійснити певні дії, дати офіційнероз'яснення чи викласти позицію з питань, віднесених до їх ком-петенції.

За своїм змістом депутатське звернення не має імперативного характеру і заявляється народним депутатом України самостійно. Такі звернення можуть бути зумовлені скаргами та заявами виборців, а також стосуватися інших питань депутатської діяльності, які ініціюються народним депутатом.

367

Розділ 18

Орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх поса-дові особи, керівники підприємств, установ і організацій, об'єднань громадян, яким адресоване депутатське звернення, зобов'язані про-тягом 10 днів з моменту його одержання розглянути і дати письмову відповідь на нього. За неможливості розгляду звернення у визначе-ний строк його повідомляють про не офіційним листом з викладен-ням причин продовження строку розгляду. При цьому строк розгляду депутатського звернення, з урахуванням продовження, не може пере-вищувати 30 днів з моменту його одержання.

Народний депутат, який направив звернення, має право бути при-сутнім при його розгляді, про що він заздалегідь повідомляє відпо-відний орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадових осіб, керівників підприємств, установ і організацій, об'єднань громадян, яким воно адресоване. Посадова особа, відповідальна за розгляд звернення депутата, зобов'язана завчасно, але не пізніше ніж за день повідомити народного депутата про час і місце розгляду звернення.

Вмотивована відповідь на депутатське звернення надсилається на­родному депутату не пізніш як на другий день після його розгляду. Відповідь надається в обов'язковому порядку і безпосередньо тим органом державної влади чи органом місцевого самоврядування, до якого було направлено звернення, за підписом його керівника чи по-садової особи, керівником підприємства, установи та організації, об'єднання громадян.

Відповідно до згаданого рішення Конституційного Суду України від 20 березня 2002 р. заборонені звернення, як і депутатські запити, у будь-якій формі до органів і посадових осіб, що здійснюють функції дізнання і досудового слідства, з вимогами і пропозиціями з питань, які стосуються проведення дізнання та досудового слідства у кон-кретних кримінальних справах.

До контрольних повноважень народного депутата слід віднести надане законодавством право порушувати у Верховній Раді України або її органах питання про необхідність проведення перевірок додержан-ня законів органами державної влади, органами місцевого самовряду­вання, підприємствами, установами, організаціями та об'єднаннями громадян, розташованими на території України, чи їх посадовими особами, про проведення розслідувань з питань, шо становлять суспільний інтерес, та брати участь у таких розслідуваннях у порядку, встановленому законом.

368

Народний депутат України

Як представник державної влади, посадова особа депутат у разі по-рушення прав, свобод і інтересів людини та громадянина, що охоро-няються законом, та інших порушень законності наділений правом на місці вимагати негайного припинення порушення або звертатися з вимогою до відповідних органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, керівників підприємств, установ та організацій припинити такі порушення. У разі порушення законності народний депутат може звернутися з депутатським зверненням до відповідних посадових осіб правоохоронних органів чи органів вико-навчої влади, що здійснюють державний контроль у відповідній галузі.

Гарантією цих та інших встановлених законом повноважень народ­ного депутата є положення, що закріплюють обов'язок посадових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, керівників підприємств, установ та організацій, а також працівників правоохоронних органів, до яких звернуто вимогу народного депута­та про припинення порушення законності, негайного вжиття заходів щодо усунення порушення, а за необхідності — притягнення винних до відповідальності з наступним інформуванням про це народного обранця. У разі невиконання відповідних вимог, як передбачає Закон «Про статус народного депутата України» (частина п'ята ст. 17), поса-дові особи несуть дисциплінарну, адміністративну або кримінальну відповідальність у встановленому законом порядку. Зокрема, відповідно до ст. 351 (частина перша) Кримінального кодексу України невиконання службовою особою законних вимог народного депутата України, створення штучних перешкод у його роботі, а також надан-ня йому завідомо неправдивої інформації визнається злочином.

За необхідності апарат Верховної Ради України, виконавчі органи органів місцевого самоврядування, місцеві державні адміністрації, правоохоронні органи з питань, які віднесені до їх компетенции ма-ють забезпечити народному депутату безоплатну допомогу з правових питань, що виникають у зв'язку з виконанням його депутатських по­вноважень. На його вимогу посадові особи органів державної влади, органів місцевого самоврядування, державних підприємств, установ та організацій зобов'язані забезпечити його консультаціями відповідних фахівців з питань депутатської діяльності й надати невідкладно, а за відсутності такої можливості — не пізніш як у п'яти-денний строк необхідні інформацію і документацію.

Складовою права на інформацію є передбачені законодавством права народного депутата України у сфері засобів масової інформації.

369

Розділ 18

Так, народний депутат має право безоплатного виступу з питань його депутатської діяльності не рідше одного разу на місяць у друкованих засобах масової інформації, у прямому ефірі на радіо або у режимі прямого ефіру (до 10 хвилин на місяць) та в прямому ефірі або у ре­жимі прямого ефіру на телебаченні (до 20 хвилин на місяць), на радіо (до 10 хвилин на місяць) та телебаченні (до 20 хвилин на місяць), за-сновником (співзасновником) яких виступають органи державної влади, організації або установи, що фінансуються повністю або част-ково за рахунок коштів державного бюджету.

Відповідно до Закону України «Про телебачення і радіомовлення» від 21 грудня 1993 р.¹ (з наступними змінами і доповненнями), зокре-ма, державні телеорганізації зобов'язані передбачати у своїх програ-мах час і форми та забезпечувати можливості для виступів народних депутатів України з питань їх депутатської діяльності. 3 інших питань їхня участь у передачах здійснюється на загальних засадах (части-на п'ята ст. 49).

Закон України «Про статус народного депутата України» (ст. 18) передбачає, наприклад, обов'язок редакцій газет, засновниками яких виступають органи державної влади, не рідше одного разу на місяць публікувати подані народним депутатом матеріали обсягом до 1/16 загальної газетної плоші. Подібний обов'язок встановлений також для друкованих засобів масової інформації регіональної та місцевої сфери розповсюдження на території області, закріпленої за народним депутатом, обраним у багатомандатному виборчому окрузі, депу­татскою фракцією (групою), до якої він належить, засновником (співзасновником) яких виступають органи державної влади, органі­зації або установи, що фінансуються повністю або частково за раху­нок коштів державного бюджету. Редагування поданих народним депутатом матеріалів без його погодження не допускається.

Друковані та аудіовізуальні засоби масової інформації², засновни­ком (співзасновником) яких виступають органи державної влади чи

¹ Відомості Верховної Ради України. — 1994. — № 10. — Ст. 43; 2006. — № 18. — Ст. 155.

² Відповідно до Закону України «Про інформацію» від 2 жовтня 1992 р. (ст. 20) таки­ ми є: радіомовлення, телебачення, кіно, звукозапис, відеозапис тощо. Детальніше про правовий статус ЗМІ див., напр.: Костецька Т. А. Правове регулювання діяль­ ності засобів масової інформації // Правове забезпечення інформаційної діяльності в Україні / За заг. ред. Ю. С. Шемшученка, I. С. Чижа. — К., 2006. — С. 121-195.

370

Народний депутат України

органи місцевого самоврядування, організації або установи, що фінансуються повністю або частково за рахунок коштів державного чи місцевого бюджету, зобов'язані безоплатно давати оголошення про зустріч виборців з народним депутатом і забезпечують висвітлен-ня зустрічей народного депутата з виборцями, а також надають йому не менше 15 хвилин прямого ефірного часу на місяць для звіту перед виборцями.

Складовою повноважень народного депутата України є його обов'язки, закріплені в спеціальному (третьому) розділі Закону «Про статус народних депутатів України». Загальним обов'язком народного депутата як представника народу, державного діяча, посадової особи є встановлена законодавством вимога дбати про благо України і добро-бут Українського народу, захищати інтереси виборців та держави, до­держуватися вимог Конституції України, законів України, присяги народного депутата України, вимог трудової дисципліни та норм де­путатської етики.

Інші спеціальні обов'язки представляють окремі групи.

Так, обов'язками народного депутата України у парламенті, зокре-ма, є :

— обов'язок виконувати доручення Верховної Ради України, відповідного комітету, депутатської фракції (групи), тимчасової спеціальної або тимчасової слідчої комісії Верховної Ради України, до складу яких його обрано; інформувати Верховну Раду України та її органи, до складу яких його обрано, про виконання доручень Верхов­ но!' Ради України та її органів;

— на пленарних засіданнях парламенту обов'язками народного де­ путата є: вимога бути присутнім та особисто брати участь у засіданнях Верховної Ради України та її органів, до складу яких його обрано; осо­ бисто брати участь у голосуванні з питань, що розглядаються парла­ ментом України та його органами; обов'язок завчасно повідомляти про неможливість бути присутнім на засіданні Верховної Ради України чи її органів керівників цих органів; додержуватися вимог трудової дисципліни та норм депутатської етики.

Як член депутатської фракції (групи) народний депутат зобов'яза-ний додержуватися вимог Положення про депутатську фракцію (гру-пу), виконувати функції, закріплені цим Положенням, відповідно до Регламенту Верховної Ради України та законів України представляти інтереси депутатської фракції (групи) у комітеті, тимчасовій спе-ціальній або тимчасовій слідчій комісії, до складу яких його обрано;

371

Розділ 18

— як член комітету, тимчасової спеціальної або тимчасової слідчої комісії народний депутат зобов'язаний бути присутнім на засіданнях комітету, підкомітету, тимчасової спеціальної чи тимчасової слідчої комісії, до складу яких його обрано, та брати участь у їх роботі, додер- жуватися порядку та норм депутатської етики на засіданнях комітету, його підкомітетів, тимчасової спеціальної або тимчасової слідчої комісії та робочих груп органів Верховно! Ради України, виконувати доручення комітету, підкомітету, тимчасової спеціальної чи тимчасо­ вої слідчої комісії, визначені їх рішеннями.

Окрему групу становлять обов'язки парламентарія України у відно-синах з виборцями. Зокрема, народний депутат зобов'язаний:

• постійно підтримувати зв'язки з виборцями, вивчати громадську думку, потреби і запити населення, а за необхідності повідомляти про них Верховну Раду України та її органи, вносити пропозиції та вжива-ти в межах своїх повноважень заходи щодо їх урахування в роботі ор­ганів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій;

• інформувати виборців про свою депутатську діяльність через за-соби масової інформації, на зборах виборців періодично, але не рідше двох разів на рік;

• розглядати звернення виборців відповідно до вимог та в порядку, встановленому Законом України «Про звернення громадян». Народ­ний депутат розглядає всі одержані ним пропозиції, заяви та скарги виборців, узагальнює їх, за необхідності вносить відповідні пропо­зиції до Верховної Ради України та її органів, а також до органів дер­жавної влади та органів місцевого самоврядування та їх посадовим особам, установам та організаціям, до повноважень яких належить розгляд звернень громадян чи вирішення порушених у них питань по суті. Про результати такого розгляду посадові особи зобов'язані повідомити не тільки народного депутата, а й громадянина, від якого надійшло звернення, у терміни, встановлені законодавством;

• проводити особистий прийом громадян у дні, визначені Верхов­ною Радою України для роботи з виборцями.

Обов'язком народного депутата України є також декларування до-ходів та майна. Так, при оформленні на роботу у Верховну Раду Ук­раїни, а потім щорічно протягом здійснення своїх повноважень, але не пізніше 1 березня року наступного за звітним фінансовим роком він зобов'язаний подавати до органів податкової служби України відомості про доходи та зобов'язання фінансового характеру, в тому

372

Народний депутат України

числі за кордоном, щодо себе і членів своєї сім'ї (дружина, чоловік, батьки, повнолітні діти), а також відомості про належні йому та чле­нам його сім'ї (дружина, чоловік, батьки, повнолітні діти) нерухоме та цінне рухоме майно, вклади у банках і цінні папери.

Повноваження народного депутата України складають також інші права та обов'язки, визначені законодавством.

За невиконання або неналежне виконання обов'язків до народно­го депутата застосовується, зокрема, дисциплінарна відповідальність. Так, заходами дисциплинарного впливу- щодо народного депутата України є попередження, припинення виступу, позбавлення права брати участь у пленарних засіданнях та ін.

Якщо народний депутат не дотримується встановлених Регламен­том Верховної Ради України дисципліни та норм етики пленарних засідань (глава 9)', а саме виголошує образливі слова на адресу іншо-го народного депутата або депутатської фракції, головуючий на пленарному засіданні попереджає його про неприпустимість таких висловлювань або припиняє його виступ. Якщо народний депутат, депутатська фракція, на адресу якого були виголошені образливі сло­ва, вважають, що конфлікт не вичерпано і порозуміння між народни-ми депутатами не досягнуто, то вони письмово звертаються до комітету, до предмета відання якого належать питання регламенту.

За висновком відповідного комітету Верховна Рада України без обговорення може прийняти рішення про позбавлення народного депутата права брати участь у пленарних засіданнях (до п'яти пленар­них засідань). Таке рішення доводиться до відома виборців через газе­ту «Голос України».

Матеріальну відповідальність народний депутат несе, наприклад, у формі несплати йому обов'язкових сум, пов'язаних з виконанням пе-редбачених законом депутатських повноважень. Зокрема, за дні, в які без поважних причин вони не виконувалися, за поданням комітету, до компетенції якого належать питання депутатської етики, народ-ним депутатам виплати не проваляться (частина п'ята ст. 33 Закону «Про статус народного депутата України»).

¹ Відповідно до Регламенту Верховної Ради України народним депутатам заборо-няється, наприклад, вносити до зали засідань та використовувати під час проведення пленарного засідання плакати, гасла, гучномовці, інші предмети, які не мають на меті забезпечення законодавчої діяльності. На пленарному засіданні він не повинен перешкоджати викладенню або сприйняттю виступу (вигуками, оплесками, вставанням, розмовами по мобільному телефону тощо), вживати образливі висловлювання та непристойні слова, закликати до незаконних дій (частини перша, друга ст. 51).

373

Розділ 18

Багатогранна діяльність народного депутата України здійснюється у різних організаційно-правових формах, під якими в даному випадку ро-зуміють сукупність способів, за допомогою яких реалізуються депу-татські повноваження. Відповідно за місцем здійснення повноважень розрізняють форми роботи народних депутатів України у Верховній Раді України та її органах і форми роботи, які застосовуються за її межами¹.

Формами роботи народного депутата України у парламенті, закріпленими шляхом прямої вказівки у Законі України «Про статус народного депутата України», є, зокрема:

• участь у засіданнях Верховної Ради;

• участь у роботі депутатських фракцій (груп); участь у роботі комітетів, тимчасових спеціальних комісій, тимчасових слідчих комісій, утворених парламентом; виконання доручень Верховної Ра­ди та її органів;

• участь у роботі над законопроектами, іншими актами Верховної Ради України;

• участь у парламентских слуханнях;

• депутатський запит або депутатське звернення до Президента України, органів Верховної Ради України, Кабінету Міністрів Ук­раїни, керівників інших органів державної влади та органів місцевого самоврядування, а також до керівників підприємств, установ та організацій, розташованих на території України, незалежно від їх підпорядкування і форм власності (ст. 6) та ін.

До форм діяльності слід віднести також участь народного депутата у коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України. Відповідно до Конституиії (частини шоста—десята ст. 83) та Регламенту Верхов­ної Ради (гл. 12) коаліція депутатських фракцій, до складу якої входить більшість народних депутатів України від конституційного складу Вер­ховної Ради України, є добровільним об'єднанням депутатських фракцій. Бона формується за результатами виборів і на основі узгодження політичних позицій протягом одного місяця з дня відкриття першого засідання парламенту, що проводиться після чергових або позачергових

¹ Слід зазначити, що питання класифікації форм роботи народного депутата, на наш погляд, у теорії конституційного права ще не знайшли достатнього висвітлення, хо-ча певні спроби здійснювалися. (Напр.: Органи державної влади України / За ред. В. Ф. Погорілка. — К., 2002. — С. 165-169). Недоліком запропонованих у літературі класифікацій є те, що вони недостатньо точно і повно визначають обсяг деяких форм роботи або ж без достатніх на те підстав виокремлюють як самостійні такі з них, що, по суті, не створюють окремих груп.

374

Народний депутат України

парламентских виборів, або протягом місяця з дня припинення діяль-ності еже утвореної коаліції.

Правовими формами роботи народного депутата за межами парла­менту, зокрема у виборчому окрузі, опосередкованими здійсненням повноважень по підтриманню зв'язків з виборцями, можна назвати:

— інформування виборців про свою депутатську діяльність та діяльність Верховної Ради та її органів;

• особисті контакти з виборцями (під час зустрічей, на прийомах, на зборах громадян тощо);

• розгляд звернень громадян (пропозицій, заяв і скарг), а також від під-приємств, установ, організацій, органів державної влади, органів місцевого самоврядування, об'єднань громадян, які надійшли на його ім'я;

• вжиття заходів для реалізації пропозицій і законних вимог ви­борців;

• участь у розгляді в органах державної влади і органах місцевого самоврядування пропозицій та вимог виборців, інших питань, пов'язаних із здійсненням депутатських повноважень.

Серед інших форм роботи народних депутатів законодавством пе-редбачено, зокрема, участь з правом дорадчого голосу у роботі сесій сільських, селищних, міських, районних у містах (у містах з районним поділом), районних і обласних рад та засіданнях їх органів; виступи з питань депутатської діяльності у друкованих засобах масової інфор-мації, на радіо і на телебаченні.

Реалізація депутатських повноважень здійснюється в інших організаційних формах, у тому числі вироблених практикою депутатсь­кої діяльності та безпосередньо нормами права не врегульованих¹.

¹ Зокрема, у спеціальній літературі обГрунтовується думка щодо існування так зва-них нелегальних, тобто не визнаних юридично, проте фактично існуючих форм діяльності народного депутата України. До таких відносять, наприклад, лобіювання народними депутатами власних інтересів чи інтересів різних соціальних або політич-них груп. Виділяють дві форми такого лобіювання: позитивне і негативне. Позитив-не лобіювання спрямоване на прийняття необхідних нормативних актів чи певних рішень загального характеру щодо питань, які потребують врегулювання чи більш детально! регламентації, наявність яких могла б призвести, зокрема, до поліпшення економічної, соціальної ситуації в державі. Негативне лобіювання спрямовується на поліпшення чи погіршення інтересів насамперед певних промислових чи фінансових груп шляхом прийняття нормативних актів чи певних рішень, що тим самим призво-дить до створення та поглиблення нерівності правових, економічних чи інших умов для різних суб'єктів тощо // Напр.: Григорук Н. Г. Конституційно-правовий статус народного депутата України: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — К., 2004. — С.14-15.

375

Розділ 18

18.3. Основні гарантії депутатської діяльності

Гаранта депутатської діяльності є важливим елементом консти-туційно-правового статусу народних депутатів України, своєрідним механізмом його реалізації.

У загальному вигляді гарантії діяльності народних депутатів України — це сукупність політичних, правових, організаційних, ма-теріальних, трудових та інших умов, засобів, способів, спрямованих на забезпечення безперешкодного, поеного, належного й ефективного здійснення ними депутатських повноважень.

