2 Там само. — с. 28-29.

⁸ Конституції нових держав Європи та Азії / Упор. С.Головатий. — К., 1996. — С. 409.

4 Конституции зарубежньіх государств. — с. 123.

67

Розділ 11

про державний суверенітет України від 16 липня 1990 р., де був про-голошений пріоритет загальновизнаних норм міжнародного права перед нормами внутрішньодержавного права (ст. X).

Суверенна Україна, дотримуючись загальновизнаних принципів і норм міжнародного права, Конституцією встановила чіткий порядок введення в дію цих норм на її території. Норми міжнародного права, в тому числі ті, що стосуються прав і свобод людини, стають складо-вою національного законодавства за умови надання згоди на обов'яз-ковість міжнародних договорів Верховною Радою України.

Відповідно до ст. 9 Конституції України «чинні міжнародні догово­ри, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України. Укладення міжна­родних договорів, які суперечать Конституції України, можливелише після внесення відповідних змін до Конституції України».

Положення цієї конституційної норми мають надзвичайно важли-ве правове значення, позаяк певною мірою дають відповіді на питання практичного застосування положень міжнародних договорів в Україні та їх співвідношення з чинним національним законодавст-вом, у тому числі в галузі прав і свобод людини.

Перелік міжнародних договорів України, що підлягають ратифі-кації (тобто затвердженню вищим органом державної влади), перед-бачений у ст. 9 Закону України «Про міжнародні договори України» від 29 червня 2004 р. Серед них — міжнародні договори України, що стосуються прав, свобод та обов'язків людини і громадянина.

Відповідно до Конституції України (ст. 9) та Закону України «Про міжнародні договори України» (ст. 19) чинні міжнародні договори, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, є складовою національного законодавства і застосовуються в порядку, передбаченому для норм національного законодавства. Іншими словами, норми таких міжнародних договорів України повинні ма-ти силу не меншу, ніж закони України, але не юридичну силу Кон­ституції України. Як випливає з частини другої ст. 9 Конституції Ук­раїни, необхідною умовою укладення міжнародного договору, що суперечить Конституції України, є попереднє внесення необхідних змін до неї. Отже, у внутрішньому правопорядку міжнародний до-говір, обов'язковий для України, не може суперечити Конституції України.

Якщо міжнародним договором України, який набрав чинності в установленому порядку, встановлено інші правила, ніж ті, що перед-

68

Загальна характеристика конституційно-правового статусу людини...

бачені у відповідному акті законодавства України, то застосовуються правила міжнародного договору (ст. 19 Закону України «Про міжна-родні договори України»). Це положення грунтується на ст. 27 Віденської конвенції про право міжнародних договорів 1969 р., учасни-цею якої є Україна: «...учасник не може посилатися на положення свого внутрішнього права як на виправдання для невиконання ним договору». Тому, якщо нормативно-правовий акт, прийнятий після надання Верховною Радою України згоди на обов'язковість міжна­родного договору, встановлює інші правила, ніж передбачені в міжна-родному договорі, слід застосовувати правила, передбачені цим дого­вором.

Таким є і співвідношення норм Конституції України, які стосу-ються прав та свобод людини і громадянина, та міжнародно-правових актів про права людини.

Міжнародно-правові акти в галузі прав людини прийнято називати міжнародними стандартами. Отже, міжнародні стандарти прав люди­ни — це закріплені у міжнародних актах та інших міжнародних доку­ментах певні показники цих прав, до досягнення яких заохочуються або ж зобов'язуються держави. Йдеться про своєрідні взірці (зразки, «еталони»), на які покликані орієнтуватися у своїй діяльності різні держави та інші учасники суспільного життя¹. Показово, що у преам-булі Загальної декларації прав людини 1948 р., яка є найголовнішим джерелом таких стандартів, зазначено, що ця декларація приинята як «взірець, відповідати якому мають прагнути усі народи і держави».

До основних міжнародно-правових актів у галузі прав людини, крім Загальної декларації прав людини, належать:

• Міжнародний пакт про економічні, соціальні і культурні права 1966 р. (підписаний Україною 20 березня 1968 р.; ратифікований Україною 19жовтня 1973 р.; набрав чинності для України 3 січня 1976 р.);

• Міжнародний пакт про громадянські і політичні права 1966 р. (відповідно — 20 березня 1968 р.; 19 жовтня 1973 р.; 23 березня 1976 р.);

• Факультативний протокол до Міжнародного пакту про грома­дянські та політичні права 1966 р. (набрав чинності 23 березня 1976 р.; Україна приєдналася 25 грудня 1990 р.);

• Конвенція про запобігання злочину геноциду і покарання за нього 1948 р. (підписана Україною 16 грудня 1949 р.; ратифікована

¹ Рабінович П. М., Хавронюк М. I. Цит. праця. — С. 250.

69

Розділ 11

Україною 22 липня 1954 р.; набрала чинності для України 15 лютого 1955 р.);

• Міжнародна конвенція про ліквідацію усіх форм расової дис-кримінації 1966 р. (підписана Україною 7 березня 1966 р.; ратифіко-вана Україною 21 січня 1969 р.; набрала чинності для України 7 квітня 1969 р.);

• Європейська конвенція про захист прав людини і основополож-них свобод 1950 р. (підписана Україною 9 грудня 1995 р.; ратифікова-на Україною 17 липня 1996 р.) (далі — Європейська конвенція з прав людини);

• Конвенція про припинення злочину апартеїду і покарання за нього 1973 р. (підписана Україною 20 лютого 1974 р.; ратифікована Україною 15 жовтня 1975 р.; набрала чинності для України 18 липня 1976 р.);

• Конвенція про ліквідацію всіх форм дискримінації щодо жінок 1979р. (підписана Україною 17липня 1980р.; ратифікована Україною 24 грудня 1980 р.; набрала чинності для України 3 вересня 1981 р.);

— Конвенція про права дитини 1989 р. (підписана Україною 14 лютого 1990 р.; ратифікована Україною 28 лютого 1991 р.; набрала чинності для України 27 вересня 1991 р.) та ін.