Відповідно до Закону «Про статус народного депутата України» держава гарантує народному депутату забезпечення необхідними умо-вами для здійснення ним депутатських повноважень. Саме умови і підстави успішного здійснення депутатами своїх прав і обов'язків, а не привілеї, як зазначають автори підручника «Конституційне право України», повинні складати систему гарантій депутатської діяльності¹.

Чинне законодавство України не тільки надає народним депутатам широкі повноваження, а й встановлює цілу низку гарантій депутатсь­кої діяльності, що дає підстави визначати її як систему гарантій¹.

Чинне законодавство про статус народних депутатів України закріплює різноманітні гарантії депутатської діяльності³. До пріори-тетних видів гарантій належить принцип непорушності повноважень народного депутата. Ніхто не має права обмежувати повноваження народного депутата України, крім випадків, передбачених Консти-туцією України та іншими законами.

Депутатська недоторканність, складовими елементами якої є депутатський індемнітет (від лат. іпсіетпіїаз — захист від шкоди, забез­печення збереження) та імунітет (від лат. іттипііаз — звільнення від повинності, свобода, недоторканність) у юридичному значенні.

¹ Конституційне право України: Шдручник / За ред. В. Ф. Погорілка. — К., 2000. — С. 464.

² Напр.: Конституційне право України: Підручник / За ред. Ю. М. Тодики, В. С. Жу- равського. — К., 2002. — С. 367.

³ У науковій літературі гарантії депутатської діяльності поділяють, наприклад, на дві основні групи: нормативно-правові та організаційно-правові гарантії. При цьому під, зокрема, організаційними гарантіями розглядають систему, основними елементами якої є процесуальні, соціальні, матеріальні гарантії, депутатська недоторканність // Григорук Н. Г. Цит. праця. — С. 15.

376

Народний депутат України

Поняття «депутатський індемнітет» означає, по-перше, невідпо-відальність парламентарія за свої висловлювання, позицію під час голосування та інші дії під час виконання ним депутатських повнова-жень¹. У англомовних країнах термін «індемнітет» замінений понят-тям «привілей свободи слова»².

Депутатський індемнітет у багатьох країнах визнано на консти-туційному рівні. Зокрема, згідно з Конституцією Королівства Данія (ст. 57) за межами фолькетінга жоден депутат не може притягуватися до відповідальності за виступи в парламенті без згоди парламенту. За «думки, висловлені при здійсненні своїх функцій», користуються не-доторканністю парламентарії Іспанії (відповідно до ст. 71 Конституції Іспанії).

Відповідно до Конституції України (ст. 80) та Закону «Про статус народного депутата України» (частина п'ята ст. 10) народні депутата не несуть юридичної відповідальності за результати голосування або висловлювання у парламенті та його органах, за винятком відповідальності за образу чи наклеп.

По-друге, під терміном «індемнітет» розуміють також винагороду парламентарія. Бона може складатися з різного роду виплат: за-робітної плати, компенсаційних витрат на утримання допоміжного персоналу, наймання житла, медичне обслуговування, проїзд тощо. Вважається, що вперше депутатська винагорода була встановлена у Франції 1848 р. Нині парламентська винагорода, що, як правило, ба-гаторазово перевищує середній рівень заробітної плати, є нормаль-ним явищем³.

Відповідно до чинного законодавства народному депутату України Верховною Радою встановлюється щомісячний посадовий оклад. Протягом усього строку виконання депутатських повноважень

¹ Появу інституту індемнітету традиційно пов'язують з інститутами так званого вічо- вого миру. Зокрема, у стародавніх германців під час народних зібрань припинялися всі сварки, будь-якого роду конфлікти, і порушення цього «вічового миру» вважало- ся тяжким злочином і прирівнювалося до державної зради. У давніх ісландців, зокре­ ма, під час їх первинних зібрань (альтингів) гарантії «вічового миру» поширювалися не тільки на їх учасників, а й на тих, хто їх супроводжував, навіть на коней // Федо- ренко В. Л., Середа Ю. А. Інститут депутатського імунітету: порівняльно-правові

• аспекти // Держава і право: 36. наук, праць. Вип. 9. — К., 2001. — С. 107.

² Шаповал В. М. Депутатський індемнітет та імунітет // Юридична енциклопедія: В б т. — К., 1999. — Т. 2. — С. 78-79.

³ Детальніше див., напр.: Бостан С. К., Тимченко С. М. Державне право зарубіжних країн. — К., 2005. — С. 313—315.

377

Розділ 18

щомісячно йому відшкодовуються витрати, пов'язані з їх виконан-ням, у розмірі його місячної заробітної плати, що не підлягають оподаткуванню. Заробітну плату народний депутат отримує з дня по­чатку депутатських повноважень, а кошти для відшкодування витрат на здійснення повноважень — з дня обрання. Надбавки до встановле-ного посадового окладу народному депутату здійснюються у розмірі, встановленому для членів Кабінету Міністрів України (части-на четверта ст. 32, частина перша ст. 33 Закону «Про статус народних депутатів України»). У питаннях матеріального і соціально-побутово-го забезпечення народний депутат прирівнюється до членів Кабінету Міністрів.

Народний депутат на території України, зокрема, користується правом безоплатного проїзду на всіх залізничних, автомобільних, повітряних, водних внутрішніх шляхах сполучення, а також на всіх видах міського пасажирського транспорту (за винятком таксі). Це право поширюється також на особу, яка супроводжує народного де­путата — інваліда I групи. Проїзд народного депутата здійснюється за рахунок бюджетних призначень на забезпечення діяльності Верхов­но'/ Ради України. Відповідно відшкодовуються, наприклад, витрати, пов'язані з організацією та проведенням зустрічей народного депута­та з виборцями. Законодавством передбачені також інші виплати і компенсації народному депутату.

Під депутатським імунітетом як складовою депутатської недотор-канності розуміють, зокрема, право парламентария користуватися за-хистом представницького органу від арешту і деяких інших процесу-альних дій, пов'язаних з обмеженням його особистих прав і свобод, від судового переслідування на підставі порушення кримінальної справи та відповідного звинувачення¹.

Зміст і обсяг депутатського імунітету в різних державах неоднако-вий, що зумовлено тривалою історією формування інституту. Водно-час у більшості сучасних демократичних держав імунітет як запорука недоторканності та незалежності парламентарія під час виконання ним своїх повноважень не має абсолютного характеру і обмежується, зокрема, часом, колом суб'єктів, складом правопорушення та ін. Так, у деяких державах імунітет поширюється на депутатів на весь час виконання повноважень (Греція, Італія, Іспанія, Франція та ін.), на період парламентских сесій, під час прибуття на сесію та від'їзду.

¹ Бостан С. К., Тимченко С. М. Державне право зарубіжних країн. — С. 310. 378

Народний депутат України

Зокрема, у Бельгії, наприклад, розгляд кримінальної справи щодо де­путата може бути припинений за вимогою палати парламенту на період сесії, а сам депутат тимчасово звільнений. Згідно з консти-туційними встановленнями, зокрема, члени Конгресу США у всіх ви-падках, окрім зради, тяжкого кримінального злочину і порушення миру, не можуть бути заарештовані під час присутності на сесії відповідної палати, а також на шляху до палати і під час повернення з неї (ст. 1 Конституци США).

Відповідно до Конституції України (ст. 80) депутатська недотор-канність народним депутатам України гарантується. Народні депута­та не можуть без згоди Верховної Ради України бути притягнені до кримінальної відповідальності, затримані чи заарештовані. Закон України «Про статус народних депутатів України» (ст. 27) передбачає, також що депутатська недоторканність гарантується народному депу­тату на весь строк здійснення його повноважень.

За рішенням Конституційного Суду України наведені консти-туційні положення треба розуміти так, що депутатська недотор­канність як елемент статусу народного депутата України є консти-туційною гарантією безперешкодного та ефективного здійснення ним своїх повноважень і передбачає звільнення його від юридичної відповідальності у визначених Конституцією України випадках та особливий порядок притягнення народного депутата України до кримінальної відповідальності, його затримання, арешту, а також за-стосування інших заходів, пов'язаних з обмеженням його особистих прав і свобод.

Затримання як тимчасовий запобіжний кримінально-процесуаль-ний і як адміністративно-процесуальний заходи, а також арешт (взят-тя під варту) як кримінально-процесуальний запобіжний захід і арешт як адміністративне стягнення за вчинене правопорушення можуть бути застосовані до народного депутата України лише за згодою Верховної Ради України, на підставах та в порядку, встановлених Конституцією і законами України. Затримання чи арешт народного депутата України можливі за згодою Верховної Ради України неза-лежно від наявності її згоди на притягнення цього народного депута­та України до кримінальної відповідальності¹.

' Рішєння Конституційного Суду України від 26 червня 2003 р. (справа про гарантії депутатської недоторканності) (Конституція України (з офіційними тлумаченнями Конституційного Суду України). — С. 284-292.

379

Розділ 18

Процедура розгляду питань про згоду на притягнення до криміна-льної відповідальності, затримання чи арешт народного депутата рег-ламентована Регламентом Верховно!' Ради України (глава 34).

Згідно з Регламентом подання про надання згоди на притягнення до кримінальної відповідальності, затримання чи арешт народного депутата ініціюється відповідно органами досудового слідства. Воно повинно бути підтримане і внесене до Верховної Ради Генеральним прокурором України. При цьому щодо кожного виду запобіжного за­ходу подається окреме подання.

Відповідне подання повинно бути вмотивованим і достатнім, містити конкретні факти і докази, що підтверджують факт вчинення зазначеною в поданні особою суспільно небезпечного діяння, визна-ченого Кримінальним кодексом України, має чітко обгрунтовувати необхідність затримання чи арешту. Подання, що не відповідає пе-редбаченим вимогам, Голова Верховної Ради повертає Генеральному прокуророві України, про що повідомляє на найближчому пленарно­му засіданні парламенту.

Голова Верховної Ради пропонує народному депутату, щодо якого внесено подання, про надання згоди на притягнення до кримінальної відповідальності, затримання чи арешт, подати протягом п'яти днів письмові пояснення комітету, до предмета відання якого належать питання регламенту, і доручає йому надати висновок щодо подання про надання згоди на притягнення до кримінальної відповідальності, затримання чи арешт народного депутата згідно із законом. Комітет визначає достатність, законність і обгрунтованість подання, закон-ність одержання доказів, зазначених у поданні, і встановлює на-явність відповідних скарг. Підготовку цього питання комітет має здійснити у терміновому порядку, проте не більш як у 20-денний строк. На засідання комітету запрошується особа, щодо якої внесено подання, відсутність якої на засіданні без поважних причин не є пе­решкодою для розгляду питання і прийняття відповідного рішення комітетом. Якщо подання внесено Генеральним прокурором України, він (або ж виконувач його обов'язків) також бере участь у засіданнях комітету.

За потреби комітет може витребувати додаткові матеріали справи, заслухати пояснення осіб за клопотанням народного депутата, щодо якого внесено подання. У разі відсутності достатніх доказів щодо обгрунтування подання Голова Верховної Ради має право повернута його разом з вмотивованим висновком комітету Генеральному проку-

380

Народний депутат України

ророві України з пропозицією подати додаткові обгрунтування. У та­кому випадку відповідний комітет зупиняє перевірку, про що повідо-мляється Голові Верховної Ради, який інформує про це парламент. Подання залишається без розгляду до дня надходження до комітету відповідних матеріалів або вмотивованої відповіді.

Внесене подання про надання згоди на притягнення до криміна-льної відповідальності, затримання чи арешт народного депутата Верховна Рада розглядає на пленарному засіданні у визначений нею день, але не пізніше семи днів з дня подання відповідного висновку комітетом. Розгляд зазначених питань починається з інформації го-ловуючого на пленарному засіданні про подання, яке надійшло, про-ведену роботу щодо підготовки висновку комітету, до предмета відан-ня якого належить його підготовка. Після оголошення подання на пленарному засіданні головуючий надає слово (до 30 хвилин): 1) Ге­неральному прокуророві України для відповідей на запитання пред-ставників депутатських фракцій, народних депутатів; 2) народному депутату, щодо якого внесено подання, для пояснення. Якщо на пле­нарному засіданні буде встановлено, що такий депутат відмовляється надати пояснення, Верховна Рада розглядає питання про надання згоди на притягнення його до кримінальної відповідальності, затри­мання чи арешт без його пояснень.

Головуючий на пленарному засіданні відповідно до подання ста­вить на голосування питання про надання згоди на: 1) притягнення до кримінальної відповідальності народного депутата; 2) затримання народного депутата; 3) арешт народного депутата. Рішення про на­дання згоди на притягнення до кримінальної відповідальності, затри­мання чи арешт приймається відкритим поіменним голосуванням більшістю голосів народних депутатів від конституційного складу парламенту і оформляється постановою Верховної Ради. Таке рішен­ня не переглядається Верховною Радою, крім випадку виявлення об-ставин, що не були їй відомі під час розгляду відповідного подання. Про прийняте рішення Голова Верховної Ради негайно повідомляє Генеральному прокуророві України.

Слід зазначити, що відповідно до чинного законодавства обшук, затримання народного депутата України чи огляд його особистих ре­чей і багажу, транспорту, жилого чи службового приміщення, а також порушення таємниці листування, телефонних розмов, телеграфної та іншої кореспонденції та застосування інших заходів, що відповідно до закону обмежують права і свободи народного депутата, допуска-

381

Розділ 18

ються лише у разі, коли Верховною Радою надано згоду на притяг-нення йогодо кримінальної відповідальності і якщо іншими способа­ми одержати інформацію неможливо.

Дозвіл (згода) парламенту на арешт депутата — звичайна практика для зарубіжних країн. Водночас, наприклад, у Великій Британії пар-ламентарії не наділені імунітетом проти арешту у зв'язку з порушен-ням проти них кримінальної справи. Так, для арешту члена Палата представників (нижньої палати парламенту) достатньо лише фор-мальної згоди голови палати. За Конституцією Данії, наприклад, де­путат може бути заарештований без попередньої згоди парламенту за державну зраду, тяжкий злочин та злочини проти миру. Зокрема, арешт депутата і порушення проти нього кримінальної справи без згоди парламенту можливі у випадках, коли його дії кваліфікуються як злочин, за вчинення якого передбачено, наприклад, позбавлення волі: на два роки (Швеція), на три (Португалії) на п'ять років (Маке-донія, Словенія).

У багатьох країнах депутат позбавляється імунітету у разі затри-мання його на місці злочину (Австрія, Велика Британія, Греція, Данія, Іспанія, Італія, Франція, Швеція та ін.). Крім того, конституції європеиських країн не передбачають поширення імунітету на обшук на законних підставах помешкання парламентарія, проте особистий його обшук, як правило, не допускається.

Аналіз конституційних моделей депутатського імунітету в більшості держав, що утворилися після розпаду СРСР, у тому числі України, свідчить про тенденцію щодо його абсолютизації (поширен­ня його на весь період повноважень, без огляду на склад вчинених правопорушень тощо)¹.

Численними є гарантії депутатської діяльності, спрямовані на створення належнихумов для ефективної діяльності народного депута­та. До них, зокрема, належать забезпечення народного депутата необхідними інформаційними матеріалами, консультаціями відпо-

¹ Науковцями звертається увага на неприпустимість абсолютизації депутатського імунітету, оскільки це може призвести до своєрідної індульгенції для парламен-таріїв. У зв'язку з цим пропонується, зокрема, така редакція ст. 80 Конституції Ук­раїни: «Народні депутата України не можуть без згоди Верховно! Ради України бути притягнені до кримінальної відповідальності, затримані чи заарештовані на період сесії, окрім затримання на місці скоєння злочину чи за скоєння злочину, що передба-чає позбавлення волі не менш як на три роки » (Федоренко В. Л., Середа Ю. А. Інститут депутатського імунітету: порівняльно-правові аспекти // Держава і право: 36. наук, праць. Вип. 9. — К., 2001. — С. 116-117).

382

Народний депутат України

відних фахівців, безоплатна допомога з правових питань, що вини-кають у зв'язку з виконанням депутатських повноважень; можли-вості використання засобів масової інформації, технічних засобів (за законом, наприклад, окремий службовий кабінет народного депутата повинен бути обладнаний персональним комп'ютером з підключенням його до інформаційних мереж та наданням адреси електронної пошти); встановлений законодавством обов'язок апара-ту Верховно! Ради, органів державно! влади, місцевого самовряду-вання, їх посадових осіб, керівників підприємств, установ і організацій, незалежно від форм власності та їх підпорядкування, забезпечувати умови для здійснення народним депутатом своїх по­вноважень у межах та в порядку, визначених Конституцією та інши-ми законами України; забезпечення народному депутату умов для підвишення професійного рівня (підвищення кваліфікації, навчання у навчальних закладах, у тому числі магістратурах та аспірантурах, вивчення іноземних мов у вільний від виконання депутатських обов'язків час за рахунок бюджетних призначень на забезпечення діяльності Верховно! Ради України) та ін.

Гарантією ефективного здійснення повноважень є передбачена за­конодавством можливість народного депутата мати до 31 помічника-консультанта. Він самостійно визначає кількість помічників-кон-сультантів, які працюють за строковим трудовим договором на постійній основі, за сумісництвом і на громадських засадах у межах загального фонду, який встановлюється йому для оплати праці помічників-консультантів постановою Верховно! Ради України; здійснює їх підбір, розподіляє обов'язки між ними та здійснює особисто розподіл місячного фонду заробітної плати помічників-консультантів.

До таких гарантій належить також передбачена законодавством відповідальність: за невиконання законних вимог народного депутата України або створення перешкод у його роботі, відмову або ухилення посадових осіб органів державно! влади, а також посадових осіб підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності й підпорядкування від своєчасного надання на вимогу народного депу­тата необхідної інформації та документації або подання завідомо не-достовірної інформації; за посягання на честь, гідність народного де­путата України та вплив на нього, членів його сім'ї та родичів, його помічників-консультантів (ст. 36 Закону «Про статус народних депу-татів України»).

383

Розділ 18

Зокрема, за образу народного депутата або наклеп на нього, а так само вплив у будь-якій формі на народного депутата з метою пере-шкодити виконанню ним депутатських повноважень, погрозу вбив-ством, насильством, знищенням чи пошкодженням майна щодо народного депутата, а також щодо його близьких родичів (батьків, дружини (чоловіка), дітей, рідних братів і сестер, діда, баби, онуків) та його помічників-консультантів у зв'язку з виконанням ним службо-вих обов'язків, умисне заподіяння народному депутату, а також його близьким родичам та його помічникам-консультантам тілесних уш-коджень, нанесення побоїв чи вчинення інших насильницьких дій у зв'язку з виконанням ним депутатських повноважень винні особи не­суть відповідальність, встановлену законом.