Аналіз змісту статей розділу II Конституції України, в яких закріплені права та свободи людини і громадянина, та основні міжна-родно-правові акти у галузі прав людини, свідчить, що найхарак-тернішими ознаками їх співвідношення є такі:

• статті розділу II Конституції України загоном відтворюють норми основних міжнародно-правових актів у галузі прав людини. Більшість прав і свобод, закріплених у Загальній декларації прав людини, Міжнародно-му пакті про громадянські і політичні права, Міжнародному пакті про економічні, соціальні і культурні права знайшли свое відображення в Основному Законі України. Зокрема, з приблизно 70-ти конкретних громадянських прав і свобод людини, проголошених у зазначених міжнародно-правових актах, у Конституції України сприйнято більше 40. 3 політичних прав і свобод, закріплених у Загальній декларації та Міжнародному пакті про громадянські і політичні права (їх близько 10), усі втілені й конкретизовані у Конституції України;

• у статтях розділу II Конституції України є певна текстуальна тотожність з відповідними статтями міжнародно-правових актів. Прикладом слугує частина друга ст. 28 Конституції України, в якій йдеться, що «ніхто не може бути підданий катуванню, жорстокому,

70

Загальна характеристика конституційно-правового статусу людини...

нелюдському або такому, що принижує його гідність, поводженню чи покаранню». Це, по суті, текст ст. 5 Загальної декларації. Пряме тек-стуальне запозичення зі ст. 11 Міжнародного пакту про економічні, соціальні і культурні права містить ст. 48 Основного Закону України: «Кожен має право на достатній життєвий рівень для себе і своєї сім'ї, що включає достатнє харчування, одяг, житло».

Зазначені змістовні і навіть текстуальні збіги II розділу Консти­туції України і основних міжнародно-правових актів про права люди­ни є позитивним явищем, що засвідчує спрямованість нашої держави на сприйняття та реалізацію міжнародних стандартів у відповідній галузі;

— у деяких випадках положення Конституції України істотно відрізняються від близьких за формулюваннями положень міжнародно- правових актів. Наприклад, у ст. 58 Основного Закону України запи­ сано: «Закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом'якшують або скасовують відповідальність особи». Виникає запитання: чи стосується це кон- ституційне положення сфери цивільно-правового регулювання? Характерно, що у міжнародних документах у відповідних випадках йдеться про кримінальний закон (наприклад, ст. 15 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права);

— розділ II Конституції України та основні міжнародно-правові ак­ ти різні за юридичним інструментарієм, використаним при їх укладенні. Зокрема, йдеться про так звану юридичну техніку.

Прикладом цього може слугувати положення міжнародно-право­вих актів про право на свободу думки, совісті і релігії (ст. 18 Загальної декларації, ст. 18 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права, ст. 9 Європейської конвенції з прав людини). В Основному Законі України ці права «розведені»: у ст. 34 йдеться про «право на свободу думки і слова, на вільне вираження своїх поглядів і переко-нань», що за змістом значно ширше згадуваної свободи думки, а у ст. 35 — про «право на свободу світогляду і віросповідання» Такий підхід відповідає усталеній конституційній традиції.

Ще одним прикладом є положення міжнародно-правових актів про право на свободу мирних зборів і асоціацій (ст. 20 Загальної дек­ларації, ст. 11 Європейської конвенції з прав людини). Таке поєднан-ня можна вважати певним чином виправданим, адже згадані свобо­ди — мирних зборів і асоціацій — звичайно, тісно пов'язані в реаль­ному державно-політичному житті. У Конституції України вони

71

Розділ 11

зафіксовані відповідно у статтях 36 і 39, що також є традиційним з по-зицій конституційного права. Відокремлення відповідних прав у Конституції дає змогу докладніше регламентувати їх. Зокрема, класичне право на свободу асоціацій (об'єднань) досить конкретно визначено у статтях 36 і 37 Основного Закону. За своїм обсягом ці статті є чи не найбільшими у розділі II Конституції України;

• деякі конституційні положення про права та свободи людини порівняно з відповідними положеннями міжнародно-правових актів сформульовано юридично точніше, як-от ст.38 Конституції України (право брати участь в управлінні державними справами, всеук-раїнському та місцевих референдумах, вільно обирати і бути обра-ним), яку можна порівняти зі ст. 21 Загальної декларації;

• деякі конституційні положення про права людини не мають відповідних аналогів у основних міжнародно-правових актах у галузі прав людини, що пояснюється в науковій літературі дією фактора часу. Сказане стосується конституційного закріплення окремих так званих прав останньої генерації. До таких віднесено, зокрема, право на без-печне для життя і здоров'я довкілля, зафіксоване у ст. 50 Основного Закону України;

— розділ II Конституції України здебільшого містить ті ж підстави обмеження прав та свобод людини і громадянина, що й основні міжна- родно-правові акти в галузі прав людини. Що ж до обмежень кожного окремого права, то вони мають певні особливості. Так, ст. 39 Консти­ туції України встановлює, що підставами обмеження права громадян збиратися мирно, без зброї і проводити збори, мітинги, походи й де- монстрації є інтереси національної безпеки, громадського порядку, запобігання заворушенням чи злочинам, охорони здоров'я населення або захисту прав і свобод інших людей. Відповідна за змістом цій статті ст. 11 Європейської конвенції з прав людини даний перелік до- повнює обмеженнями, пов'язаними зі здійсненням зазначених прав особами, які входять до складу збройних сил, поліції або органів дер­ жавного управління, а також для охорони моралі.

Така ж ситуація спостерігається і з обмеженням права на захист від втручання в особисте та сімейне життя. Стаття 8 Європейської кон­венції з прав людини, крім підстав обмеження, передбачених у ст. 32 Конституції України, містить і такі підстави, як захист здоров'я чи моралі.

Порівняння Міжнародного пакту про економічні, соціальні і куль-турні права, Міжнародного пакту про громадянські і політичні права

72

Загальна характеристика конституційно-правового статусу людини...

з Конституцією України свідчить про те, що вони містять однакові підстави обмеження прав людини. Винятком є лише ст. 8 Міжнарод-ного пакту про економічні, соціальні і культурні права, де, крім дер-жавної безпеки, громадського порядку, захисту прав і свобод інших, немає перешкод запровадженню законних обмежень для осіб, що входять до складу збройних сил, поліції або адміністрації держави, при користуванні правом створювати професійні спілки і вступати до них для здійснення та захисту своїх економічних та соціальних інте-ресів.

Порівняння засвідчує, що Конституція України містить не більше, а навіть дещо менше підстав обмеження прав людини і громадянина, ніж згадані міжнародно-правові акти.

Незважаючи на те що конкретні статті міжнародно-правових актів використовуються у Конституції України по-різному (тексту-альне повторення, ширші за змістом, вужчі за змістом і т.п.), вони відіграють одну із головних ролей у галузі забезпечення прав та сво­бод людини і громадянина.

Україна, проголошуючи пріоритет загальновизнаних норм міжна-родного права перед нормами внутрішньодержавного права, сприй-няла ідею взаємозв'язку та взаємозалежності міжнародного і внутрішньодержавного права, їх обопільного впливу на права та сво-боди людини і громадянина.

За-8152

73

/

Розділ 12 Громадянство України і статус іноземців

12.1. Поняття громадянства і належність до громадянства України

Поняття громадянства України законодавчо визначено в ст. 1 Закону України «Про громадянство України» від 18 січня 2001 р. Громадянство України — це правовий зв'язок між фізичною особою і Україною, що знаходить свій вияв у їх взаємних правах та обов'язках.

Сучасний підхід до змісту громадянства України грунтується на пріоритеті загальнолюдських цінностей та визнанні держави і особи рівноправними суб'єктами відносин, де вони наділені взаємними правами й обов'язками як на території держави, так і за її межами. Тобто громадянином України особа є не в силу того, що вона проживав на її території, а внаслідок існування між: особою та державою особ­ливого правового зв'язку. Громадянство — це правовий, а не фактич-ний стан. Громадянство держави не можна розглядати як сукупність осіб, що проживають на її території, оскільки за цією ознакою останні утворюють населення країни — категорію демографічну. Терміном «населення» охоплюються не тільки громадяни певної держави, а й іноземці та особи без громадянства, які проживають у країні¹.

¹ Конституцшне право України / За ред. В. Ф. Погорілка. 2-ге вид. — К., 2000. — С. 225.

74

Громадянство України і статус іноземців

Відповідно до ст. 25 Конституції України право на громадянство включає в себе: а) право мати громадянство України; б) право не бути позбавленим громадянства; в) право змінити громадянство; г) право не бути вигнаним за межі України; г) право не бути виданим іншій державі; д) право на піклування та захист своєї держави під час пере-бування за її межами. Крім того, згідно зі ст. 33 Конституції України громадянин України не може бути позбавлений права в будь-який час повернутися в Україну¹.

Ці положення відповідають вимогам ст. 15 Загальної декларації прав людини 1948 р., де записано, що «кожна людина має право на громадянство. Ніхто не може бути безпідставно позбавлений грома­дянства або права змінити свое громадянство».

Громадянство — багатоаспектне явище. В науковій літературі термін «громадянство» вживається не лише для позначення правово­го зв'язку особи з державою. Тривалий час у радянській науці консти-туційного права громадянство визначалось як належність особи до держави. При цьому уточнювали, що ця належність виявляється в по-ширенні на особу законів держави, які гарантують їй права і наклада-ють на неї обов'язки, або в поширенні на особу суверенно!' влади дер­жави². Інколи при визначенні поняття громадянства держава порівнювалася з організацією, яка має фіксований склад членів, а громадянство — із членством у такій організації³. Деякі автори зазна-чали, що формулу «належність особи до держави «можна тлумачити як «членство особи в державі»⁴.

Супротивники таких визначень громадянства аргументують свою позицію тим, що у них відображена концепція примату держави над особою, поглинання особи державою⁵.

Утім, не всі радянські вчені-правознавці беззастережно підтриму-вали думку щодо громадянства як належності особи до держави. На

¹ Рабінович П. М., Хавронюк М. I. Права людини і громадянина: Навч. посіб. — К., 2004. — С. 187.

^г Денисов А. И., Кириченко М. Г. Советское государственное право. — М., 1957. — С. 137; Советское государственное право / Отв. ред. С. С. Кравчук. — М., 1958. — С. 123.

³ Матузов Н. И. Личность. Права. Демократия. Теоретические проблемьі субьектив-ного права. — Саратов, 1972. — С. 72, 191.

¹ Шевцов В. С. Гражданство в советском союзном государстве. — М., 1969. — С. 14. " Конституційне право України / За ред. В. Ф. Погорілка. — С. 223.

75

Розділ 12

початку 60-х років минулого століття дедалі частіше при визначенні громадянства стала використовуватися формула «правовий зв'язок особи з конкретною державою»¹. Водночас одні вчені намагалися у своїх визначеннях громадянства узгодити формулу «належність особи до держави» з формулою «правовий зв'язок особи з конкретною державою»². Інші вважали, що громадянство — це правовий стан осо­би³. Треті розглядали громадянство як правовідносини. На думку прихильників цієї теорії, громадянство являє собою правовідносини між державою та особою, з яких для обох суб'єктів виникають певні права та обов'язки⁴.

У радянській державно-правовій науці існувало визначення гро­мадянства як суб'єктивного права особи. Відомий російський вчений I. Фарбер писав: «Громадянство є суб'єктивне право індивідуума мати громадянство»⁵. Інший російський вчений (В. Полянський), навпа-ки, зазначав, що громадянство не може мати якості суб'єктивного права, тому що, будучи двостороннім зв'язк'ом між особою та держа­вою, воно має об'єктивний характер⁶, а також тому, що тільки держа­ва має суверенне право вирішувати питання стосовно встановлення чи припинення цього зв'язку⁷.

В сучасній вітчизняній та зарубіжній юридичній науці теж не існує единого наукового визначення поняття громадянства. Найчастіше громадянство розглядається в трьох аспектах, а саме це:

— структурний елемент правового статусу особи, який розкриває головний зміст зв'язку людини і держави, взаємовідносин громадя-нина з державою та суспільством⁸. Саме від наявності громадянства залежить обсяг правосуб'єктності особи, оскільки іноземці та особи

¹ Златопольский Д. Л. Государственное устройство СССР. — М., 1960. — С. 244-245.

² Сафронов В. М. Правовое положение граждан СССР. — М., 1969. — С. 11; Улан­ ский Я. Н. Советское государственное право. — М., 1970. — С. 134.

³ Коваленко А. И. Конституционное право России. — М., 1977. — С. 50.

⁴ Бєер Я., Ковач И., Самел П. Государственное право Венгерской Народной Республи­ ки: Пер. с венг. — М., 1963. — С. 250.

⁵ Фарбер И. Е. Свобода и права человека в Советском государстве. — Саратов, 1974. — С. 54-55.

⁶ Полянский В. В. Советское гражданство (политико-правовьіе проблемьі): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — М., 1979. — С. 9.

⁷ Полянский В. В. Принципьі советского гражданства // Советское государство и пра­ во. — 1980. — № 5. — С. 124.