Відповідно до Кримінального кодексу України незаконний вплив у будь-якій формі на, зокрема, народного депутата України, а також погроза вбивством, заподіянням шкоди здоров'ю, знищенням або пошкодженням майна, а також викраденням або позбавленням волі щодо, в тому числі народного депутата, і його близьких родичів, вчи­нена у зв'язку з їх діяльністю, визнаються злочинами, що карається позбавленням волі (статті 344, 346 КК).

Соціальними гарантіями депутатської діяльності є, зокрема, відповідно до законодавства: створення належних житлових умов; бе-зоплатне забезпечення медичним обслуговуванням та путівками для санаторно-курортного лікування; державне страхування народного депутата України; гаранта трудових прав народного депутата та ін.

Зокрема, народний депутат, незалежно від місця постійного проживання, за його бажанням має право на отримання одноразової грошової компенсації витрат для створення належних житлових умов (грошова компенсація), або на строк його повноважень службового жилого приміщення, або жилого приміщення для постійного прожи­вання відповідно до норм чинного житлового законодавства. Грошо­ва компенсація виплачується одноразово у розмірі вартості житла для нього та членів його сім'ї, які проживали разом з ним на день його об-рання народним депутатом, відповідно до норм жилої площі, визна-чених законодавством. Крім того, за народним депутатом, обраним повторно і який одержував службове жиле приміщення у поперед-ньому (попередніх) скликанні (скликаннях), зберігається право на його отримання у новому скликанні або на жиле приміщення для постійного проживання чи грошову компенсацію (ст. 37 Закону «Про статус народного депутата України»).

384

Народний депутат України

До надання грошової компенсації або службового жилого примі-шення, або жилого приміщення для постійного проживання народ­ному депутату надається номер у готелі для проживання його і членів його сім'ї, який оплачується за рахунок бюджетних призначень на забезпечення діяльності Верховної Ради. Службові жилі приміщен­ня, призначені для заселення народними депутатами та членами їх сімей, перебуваютьудержавній власності. Воно має бути розташова-не поблизу адміністративних будинків Верховної Ради і являти со­бою умебльовану квартиру з телефоном, відповідати встановленим санітарним і технічним вимогам та бути обладнаним побутовою технікою. При наданні службового жилого приміщення народний депутат має право на додаткову жилу площу у вигляді окремої кімнати.

Життя і здоров'я народного депутата підлягають обов'язковому державному страхуванню за рахунок бюджетних призначень на забез­печення діяльності Верховної Ради на суму десятирічного грошового утримання народного депутата.

Народному депутату надається щорічна оплачувана відпустка у міжсесійний період тривалістю 45 календарних днів з виплатою матеріальної допомоги на оздоровлення у розмірі подвійної місячної заробітної плати.

Час роботи народного депутата у Верховній Раді зараховується до стажу державної служби, а також зараховується до його загального і безперервного стажу роботи, стажу роботи (служби) за спеціальністю, стажу роботи, який дає право на встановлення процентних надбавок до заробітної плати та одержання одноразово! винагороди за вислугу років (за стаж роботи за спеціальністю на даному підприємстві), про-центної надбавки за вислугу років, виплату винагороди за підсумками роботи. Час роботи у Верховній Раді поширюється на строки при­своення військових та спещ'альних звань.

На строк виконання своїх повноважень народний депутат, зокре-ма, звільняється від призову на військову або альтернативну (невій-ськову) службу, а також від призову на навчальні (або перевірні) та спеціальні збори.

Після закінчення строку повноважень, а також у разі достроково-го їх припинення за особистою заявок) про складення депутатських повноважень народному депутату надається попередня робота (поса­да), а в разі неможливості цього він зараховується до резерву кадрів Головного управління державної служби України.

13-8152

385

Розділ 18

За дострокового припинення повноважень Верховної Ради депу­тат має право на отримання одноразової грошової допомоги у трикратному розмірі його місячної заробітної плати на день припи­нення депутатських повноважень.

Колишньому народному депутату Верховна Рада забезпечує безпосередньо після закінчення строку його повноважень, на період його працевлаштування, виплату матеріальної допомоги у розмірі за­робітної плати з урахуванням всіх доплат та надбавок, яку отримують працюючі народні депутати, але не більше одного року, а в разі навчання чи перекваліфікації — не більше двох років після закінчен­ня строку повноважень народного депутата.

У разі неможливості працевлаштування після зазначеного строку за колишнім народним депутатом зберігається виплата матеріальної допомоги у розмірі 50 відсотків заробітної плати з урахуванням всіх доплат та надбавок, яку отримують працюючі народні депутати, до досягнення ним пенсійного віку за умови, що трудовий стаж його пе-ревищує 25 років для чоловіків і 20 років для жінок.

При досягненні встановленого законом пенсійного віку за наяв-ності трудового стажу для чоловіків — не менше 25 років, для жінок — не менше 20 років, а також у разі визнання інвалідом I або II групи на­родному депутату призначається пенсія в розмірі 80 відсотків місяч­ної заробітної плати працюючого народного депутата на момент призначення пенсії. За кожний повний рік роботи понад 25 років для чоловіків і 20 років для жінок пенсія за віком та по інвалідності збільшується на один відсоток наведеного вище заробітку, але не більше 90 відсотків зазначеного заробітку, без обмеження граничного розміру пенсії.

Пенсія народному депутату виплачується в повному розмірі неза-лежно від його заробітку (прибутку), одержуваного після виходу на пенсію. У разі виходу на пенсію народному депутату виплачується грошова допомога в розмірі 12 місячних посадових окладів працюю­чого народного депутата за рахунок бюджетних призначень на забез-печення діяльності Верховної Ради України.

Народний депутат, який є військовослужбовцем, атестованим працівником органів Міністерства внутрішніх справ України, Служ-би безпеки, органів і установ виконання покарань, інших правоохо-ронних органів, на строк виконання депутатських повноважень при-командировується до Верховної Ради із залишенням на цей строк на службі в зазначених органах і установах. Після складання депутатсь-

386

Народний депутат Украши

ких повноважень він направляється в установленому порядку в роз-порядження відповідних органів і установ для подальшого проход-ження служби на попередній або, за його згодою, на іншій, не нижчій ніж попередня, посаді.

При досягненні народним депутатом під час строку його депу-татських повноважень віку або вислуги років, встановлених законом про пенсійне забезпечення військовослужбовців та осіб начальниць-кого і рядового складу органів внутрішніх справ, він має право на пенсію, що обчислюється із суми заробітної плати працюючого на­родного депутата без обмеження граничного розміру пенсії.

За народним депутатом, строк повноважень якого закінчився, зберігаються безоплатне медичне обслуговування у тих закладах охо-рони здоров'я, до яких він був прикріплений у період виконання де-путатських повноважень, забезпечення путівками для лікування, встановлені для народних депутатів, а після виходу на пенсію він за-безпечується транспортом для поїздки в лікарню, поліклініку та для інших потреб у зв'язку із оздоровленням та лікуванням при ліміті ви-користання автомобіля не більше десяти годин на місяць за рахунок бюджетних коштів, передбачених законом про Державний бюджет України.

Законом «Про статус народного депутата України» встановлюють-ся також інші соціальні та матеріальні гаранта депутатської діяль-ності¹. Слідзауважити, що в умовах конституційноїреформи, практи­ки формування парламенту України на засадах суто пропорційної виборчої системи нагальною є проблема приведення конституційне­правового статусу народного депутата України у відповідність до цих процесів. Зазначене зумовлює необхідність розробки та прийняття якісно нового законодавства про статус народних представників.

¹ У літературі висловлюється думка, що встановлений законодавством обсяг соціаль-них, матеріальних гарантій, а також депутатської недоторканності, наданих парла-ментаріюУкраїни, є безпрецедентним порівняно з іншими країнами, особливо розви-неної демократії (Напр.: Органи державної влади України / За ред. В. Ф. По-горілка. — К., 2002. — С. 177).

387

Розділ 19

Конституційний статус Президента України

19.1. Загальна характеристика статусу Президента України

Інститут глави держави почав реально складатися за феодалізму. Тоді він виступав як верховний правитель й ототожнювався із самою державою. Глава держави — це особа або орган, який є конституційним органом влади, здійснює верховне представництво нації на міжнародній арені та у внутрішньополітичному житті.

На сьогодні склалися три основні моделі глави держави: а) глава держави як уособлення державної влади, який у системі поділу влади не входить до жодної гілки влади. Головною його характеристикою є роль глави держави як гаранта конституційного ладу, арбітра між ор­ганами публічної влади; б) глава держави як глава виконавчої влади, що очолює уряд і відповідно до цього спрямовує його діяльність; в) колегіальний орган, за формального заперечення інституту глави держави у країнах, де сприинято доктрину «вищого органу народного представництва» (КНР, КНДР, Куба).

В Україні пост Президента було введено законом у 1991 р., відповідно до якого його статус визначався як вищої посадової особи у системі державної влади. Запровадження поста Президента України

388

Конституційний статус Президента України

накладалося на неревізований інститут вищого представницького ор­гану влади — Верховну Раду України. До прийняття Конституції Ук­раїни у 1996 р. Верховна Рада України не була, у власному розумінні, парламентом. Відповідно до радянської концепції народовладдя вла-да народу конституювалася у представницькі ієрархічні інститути — ради народних депутатів, на вершині якої й знаходилася Верховна Рада України. Відповідно до концепції народовладдя всією повнотою влади володіла саме Верховна Рада України, а від імені держави вис-тупав формально колегіальний орган як своєрідний глава держави — Президія Верховної Ради. Таким чином, з 1991 р. і до прийняття Конституції 1996 р. в Україні існувала проблема інституційного характеру — конкуренція повноважень Верховної Ради України і ново­го інституту — Президента України.

Конституційний договір не усунув цієї інституційної проблеми, оскільки він не визначав статусу Президента України як глави держа­ви, а Верховної Ради України — як парламенту, наділеного законодав-чою владою. Було збережено однакові джерело та ступінь легітим-ності цих органів влади — і Президент України, і Верховна Рада України обиралися прямими, загальними виборами. Лише з прийняттям Конституції 1996 р. статус Президента України було визначено як глави держави з одночасною відмовою від концепції суверенітету Верховної Ради України.

Згідно з конституційним законом № 2222-ГУ змінено статус Пре­зидента України. Президент України був обмежений у формуванні уряду за рахунок розширення повноважень парламенту. Однак він от­ри мав ширше коло підстав для розпуску парламенту.

Згідно з класичною теорією поділу влади президент — глава вико-навчої влади. Однак більшість сучасних конституцій європейських країн обходять проблему конституційного закріплення статусу прези-дентів та визначення їх місця у системі поділу влади¹. Закладена фран-цузькою конституцією П'ятої Республіки модель перерозподілу владних повноважень між главою держави (президентом) та урядом (колегіальним органом, що очолює власне виконавчу владу) було запо-зичено більшістю постсоціалістичних республік, у тому числі Україною.

Відмова від втілення класичної моделі поділу влади засвідчила за-галом неефективність президешпської форми правління, яка сьогодні

¹ Конституционное право государств Европьі / Отв. ред. Д. А. Ковачев. — М., 2005. —С. 199.

389

Розділ 19

діє лише в США. В умовах президентської форми правління функції уряду можуть бути заблоковані парламентом, оскільки практика кон-ституціоналізму свідчить про поодинокі випадки наявності у парла-менті пропрезидентської більшості, готової однозначно підтримати політичні рішення глави держави. Цей дисбаланс, зрозуміло, не сприяє урядові, очолюваному президентом, вирішувати стратегічні питання розвитку суспільства і держави. Такий стан речей особливо небезпечний для перехідних суспільств, що має своїм наслідком надмірну концентрацію влади у глави держави.

Дж. Сарторі зазначає, що ефективність американської прези­дентської моделі пов'язана із високим ступенем доходів населення, наявністю двопартійної системи: «За іронією долі, переконання в то­му, що президентські системи є сильними системами, призводить до найгіршої (із можливих) структурно! організації — розділеної влади, беззахисної перед розділеним урядом. I не зрозуміло, як працює чи працювала американська система, незважаючи на свою конституцію і навряд чи завдяки їй. Щоб ця система могла функціонувати, потрібна наявність трьох деблокуючих чинників: ідеологічної безпринцип-ності, слабких і недисциплінованих партій і політики, орієнтованої на місцеві інтереси. Тільки в цьому випадку президент може залучити на свій бік конгресменів, щоб потім за допомогою вигідної політичної угоди одержати прихильність у виборчих округах»¹.

За парламентского правління забезпечується поділ влади між зако-нодавчою і виконавчою владою. У цих умовах можливе існування: прем'єрської системи, коли виконавча влада домінує над законодав-чою (Ізраїль, Італія, Словаччина); системи із необмеженими повно-важеннями парламенту (Франція періоду Четвертої Республіки, Україна до 1995 р. з паралельними функціями Президента); парла­ментаризм з партійним контролем (Угорщина, ФРН, Чехія). Система парламентаризму передбачає існування сильних парламентських партій та системи парламентського контролю над урядом².

Щодо цього цікавими є положення правової доктрини країн з пар-ламентським правлінням. У словацькій доктрині, визнаючи статус президента як глави держави, робиться застереження, що він «має такі повноваження, статус та авторитет, щоб у критичній ситуації був

¹ Сарторі Дж. Порівняльна конституційна інженерія. Дослідження структур, мо- тивів і результатів. — К., 2001. — С. 84.

² Там само. — С. 97-98.

390

Конституційний статус Президента України

здатен повністю забезпечити охорону правового континуїтету держа-ви»¹. Основний закон ФРН визначає засади несумісності посади фе­дерального президента (ст. 55), процедуру контрасигнації його актів з боку федерального канцлера або відповідального міністра (ст. 58), представницькі функції у міжнародно-правових відносинах (ст. 59). Континуитет держави забезпечується шляхом участі федерального президента у процедурах інвеститури (формування) уряду (ст. 63, 64) та прийняття рішення про його відставку за процедурою «конструк­тивного вотуму» (ст. 67).

Конституційно-правовий інститут глави держави складають норми і принципи, що визначають: місце і роль глави держави у державному механізмі та його взаємовідносини з іншими органами держави; по­рядок заміщення цього поста; повноваження глави держави; його відповідальність за державну зраду та порушення конституції.

Місце Президента України у системі публічної влади специфічне, і його діяльність впливає на ефективність діяльності уряду. Згідно з французьким прототипом напівпрезидентського (змішаного) правління існує подвійна структура влади, точніше «дуалізм» вико-навчої влади. Відповідно до цієї моделі уряд повинен мати підтримку глави держави і парламенту. Така система дає змогу урядові са-мостійно приймати відповідальні й стратегічні рішення як за «розділеного правління», так і за наявності пропрезидентської парла-ментської більшості, що підтримує уряд. Водночас урядові потрібна певна воля до політичного компромісу у разі, коли настає період «співіснування» — уряд сформований парламентскою більшістю, яка представляє політичні сили, що конкурують із Президентом. За такої системи не виключена можливість проведення своєрідних «двірцевих» консультацій та відносин фаворитизму, коли уряд сфор­мовано представниками пропрезидентських політичних сил.

У російській доктрині висловлюється думка, що Президент Російської Федерації, «будучи юридично дистанційований від усіх гілок влади, творить норми, управляв, вирішує спори, здійснює кон­ституційний контроль»². За таких умов посилюються авторитарні еле-менти у російській конституційній системі: «Сучасний етап розвитку

¹ ИгЬапсок, М. Кгігоуе изіаупе ог§апу Зіоуепзке^ гериЬНку а ргаупа копїіпиііа зіаїи // .Іизїіспа Кеуие. — 2004. — № 4. — 8. 221.

³ Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под общ. ред. Ю. В. Кудряв­цева. — М., 1996. — С. 363.

391

Розділ 19

російського конституціоналізму пов'язаний із виявленням і розвит-ком не стільки її [конституції] демократичного потенціалу (особливо у вульгарно-ліберальному трактуванні поняття демократа), скільки у виявленні її авторитарного потенціалу»¹. Однак, виходячи із ро-зуміння конституціоналізму, такий висновок далеко не є очевидни-ми, а є навіть проблемним з погляду верховенства права.

Президент України як конституційний орган влади, шо володіє ре­зервною владою. Президент є конституційним органом влади, оскільки його статус визначений насамперед у Конституції. 3 огляду на це висловлюються думки щодо правомірності регулювання право­вого статусу Президента на рівні закону. У Конституції про це нічого не говориться, лише визначаючи, що законом регулюється порядок обрання Президента та порядок діяльності спеціальної тимчасової слідчої комісії, яка здійснює розслідування у порядку імпічменту.

У вітчизняній літературі прийнято вважати, що Президент не належить до жодної гілки влади (Ю. Тодика), а як глава держави зна-ходиться над законодавчою, виконавчою і судовою гілками влади (В. Погорілко).

Так, Ю. Тодика зазначав, що повноваження Президента «у сфері забезпечення конституційної законності, національної безпеки, стабільності конституційного ладу та його захисту посідають цент-ральне місце в його компетенції»²; «це вимагає від нього бути відповідальним за діяльність державної виконавчої влади в країні, адже йому за Конституцією підпорядковується вся виконавча верти­каль»³. Тому Президент не належить до жодної «гілки влади», оскільки він «отримує свої повноваження безпосередньо від народу», а його «політична позиція часто нагадує роль політичного арбітра у взаєминах між окремими гілками державної влади».

В. Погорілко визначав статус Президента так: «Президент як глава держави втілює національну єдність, наступність державної влади, він є гарантом національної незалежності і територіальної цілісності, а іноді проголошується також арбітром, координатором діяльності

¹ Боброва Н.А. Реформа власти и перспективьі развития авторитарньіх злементов рос­ сийской Конституции // Конституционное и муниципальное право. — 2005. — № 1. —С. 10-12.

² Тодика Ю. Н. Основьі конституционного строя Украиньі. — X., 1999. — С. 202.

³ Конституційне право України / За ред. Ю. М. Тодики, В. С. Журавського. — К., 2002.— С. 394.

392

Конституційний статус Президента України

державних органів тощо»¹; «загальною рисою статусу президента для напівпрезидентських держав є прагнення поставити президента над традиційними гілками влади, всіма інститутами держави... в само-стійній якості як арбітра, координатора»².

За іншим підходом Президент належить до системи контрольно-наглядової влади поряд із прокуратурою, омбудсманом, Рахунковою палатою.

Таким чином, стосовно статусу Президента України точаться дис-кусії у контексті конституційного принципу поділу влади. Оскільки державна влада заснована Конституцією, то спостерігається безпосе-редній зв'язок між арбітражними функціями Президента та принци­пом верховенства права. Сама ст. 6 Конституції конституює законо-давчу, виконавчу і судову функції державної влади. Таке конститую-вання цих функцій свідчить про їх пріоритетний характер у системі як державної влади, так і публічної влади загалом. Зрозуміло, що Прези­дент виведений із концепту «тріади влади», це самостійний вид вла­ди. Таку владу можна умовно йменувати арбітражною, резервною. Сутність природи влади Президента полягає в тому, що у разі кризи він бере на себе відповідальність і вживає всіх необхідних правових заходів на підставі ст. 102 Конституції, спираючись на інституційну основу — ухвалення рішень на засіданні Ради національної безпеки і оборони (ст. 107).

Президент України як глава держави. Істотними елементами конституційного статусу Президента України є те, що глава держави є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина (ст. 102). Для здійснення своїх функцій Президент може створювати консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи і служ-би (п. 28 ст. 106 Конституції).

Принцип поділу влади передбачає збалансований розподіл влад-них повноважень та залежно від форми правління існування кількох центрів прийняття політичних рішень. Згідно з принципом верхо­венства права політичні рішення повинні бути підпорядковані праву, оскільки вони можуть отримати оцінку з боку Конституційного Суду

¹ Конституційне право України / За ред. В. Ф. Погорілка. — К., 2000. — С. 472.

² Конституційне право України / За ред. В. Я. Тація, В. Ф. Погорілка, Ю. М. Тоди- ки. — К., 1999.— С. 222.

ІЗа-8152

393

Розділ 19

України на предмет додержання повноважень, визначених у Консти-туції і законах України. Конституційний контроль норм урівноважує вищі органи влади, які можна назвати конституційними — парла­мент, главу держави, уряд, орган конституційної юстиції та інші органи, статус яких в істотних елементах визначений Конституцією України.

Згідно із Конституцією України статус глави держави має спе-цифіку, оскільки за своїм становищем він посідає місце арбітра у механізмі публічної влади України, тобто забезпечує правонас-тупність і належне функціонування публічних інститутів. Прези­дент України володіє високим ступенем легітимності, оскільки обирається народом шляхом загальних і прямих виборів. У цьому аспекті може виникати небезпека застосування референдарних процедур в обхід парламентських процедур прийняття суспільно важливих рішень.

Як глава держави Президент володіє резервною владою. За своїм призначенням глава держави покликаний доповнювати діяльність парламенту та уряду у разі, якщо вони неефективно або неналежним чином здійснюють свої повноваження. Такі прерогативи глава держа­ви повинен застосовувати у крайніх випадках, коли, дійсно, всі засо-би, якими володіють парламент і уряд, не забезпечують здійснення їх функцій і повноважень. Обставини застосування резервно! влади з боку Президента є винятковими — стан війни, зовнішня агресія, тривала парламентська чи урядова криза, які не дають змоги цим органам діяти належним чином і приймати рішення. У такому разі Президент може діяти виключно у рамках права, тобто ухвалення указів відповідно до власної компетенції, які повинні бути поперед-ньо розглянуті на засіданні РНБО. У якості резервно! влади Прези­дент може також вживати заходів для забезпечення ефективної взаємодії органів публічної влади.

Конституційний Суд України встановив, що для здійснення своїх конституційних повноважень Президент України може створювати консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи і служби (ст. 106, частина перша, п. 28 Конституции, які сприяють у виконанні ним своїх функцій. Таким чином, Суд визнав конституційність створення Президентом Координаційного комітету по боротьбі з корупцією і ор-ганізованою злочинністю як органу, що сприяє главі держави здійснювати функції по забезпеченню національної безпеки, держав-

394

Конституційний статус Президента України

ного суверенитету і територіальної цілісності України¹. При здійсненні таких повноважень Президент не може втручатися у компетенцію інших органів влади, бо це вже буде зловживанням владою. Напри-клад, Конституційний Суд України ухвалив, що Президент не вправі регулювати ті сфери, які належать до компетенції Кабінету Міністрів².

Президент забезпечує континуїтет правової держави, тобто пра-вонаступність і забезпечення нормальної діяльності інститутів держа­ви. Прийняття правових актів у рамках забезпечення континуїтету та стабільності конституційного ладу пов'язано не лише із консти-туційно визначеними повноваженнями глави держави (ст. 106) чи міркуваннями недостатності законодавчого регулювання, а й з його конституційним статусом. Хоча ця думка у доктрині сприймається неоднозначно³, глава держави покликаний забезпечити принцип поділу влади, ефективну взаємодію конституційних органів влади і вживати належних заходів для забезпечення ефективного здійснення функцій держави.

Застосування Президентом України необхідних заходів у рамках частини другої ст. 102 Конституції України передбачає: а) вжиття за­ходів у рамках правових актів — указу, розпорядження, консти­туційного подання; б) такі заходи повинні відповідати критеріям пропорційності й не накладати надмірних обмежень у сфері основних прав і свобод; в) такі заходи повинні бути оперативними, своєчасни-ми і ставити досягнення соціально значущої мети у рамках забезпе­чення засад конституційного ладу; г) порушення повинні мати прин-циповий характер, і вжиття інших заходів не дає змоги забезпечити режим конституційності; г) підставою цього є забезпечення саме принципів верховенства права, поділу влади, належного функціону-вання публічної влади та правонаступності її інститутів; д) вжиття заходів, пов'язаних із обмеженням основних прав, повинно стати предметом невідкладного парламентського або конституційного кон­тролю у порядку, визначеному Конституцією і законами України.

Недоторканність Президента України (частина перша ст. 105 Конституції України). На час виконання своїх обов'язків Президент

¹ Рішення КСУ № 9-рп/2004 від 07.04.2004 р. // КСУ РВ. — 5:164.

² Рішення КСУ у справі управління нафтовою галуззю № 7-рп/2005 від 05.10.2005р // * ІШЬ: Ьі1;р://\у\у\у.сси.йоу.иа

³ Лучин В. О., Мазуров А. В. Указьі Президента РФ: основньіе социальньіе и правовьіе характеристики. — М., 2000. — С. 49-50; Российское законодательство: проблема и перспективьі. — М., 1995. — С. 139.

395

Розділ 19

України володіє правом недоторканності. Конституция не розкриває змісту недоторканності Президента, і очевидною є необхідність зако-нодавчого регулювання цього питання.

Відсутність законодавчого регулювання зумовлює різне тлумачен-ня обсягу недоторканності глави держави. Так, суддя Апеляційного суду м. Киева Ю. Василенко 15 жовтня 2002 р. виніс постанову про порушення кримінальної справи щодо Президента Л. Кучми. Суддя мотивував свое рішення тим, що є всі підстави вважати, що в діях Президента вбачається склад злочинів, на підставі чого можна ухва-лити відповідне рішення. В. Медведчук назвав цю постанову «право-вим нігілізмом», а міністр юстиції О. Лавринович — дискутивною, оскільки «Конституцією передбачені дві категорії — народні депута­та і президент, які є недоторканними». Б. Футей вважає, що суддя вчинив правомірно, оскільки порушення кримінальної справи проти Президента не порушує гарантій недоторканності та не стосується процедури імпічменту.

Як кодифікований акт Конституція України не містить у собі супе-речностей. Тому цілком очевидно, що зміст недоторканності Президен­та України та народних депутатів України мають однаковий обсяг. Відповідно до положення ст. 80 Конституції України, що визначають недоторканність народних депутатів, поширюються на положення її ст. 105. Конституційний Суд України пов'язує виникнення обсягу недо­торканності з моменту притягнення особи до кримінальної відповідаль­ності, і вона як стадія кримінального переслідування починається з «моменту пред'явлення особі обвинувачення у вчиненні злочину»¹.

Таким чином, Президент України несе насамперед політичну імораль-ну відповідальність за політичний курс, який він здійснює. Глава держави може бути притягнутий до відповідальності за процедурою імпічменту, яка поєднує ознаки політичної та юридичної відповідальності. Питання про можливість порушення кримінальної справи щодо Президента України під час здійснення ним своїх повноважень сьогодні так і зали-шається дискусійним. Однак здається, що кримінальна відпо­відальність та відповідальність у порядку процедури імпічменту глави держави не є взаємопов'язаними, а обсяг його недоторканності скоріше пов'язаний саме із відповідальністю у порядку імпічменту.

Представницький мандат Президента України (ст. 102). Президент України обирається прямими і загальними виборами, що визначає

¹ Рішення КСУ № 9-рп/1999 від 27.10.1999 // КСУ РВ. — 1:469. 396

Конституційний статус Президента України

найвищий ступінь його легітимності — він представляв Український народ. Президент України наділений повноваженнями призначати всеукраїнський референдум за народною ініціативою (ст. 72) та про внесення змін до Конституції (ст. 156). Це відкриває простір для вико-ристання Президентом України плебісцитарних процедур в обхід законодавчих. На зовнішньополітичній арені Президент України представляв державу в міжнародних відносинах, визначає зовнішньо-політичний курс держави. Зокрема, Президент України вносить кандидатуру міністра закордонних справ на затвердження парламен­том, веде переговори та укладає міжнародні договори.

При здійсненні свого представницького мандата глава держави за-безпечує взаємодію органів публічної влади. Президент України вправі проводити консультації в процесі формування уряду, визначенні засад зовнішньої і внутрішньої політики, звертатися із шорічними посланнями до Верховної Ради України, узгоджувати свій політичний курс із Кабінетом Міністрів України шляхом проведення засідань РНБО тощо. Президент України є уособленням держави та їїмораль-ним авторитетом. Залежно від того, чи є ефективними акти глави держави, чи поважає він при цьому повноваження та рішення інших органів влади, чи здатен при ухваленні своїх рішень у рамках права врівноважувати інтереси конституційних органів влади, можна суди-ти про рівень авторитету Президента України, його здатності вплива-ти на хід здійснення ефективного державного політичного курсу.

19.2. Порядок виборів Президента України та вступу його на пост

Вибори Президента України здійснюються громадянами України на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування (ст. 103 Конституції). Відповідно до свого статусу Прези­дент України володіє представницьким мандатом.

Вибори Президента України. Щоб стати кандидатом у Президенти України, потрібно відповідати певним вимогам, зокрема віковому цензу та цензу осілості. Президентом може бути обраний громадянин України, який на день проведення виборів досяг 35 років, має право голосу, проживав в Україні протягом 10 останніх перед днем виборів років та володіє державною мовою.

397

Розділ 19

Призначення виборів. Чергові вибори Президента України прово-дяться в останню неділю останнього місяця п 'ятого року повноважень Президента. Постанова Верховної Ради України про призначення чергових виборів приймається не пізніш як за 180 днів до дня виборів. У разі дострокового припинення повноважень Президента України вибори Президента України проводяться в період 90 днів з дня при­пинення цих повноважень (ст. 103 Конституції). Вибори Президента України призначаються Верховною Радою України (ст. 85 Консти­туції).

Право висування претендента на кандидата у Президенти України належить громадянам України, які мають право голосу. Це право реалізується виборцями через політичні партії та їх виборчі блоки, а також через збори виборців, у тому числі шляхом самовисунення.

До складу виборчих комісій обов'язково включаються (за наяв-ності відповідних подань) по два представники від партій (блоків), від яких зареєстровані кандидати. Представниками від партій можуть бу­ти члени цих партій або безпартійні. Загальна кількість членів вибор­чих комісій встановлюється така: територіальної виборчої комісії визначається відповідною радою, але не може бути меншою 10 осіб; дільничних виборчих комісій — не менше 8 осіб. Голова, заступник голови та секретар виборчої комісії не можуть бути членами однієї партії (представниками одного блоку партій).

Висунення кандидатів у Президенти України. Ця процедура здійснюється у два етапи: спочатку висувають претендентів на канди­дата у Президенти, серед яких реєструють лише тих, які зібрали на свою підтримку визначену кількість підписів виборців. Право висува-ти претендента на кандидата у Президенти України належить партіям, що зареєстровані Міністерством юстиції України. Це право реалізується партією як безпосередньо, так і через об'єднання кількох партій у виборчий блок. Претендент висувається партією на з'їзді, конференції, що є найвищим статутним органом цієї партії. Порядок проведення з'їзду (конференції, загальних зборів) партії визначається її статутом.

Висування претендента виборчим блоком партій здійснюється на міжпартійному з'їзді (конференції), делегати на який обираються членами партій, що об'єдналися у виборчий блок, відповідно до нор-ми представництва, визначеної угодою про утворення виборчого бло­ку. Претендентом на кандидата у Президенти України від партії може бути як член цієї партії, так і безпартійний громадянин. З'їзд (конфе-

398

Конституційний статус Президента України

ренція, загальні збори) партії має право вирішувати питання про висування претендента, якщо на ньому присутні більше двох третий обраних делегатів, але не менше 200 осіб. Претендент вважається ви-сунутим, якщо за його кандидатуру проголосувало більше половини учасників з'їзду (конференції, загальних зборів).

Претендент на кандидата у Президенти повинен внести виборчу заставу у розмірі 500тисяч гривень на спеціальний рахунок Централь­но! виборчої комісії.

Реєстрація претендента як кандидата у Президенти України здійснюється ЦБК. Бона приймає рішення про реєстрацію претен­дента у 5-денний строк з дня подання заяви про реєстрацію та доку-ментів, передбачених законом, і протягом 48 годин після реєстрації видає уповноваженій особі (блоку) довідку про реєстрацію претен­дента і необхідну кількість підписних листів встановленої форми для збирання підписів виборців на підтримку претендента.

Претендент має бути зареєстрований як кандидат у Президенти, якщо його кандидатуру підтримають своїми підписами не менш як 500 тисяч громадян України, які мають право голосу, в тому числі не менш як 20 тисяч громадян у кожному із двох третий регіонів (Авто­номна Республіка Крим, області, міста Київ та Севастополь) України. Реєстрація претендента як кандидата у Президенти України здійснюється ЦБК протягом п'яти днів після складення нею прото­колу про результати збирання підписів виборців на підтримку претендента. Підписні листи подаються уповноваженою особою кан­дидата у Президенти України не пізніш як за 40 днів до дня виборів Президента України. ЦБК протягом трьох днів після реєстрації видає кандидатові у Президенти України посвідчення встановленого зразка, а претендентам, яким відмовлено у реєстрації, — рішення.

Передвиборна агітація. Особа, яка отримала посвідчення про реєстрацію її як кандидата у Президенти України, має право здійсню-вати передвиборну агітацію. Передвиборна агітація може здійснюва-тись у будь-яких формах і будь-якими засобами, що не суперечать Конституції України та законам України.

Громадяни України, політичні та інші об'єднання громадян мають право вільно й усебічно обговорювати передвиборні програми канди-датів, їхні політичні, ділові та особисті якості, вести агітацію за або проти кандидатів на зборах, мітингах, у пресі, на радіо й телебаченні.

Пріоритетною формою ведення передвиборної агітації кандидата­ми є їхні зустрічі з виборцями як на зборах, так і в іншій зручній для

399

Розділ 19

виборців формі. Територіальні виборчі комісії беруть участь в організації зустрічей кандидатів з виборцями. На прохання канди-датів чи виборчих комісій органи виконавчої влади та органи місце-вого самоврядування сприяють у проведенні таких зустрічей.

Для проведення масових заходів передвиборної агітації місцеві органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, під-приємства, установи, організації державної і комунальної форм влас-ності, де частка державної власності перевищує 25 відсотків, безо-платно надають придатні для цієї мети приміщення у визначений виборчою комісією час. При цьому територіальні виборчі комісії зобов'язані забезпечити рівні можливості для всіх кандидатів у Пре­зидента України.

Усі друковані матеріали передвиборної агітації повинні містити інформацію про організацію, установу та осіб, відповідальних за їх випуск, вихідні дані установи, що здійснила друк, відомості про загальний тираж відповідного друкованого матеріалу

Відповідно до Закону «Про вибори Президента України» (ст. 32) кандидатам у Президенти надається право безоплатного користуван-ня державними засобами масової інформації шляхом надання їм рівноцінного і однакового за обсягом часу мовлення на загальнодер-жавному рівні й у межах окремого виборчого округу. Конкретний об-сяг і час радіо- і телепередач, визначених для передвиборної агітації кандидатів на загальнодержавному рівні, встановлюється ЦБК, у те-риторіальних виборчих округах — територіальними виборчими комітетами за погодженням з керівниками відповідних засобів масо­вої інформації. Телекомпаніям забороняється переривати передви-борні агітаційні програми, в тому числі рекламою товарів, робіт і послуг. Крім того, кандидати у Президенти України мають право на безплатне розміщення пакету своєї передвиборної програми обсягом не більше чотирьох сторінок друкованого тексту в однаковому полі-графічному виконанні в газетах «Голос України» та «Урядовий кур'єр».

ЦБК та територіальні виборчі комісії з коштів Державного бюдже­ту України, виділених на проведення виборчої кампанії, оплачують встановлені згідно з Законом «Про вибори Президента України»: час на державному радіо і телебаченні, друкування передвиборних плакатів та публікацію програм кандидатів у газетах «Голос України» та «Урядовий кур'єр», в обласних виданнях.

Фінансування виборчої кампанії. Державне фінансування передвиборної агітації може поєднуватися з особистим. Кандидати у

400

Конституційний статус Президента України

ІПрезиденти України мають право за рахунок і в межах особистого ви­борчого фонду додатково друкувати свої матеріали передвиборної агітації як у державних, так і недержавних періодичних друкованих виданнях на умовах рівної оплати за одиницю газетної площі, а також вести свою передвиборну агітацію як на державних, так і недержав­них телерадіоканалах на умовах рівної оплати за одиницю ефірного часу. Агітація в недержавних засобах масової інформації обмежується лише можливостями власного виборчого фонду на умовах рівної оп­лати за ефірний час чи газетну площу для кандидатів у Президенти України.

Особистий виборчий фонд утворюється за рахунок власних коштів кандидата, коштів політичних партій, пожертвувань громадян Ук­раїни, юридичних осіб, зареєстрованих в Україні, за винятком державних підприємств, державних органів, установ і організацій, органів місцевого самоврядування, а також іноземців та осіб без гро-мадянства, іноземних юридичних осіб, підприємств з іноземними інвестиціями, благодійних організацій та релігійних об'єднань і підприємств, установ, організацій, що мають заборгованість перед бюджетами всіх рівнів.

Розмір особистого виборчого фонду не може перевищувати 50 тисяч розмірів мінімальних заробітних плат, а для кандидатів, що вийшли у другий тур голосування, — додаткового не більше 15 тисяч розмірів мінімальних заробітних плат. Пожертвування однієї фізичної або юридичної особи не може перевищувати 25 розмірів мінімальних заробітних плат. Кошти особистих виборчих фондів використову-ються виключно на потреби передвиборної агітації.

Голосування виборців. Голосування проводиться в день виборів або в день повторного голосування з 8-ої до 20-ої години. Про час і місце голосування дільнична виборча комісія сповіщає виборців не пізніш як за сім днів до дня виборів. Голосування проводиться у спеціально відведених приміщеннях, де обладнуються в достатній кількості кабіни або кімнати для таємного голосування. Кожен виборець голо-сує особисто. Голосування за інших осіб не допускається. Виборчий бюлетень заповнюється виборцем у кабіні або кімнаті для таємного голосування.

Визначення результатів виборів. Обраним Президентом України вважається кандидат, який одержав на виборах більше половини го-лосів виборців, які взяли участь у голосуванні. Якщо до виборчого бюлетеня було включено більше двох кандидатів і жоден з них не на-

401

Роздш 19

брав більше половини голосів виборців, які взяли участь у голосу-ванні, ЦБК призначає повторне голосування по виборах Президента України по двох кандидатах, які одержали найбільшу кількість голосів.