⁸ Конституційне право України / За ред. В. Ф. Погорілка. — С. 223.

76

Громадянство України і статус іноземців

без громадянства володіють меншим обсягом прав, свобод та обов'язків;

• суб'єктивне право особи на громадянство означає, що кожна лю-дина має право на громадянство, тобто на постійний правовий зв'язок з відповідною державою;

• конституційно-правовий інститут, шо являє собою сукупність правових норм, які регулюють однорідні суспільні відносини між особою та державою щодо належності, набуття, припинення фома-дянства, процедур з питань громадянства'.

Найбільш поширеним у сучасній конституційно-правовій науці є визначення громадянства як правового взаємозв'язку особи і держа-ви, шо проявляється у їх взаємних правах і обов'язках (В. Кравченко, Ю. Тодика, О. Фрицький, Ю. Шемшученко). При цьому ряд вчених не обмежується формулою «правовий зв'язок», а додає до неї ознаки громадянства.

Громадянство України як правовий зв'язок особи з державою має такі ознаки:

• постійний, а не тимчасовий характер;

• необмеженість у просторі й часі;

• двосторонній зв'язок особи та держави, що проявляється у їх взаємних правах і обов'язках;

• поширення на громадянина суверенно! влади держави як усере-дині держави, так і за її межами.

Джерелами інституту громадянства в Україні є:

• Конституція України (преамбула, ст. 4, 24, 25, 26, 33);

• Закон України «Про громадянство України»;

• міжнародні договори України (Загальна декларація прав людини від 10 фудня 1948 р., Міжнароднии пакт про громадянські і політичні права від 16 грудня 1966 р., Конвенція про громадянство заміжньої жінки від 29 січня 1957 р., Конвенція про права дитини від 20 листопа­да 1989 р., Конвенція про скорочення безгромадянства від 30 серпня 1961 р., Європейська конвенція про громадянство від 6 листопада 1997 р. та ін.).

• підзаконні нормативно-правові акти (наприклад, Указ Прези­дента України від 27 березня 2001 р. № 215/2001 «Питання організації

¹ Конституційне право України: Шдручник для студентів вищих навч. закладів / За ред. Ю. М. Тодики, В. С. Журавського. — К., 2002. — С. 96.

77

Розділ 12

виконання Закону України «Про громадянство України» із змінами і до-повненнями, внесеними Указом Президента України від 27 червня 2006 р. № 588/2006; Положення про Комісію при Президентові України з питань громадянства, затверджене Указом Президента Ук­раїни від 27 березня 2001 р. № 215/2001 (в редакції Указу Президента України від 27 червня 2006 р. № 588/2006)).

Громадянство безпосередньо пов'язане з державним суверенітетом і є формою його втілення, закріплення та реалізації. Жодна держава не може існувати без власного громадянства.

Згідно з принципом державного суверенітету, який означав влас-тивість держави самостійно і незалежно від інших держав здійснюва-ти притаманні їй функції на всій своїй території і за її межами, кожна держава має право самостійно визначити, хто є її громадянином, а хто ні. Цей принцип був закріплений у ст. 1 Гаазькоїконвенціїпро деякі пи­тання громадянства, що стосуються колізій законів про громадянство 1930 р. і знайшов підтвердження у ст. 3 Європейської конвенції про громадянство: «Кожна держава визначає у своему законодавстві, хто є її громадянами».

Встановлюючи коло своїх громадян, держава створює тим самим необхідні передумови для відмежування громадян від іноземців та осіб без громадянства, а також для вирішення всіх інших питань громадянства. При цьому держава визначає умови, наявність яких необхідна для того, щоб особа була визнана громадянином¹.

Згідно зі ст. 3 Закону України «Про громадянство України» належ-ність до громадянства України визначається за такими категоріями осіб:

— усі громадяни колишнього СРСР, які на момент проголошення незалежності України (24 серпня 1991 р.) постійно проживали на те­ риторії України;

• особи, незалежно від раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального похо-дження, майнового стану, місця проживання, мовнихчи інших ознак, які на момент набрання чинності Законом України «Про громадянст­во України» (13 листопада 1991 року) проживали в Україні і не були громадянами інших держав;

• особи, які прибули в Україну на постійне проживання після 13 листопада 1991 р. і яким у паспорті громадянина колишнього

¹ Кутафин О. Е. Российское гражданство. — М., 2004. — С. 224. 78

Громадянство України і статус іноземців

СРСР зразка 1974 р. органами внутрішніх справ України внесено на-пис «громадянин України», та діти таких осіб, які прибули разом із батьками в Україну і на цей момент не досягли повноліття, якаю зазначені особи подали заяви про оформлення належності до громадянства України;

— особи, які набули громадянство України відповідно до законів України та міжнародних договорів України.

При цьому документами, що підтверджують громадянство Ук­раїни, є:

• паспорт громадянина України;

• свідоцтво про належність до громадянства України;

• паспорт громадянина України для виїзду за кордон;

• тимчасове посвідчення громадянина України;

• проїзний документ дитини;

• дипломатичний паспорт;

• службовий паспорт;

• посвідчення особи моряка;

• посвідчення члена екіпажу;

• посвідчення особи на повернення в Україну.

12.2. Принципи громадянства України

Етимологічно слово «принцип» походить від латинського ргіпсірі-ит, що означає основа, першооснова¹. Саме принципи є тією осно­вою, яка зв'язує воедино різноманітні складові громадянства, найбільш повно відображає його сутність як цілісного правового інституту.

Принципи громадянства, як і будь-які інші принципи, утворюють певну систему. Питання системи принципів громадянства України в конституційно-правовій науці вельми дискусійне. Існують певні розбіжності щодо кількісного складу принципів громадянства та критеріїв їх класифікації. Найбільш традиційною є класифікація принципів громадянства на загальні та спеціальні (специфічні)².

¹ Словник іншомовних слів / За ред. О. С. Мельничука. — К., 1974. — С. 547.

² Конституційне право України / За ред. В. Ф. Погорілка. — С. 229-230; Мелащен- ко В. Принципи громадянства України // Право України. — 1992. — № 7. — С. 12-14.

79

Розділ 12

До загальних принципів вітчизняні вчені відносять основопо-ложні принципи громадянства України, які підтверджують основні принципи нашого права. Вони втілені в Конституції України, Декла-рації прав національностей України, законах України «Про громадян-ство України» та «Про національні меншини України».