Обраним Президентом України вважається кандидат, який у результаті повторного голосування одержав більшу, ніж інший канди­дат, кількість голосів виборців, які взяли участь у голосуванні.

Новообраний Президент вступає на пост у визначений Консти-туцією термін: не пізніше ніж через 30 днів після офіційного оголошення результатів виборів і з моменту складення присяги Українському народові на урочистому засіданні Верховної Ради України. Приведення Президента України до присяги здійснює Голо­ва Конституційного Суду України.

Президент України складає присягу на урочистому засіданні Верховної Ради України в присутності представників інших органів державної влади та органів місцевого самоврядування, політичних партій і громадських організацій, почесних громадян України та представників іноземних держав.

Мандат Президента України. Президент України обирається стро­кой на п'ять років. У деяких країнах (Франція до 2000 р., Казахстан) строк повноважень президента складає сім років. В Україні обгово-рювалася можливість продовження строків повноважень Президен­та, однак скорочення повноважень президента у Франції у 2000 р. до п'яти років та протести опозиції охолодили такі спроби в Україні.

Одна й та сама особа не може бути Президентом України більше ніж два строки підряд. Таке обмеження спрямовано на те, щоб уникну-ти можливості узурпації влади з боку однієї особи. Триваліше, ніж два строки підряд, перебування однієї особи на посту Президента може призвести до звуження повноважень інших конституційних органів влади та концентрації влади у руках Президента. Як свідчить за-рубіжна практика, це має наслідком затримання динамічних процесів у політичній системі, послаблення ролі політичних партій. У деяких країнах (Білорусь, Єгипет, Казахстан) строки перебування прези­денте на посту пролонгуються шляхом голосування на референдумі, що свідчить про відвертий популізм влади. Це у свою чергу призводить до викривлення зворотних зв'язків між державою і населенням та утвердження авторитарного або навіть тоталітарного режиму.

Питання про строки перебування на посту Президента України вже було предметом розгляду в Конституційному Суді України.

402

Конституційний статус Президента України

Вивчаючи питання про можливість балотуватися на президентских виборах у 2004 р. Президента Л. Кучми, Конституційний Суд зазна-чив, що до прийняття Конституції України 1996 р. визначали інак-ший статус Президента. Тому Л. Кучма був уперше обраний у ро-зумінні Конституції України 1996 р. лише у 1999 р.: «Таким чином, передбачене Конституцією України обмеження щодо зайняття однією і тією особою поста Президента України стосується лише осо­би, яка, по-перше, займала пост Президента України два строки підряд, а по-друге, набувала повноважень Президента України відповідно до частини першої статті 104 Конституції України. Отже, особа, яку вперше було обрано Президентом України за чинною Кон­ституцією України в 1999 році, має право балотуватися на чергових виборах Президента України у 2004 році»¹.

Це рішення мало безпрецедентний характер і яскраво продемон-струвало кризу конституційної юстиції, зокрема її залежність від виконавчої влади. Воно зазнало справедливої критики в окремих думках суддів Конституційного Суду України В. Шаповала, М. Са-венка та П. Ткачука. Фактично у цьому рішенні Конституційний Суд відверто знехтував принципами континуїтету (правонаступності), верховенства права, правової визначеності.

Несумісність мандата Президента України. Відповідно до ст. 103 Конституції Президент не може мати іншого представницького манда­та, обіймати посаду в органах державної влади або в об'єднаннях грома-дян, а також: займатися іншою оплачуваною або підприємницькою діяльністю чи входити до складу керівного органу або наглядової ради підприємства, що має на меті одержання прибутку.

Під представницьким мандатом на зовнішньополітичній арені мається на увазі мандат спеціального представника від України (на-приклад, депутата) в інститутах Ради Європи, СНД, окрім випадків здійснення Президентом власних представницьких функцій. На внутрішньополітичній арені мандат Президента України несумісний із мандатами народного депутата, депутатів місцевих рад, сільських, селищних, міських голів. Конституція України не забороняє Прези-дентові бути членом політичної партії, однак йому заборонено обіймати будь-які посади в об'єднаннях громадян, а також в органах державної влади. Очевидним є те, що Президент не може обіймати посади в органах місцевого самоврядування, хоча про це немає пря­мо!' вказівки у Конституції України.

¹ Рішення КСУ № 22-рп/2003 від 25.12.2003 р. // КСУ РВ. — 4:564.

403

Розділ 19

Для забезпечення незалежності Президента від ділових і еко-номічних кіл є природного заборона щодо входження глави держави до керівного органу або наглядової ради підприємства, що має на меті одержання прибутку. Видається декларативною конституційна забо­рона займатися Президентові підприємницькою діяльністю, оскіль-ки юридичними засобами це забезпечити досить складно. Фактично, щоб припинити підприємницьку діяльність Президента, потрібно його притягати до відповідальності за процедурою імпічменту, яка є за природою політико-правовою. Це також пов'язано із тим, що не виключені випадки вступу на пост Президента особи, яка належала до ділових і бізнесових кіл. Як свідчить практика, такі особи все одно опосередковано причетні до підприємницької діяльності, тому цей критерій несумісності є юридично невизначеним. Заборона входити до складу керівного органу або наглядової ради підприємства, що має на меті одержання прибутку, є цілком достатньою для Президента. Відповідно цей термін можна тлумачити не лише з формальних, а й зі змістовних критеріїв.

Припинення повноважень Президента України та заміщення його ва-кансії (ст. 108 Конституції). Повноваження Президента, як правило, припиняються по закінченні терміну п'ятироків. Президент виконує свої повноваження до вступу на пост новообраного Президента. Водночас можливе дострокове припинення повноважень Президента за наявності передбачених Конституцією випадків, а також із додер-жанням конституційно визначеної процедури — імпічменту.

Відставка Президента — це добровільне припинення ним своїх повноважень. Заява Президента про відставку має проголошуватися ним особисто.

Юридичний факт неможливості виконання Президентом своїх по­вноважень за станом здоров'я як підстава дострокового припинення його повноважень має встановлюватися на відкритому пленарному засіданні Верховної Ради України. Цей факт має підтверджуватися рішенням, прийнятим більшістю від її конституційного складу. Підставою для прийняття такого рішення Верховною Радою України є письмове подання Верховного Суду України за зверненням Верхов­ної Ради і медичний висновок. Тобто сам по собі медичний висновок не є підставою для дострокового припинення повноважень Прези­дента. Необхідне ще й письмове подання Верховного Суду України, яке містить юридичну оцінку медичного висновку.

404

Конституційний статус Президента України

Імпічмент є політико-юридичною відповідальністю Президента і здійснюється за спеціальною процедурою, врегульованою ст. 111 Конституції.

Смерть зумовлює оголошення вакансії поста Президента.

У разі дострокового припинення повноважень Президента або йо-го смерті повноваження Президента здійснює Голова Верховно!' Ради. На період до обрання і вступу на пост нового Президента він не може здійснювати повноважень, передбачених пп. 2, 6—8, 10—13, 22, 24, 25, 27, 28 ст. 106 Конституції України.

19.3. Функції і повноваження Президента України

Призначенням глави держави є забезпечення представництва нації на зовнішній і внутрішній арені. Однак він має значний вплив на уряд, принаймні як своєрідна резервна влада, оскільки бере участь у фор-муванні уряду, призначає ряд міністрів тощо. За допомогою таких інструментів Президент забезпечує контроль над виконавчою владою та визначає зовнішньополітичний курс держави, провідником якого в уряді є міністр зовнішніх справ. Маючи певні прерогативи по форму-ванню уряду та впливу на здійснення ним влади, Президент здійснює арбітражні функції.

Як представник нації Президент звертається до парламенту зі що-річними (позачерговими) посланнями та представляє націю у міжнарод-них відносинах, здійснює керівництво зовнішньополітичною діяльністю. Президент приймає рішення про визнання іноземних держав, призначає та звільняє глав дипломатичних представництв України в інших державах і при міжнародних організаціях, а також приймає вірчі і відкличні грамоти дипломатичних представництв іно­земних держав.

Здійснення арбітражних функцій Президентом можливе шляхом звернення до компетентних органів влади про вжиття невідкладних заходів щодо забезпечення нормального функціонування органів влади. Насамперед Президент забезпечує співпідпорядкованість органів державної влади, тобто координацію діяльності органів публічної влади, забезпечує баланс у системі публічної влади та вживає необхідних заходів у разі порушення ними Конституції та законів України.

405

Розділ 19

Якщо ці заходи не дають змоги належним чином забезпечити основні права і свободи, Президент може вжити заходів у рамках режиму военного або надзвичайного стану, що потребує додаткового схвалення упродовж двох діб парламентом (частина третя ст. 83 Кон­ституції України). При цьому вжиття цих екстраординарних заходів повинно бути пропорційним і не накладати надмірних обмежень у сфері основних прав і свобод.

Предмет відання Президента України. Конституція України у ст. 106 визначає предмет відання Президента. При цьому положення ст. 106 потрібно тлумачити системно у взаємозв'язку із статтями 6, 19 та 102 Конституції. Згідно із Конституцією у системі публічної влади Президент наділяється самостійними фунщіями та предметом відан­ня. У розумінні ст. 6 Конституції глава держави є самостійним цент­ром влади, який володіє певною повнотою повноважень, які збалан-совані із повноваженнями парламенту, уряду. Оскільки між главою держави, парламентом і урядом існують тісні взаємозв'язки, торозме-жування владних функцій між цими органами не є жорсткими, вони переплітаються.

Водночас згідно з частиною другою ст. 19 Конституції Президент зобов'язаний діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Діяльність глави держави, таким чином, визначається переліком повноважень, які визначені позитивно у законі. Однак ст. 102 Кон­ституції визначає статус глави держави так, що його функції сформу-льовані у загальному вигляді. Ці функції не повною мірою конкрети-зовані у конституційному переліку повноважень Президента (ст. 106).

Як свідчить зарубіжний досвід, не виключним є виникнення в Україні концепції «прихованих повноважень» Президента. Про це і свідчить практика Конституційного Суду, який вже визнає за Прези­дентом деякі прерогативи з окремих питань конституційного регулю-вання. У справах про Національне бюро розслідування, про управ-ління нафтовою галуззю Конституційний Суд загалом визнав за Президентом повноваження регулювати певні суспільні відносини, однак таке регулювання не повинно посягати на повноваження інших конституційних органів влади. Отже, у майбутньому не уник-нути спірних ситуацій щодо реалізації Президентом власних «прихо­ваних» повноважень, які мають дискреційний характер.

Проблема використання Президентом України своїх дискреційних повноважень стала предметом розгляду в Конституційному Суді.

406

Конституційний статус Президента України

Згідно з Указом Президента від 24 квітня 1997 р. за № 371 було утво-рено Національне 6РР° розслідувань, на яке покладалися функпії зміцнення національ^н°ї безпеки, забезпечення належного захисту основних прав і свобод* посилення боротьби із злочинністю, зокрема її організованими формами. Парламентарії піддали сумніву такі по-вноваження глави держави, оскільки вони не передбачені Консти-туцією України. Визв^авши Дєякі положення загаданого указу некон-ституційними, орган конституційної юрисдикції у принципі визнав наявність у Президен^та дискреційних повноважень. Суд зазначив, що конституційне повно^{важення} Президента України утворювати цент-ральні органи виконі¹⁸⁴⁰¹ влади не пов'язується з наявністю законів стосовно організаііії і діяльності таких органів влади. Таким чином зроблено крок до доьФ^ини> ^яка У США відома як доктрина «прихо-ваних повноважень»¹-

Роль Президента >^ІК гаранта додержання основних прав і свобод є ще малодослідженою У вітчизняній літературі. У конституційній дер-жаві захист основних ^пР^ав і свобод покладається на органи правосуд-дя, які компетентні в^{становлювати} факти порушення основних прав і на основі закону ₃аС^Т0С0ВУ^вати відповідні санкції.

У цьому віднощен^ні роль Президента України полягає в оператив­ному реагуванні на ці факти шляхом звернення до органів прокурату-ри та судової влади. 3^0КР^ема> БВДання Президентом України Указу від 25 грудня 2003 р. за № 1486² мотивувалося «необхідністю вжиття за-ходів щодо забезпече^ння конституційних прав жителів міста Мукаче-вого». 3 цього указу ^не чітко видно, якими міркуваннями керувався глава держави при зд'йсненні своїх арбітражних функцій, хоча на по-вторних виборах міс^{ького гол}°ви Мукачевого у липні 2003 р. мали місце численні поруіоення права на рівне і вільне виборче право, що зафіксували ряд _на|Л°^{нальних та} міжнародних неурядових орга-нізацій, а також ріш^^{ння С}УДІ^В> ^які ^за своїм змістом виключали одне одного. Конституційний Суд відмовив у розгляді конституційного звернення Уповно>ва^^еного Верховно!' Ради України з прав людини та 52 народи их депутат) ^в> оскільки на момент звернення цей указ втра-тив чинність. Думки спеціалістів з приводу конституційності цього

¹ Рішення КСУ від 6 л*^,я 1998 року № 10-рп/98 // КСУ РВ. - 1:247.

² Указ Президента Ув<пяї^ни *Про заходи щодо забезпечення конституційних прав громадян та нормаліз^ціі життєдіяльності м. Мукачевого Закарпатської області» // Урядовий кур'єр. — 2'003- ^{— 30 Г}РУД^НЯ-

407

Розділ 19

указу Президента розділилися: одні вважали, що Указ сприяв реаль­ному забезпеченню конституційності та гарантуванню основних прав жителів м. Мукачевого, а другі — що його положення — не відповіда-ють Конституції, а треті — що існує прогалина у законодавстві у разі невизначеності порядку призначення виконувача обов'язків глави територіальної громади¹.

У правовій державі, де поважається принцип верховенства права, реагування глави держави на факти порушення прав людини безпо-середньо шляхом видання указів є сумнівним на предмет його легітимності. Встановлення фактів порушення прав людини нале-жить до компетенції органів судової влади. Зокрема, ці питання згідно з п. 2 ст. 150 Конституції належать до юрисдикції Консти-туційного Суду України, який може дати офіційне тлумачення Кон­ституції і законів щодо визначення надежного суду (підсудності цієї справи) та його компетенції (меж судової юрисдикції). Оскільки до повноважень парламенту належить вирішення питання про призна­чення чергових та позачергових виборів до органів місцезого само-врядування (п. 30 ст. 85 Конституції), то Президент може вжити за-ходів через свого представника у Верховній Раді щодо розгляду цього питання на її пленарному засіданні.

Повноваження Президента України. Коло повноважень глави дер­жави визначають конкретні сфери суспільного життя, на які в силу конституційних положень Президент вправі впливати своїми право-вими актами та управлінськими діями. Як правило, Президент реалізує їх шляхом видання правових актів — указів і розпоряджень. Однак він може реалізувати окремі повноваження за допомогою простих управлінських дій — представництво держави, ведення пере-говорів, прииняття вірчих і відкличних грамот дипломатичних представників іноземних держав тощо.

На думку О. Фрицького, повноваження Президента можна кла-сифікувати на установчі, номінаційні та процедурні². В. Погорілко виділяв повноваження Президента щодо: призначення референ-думів; парламенту; установчі повноваження; повноваження як гаран­та конституційного ладу³. С. Агафонов виділяє такі повноваження Президента: представництво та зовнішня політика; державне управління; військове керівництво; сфера законодавства; судова га-

¹ Вісник Конституційного Суду України. — 2005. — № 1. — С. 37.

² Фрицький О. Ф. Конституційне право України. — С. 364.

' Конституційне право України / За ред. В. Ф. Погорілка. — С. 488-491.

408

Конституційний статус Президента України

лузь; сфера громадянства; сфера нагород; надзвичайні повноважен-ня¹. Француз Ж.-П. Жакке виділяє власні повноваження президента та повноваження, що потребують контрасигнації.

Арбітражні повноваження. Такі повноваження Президента здійснюються шляхом забезпечення узгодженого функціонування публічних властей, призначення виборів і референдумів та здійснен-ня компенсуючих повноважень.

Забезпечення збалансованого функціонування публічних властей. У світовій практиці прийнято вважати, шо арбітражні функції глави держави проявляються за нездатності парламенту сформувати уряд або підтримати його політичний курс, якщо уряд немає у законодав-чого органу вотуму довіри або пов'язує це із парламентською підтримкою окремих урядових законодавчих ініціатив. У такому разі глава держави приймає рішення про розпуск парламенту та призна-чає дострокові парламентські вибори. Аналіз Конституції України у редакції від 8 грудня 2004 р. свідчить, що, з одного боку, встановлю-ються надмірні підстави для розпуску парламенту у разі його нездат­ності сформувати уряд, оскільки виключається можливість створення уряду меншості, функціонування якого, до речі, є звичайним явишем для країн Бенілюксу та Північної Європи. 3 іншого боку, уряд не за-страхований від мінливого політичного розкладу у парламенті, оскільки позбавлений можливості ставити питання про довіру.

Забезпечуючи збалансоване функціонування публічної влади, Президент України покликаний гарантувати поділ влади. Це передба-чає досягнення принаймні таких цілей: урівноваження органів влади та їхнього відособлення; балансу відносин між органами влади; забез­печення розподілу владних функцій. Для цього Президент України використовує відповідні механізми стримань і противаг, передбачених Конституцією — право вето, дострокове припинення повноважень парламенту, звернення до Конституційного Суду із конституційним поданням, зупинення актів Кабінету Міністрів з одночасним звернен-ням до Конституційного Суду із конституційним поданням тощо.

Першою спробою використання арбітражних прерогатив глави держави стало видання Указу за № 264/2007, згідно з яким Президент України В. Ющенко прийняв рішення про дострокове припинення

¹ Агафонов С. А. Інститут президента у системі державної влади України: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — К., 2003. — С. 8.

409

Розділ 19

повноважень Верховної Ради України у зв'язку із порушенням парла-ментаріями порядку формування коаліиії депутатських фракцій. На думку Президента, таке порушення полягало в тому, що виникла за-гроза державному суверенітету, правам і свободам людини і громадя-нина, яка в свою чергу містила потенційну загрозу узурпації влади. Відповідно як гарант верховенства Конституції України та фундамен-тальних принципів Президент вважав за необхідне прийняти рішен-ня про дострокове припинення повноважень парламенту.

Однак реалізація Указу Президента за № 264/2007 мала значні проблеми, що було пов'язано із вирішенням питання фінансування виборів, його організаційно-методичного забезпечення з боку ЦВК та неповнотою законодавчого регулювання позачергових парла­ментских виборів. При цьому навіть у ст. 102 та п. 1 ст. 106 Консти­туції, які закріплюють арбітражні функції Президента чітко не визна-чено засоби та ресурси, необхідні для ефективного їх застосування. Тому є потреба закріпити інструменти щодо реалізації таких владних прерогатив глави держави¹.

Призначення виборів і референдумів. Президент може призначити всеукраїнський референдум за народною ініціативою або всеук­раїнський референдум щодо внесення змін до Основного Закону у порядку ст. 156 Конституції. Використання главою держави інституту референдуму є двосічним мечем. Практика використання референ­думів главами держав свідчить про їх використання як обходу законо-давчих процедур та інструменту маніпулювання мінливою громадсь-кою думкою.

У 2000 р. в Україні було проведено референдум за народною ініціативою, предметом якого було внесення змін до Конституції. На референдум виносилися питання про: 1) можливість розпуску Прези­дентом парламенту, якщо Верховна Рада протягом місяця не може сформувати постійно діючу парламентську більшість або протягом трьох місяців не затвердила проект Державного бюджету; 2) необ-хідність обмеження депутатської недоторканності; 3) зменшення кількості депутатів у Верховній Раді до 300; 4) необхідність запровад-ження двопалатного парламенту; 5) можливість розпуску парламенту, якщо за результатами всеукраїнського референдуму йому буде вис-

¹ Плахотнюк Н. Г. Іяститут президентства в Україні: конституційно-правовий ас­пект: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — X., 1999. — С. 7.

410

Конституційний статус Президента України

ловлено недовіру; 6) можливість прийняття Конституції України на всеукраїнському референдумі. Два останні питання були визнані Конституційним Судом¹ такими, що не відповідають статтям 156 та 157 Конституції, і були вилучені з бюлетеня. Посилаючись на те, що на всеукраїнському референдумі конституційний законопроект підтримало більше 80 відсотків виборців, які взяли участь у голосу-ванні, Президент вніс його у Верховну Раду на затвердження. Проте парламент не ухвалив попередньо його у порядку ст. 155 Конституції.

3 положень розділу XIII Конституції випливає, що суб'єктами внесення законопроектів про внесення змін до Конституції є лише Президент і залежно від його предмета не менш однієї третини або двох третий від конституційного складу Верховної Ради. Це було ос­новною причиною, що спонукало Президента внести консти­туційний законопроект на розгляд парламенту. Однак Верховна Рада не підтримала цей законопроект і не схвалила його більшістю від сво-го конституційного складу. Це свідчить про те, що Президент нама-гався безпосередньо апелювати до народу щодо внесення змін до Конституції. Однак при цьому не було забезпечено демократичного обговорення цього законопроекту, він не відіграв консолідуючої ролі серед політичних сил суспільства. Не було залучено до підготовки за­конопроекту фахівців у галузі конституційного права, він скоріше го-тувався політичними силами, про що свідчать його окремі проблемні юридичні формулювання. Судячи з результатів голосування, так і не відбулися відкриті демократичні дебати з приводу цього консти­туційного законопроекту. 3 цих причин Верховна Рада навіть попе­редньо не схвалила його.

Президент також призначає позачергові вибори до Верховної Ради у 60-денний строк після дострокового припинення її повноважень, таким чином забезпечуючи континуїтет державності. Для цього Президент проводить консультації з Головою Верховної Ради, його заступниками та головами депутатських фракцій. Цей засіб спрямо-ваний на недопущення тривалих парламентських обструкцій діяльності уряду.

Компенсуючі повноваження. 3 погляду поділу влади та забезпечен-ня державного суверенітету арбітражні функції Президента України можна тлумачити як компенсуючі. У разі законодавчого упущення або

¹ Рішення КСУ у справі про всеукраїнський референдум за народною ініціативою № З-рп/2000 від 27.03.2000 р // КСУ РВ. — 2:37.

411

Розділ 19

відсутності регламентування правовідносин постановами уряду мож-ливе президентське втручання у формі видання указів із неврегульова-них питань. Укази Президента у зазначених випадках можна обгово-рювати колегіально назасіданнях РНБО. Отже, існують перспективи про можливість введення у вітчизняну конституційну систему еле-ментів доктрини «компенсації повноважень»¹, яка передбачає право-творче втручання через акта глави держави або шляхом ухвалення органом конституційної юстиції доповнюючих, конкретизуючих рішень, які за своїм сенсом доповнювали б зміст конституційних норм².

Установчі повноваження. Президент володіє дискреційними по-вноваженнями щодо формування органів влади та призначення поса-дових осіб. 3 цією метою глава держави проводить відповідні консультації, щоб з'ясувати ділові та особисті якості претендентів на посаду. Такі консультації необхідні при формуванні уряду, оскільки потрібно визначити склад кабінету, який був би здатен працювати злагоджено та приймати ефективні рішення.

Якщо йдеться про призначення посадових осіб, на що необхідна згода Верховної Ради, тоді Президент проводить консультації із Голо­вою Верховної Ради та представниками фракцій для узгодження своїх позицій.

При формуванні уряду Президент проводить консультації з Прем'єр-міністром попереднього уряду, Головою Верховної Ради та представниками фракцій, які створили більшість у парламенті. Проведення консультацій Президентом з Прем'єр-міністром попе­реднього уряду є необхідним для забезпечення правонаступності політичного курсу держави. Особливо це стосується забезпечення наступності зовнішньополітичного курсу, за ефективність якого всю повноту відповідальності несе саме Президент України.

Президент України є активним суб'єктом формування уряду. Президент вносить до Верховної Ради подання про призначення Прем'єр-міністра за поданням коаліції депутатських фракцій, що складають парламентську більшість. 3 цією метою Президент здійснює необхідні консультації із фракціями парламенту для забез-

¹ Кляйн Ханс X. Юрисдикция конституционного суда и структура конституции. От правового государства к конституционному государству // Государство и право. — 1999. — № 8. — С. 111-112.

² Циппеліус Р. Юридична методологія / Пер., адаптація, приклади з права України і список термінів Р. Корнута. — К., 2004. — С. 20-28, 95-100, 116-124.

412

Конституційний статус Президента України

печення злагодженого функціонування майбутнього уряду. Не виклю-чено, що за результатами парламентских виборів, Президент може призначити довірену особу для ведення консультацій щодо форму-вання складу майбутнього уряду з представників лояльних до нього фракцій, що складають більшість у Верховній Раді. Якгдо у парла-менті за результатами виборів склалася опозиційна до глави держави більшість, то ініціатива щодо формування уряду переходить до пред­ставників коаліції. Тоді роль Президента України полягає вузгодженні свого політичного курсу з урядовим з метою забезпечення наступності політичного курсу держави. При цьому Президент України володіє важелями при формуванні уряду, оскільки у будь-якому разі він володіє повноваженнями вносити подання щодо призначення Верховною Радою міністрів закордонних справ та оборони.

Право глави держави призначати деяких міністрів, на наш погляд, вносить дисбаланс у діяльність виконавчої влади, оскільки це є про-блематичним з огляду на статус Президента згідно зі ст. 102 Консти­туції України. Участь глави держави у призначенні окремих міністрів у разі формування уряду опозиційними до нього політичними партіями створює загрозу ситуації правління «розколотого уряду» і можливої нестабільності у його діяльності.

Президент вносить до Верховної Ради подання на призначення ря­ду посадових осіб та бере участь у формуванні інших органів влади: голів Антимонопольного комітету, Державного комітету телебачення та радіомовлення, Фонду державного майна, Служби безпеки, Національного банку, Генерального прокурора, половини складу Ради Національного банку, половини складу Національної ради з пи-тань телебачення і радіомовлення. Більшість із призначених посадо­вих осіб звільняється парламентом з посади за поданням Президента. Також Президент призначає на посади та звільняє з посад вище командування Збройних Сил, інших військових формувань.

Зовнішньополітичні повноваження. Президент володіє всією повно-тою влади у сфері зовнішньої політики держави. Він є основним інсти-тутом публічної влади, відповідальним зазовнішньополітичний курс. Зокрема, Президент веде переговори та укладає міжнародні договори. Для забезпечення конституційності процедури укладення міжнарод-них договорів Президент звертається до Конституційного Суду за висновком про відповідність Конституції України міжнародних дого­ворів, що вносяться до Верховної Ради для надання згоди на їх обов'язковість (ст. 151 Конституції).

413

Розділ 19

У сфері зовнішньої політики Президент володіє першістю у ви-робленні адекватних заходів. Провідником у здійсненні зовнішньої політики Президента є міністр закордонних справ. 3 питань зовніш­ньої політики Президент також може скликати засідання РНБО з ме­тою гармонізації зусиль Президента та уряду у цьому напрямі. Такі інструменти є важливими у період співіснування Президента та опо-зиційного йому Кабінету Міністрів.

Повноваження Президента пов'язані із Верховною Радою. Взаємодія Президента з парламентом забезпечується шляхом його участі у зако-нодавчій роботі як суб'єкта законодавчої ініціативи, який вправі на-полягати на розгляді законопроекту як невідкладного, що зобов'язує парламент розглянути його (частина друга ст. 93 Конституції). Глава держави має право відкладального вето, яке долається не менш як двома третинами народних депутатів від конституційного складу Верховної Ради. Підставою для накладення вето на прийняті закони не обов'язково повинна бути їх неконституційність, остаточно це пи­тання вирішує Конституційний Суд України. Порівняльно-правовий аналіз засвідчує, що використання права вето президентами найчастіше здійснюється із політичних міркувань.

1) Президент звертається з щорічними та позачерговими послання­ ми до Верховної Ради про внутрішнє і зовнішнє становище України. Такі послання є інструментом забезпечення взаємодії у трикутнику «глава держави — парламент — уряд». Президент таким чином може визна- чати загальні орієнтири стосовно першочергових завдань, які потрібно вирішувати органам державної влади і органам місцевого самоврядування. Позачергові послання є засобом для оперативного реагування Президента на обставини, які мають особливий, екстра- ординарний характер і щодо них потрібно вживати невідкладних й адекватних заходів. У разі співіснування Президента та опозиційного йому Кабінету Міністрів позачергові послання можуть визначати певні орієнтири для парламентської опозиції.

2) Розпуск Верховної Ради є дискреційним повноваженням, яке використовується Президентом на випадок парламентської кризи, у результаті якої неможливо сформувати уряд за результатами парла­ ментских виборів. Взагалі, це повноваження спрямоване на забезпечен­ ня стабільності уряду, щоб уникнути випадків частих відставок уряду та дестабілізації виконавчої влади. Право розпуску парламенту мобілізує депутатські фракції працювати ефективно та узгоджувати свої політичні цілі для досягнення загального блага. Для того щоб розпус-

414

Конституційний статус Президента України

тити парламент, Президентов! потрібно вжити всіх адекватних заходів шодо врегулювання парламентської чи політичної кризи в країні.

3) Законодавча інщіатива. Здійснення Президентом права законо- давчої ініціативи є серйозним важелем впливу на законотворчу робо­ ту парламенту. Президент при внесенні законопроекту на розгляд парламенту вправі наполягати на його розгляді як невідкладного. Парламент не зв'язаний думкою Президента і може не схвалити тако­ го законопроекту. Глава держави не може зловживати таким правом, оскільки чаете його використання може зменшити повагу парламен­ ту до таких ініціатив та розцінюватися депутатами як втручання у їхню законодавчу діяльність.

Як правило, законопроекти вноситься у парламент депутатами або урядом. Внесення Президентом законопроектів у парламент може розглядатися депутатами як своєрідний засіб тиску на законодавчу владу, тому Президентов! потрібно користуватися ним обережно.

4) Право вето Президента. Президент з певних міркувань може за- перечити проти закону, прийнятого Верховною Радою. Президент во- лодіє правом відкладального вето і його вето долається не менш як двома третинами від конституційного складу Верховно! Ради. Прези­ дент зобов'язаний протягом 15 днів прийняти рішення про промуль- гацію закону. При цьому глава держави приймає рішення щодо кон- ституційності законопроекту, його відповідності раніше ухваленим законам, а також з політичних міркувань. На цій основі Президент може повернута у Верховну Раду законопроект зі своїми зауваження- ми і пропозиціями. Таким чином, право вето глави держави спрямо- ване насамперед на забезпечення конституційності законів, що ухва- лює Верховна Рада. Однак зарубіжна та вітчизняна практика свідчить, що глави держав інколи використовують право вето також як політичний інструмент.

У зарубіжних країнах глави держав порівняно рідко використову­ють право вето. Оскільки вето є серйозним засобом тиску на парла­мент, чаете використання право вето свідчить про наявність еле-ментів кризи у відносинах між конституційними органами влади. У принципі акт, прийнятий законодавчим органом, не потребує яко-гось додаткового схвалення і повинен стати законом. Загальноприй-нятою практикою є подолання президентського вето абсолютною, а не кваліфікованою більшістю парламенту.

Президент може і не використовувати вето, а, підписавши закон, одночасно звернутися до Конституційного Суду з вирішенням питан-

415

Розділ 19

ня його конституційності. Для недопущення прийняття парламентом неприйнятних законів Президент може тісніше взаємодіяти із лояль-ними до його політичного курсу фракціями парламенту шляхом політичних консультаций.

Повноваження Президента, пов'язані із державним управлінням. 3 контексту Основного Закону випливає, що Президент володіє ши­рокою самостійністю у сфері виконавчої влади, залишаючи за собою функції контролю за ефективністю урядових рішень. Водночас глава держави володіє правом врегульовувати діяльність органів виконав­чої влади. В іноземній доктрині з цього приводу говориться, що глава держави у напівпрезидентській республіці володіє регламентарною владою¹, оскільки це випливає із принципу поділу влади та консти-туційного визначення його статусу.

В Україні спостерігається дуалізм виконавчої влади, що прояв-ляється у відповідальності уряду перед главою держави (частина друга ст. 113 Конституции та його підзвітності і підконтрольності перед пар­ламентом. Таким чином, Основний Закон залишає за Президентом прерогативу владного втручання у діяльність виконавчої влади, однак таке повноваження за своею природою є дискреційним.

1) Контроль за діяльністю уряду. Окрім того, що Президент бере участь у формуванні уряду, він забезпечує його ефективну діяльність шляхом контролю актів Кабінету Міністрів. Президент вправі зупини- ти дію актів Кабінету Міністрів з мотивів неконституційності й одно- часно звернутися до Конституційного Суду щодо їх конституційності. Таке повноваження може коригувати політичний курс уряду, і важли- вим здається налагодження каналів зворотних зв'язків між Кабінетом Міністрів та Секретаріатом Президента для забезпечення узгодженого політичного курсу. Однак зворотні зв'язки можуть бути суттєво згорнуті за існування опозиційного до Президента уряду.

Також Президент може скасовувати акти Ради міністрів Автоном-ної Республіки Крим. Однак Президент повинен звернутися одно-часно в адміністративний суд, оскільки такі його дії можуть бути оскаржені у судовому порядку.

2) Нормотворчі повноваження Президента. Із конституційного пе- реліку повноважень Президента (ст. 106) не випливає, що він володіє

¹ Жакке Ж.-П. Конституционное право и политические института / Пер. с фр. — М., 2002. — С. 208; Ардан Ф. Франция. Государственная система. — М., 1988.

416

Конституційний статус Президента України

певними правотворчими повноваженнями. Водночас Президент за­безпечує додержання основних прав і свобод, державний суверенітет, територіальну цілісність України. 3 цією метою він забезпечує дер-жавну незалежність і правонаступництво держави. Такі формулюван-ня містять у собі приховані елементи можливого нормотворення у діяльності Президента.

На думку В. Погорілка, Президент володіє широким колом нормо-творчих повноважень, оскільки він є гарантом конституційного ладу. Він вважав, що це надмірно розширює предмет відання Президента на противагу законодавчим повноваженням Верховно!' Ради¹. Згідно з правовою позицією Конституційного Суду Російської Федерації не виключається можливість прийняття правових актів Президентом, якщо такі укази не суперечать Конституції і федеральним законам, а їх чинність у часі обмежується періодом до прийняття наступних за-конодавчих актів². Водночас стверджують, що Президент може здійснювати лише ті повноваження, які прямо передбачені у консти­туції³.

Нормотворчі повноваження Президента потрібно тлумачити у контексті конституційних принципів поділу влади та законності уп­равлення (ст. 6 та частина друга ст. 19). Президент у своїй нормо-творчій діяльності зв'язаний законом. Тобто при визначенні сфери нормотворчих повноважень Президента потрібно враховувати всі йо-го прерогативи, повноваження, передбачені виключно у Конституції України. Щодо цього повноваження Президента повинні також здійснюватися на основі законів України. Нормотворчі повноважен­ня Президента також переплітаються із регламентарними повнова­женнями уряду. Згідно з принципом поділу влади регулювати пра-вовідносини на основі закону вправі Кабінет Міністрів, оскільки він згідно з Конституцією (ст. 116) здійснює зовнішню і внутрішню полі-тику держави, а тому може встановлювати правила шляхом видання правових актів — постанов. Однак Президент здійснює зовнішню політику і забезпечує керівництво у сфері національної безпеки та

¹ Проблеми реалізації Конституції України: Теорія і практика. — К., 2003. — С. 342-344.

² Постанова Конституційного Суду Російської Федерації від 30 квітня 1996 р. № 11-п // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. — 1996. — № 3.

³ Лучин В. О., Мазуров А. В. Указьі Президента РФ: основнме социальньіе и правовьіе характеристики. — М., 2000. — С. 49-50; Российское законодательство: проблемьі и перспективьі. — М., 1995. — С. 139.

14-8152

417

Розділ 19

оборони. Таким чином, свої нормотворчі повноваження Президент Ук­раїни здійснює у трьох сферах: зовнішнШ політиці, національної безпеки іоборони.

Президент на здійснення своїх повноважень видає укази. Відповідно до Конституції Президент видає укази на основі Консти­туції і законів України. Президент не вправі розробляти шляхом ви-дання указів первинні правові норми, оскільки це є прерогативою парламенту. У разі законодавчого упущення Президент може видава-ти укази з певних питань, однак вони повинні бути схваленні на засіданні РНБО. Для подолання стану законодавчого упущення Пре­зидент володіє достатніми правовими засобами — правом законодав-чої ініціативи, просити Верховну Раду розглядати певні законопроек­та як невідкладні, звертатися до Конституційного Суду з приводу визнання конституційності практики законодавчого упущення.

Президент також ухвалює розпорядження — правові акти ненорма­тивного характеру. Предметом регулювання розпоряджень Президен­та є прості управлінські дії, які стосуються конкретних адресатів, вичерпують свою дію із вчиненням цієї дії.

3 деяких питань предмета відання (пункти 5, 18, 21, 23 ст. 106 Кон­ституції) правові акти Президента потребують контрасигнації — підпису Прем'єр-міністра та міністра, відповідального за його вико­нання. Акт контрасигнатури свідчить про те, що Прем'єр-міністр і відповідальний міністр частково беруть на себе також відпові-дальність за наслідки виконання цього акта. Однак конституційний перелік питань предмета відання, з яких акти Президента потребують контрасигнації, є незначним. Також незрозумілою є природа контра­сигнації актів Президента, ухвалених на засіданні РНБО, хоча не виключено, що у такому разі відповідальний міністр може проголосу-вати проти рішення РНБО і не поставить свій підпис під відповідним указом Президента. За логікою чинність рішення колегіального орга­ну, яке оформляється указом Президента, не може залежати від фактичної сваволі відповідального міністра, який за природою речей його зобов'язаний підписати.