Загальними принципами громадянства України прийнято вважати такі:

• повновладдя народу;

• демократизм;

• інтернаціоналізм;

• втілення в інституті громадянства ознак суверенітету держави;

• поєднання інтересів суспільства, держави й особи;

• повага до норм міжнародного права тощо.

Спеціальні принципи громадянства визначають закріплені в законо-давстві вихідні засади взаємовідносин між державою та особою, що складають цілісну систему, яка є основою громадянства України.

До них, як правило, відносять:

• єдиність громадянства України;

• рівне громадянство як основа правового статусу особи;

• загальний порядок прийому до громадянства України;

• поєднання «принципу грунту» і «принципу крові»;

• невизнання автоматичної втрати громадянства;

• недопустимість позбавлення громадянства;

• єдність громадянства членів сім'ї;

• невизнання подвійного громадянства;

• дозвільний порядок виходу з громадянства;

• принцип невидачі громадян України іноземній державі;

• свобода й добровільність вибору громадянства;

• збереження громадянства України для осіб, які проживають за кордоном.

Будучи відображеними у законодавстві, принципи громадянства за нормативно-правовими актами, в яких вони закріплені, можна поділяти на: конституційні принципи; принципи, що встановлені Законом України «Про громадянство України».

Враховуючи важливість принципу единого громадянства, Консти-туція України віднесла його до загальних засад конституційного ладу (ст. 4). Принципи громадянства містяться також у ст. 25 Основного Закону.

Ними є:

80

Громадянство України і статус іноземців

• недопустимість позбавлення громадянства України;

• визнання права громадян України на зміну громадянства;

• невидача громадян України іноземній державі;

• захист та піклування про громадян України, які перебувають за її межами.

Відповідно до Конституції України в ст. 2 Закону України «Про громадянство України» встановлено, шо українське законодавство про громадянство Грунтується на принципах:

• единого громадянства;

• запобігання виникненню випадків безгромадянства;

• неможливості позбавлення громадянина України громадянства України;

• визнання права громадянина України на зміну громадянства;

— неможливості автоматичного набуття громадянства України іноземцем чи особою без громадянства внаслідок укладення шлюбу з громадянином України або набуття громадянства України його дружиною (чоловіком) та автоматичного припинення громадянства України одним з подружжя у результаті припинення шлюбу або при­ пинення громадянства України другим з подружжя;

• рівності перед законом громадян України незалежно від підстав, порядку і моменту набуття ними громадянства України;

• збереження громадянства України незалежно від місця прожи­вання громадянина України.

Принцип единого громадянства означав, що в Україні виключена можливість існування громадянства адміністративно-територіальних одиниць України, в тому числі Автономної Республіки Крим. Саме єдине громадянство є необхідною умовою існування суверенно!' унітарної держави.

Україна належить до держав, які негативно ставляться до множин-ного громадянства. В Європейській конвенції про громадянство 1997 р. поняття «множинне громадянство» визначено як наявність у однієї і тієї ж особи одночасно громадянства двох чи більше держав. У законодавстві України, її міжнародних двосторонніх договорах замість терміна «множинне громадянство» використовується термін «подвійне громадянство». В міжнародному праві пОдвійне громадянст­во має назву «біпатризм».

Принцип единого громадянства, як зазначено у науково-практич-ному коментарі Закону України «Про громадянство України», не означає невизнання множинного громадянства, але він означає

81

Розділ 12

невизнання правових наслідків множинного громадянства¹. За ст. 2 Зако­ну України «Про громадянство України» у разі, якщо громадянин України набув громадянство (підданство) іншої держави або держав, то у правових відносинах з Україною він визнається лише громадяни-ном України. Якщо іноземець набув громадянство України, то у правових відносинах з Україною він визнається лише громадянином України.

Причинами виникнення множинного громадянства є тери-торіальні зміни, міграція, колізії у законодавстві держав, з якими особу пов'язують походження чи місце проживання. Інколи воно стає наслідком певної політики держави для досягнення її зовнішньополітичних цілей. Причинами виникнення множинного громадянства можуть бути також свідомі дії осіб, які бажають його мати.

Сучасне міжнародне право не знає єдиної загальновизнаної регла-ментації питань, що виникають у зв'язку з множинним громадянст-вом. Більшість держав негативно ставиться до такого громадянства. Умовою прийняття до громадянства цих держав є припинення іно-земного громадянства. Проте останнім часом ставлення до множин­ного громадянства у міжнародному праві дещо змінилося. Якшо Конвенція про скорочення випадків множинного громадянства і про військовии обов 'язок у випадках множинного громадянства 1963 р. була спрямована на уникнення множинного громадянства, то Європейсь-ка конвенція про громадянство 1997 р. є нейтральною до цього питання. її положення не обмежують права держави-учасниді визна-чити в своему законодавстві, зберігають чи втрачають її громадянство особи, які набули або мають громадянство іншої держави, та чи є умовою набуття або припинення її громадянства відмова від грома­дянства іншої держави або його втрата.

Принцип запобігання виникненню випадків безгромадянства визна-чають як недопустимість втрати громадянином України громадянства внаслідок колізій законодавства України із законодавством інших держав, громадянство яких бажає придбати громадянин України. Цей принцип має на меті захистити право на громадянство шляхом запобігання виникненню випадків безгромадянства. Тому згідно з п. 2

¹ Науково-практичний коментар Закону України «Про громадянство України». — К., 2002. — С. 29-30.

82

Громадянство України і статус іноземців

ст. 9 Закону України «Про громадянство України» особи, які є інозем-цями, мають взяти зобов'язання припинити іноземне громадянство і надати документ про це, виданий уповноваженим органом відповідної держави, до уповноваженого органу України протягом двох років з моменту прийняття їх до громадянства України.

В «Юридичній енциклопедії» безгромадянство визначається як правовий стан особи, яка не має громадянства жодної держави. Таких осіб називають апатридами. Безгромадянство виникає внаслідок ви-ходу з громадянства чи втрати громадянства певної держави, колізій або прогалин у законодавстві про громадянство різних держав та з деяких інших причин¹.