3) Питання громадянства і притулку. Із державним управлінням пов'язані повноваження Президента про прийняття до громадянства України та припинення громадянства України, а також надання при­тулку в Україні. Основна частина процедур з цих питань вчиняється органами виконавчої влади, які здійснюютьреєстрацію фізичних осіб та здійснюють повноваження з питань міграції.

418

Конституційний статус Президента України

Квазісудові повноваження Президента України. Президент володіє повноваженнями, пов'язаними із здійсненням судової влади. Насам-перед Президент бере участь у формуванні суддівського корпусу: він призначає на посади та звільняє з посад третину суддів Консти-туційного Суду, а також призначає вперше на посаду суддів судів загаль-ноі юрисдикції. Це дає змогу Президентов! впливати на судову владу.

Президент вправі звертатися до Конституційного Суду з приводу конституційності проекту закону про внесення змін до Конституції, а також конституційності правових актів Верховно! Ради України, Кабінету Міністрів, Верховної Ради Автономно! Республіки Крим. Також Президент може оскаржити в адміністративний суд акти Ради міністрів Автономно! Республіки Крим.

Щодо повноваження Президента утворювати суди, то воно скоріше характерне для парламенту, а не глави держави.

У минулому були випадки прийняття неадекватних рішень Прези­дентом щодо утворення судів. Більшість фахівців-юристів пов'язують утворення міськрайонних судів замість раионних і міських судів у містах з обласним підпорядкуванням із спробами маніпулювання суддівським корпусом. Таке рішення Президента Л. Кучми було ре-акцією на суддівські рішення щодо виборчих спорів щодо результатів виборів Мукачівського міського голови у 2002 р.

Згідно з Рішенням Конституційного Суду України N° 1-р/2007 від Ібтравня 2007р. у справі про звільнення суддіз адміністративноїпосади визнано неконституційним положення ст. 20 Закону «Про судо-устрій», яка передбачала можливість Президента України призначати та звільняти з посади голів судів та заступників голів судів. На думку Суду, такий порядок порушує конституційний принцип поділу влади та втручається у сферу суддівського самоврядування. Суддя Консти­туційного Суду В. Бринцев справедливо зазначив, що існують різні моделі призначення суддів на адміністративні посади — главою дер­жави або органами суддівського самоврядування, тобто ця проблема є питанням політичної доцільності, оскільки Конституція України безпосередньо не регулює цього питання.

Президент також здійснює повноваження, пов'язані із функцією правосуддя. Здійснення помилування деякою мірою переплітається із вирішенням судами кримінальних справ шляхом постановлення обвинувального вироку. Акт помилування Президента є винятковим правовим засобом, до якого звертається засуджена особа з метою пом'якшення їй кримінального покарання, визначеного згідно з обвинувальним вироком суду.

419

Розділ 19

Повноваження Президента у сфері національної безпеки і оборони. Відповідно до Конституції Президент здійснює керівництво у сфері національної безпеки та оборони держави; очолює Раду національної оборони і безпеки; вносить до Верховної Ради подання про оголо­шення стану війни та приймає рішення про використання Збройних Сил у разі збройної агресії проти України; відповідно до закону прий­має рішення про загальну або часткову мобілізацію та введення военного стану в Україні або в окремих її місцевостях у разі загрози нападу, небезпеки державній незалежності України; присвоює вищі військові звання, вищі дипломатичні ранги та інші вищі спеціальні звання і класні чини.

Конституційний механізм управління сферами національної без­пеки і оборони передбачає домінування Президента України, тобто глава держави посідає найважливіше місце у механізмі забезпечення національної безпеки України. Президент є Головнокомандувачем Збройних Сил та Головою Ради національної безпеки і оборони. Здійснюючи загальне керівництво у сферах національної безпеки й оборони, Президент зобов'язаний узгоджувати з парламентом свої рішення про оголошення стану війни і використання Збройних Сил у випадку агресії проти України, про оголошення мобілізації та военного стану в Україні чи її окремих місцевостях, надзвичайного стану (пп. 19—20 ст. 106 Конституції).

Екстраординарні повноваження Президента. На випадок, коли ви-черпані інші можливості гарантування додержання Конституції, Президент може звернутися з посланням до Українського народу. Президент за необхідності приймає рішення про введення в Україні або в окремих її місцевостях надзвичайного стану, а також оголошує у разі необхідності окремі місцевості України зонами надзвичайної екологічної ситуації з затвердженням цихрішень Верховною Радою.

1) Інститут военного стану¹ спрямований на створення системи адекватних оборонних заходів держави із запровадженням на її тери-торії спеціального режиму діяльності органів публічної влади, фізич-них і юридичних осіб, що зумовлює обмеження деяких основних прав і свобод.

Воєнний стан оголошується у разі военного нападу (агресії) на Україну та необхідності виконання міжнародних договорів по спільній

¹ Закон України «Про воєнний стан» // Відомості Верховної Ради України. — 2000. — № 28. — Ст. 224.

420

Конституціинии статус Президента України

обороні від афесії і скасовується після укладення мирної угоди з протилежною воюючою стороною. Такий стан може бути введений в окремих місцевостях або на всій території України. Воєнний стан вво­диться указом Президента протягом двох діб після його звернення до народу України з приводу факту зовнішньої афесії або афесії стосовно іноземних країн, щодо яких Україна згідно з міжнародними договора­ми несе зобов'язання щодо участі у колективних механізмах безпеки.

2) Інститут надзвичайного стану. Введення надзвичайного стану¹ є крайнім, вимушеним заходом обмеження основних прав і свобод, який за своїм змістом є засобом усунення реальної та дійсної зафози безпеці населення, його благополуччю². Це особливий правовий ре­жим діяльності органів публічної влади, фізичних та юридчних осіб, який передбачає на основі Конституції України обмеження деяких основних прав і свобод та покладає на них додаткові обов'язки, пов'язані із забезпеченням безпечного життя населення, його благо-получчя.

Підставою для введення режиму надзвичайного стану є стихійні лиха, аварії і катасфофи, епідемії та епізоотії, необхідність захисту основних прав і свобод, конституційного ладу при масових порушен-нях правопорядку, що створюють зафозу життю і здоров'ю громадян, або за спроби захоплення державної влади чи зміни конституційного ладу України шляхом насильства за наявності реальної загрози без­пеці громадян або конституційному ладові, усунення якої іншими способами є неможливим. Метою введення надзвичайного стану є якнайшвидша нормалізація обстановки, забезпечення основних прав і свобод, нормального функціонування конституційних органів вла­ди, органів місцевого самоврядування та інститутів громадянського суспільства.

Згідно з частиною фетьою ст. 83 та п. 21 ст. 106 Конституції України, ст. 9 Закону «Про правовий режим надзвичайного стану» цей правовий режим на території України вводиться шляхом видання указу Президента, який підлягає негайному схваленню Верховною Радою не пізніш як у дводобовий строк. Надзвичайний стан на всій території України може бути введено на строк не більше 30 діб і не

' Закон України «Про надзвичайний стан» // Конституційне законодавство Ук­раїни. — К., 2000. — С. 258-267.

² Кравець Є. Національна безпека України: права людини в умовах надзвичайного стану // Правова держава: Щорічн. наук, праць. — К., 1998. — С. 38.

421

Розділ 19

більше 60 діб в окремих місцевостях. Парламент може пролонгувати дію режиму цього стану не більш як на 30 діб.

19.4. Правовий статус Ради національної безпеки і оборони України та допоміжних органів і служб

Для забезпечення нормального здійснення своїх функцій Прези­дент України насамперед спирається на діяльність Ради національної безпеки і оборони України (РНБО). Також Президент може створю-вати консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи і служби. Серед таких допоміжних органів насамперед можна виділити Секре-таріат Президента України.

Рада національної безпеки і оборони України. Здійснення Президен­том арбітражних функцій у сфері національної безпеки та у військовій забезпечується Радою національної безпеки і оборони України. У силу свого статусу РНБО покликана забезпечити функції по координації і контролю за діяльністю органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони (частина друга ст. 107 Консти-туції), і вона не є консультативним, дорадчим органом при Президен-тові в сенсі п. 28 ст. 106 Конституції.

Головою РНБО є Президент України, який формує персональний склад цього органу. Таке повноваження Президента є дискреційним, і він може залучати до формування РНБО відомих фахівців у галузі національної безпеки і оборони. До складу РНБО за посадок» входять: Прем'єр-міністр, міністри оборони, внутрішніх справ, закордонних справ, голова Служби безпеки. Членами РНБО можуть бути керівни-ки інших центральних органів виконавчої влади.

Згідно зі ст. 107 є координаційним органом з питань національної безпеки і оборони при Президентов! України. Згідно зі спеціальним Законом «Про Раду національної безпеки і оборони України»¹ на РНБО покладено такі функції (ст. 3): а) внесення пропозицій Прези-дентові щодо реалізації засад внутрішньої і зовнішньої політики у сфері національної безпеки і оборони; б) координація та здійснення контролю за діяльністю органів виконавчої влади у цій сфері у мирний

¹ Закон України «Про Раду національної безпеки і оборони України» // Відомості Верховної Ради України. — 1998. — № 35. — Ст. 237.

422

Конституційний статус Президента Украіни

час; в) координація та здійснення контролю за діяльністю органів ви-конавчої влади в умовах военного і надзвичайного стану та при виник-ненні кризових ситуацій, що загрожують національній безпеці Ук­раїни; г) прогнозує наслідки рішень державних органів з питань внутрішньої та зовнішньої політики у галузі національної безпеки.

До складу РНБО входять: голова, секретар, постійні члени та чле­ни ради. Президент здійснює загальне керівництво, безпосередньо секретар забезпечує організацію та виконання рішень РНБО, тобто здійснює поточне керівництво діяльністю цього органу влади. Поточ-не керівництво діяльністю РНБО здійснює секретар РНБО.

Формою прийняття рішень є засідання РНБО, на яких може бути присутнім Голова Верховно!' Ради, а також можуть бути запрошеними голови комітетів парламенту, народні депутата, керівники централь-них органів виконавчої влади. Рішення РНБО приймаються не менш як двома третинами голосів її членів (ст. 10 закону), які вводяться ука­зами Президента України. Для опрацювання і комплексного розв'язання проблем міжгалузевого характеру, забезпечення науково-аналітичного та програмного супроводження діяльності РНБО можуть утворюватися тимчасові міжвідомчі комісії, робочі та кон-сультативні органи (ст. 14).

Парламентський контроль за діяльністю РНБО здійснює профільний комітет Верховно!' Ради (Комітет з питань державної без­пеки і оборони). Нагляд за законністю у діяльності РНБО забезпечує Генеральний прокурор України.

Секретариат Президента України. Як допоміжний орган Секре-таріат Президента сприяє ефективній реалізації Президентом його конституційних повноважень. Діяльність Секретаріату Президента має експертно-аналітичний та інформаційно-консультативний характер. Основним призначенням Секретаріату є стратегічне плану-вання заходів Президента та прогнозування основних тенденцій роз-витку соціальної, політичної, економічної, культурно!' сфери суспільства. 3 цією метою до роботи в Секретаріаті залучаються відповідні фахівці, експерти, науковці. Метою діяльності цього орга­ну є забезпечення прозорої, публічної та ефективної реалізації повно­важень Президента на засадах верховенства права.

До кінця 2004 р. органом, що забезпечував нормальну діяльність глави держави, була Адміністрація Президента. Становлення інститу-ту Адміністрації Президента пов'язують із відомим політиком та її першим главою Д. Табачником, який відіграв важливу роль у визна-

423

Розділ 19

ченні загальної стратеги її розвитку. Вже через рік, у 1995 р., Адміністрація відігравала своєрідну роль «мадридського палацу» при Президентові, що виражалося у неформальному її впливі на діяльність Кабінету Міністрів. За глави Адміністрації Президента В. Медведчука цей інститут вже реально посідав важливу роль у ме-ханізмі виконавчої влади, фактично дублюючи її діяльність. В деяких галузях державного управління (зовнішні справи, оборона, національна безпека тощо) Адміністрація Президента була центром прийняття управлінських рішень.

Дуже неоднозначно Адміністрація як інститут влади проявилася під час виборів Президента восени 2004 р. За твердженням більшості політологів, саме Адміністрація Президента була провідником фаль-сифікації виборів, зокрема маніпулювання їх результатами у першому та другому турах голосування. Це опосередковано проявлялося в то­му, що з незрозумілих причин ЦВК протягом майже двох тижнів підбивала підсумки голосування, хоча в зарубіжних країнахдля цього достатньо кількох днів. Непомірне втручання у діяльність парламен­ту та уряду, критика непублічних методів діяльності привели до ре-формування цього органу у вигляді Секретаріату Президента.

До складу Секретаріату Президента входять голова Секретаріату, перший заступник і заступник голови Секретаріату, прес-секретар Президента, постійні представники Президента у Верховній Раді, Кабінеті Міністрів, Конституційному Суді, а також головні служби та служби. Сьогодні у складі Секретаріату Президента функціонують 17 служб (наприклад, головні служби зовнішньої, внутрішньої, гуманітарної, регіональної і кадрової політики тощо).

Секретариат для виконання покладених на нього функцій може брати за дорученням Президента України участь в опрацюванні про-ектів указів і розпоряджень Президента України у Кабінеті Міністрів, РНБО та інших державних органах; запитувати та одержувати в уста-новленому порядку інформацію, документи і матеріали від держав­них органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, уста-нов, організацій і посадових осіб. Секретаріат може використовувати державні, в тому числі урядові, системи зв'язку і комунікацій, мережі спеціального зв'язку та інші технічні засоби; користуватися в уста-новленому порядку базами даних державних органів. 3 метою підго-товки виважених і компетентних актів Президента Секретаріат може залучати в установленому порядку до виконання окремих робіт і завдань, участі у вивченні окремих питань учених і фахівців, у тому

424

Конституційний статус Президента України

числі на договірній основі, працівників центральних та місцевих ор-ганів виконавчої влади. Секретаріат може також порушувати за дору-ченням Президента України перед керівниками органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій питання про усунення виявлених у їх діяльності не-доліків, інформувати правоохоронні органи про порушення Консти-туції та законів України, указів і розпоряджень Президента України. Інші допоміжні органи і служби. При Президентов! діють інші допоміжні структури. Серед цих органів можна виділити Державне управління справами, Управління протоколу Президента, державних нагород, з питань громадянства, з питань помилування, з питань звернень громадян.

19.5. Відповідальність Президента України

Президент несе відповідальність виключно за процедурою імпічменту, яка поєднує в собі ознаки політичної і юридичної відповідальності. По суті, імпічмент є політичним засобом контролю за діяльністю вищих посадових осіб від можливих зловживань при здійсненні своїх повноважень.

У Англії, де вперше виник імпічмент, цей засіб розглядався як засіб обмеження абсолютизму, політичного інструменту впливу пар­ламенту на монарха від можливих зловживань. У США в імпічменті вбачали не стільки засіб покарання правопорушників, скільки засіб впливу на порушників встановленого державного порядку¹. Пізніше інститут імпічменту було запозичено більшістю країн світу як еле-мент стримань і противаг у системі поділу влади. Водночас практика застосування імпічментів свідчить, що він виступає скоріше превен-тивним засобом конституційної відповідальності.

Дві спроби імпічменту президентів США Е. Джонсона (1868 р.) та Б. Клінтона (1998 р.) закінчилися безрезультатно. У світовій практиці лише трьох глав держав (Південної Кореї, Литви і Ботсвани) було зміщено з поста в порядку імпічменту. У 2004 р. було зміщено з поста

¹ Кресіна I. О., Коваленко А. А., Балан С. В. Інститут імпічменту: Порівняльний політико-правовий аналіз. — К., 2004. — С. 12, 13.

І4а-8152

425

Розділ 19

у порядку імпічменту Президента Литви Роландаса Паксаса, який на-дав литовське громадянство громадянину Російської Федерації за фінансову та іншу підтримку під час президентської виборчої кам-панії. За висновком Конституційного суду, Президент не «забезпечив охорону державної таємниці, чинив незаконний вплив на ухвалення рішень про майнові відносини приватних осіб і господарських об'єктів» і «грубо порушив Конституцію».

Як свідчить аналіз інституту імпічменту, його процедура згідно з Конституцією України є дуже складною і скоріше слугує превентив-ним засобом, ніж реальним інструментом конституційної відпо-відальності Президента. Насамперед це пов'язано з тим, що у цій процедурі беруть участь поряд із депутатами парламенту також Кон-ституційний та Верховний Суди. Проведення розслідування та вив-чення матеріалів розслідування судами може потягнути тривалий термін розгляду справи. При цьому існує необхідність законодавчого регулювання процедури імпічменту, оскільки потрібно визначити статус і процесуальне становище спеціальних прокурора та слідчих, строки проведення розслідування та розгляду матеріалів розслідуван­ня Конституційним Судом та Верховним судом.

Підстави для порушення процедури імпічменту Президента України. Згідно з Конституцією процедура імпічменту може бути порушена за вчинення Президентом державної зради та іншого злочину. Держав­на зрада є тяжким злочином і кваліфікується згідно із положеннями Кримінального кодексу. Формулювання «інший злочин» означає, що Президента України можна притягти до відповідальності за вчинення будь-якого злочину. Однак важливе значення для діяльності парла­менту є можливість притягнення до відповідальності Президента України за вчинення службових злочинів.

У зарубіжних країнах можливе притягнення до відповідальності президента також і з інших підстав — порушення конституції і за-конів (Болгарія, Литва, Угорщина, ФРН, Хорватія), порушення при­сяги (Литва), тяжкі злочини і проступки (США), негідна поведінка (Ірландія). Оскільки імпічмент розглядається превентивним засобом конституційної відповідальності, тому підстави для його застосуван-ня повинні бути адекватними. Тому є обгрунтованими пропозиції щодо можливості притягнення до відповідальності Президента України у порядку імпічменту за порушення Конституції.

При вирішенні питання про ініціювання процедури імпічменту повинні бути достатні підстави для того, щоб підозрювати Президен-

426

Конституційний статус Президента Украіни

та України у вчиненні злочину або іншого злочину. 3 аналізу випадків застосування імпічменту видно, що підставами його були: 1) переви-щення меж конституційних повноважень на шкоду іншій гілці влади; 2) злісне порушення встановленого порядку правління, що перешко-джає здійсненню владних функцій і досягненню мети діяльності кон-кретної державної установи; 3) використання службового становища в особистих цілях або для досягнення результатів, не пов'язаних із діяльністю посадової особи¹.

Ініціювання процедури імпічменту. Питання про усунення Прези­дента з поста в порядку імпічменту ініціюється більшістю від консти-туційного складу Верховної Ради України. Як правило, таке право розглядається як можливість опозиції ставити питання про відповідальність Президента України у разі вчинення ним службових зловживань чи неправомірного тиску на діяльність парламенту. Такий високий поріг для ініціювання процедури імпічменту доступний лише у період співіснування, коли парламентська більшість є опо-зиційною до Президента. Така ініціатива закінчується створенням спеціальної тимчасової слідчої комісії, до якої входять спеціальний прокурор та спеціальні слідчі.