Стан безгромадянства визнається правовою аномалією і є негатив-ним явищем як для окремої особи, так і для держави, на території якої вона проживав. 3 цього виходять як національне законодавство, так і міжнародне право. Принцип запобігання виникненню випадків без­громадянства зараховують до загальновизнаних принципів міжна-родного права у сфері громадянства. Діють, зокрема, Конвенція про статус осіб без громадянства 1954 р. і Конвенція про скорочення ви­падків безгромадянства 1961 р. Ряд положень, спрямованих на скоро­чення або запобігання безгромадянству, містяться в Європейській конвенції про громадянство 1997 р., у якій зазначається: 1) кожна держава-учасниця передбачає у своему внутрішньому законодавстві можливість набуття громадянства дітьми, знайдепими на її території, обоє батьків яких невідомі і які в іншому разі були б особами без гро­мадянства (частина перша ст. 6); 2) кожна держава-учасниця передба­чає у своему законодавстві можливість набуття її громадянства дітьми, які народилися на її території (частина друга ст. 6); 3) кожна держава-учасниця передбачає можливості, що полегшують набуття її громадянства особами без громадянства, які на законних підставах проживають на її території (частина четверта ст. 6); 4) держава-учас­ниця не може передбачити у своему законодавстві втрати її громадянства, якщо особа внаслідок цього стає апатридом, за винят-ком набуття особою громадянства шляхом обману (частина третя ст. 7); 5) кожна держава-учасниця дозволяє відмову від її громадянст­ва, за умови, що відповідні особи не стають внаслідок цього особами без громадянства (частина перша ст. 8).

¹ Шемшученко Ю. С, Погорілко В. Ф. Безгромадянство // Юридична енциклопедія: В 6 т. / Редкол.: Ю. С. Шемшученко (відп. ред.) та ін. — К., 1998. — Т. 1: А-Г. — С. 206.

83

Розділ 12

Принцип неможливості позбавлення громадянина України грома­дянства України закріплений у частині першій ст. 25 Конституції України і є конституційним принципом. Ця норма відтворює поло­ження частини другої ст. 15 Загальної декларації прав людини про те, що «ніхто не може бути безпідставно позбавлений громадянст­ва». Водночас части на перша ст. 25 Конституції України дещо відрізняється від міжнародно-правової норми: в останній йдеться про безпідставне позбавлення громадянства, а в Конституції — про позбавлення громадянства. Річ у тому, що у Конституції України принцип недопустимості позбавлення громадянства має абсолютний характер, що дає змогу гарантувати набагато краще, ніж заборона лише безпідставного позбавлення громадянства, недопущення повто­рення колишньої практики (що мала місце в радянські часи) боротьби з інакомислячими як своєрідної форми репресії.

Заборона позбавлення громадянства в абсолютному вигляді закріплена також у конституціях Російської Федерації (частина третя ст. 6), Республіки Білорусь (частина друга ст. 10), Республіки Грузія (частина друга ст. 13). Конституції Словаччини (частина друга ст. 5), Чехи (частина друга ст. 12) містятьдещо інше формулювання: нікого не може бути позбавлено громадянства супроти його волі. У конституціях Молдови (частина друга ст. 17), Угорщини (частина перша ст. 69) забо­рона позбавлення громадянства має обмежений характер: ніхто не мо­же бути безпідставно (свавільно) позбавлений громадянства.

У Європейській конвенції про громадянство 1997 р. не вживається термін «позбавлення громадянства», натомість у назві ст. 7 «Втрата громадянства ех Іе%е або на ініціативу держави-учасниці» міститься інший. При цьому у ній встановлюється вичерпний перелік підстав, за якими може мати місце припинення громадянства.

Під терміном «позбавлення громадянства «російські вчені (Е. Коз­лова, О. Кутафін), українські правознавці (Ю. Тодика, М. Ришняк) розуміють розірвання громадянських зв'язків за ініціативою держави в односторонньому порядку, що не передбачає як умови згоди на це громадянина¹. Тобто позбавленню громадянства притаманний аспект примусовості, що суперечить сучасному розумінню громадянства як правового зв'язку між особою і Україною, що проявляється у їх

¹ Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право Российской Федерации: Учебник. — М., 1996. — С. 163; Тодика Ю. Н., Ришняк Н.А. Гражданство Украиньі: Учеб. пос. — X., 1996. — С. 24; Тодика Ю. М. Громадянство України: конституційно-правовий аспект: Навч. посіб. — X., 2002. — С. 44.

84

Громадянство України і статус іноземців

взаємних правах та обов'язках і не може бути розірваний ні однією, ні другою сторонами без їх взаємної згоди.

Позбавлення громадянства суперечить не тільки сучасному ро-зумінню громадянства, а й правам людини, позаяк застосовується як засіб покарання конкретно!' особи.

Особливістю позбавлення громадянства СРСР було те, шо в зако-нодавстві не були чітко визначені юридичні підстави такого його припинення, що давало можливість відповідним органам державної влади діяти на свій розсуд. Так, ст. 7 Закону СРСР «Про громадянст-во Союзу Радянських Соціалістичних Республік» 1938 р. лише зазна-чала, що особа може бути позбавлена громадянства в силу особливо­го указу Президії Верховно!' Ради СРСР. У Законі СРСР «Про фома-дянство СРСР» 1978 р. до підстав позбавлення громадянства були віднесені дії, які «ганьблять високе звання громадянина СРСР і завдають шкоди престижу або державній безпеці СРСР».

Принцип визнання права громадянина України на зміну громадянства визначають як право громадянина вільно, без особливих перепон змінити свое громадянство в порядку, встановленому законодавством. Відповідно до частини першої ст. 25 Конституції України громадянин України не може бути позбавлений права змінити громадянство. Сутність цього принципу полягає саме в зміні громадянства, а не в припиненні громадянства України без набуття громадянства іншої держави, що призводило б до безгромадянства. Права громадянина на зміну громадянства ніхто не може позбавити. Стійкий характер правових зв'язків особи і Української держави не означає насиль-ницького, примусового утримання людини в громадянстві. Це ущем-лювало б її свободу і суперечило тенденції демократизацп суспільних відносин¹.

Принцип неможливості автоматичного набуття громадянства Украї­ни іноземцем чи особою без громадянства внаслідок укладення шлюбу з громадянином України або набуття громадянства України його дружи­ною (чоловіком) та автоматичного припинення громадянства України одним з подружжя внаслідок припинення шлюбу або припинення грома­дянства України другим з подружжя. Цей принцип спрямований на забез-печеннярівноправностіжінок і чоловіківу сфері громадянства. Він узго-

¹ Конституційнє право України: Шдручник для студентів вищих навч. закладів / За ред. Ю. М. Тодики, В. С. Журавського. — С. 102.

85

Розділ 12

джений з Конвенцією про громадянство заміжньої жінки 1957 р., у якій визначається, що ні укладання, ні розірвання шлюбу з інозем-цем, ні зміна громадянства чоловіком у період шлюбу не веде до авто­матично! зміни громадянства жінки. Цей принцип у міжнародному праві зазнав певної еволюції. Якщо у Конвенції про громадянство заміжньої жінки він стосувався лише жінок, то в Європейській конвенції про громадянство 1997 р. його поширено на подружжя загалом. Це знайшло відображення і в Законі України «Про грома­дянство України».

Неможливість автоматичного набуття чи припинення громадянст­ва України, по суті, відображає зміст громадянства, тобто індивіду-альний, персональний зв'язок особи з Українською державою, неприпустимість автоматичного припинення громадянства без відповідного волевиявлення особи і дотримання встановленого порядку¹. Як випливає із ст. 9 Закону України «Про громадянство України», іноземець чи особа без громадянства, які перебувають у шлюбі з громадянином України, можуть бути прийняті до громадян­ства України за їх клопотанням. У ст. 19 цього закону встановлені підстави втрати громадянства України. При цьому воно втрачається від дня видання відповідного указу Президента України (ст. 22). Тоб­то втрата громадянства відбувається не автоматично з настанням відповідного юридичного факту, що є підставою втрати громадянства, а в порядку, передбаченому законом. Це стосується і неможливості автоматичного набуття громадянства України.

Принцип рівності перед законом громадян України незалежно від підстав, порядку і моменту набуття ними громадянства України означав, що кожний громадянин України володіє однаковими правами, свободами і обов'язками незалежно від підстав набуття громадянства. Не має значення і час його набуття. Цей принцип випливає із части-ни першої ст. 24 Конституції України, яка закріплює один із основних принципів конституційно-правового статусу людини і громадянина: «Громадяни мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом». Це означає, що кожний громадянин України має і може користуватися на рівних умовах з іншими громадянами всім об-сягом конституційних прав і свобод незалежно від будь-яких ознак і обставин, у тому числі підстав, порядку і моменту набуття громадян-

¹ Тодика Ю. М. Громадянство України: конституційно-правовий аспект. — С. 45. 86

Громадянство України і статус іноземців

ства України. На це спрямована і Європейська конвенция про грома­дянство, у п. 2 ст. 5 якої передбачено, що кожна держава-учасниця керується принципом недискримінації щодо своїх громадян незалеж-но від того, чи є вони громадянами за народженням, чи набули гро­мадянство пізніше. Саме цей принцип покладено і в основу національного законодавства України про громадянство.

Принцип збереження громадянства України незалежно від місця про­живання громадянина України означав, що виїзд громадянина за межі території держави не повинен припиняти його громадянство. Запро-вадження цього принципу зумовлено тим, що громадянство Ук­раїни — це постійний правовий зв'язок між фізичною особою і Україною, який не переривається ні в часі, ні в просторі. Цей принцип базується на праві кожної людини вільно вибирати місце свого проживання, вільно залишати територію України і праві громадян України в будь-який час повернутися в Україну, що закріплено у ст. 33 Конституції України.

Принцип невидачі громадян України іноземній державі зафіксовано в частині другій ст. 25 Основного Закону України: «Громадянин Ук­раїни не може бути вигнаний за межі України або виданий іншій державі». Це означає, що держава, її органи і посадові особи не ма-ють права ухвалювати з політичних чи будь-яких інших мотивів рішення про заборону чи неприпустимість перебування громадян України на її території. Держава не має права примусити громадяни­на залишити її територію.

Окрім того, громадянин України не може бути виданий іншій дер­жаві (неможливість екстрадиції). У разі вчинення злочину громадя-нином України поза межами України, він не може бути виданий іно­земній державі для притягнення до кримінальної відповідальності та віддання до суду. Громадянин України, який вчинив злочин за її межами, підлягає кримінальній відповідальності за Кримінальним кодексом України, якщо інше не передбачено міжнародними догово­рами України, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України.

Принцип захисту і піклування про громадян України, які перебувають за межами України випливає із положення частини третьої ст. 25 Кон­ституції України про те, що: «Україна гарантує піклування та захист своїм громадянам, які перебувають за її межами». Цей принцип ро-зуміють як обов'язок дипломатичних представництв і консульських установ України, посадових осіб вживати необхідних заходів для за-

87

Розділ 12

безпечення прав громадян України, які перебувають за кордоном, користуватися в повному обсязі правами, наданими законодавством країни перебування, міжнародними договорами, учасниця яких є Ук-раїна і держава перебування громадянина¹.

12.3. Набуття громадянства України

Набуття громадянства України — це одержання громадянства відповідно до визначених Законом України «Про громадянство України» підстав. Згідно зі ст. 6 цього закону громадянство України набувається за таких підстав:

• за народженням;

• за територіальним походженням;

• у результаті прийняття до громадянства;

• шляхом поновлення у громадянстві;

• у результаті усиновлення;

• шляхом встановлення над дитиною опіки чи піклування, влаш-тування дитини в дитячий заклад чи заклад охорони здоров'я, в дитя-чий будинок сімейного типу чи прийомну сім'ю або передачі на вихо-вання в сім'ю патронатного вихователя;

— встановленням над особою, визнаною судом недієздатною, опіки;

• у зв'язку з перебуванням у громадянстві України одного чи обох батьків дитини;

• у результаті визнання батьківства чи материнства або встанов­лення факту батьківства чи материнства;

• за іншими підставами, передбаченими міжнародними договора­ми України.

Набуття громадянства України за народженням (філіація). Філіація (франц._/іІіаііоп, лат./іііаііо — спадкоємність, вія/ЇНш — син) є основ-ним і найбільш поширеним способом набуття громадянства. При цьому набуття громадянства за народженням відбувається на основі прин-ципів «права крові» або «права грунту».

В «Юридичній енциклопедії» «право грунту» (лат. у'г/5 зоіі) визна-чається як принцип набуття громадянства в результаті народження.

¹ Тодика Ю. М. Громадянство України: конституційно-правовий аспект. — С. 50.

88

Громадянство України і статус іноземців

Він означав, що особа набуває громадянство держави, на території якої вона народилася, незалежно від громадянства батьків. Цей прин­цип передбачений у законодавстві про громадянство США і більшості латиноамериканських держав. При цьому він нерідко поєднується з принципом «права крові», особливо, коли це стосується дітей грома-дян відповідних держав, які народилися за кордоном'.