Розслідування обставим вчинення Президентом України державної зради або іншого злочину. Розслідування цих обставин здійснює спеціальна тимчасова слідча комісія, статус якої необхідно визначати спеціальним законом. Сьогодні не визначена природа такого розслідування. Зрозуміло, що імпічмент не можна вважати різнови-дом кримінального переслідування особи.

Конституційний Суд України це пов'язав із тим, що у разі пору­шення кримінальної справи проти Президента «на нього поширюва-лася б юрисдикція уповноважених органів протягом всього періоду досудового слідства та розгляду справи в судах, що позбавило б його права недоторканності», а тому «імпічмент у системі конституційних інститутів за своею природою є позасудовим конституційний проце-сом».

Діяльність спеціальної тимчасової слідчої комісії є подібною до розслідування кримінальних справ і з винятками, які пов'язані з підо-зрюваною особою та характером розслідування. Важливим є з'ясу-вання всіх істотних фактичних обставин справи та належної

¹ Кресіна I. О., Коваленко А. А., Балан С. В. Інститут імпічменту: Порівняльний політико-правовий аналіз. — С. 130.

427

Розділ 19

кваліфікації діяння Президента, оскільки це матиме важливе значення для постановлення висновку Верховного Суду про те, що в діях Президента містяться ознаки державно!' зради або іншого злочину. Важливим також є чітке додержання процедури розслідування, оскільки з цього питання постановляє висновок Конституційний Суд. Зокрема, важливим є додержання процедури відібрання пояс­нення від свідків, проведення обшуку, виїмки та інших процесуаль-них дій. Напевно, прокурор повинен здійснювати контроль задодер-жанням процедури розслідування та надавати згоду на проведення найважливіших слідчих дій. За результатами свого розслідування спеціальна тимчасова слідча комісія ухвалює висновок, який розгля-дається на засіданні Верховної Ради.

До складу спеціальної тимчасової слідчої комісії входять народні депутати з урахуванням принципу пропорційного представництва де-путатських фракцій, спеціальний прокурор та трое спеціальних слідчих. У разі обрання спеціальним прокурором та спеціальним слідчим народного депутата враховується принцип пропорційного представництва депутатської фракції у спеціальній тимчасовій слідчій комісії. На посади спеціального прокурора, спеціальних слідчих може бути обрана лише особа, яка відповідає таким вимогам: 1) є громадянином України, який проживає на ії території не менше 10 років; 2) вільно володіє державною мовою; 3) має вишу юридичну освіту; 4) має не менш як десятирічний стаж роботи на посаді атесто-ваного прокурора чи слідчого правоохоронних органів України; 5) не має судимості (ст. 168 Регламенту Верховної Ради).

Спеціальна тимчасова слідча комісія з метою забезпечення повно-го і об'єктивного розслідування володіє такими повноваженнями: 1) перевіряє наявність, повноту і обгрунтованість доказів про вчинен-ня Президентом державиої зради або іншого злочину; 2) проводить розслідування у разі виявлення під час строку повноважень спеціаль­ної тимчасової слідчої комісії обставин щодо вчинення Президентом державиої зради або іншого злочину без додаткового прииняття рішення Верховною Радою з цього питання і за наявності підстав го-тує відповідні пропозиції щодо проекту постанови Верховної Ради про звинувачення Президента.

Для забезпечення всебічного, повного і об'єктивного розслідуван­ня спеціальна тимчасова слідча комісія має право: 1) заслуховувати Президента та захисника (захисників) його прав; 2) витребувати не-обхідні документи, матеріали та інші відомості, що стосуються

428

Конституційний статус Президента України

розслідування, від державних органів, органів місцевого самовряду-вання, юридичних і фізичних осіб; 3) у разі потреби призначати екс-пертизи та залучати фахівців для дослідження і оцінки доказів, визна-чати двох або більше представників від спеціальної тимчасової слідчої комісії і доручати їм бути присутніми під час проведення зазначених експертиз і досліджень та встановлення їх результатів; 4) запрошувати і заслуховувати в порядку, встановленому законом, будь-яких осіб із числа громадян України (крім суддів Консти-туційного Суду та суддів судів загальної юрисдикції), які можуть повідомити про обставини, що стали підставою для ініціювання пи­тання про усунення Президента з поста в порядку імпічменту.

Свою діяльність спеиіальна тимчасова слідча комісія здійснює у формі слідчих дій та засідань. Специальна тимчасова слідча комісія за наявності відповідних підстав готує висновок про звинувачення Пре­зидента України з урахуванням вимог до обвинувального висновку, передбачених Кримінально-процесуальним кодексом України. Вис­новок підписують спеціальний прокурор, спеціальні слідчі, голова і секретар спеціальної тимчасової слідчої комісії.

Висунення обвинувачення Президентов! у порядку імпічменту. За наявності підстав Верховна Рада не менш якдвоматретинами від кон-ституційного складу приймає рішення про звинувачення Президента. Висунення обвинувачення Президентові здійснюється за результата­ми обговорення висновку спеціальної тимчасової слідчої комісії.

Доповідачем і співдоповідачами виступають відповідно представ-ник від спеціальної тимчасової слідчої комісії та ініціатори внесення пропозицій (у разі їх внесення) про внесення змін до проекту поста­нови Верховної Ради про звинувачення Президента України. В обго-воренні беруть участь лише народні депутати. Слово надається також Президентові України та захиснику (захисникам) його прав для повідомлення фактичних довідок. Рішення Верховної Ради про зви­нувачення Президента України приймається таємним голосуванням шляхом подачі бюлетенів і проводиться окремо щодо кожного пунк­ту звинувачення. У постанові Верховної Ради про висунення звину­вачення Президентові визначається про внесення подання про надання відповідного висновку до Конституційного Суду та Верхов­ного Суду.

Надання висновків Конституційним Судом України і Верховним Су­дом України. Предметом розгляду Конституційного Суду є додержан-ня процедури імпічменту. Конституційний Суд досліджує питання

429

Розділ 19

процесуального права: чи було додержано спеціальною тимчасовою слідчою комісією правової процедури одержання доказів у справі, вчинення процесуальних дій тощо. Предметом розгляду Верховного Суду України є питання матеріального права: з'ясування, чи були наявні у діях Президента ознаки вчинення державної зради або інщо-го злочину.

Прийняття рішення про усунення Президента України з поста. Таке повноваження Верховно!' Ради є дискреційним за своею природою. Висновки Конституційного Суду та Верховного Суду розглядаються разом із проектом постанови Верховної Ради про усунення Президен­та з поста в порядку імпічменту. Якщо з матеріалів справи і висновків Конституційного Суду та Верховного Суду видно, що у діях Прези­дента є ознаки державної зради або іншого злочину, додержано процедури розслідування у порядку імпічменту, Верховна Рада може ухвалити постанову про усунення Президента з поста у порядку імпічменту. Голосування є таємним, шляхом опускання бюлетенів у скриньку для голосування. Постанова Верховної Ради про усунення Президента України з поста в порядку імпічменту вважається прийнятою, якщо за неї проголосувало не менше трьох четвертих народних депутатів від конституційного складу Верховної Ради України.

430

_{Розділ 20}

^{Виконавча влада в Україні}

20.1. Поняття виконавчої влади і система її органів

Виконавча влада є різновидом державно! влади. В умовах, коли згідно з Основним Законом державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу і судову, неможливо уяви-ти Україну як сучасну демократичну, правову державу без виконавчої влади, адже остання своїм організаційно-управлінським впливом охоплює практично всі сфери суспільного життя, забезпечуючи вико-нання Конституції та законів України, інших нормативно-правових актів, практичну реалізацію їх норм і принципів. Бона несе на собі основні навантаження по здійсненню державних функцій у галузі соціальних, економічних, культурних та інших суспільних відносин, реалізації і захисту прав і свобод людини і громадянина, підтримання безпеки і громадського порядку в країні, здійснення оборони і зовнішніх відносин з метою забезпечення нормального життя суспільства та його громадян.

У юридичній науці є чимало досліджень з проблем виконавчої вла­ди, її призначення та функцій, однак жодна з існуючих у науковій літературі її визначень не може претендувати на вичерпність. Лише повно і всебічно вивчаючи виконавчу владу загалом, можна розкрити її сутнісну характеристику, багатогранність та цільове призначення.

431

Розділ 20

Виконавча влада завжди була і є предметом особливої уваги суспільства як у нашій країні, так і в інших державах, адже в ній зосе-реджуються основні важелі впливу на пронеси, що відбуваються в різних сферах суспільного життя. її матеріальні й фінансові можли-вості, інформаційний ресурс, різнобічність організації, мобільність дають змогу швидко й ефективно впливати не тільки на політичний курс, а й на загальний стан у країні. Пізнаючи природу виконавчої влади, її властивості і особливості, можна зрозуміти як позитиви, так і негативи в управлінні державними справами. Суспільство завжди проявляло інтерес до функцій виконавчої влади, насамперед таких, як забезпечення публічних інтересів, ефективне регулювання суспільними процесами, додержання встановлених правил, підтри-мання громадського порядку, здійснення контролю тощо. Магіст-ральною спрямованістю виконавчої влади є утвердження і забезпе­чення прав і свобод людини, що відповідно до Конституції України є головним обов'язком держави. Від ефективності виконавчої влади багато в чому залежить благополуччя держави, усіх членів суспільства.

Здійснення виконавчої влади в державі органічно пов'язане з управлінням суспільними відносинами, вирішенням численних нагаль-них проблем суспільства, забезпечення його життєдіяльності. Вона посідає виключно вагоме і відповідальне місце з погляду підтриман-ня надежного рівня управління, що ставить перед нею високі вимоги у правовому регулюванні, виходячи з її повноважень, системно!' організації, високотехнологічного функціонування, професійної на сучасному рівні підготовки управлінських кадрів, впровадження в управлінський процес досягнень науки тощо. Адже саме від стану ви­конавчої влади залежить характер і результативність взаємодії держа­ви і суспільства, державних органів і громадян.

Виконавча влада у силу притаманнихїй властивостей, зокрема, та­ких як можливість терміново приймати рішення і здійснювати інші оперативні дії, відіграє найбільш активну роль у своєчасному вирішенні завдань, що стоять перед державою, її окремими регіона-ми, у подоланні форс-мажорних обставин, наслідків стихійного лиха, різного роду катастроф, що виникають у країні, а також несподіваних обставин у міждержавних відносинах. Виконавча влада діє повсюдно, на усій території держави, діє постійно, без перерв у її функціонуванні. Специфічною ознакою є універсальність її виконавчої діяльності. Оскільки інші гілки влади (законодавча та судова) не мають свого ви-конавчого апарату, органи виконавчої влади беруть на себе, по суті, весь обсяг виконавчо-владних функцій.

432

Виконавча влада в Україяі

Поряд з цим виконавча влада слугує не тільки для виконання пра-вових актів інших гілок влади. її діяльність у процесі здійснення тако­го виконання пов'язана з розпорядливістю, тобто її органи видають чимало розпорядчих актів, вони спираються на значний потенціал своїх кадрових, фінансових, матеріальних, інформаційних та інших ресурсів. На підставі й у межах закону виконавча влада може застосо-вувати силовий вплив на захист громадського порядку, безпеки дер-жави, публічних інтересів.

Виконавча влада має певну незалежність і самостійність. Це про­является в тому, шо ніякі інші ланки державної влади не повинні бра-ти на себе її функції, втручатися у визначену законом компетенцію її органів. Виконавча влада має власний механізм, особливі притаманні їй методи впливу на суспільні відносини — управління ними. Це управління певною мірою відрізняється від загального поняття уп­равління державою. Воно є спеціалізованим державним управлінням з застосуванням методів і засобів, притаманних саме гілці виконавчої влади. У цьому легко переконатися, якщо ретельно порівняти її діяльність з діяльністю парламенту або судової системи, зіставити їх функції та призначення в державі. Слід зазначити, що виконавча вла­да займає свою нішу у загальному державному управлінні, яке слід розуміти як цілісну сферу діяльності всіх гілок державної влади, їх ор­ганів та посадових осіб¹.

Виконавча влада — об'єктивно необхідна, адже без неї не може функціонувати держава, бути дійовою і повноцінною едина, по суті, державна влада. Водночас за своїм характером, способом організації виконавча влада тяжіє до відособленості, авторитаризму, прагне звільнитися від контролю інших гілок влади. У зв'язку з ускладнен-ням завдань управління та з суб'єктивних причин виконавча влада схильна до невиправданого розширення свого апарату, його розбу-хання, бюрократизму, корупції. Для того щоб домогтися успіхів у де-мократизації апарату управління, подолання корупції, потрібне рішу-че посилення контролю за його діяльністю з боку інших органів, а також громадськості, гласності й прозорості роботи, правового і морально­го виховання кадрів, створення умов недопущення скоєння корупційних дій².

¹ Чиркин В. Е. Публичное управление. — М., 2004. — С. 98-99.

² Чиркин В. Е. Государствоведение. — М., 1999. — С. 304-305.

433

Розділ 20

Відповідно до радикальних політичних, демократичних, соціаль-них вимог, які висунуло життя у процесі конституційної реформи, в Україні виникла реальна можливість подолання анахронічних ко-мандно-адміністративних форм і методів державного управління та переходу до нової за своею сутністю державно-владної діяльності. Відкрився реальний шлях до формування нового демократично-пра­вового режиму, заснованого на загальновизнаних демократичних за­садах верховенства права. Цей режим спирається на принцип поділу влади, народовладдя, на пріоритет прав і свобод людини, що є осново-положними вимогами до України в аспекті її сучасної євроінтеграції. Саме такі вимоги мають бути знаковими для організації й діяльності органів виконавчої влади, головними особливостями яких є те, що вони діють на підставі и на виконання законів.

До прийняття Конституції України 1996 р. органи виконавчої вла­ди становили, по суті, єдину систему органів державної влади нарівні з представницькими органами — радами народних депутатів, незва-жаючи на їхню істотну відмінність від останніх з функціонально-структурного погляду. Із закріпленням у Конституції України поло­ження про те, що державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову, а також, що органи кож-ної з цих гілок влади здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією України межах і відповідно до законів України, відбу-лися суттєві зміни у статусі органів виконавчої влади. Змінилася навіть назва цих органів, які раніше іменувалися як «виконавчі і роз-порядчі органи», або «органи державного управління». Конституція України 1996 р. замінила поняття «органи державного управління» поняттям «виконавча влада» и «органи виконавчої влади».

Така зміна понять не є випадковою, а має глибокий соціальний зміст. Бона випливає з історичних змін, що відбуваються сьогодні у самій сутності української державності, багатьох трансформацій в ор­ганізації та функціонуванні державної влади, насамперед з орієнтації нашої країни на побудову демократично/, соціальної, правової дер-жави, переведення економічних відносин на ринкові рейки. Усе це зумовлює природу певних еволюційних процесів, що відбуваються в нашій державі, змінюється сутність її діяльності, яка наповнюється новим змістом, виникають нові державні структури, способи і засоби, що забезпечують виконання суттєво змінених функцій держави.

Органи виконавчої влади відрізняються від інших органів держави (законодавчих і судових) саме своїм призначенням, змістом своєї діяль-

434

Виконавча влада в Україні

ності і методами роботи. Вони покликані здійснювати підзаконну ор-ганізаційно-управлінську, виконавчо-розпорядчу, контрольно-право-охоронну діяльність. Об'єктами управління у процесі здійснення зако-новиконавчої діяльності є насамперед господарська, соціально-куль-турна й адміністративно-політична сфери. Виконуючи свої завдання і функції, органи виконавчої влади діють від імені держави, для чого їх наділено державно-владними повноваженнями. Вони не тільки прово-дять у життя вимоги законів, указів Президента України та інших право-вих актів, а й самі мають право видавати у межах визначеної їм компе-тенції акти управління, які є обов'язковими для тих, кому вони адресо-вані, і вживати заходів щодо забезпечення реалізації вимог цих актів. Державно-владні повноваження є невід'ємною ознакою кожного держав­ного органу. Без них орган держави втратив би свою специфіку, не зміг би виконувати покладені на нього завдання, забезпечити свое призна-чення у механізмі держави. Обсяг і характер державно-владних повнова-жень визначається, виходячи з місця іролі, що їхмає той ни інший орган у загальній системі органів, які здійснюють державну владу.

Державні органи виконавчої влади знаходяться на бюджетному фінансуванні і є юридичними особами, тобто мають цивільну право-здатність. Діючи у межах своєї компетенції, вони користуються відносною юридичною самостійністю, їх взаємодія із законодавчими (представницькими) і судовими органами здійснюється у різно-манітних організаційних формах, таких, як представництво, погод-жувальні комісії, взаємоінформація тощо. Будучи визначеними в Конституції України як самостійний вид державних органів, вони як такі відрізняються від виконавчих органів системи місцевого само-врядування, а також виконавчих органів комерційних і неко-мерційних організацій та громадських об'єднань.

Кожний державний орган виконавчої влади має визначену норма-тивним актом компетенцію, внутрішню структуру, територіальний масштаб діяльності, має свою сферу, що іменується «предметом відан-ня». Орган складається переважно з державних службовців, між яки-ми розподіл посадових обов'язків закріплюється нормативними акта­ми, а кожен із них має відповідати встановленим вимогам щодо рівня професійної підготовки, стажу і досвіду роботи тощо. Державні служ-бовці обіймають посади і виконують свої функції відповідно до зако-нодавства про державну службу.

Для кожного державного органу виконавчої влади затверджується штатний розпис, в якому йдеться про перелік структурних

435

Розділ 20

підрозділів, найменування і кількість посад з визначеними посадови-ми окладами. Адміністративна та інша правоздатність і дієздатність органів виконавчої влади виникає одночасно з їх утворенням і визна-ченням компетенції, а припиняється з їх ліквідацією.

Функціонування виконавчої гілки державної влади забезпечується діяльністю системи виконавчих органів, що мають вертикальнии зв'язок між супідрядними органами виконавчої влади на підставіроз-поділу компетенції між ними. Правовий статус органів виконавчої влади як суб'єктів адміністративних та інших правовідносин визна-чається відповідними нормативними актами.

Системність г невід'ємною властивістю виконавчої влади та її органів. Вони функціонують у межах закономірностей державної вла­ди і формуються під впливом об'єктивних і суб'єктивних факторів, та­ких як рівень економічного розвитку суспільства, його політичної і правової культури, зовнішньополітичних умов тощо. Елементний склад системи органів виконавчої влади базується на урахуванні ха­рактеру мети, завдань, функційдержави, їїтериторіальноїорганізації. Основою побудови системи органів виконавчої влади є їх структура і функціональна підпорядкованість. Взаємодія всіх її ланок складає най-важливішу її системну характеристику.

Система органів виконавчої влади, їх правовий статус регулюють-ся Конституцією України (розділ VI), а також законами України, указами Президента України. До системи органів виконавчої влади входять: Кабінет Міністрів України, міністерства та інші центральні органи виконавчої влади України, Рада міністрів Автономної Рес­публіки Крим та місцеві державні адміністрації.