«Право крові» {л.г.т:.]и5 5ап§иіпІ5) — принцип набуття громадянства в результаті народження. Іноді його називають принципом набуття громадянства за походженням. Він означає, що особа набуває грома­дянство батьків незалежно від місця держави її народження. Більшість держав, у тому числі Україна, дотримується саме цього принципу. Але в ряді випадків ці держави враховують і принцип «пра­ва Грунту»².

У Законі України «Про громадянство України» (ст. 7) закріплено «принцип крові» — особа, батьки або один з батьків якої на момент її народження були громадянами України, є громадянином України.

Крім «принципу крові», в основу набуття громадянства України за народженням покладено також принцип «права грунту». Стаття 7 Закону України «Про громадянство України» передбачає вичерпний перелік випадків, коли застосовуються елементи «принципу грунту». До них належать такі:

• особа, яка народилася на території України від осіб без грома­дянства, які на законних підставах проживають на території України, є громадянином України;

• особа, яка народилася за межами України від осіб без громадян­ства, які постійно на законних підставах проживають на території України, і не набула за народженням громадянства іншої держави, є громадянином України;

• особа, яка народилася на території України від іноземців, які на законних підставах проживають на території України, і не набула за народженням громадянства жодного з батьків, є громадянином України;

• особа, яка народилася на території України, одному з батьків якої надано статус біженця в Україні чи притулок в Україні, і не набу­ла за народженням громадянства жодного з батьків або набула за

¹ Шемшученко Ю. С. Право Грунту // Юридична енциклопедія: В 6 т. / Редкол.: Ю. С. Шемшученко (голова редкол.) та ін. — К., 2003. — Т. 5: П-С. — С. 9.

² Шемшученко Ю. С. Право крові // Юридична енциклопедія. — Т. 5: П-С. — С. 14.

89

Розділ 12

народженням громадянство того з батьків, якому надано статус біженця в Україні чи притулок в Україні, є громадянином України;

• особа, яка народилася на території України від іноземця і особи без громадянства, які на законних підставах проживають на території України, і не набула за народженням громадянства того з батьків, який є іноземцем, є громадянином України;

• новонароджена дитина, знайдена на території України, обоє з батьків якої невідомі (знайда), є громадянином України.

У кожному з перелічених випадків не має значення, перебували батьки особи в шлюбі на момент її народження чи ні.

Особа, яка має право на набуття громадянства за народженням, є громадянином України з моменту народження.

Положення ст. 7 Закону України «Про громадянство України» спрямовані на запобігання випадкам безгромадянства, що можуть виникнути за народженням, і відповідають змістові п. 3 ст. 24 Міжна-родного пакту про громадянські і політичні права, п. 1 ст. 1 Конвенції про скорочення випадків безгромадянства, ст. 6 Європейської кон­венції про громадянство.

Набуття громадянства України за територіальним походженням. Умови набуття громадянства України за територіальним походжен­ням встановлені ст. 8 Закону України «Про громадянство України». Згідно з цією статтею громадянином України реєструється:

— особа, яка сама чи хоча б один з її батьків, дід чи баба, рідні (повнорідні та неповнорідні) брат чи сестра, син чи дочка, онук чи онука народилися або постійно проживали до 24 серпня 1991 р. на те­ риторії, яка стала територією України відповідно до Закону України «Про правонаступництво України», або яка сама чи хоча б один з її батьків, дід чи баба, рідні (повнорідні та неповнорідні) брат чи сестра народилися або постійно проживали на інших територіях, що входи­ ли на момент їх народження або під час їх постійного проживання до складу Української Народної Республіки, Західноукраїнської Народ- ної Республіки, Української Держави, Української Соціалістичної Ра- дянської Республіки, Закарпатської України, Української Радянської Соціалістичної Республіки (УРСР), і є особою без громадянства або іноземцем, який подав зобов'язання припинити іноземне громадян­ ство, та подала заяву про набуття громадянства України, а також її неповнолітні діти.

При цьому іноземці, які є громадянами (підданими) кількох дер­жав, подають зобов'язання припинити громадянство всіх цих держав.

90

Громадянство України і статус іноземців

Іноземці, яким надано статус біженця в Україні чи притулок в Україні, замість зобов'язання припинити іноземне громадянство по­лагать декларацію про відмову особи, якій надано статус біженця в Україні чи притулок в Україні, від іноземного громадянства;

• дитина, яка народилася чи постійно проживала натериторії УРСР (або хоча б один з її батьків, дід чи баба народилися чи постійно прожи­вали на територіях, зазначених вище і є особою без громадянства або іноземцем, щодо якого подано зобов'язання припинити іноземне гро­мадянство), за заявою одного з батьків або опікуна чи піклувальника;

• дитина, яка народилася на території України після 24 серпня 1991 р. і не набула за народженням громадянство України та є особою без громадянства або іноземцем, шодо якого подано зобов'язання припинити іноземне громадянство, за клопотанням одного з її закон-них представників.

Іноземці, які набувають громадянства України за територіальним походженням та подали зобов'язання припинити іноземне громадян­ство, повинні подати документ про це, виданий уповноваженим орга­ном відповідної держави, до уповноваженого органу України протя-гом двох років з моменту реєстрації їх громадянами України. Якщо іноземці, маючи всі передбачені законодавством цієї держави підста-ви для отримання такого документа, з незалежних від них причин не можуть отримати його, вони подають декларацію про відмову від іноземного громадянства.

Декларація про відмову від іноземного громадянства — це документ, у якому іноземець, який узяв зобов'язання припинити іноземне гро­мадянство і в якого існують незалежні від нього причини неотриман-ня документа про припинення іноземного громадянства (підданства) або іноземних громадянств (підданств), засвідчує свою відмову від громадянства (підданства) іншої держави або громадянств (підданств) інших держав.

Датою набуття громадянства України за територіальним поход­женням є дата реєстрації набуття особою громадянства України.

Набуття громадянства України у результаті прийняття до громадян­ства (натуралізація). В «Юридичній енциклопедії» натуралізація (франц. паШгаІізаІіоп, від лат. паіигаііз — природний, дійсний, справжній) визначається як акт прийняття до громадянства певної держави іноземця чи особи без громадянства.

Натуралізація має дві основні форми'. індивідуальну (відповідно до заяви) і в силу державного правонаступництва. Набуття громадянства

91

Розділ 12

в силу державного правонаступництва не є видом колективної нату-ралізації. У цьому випадку громадянство виникає безпосередньо у ре-зультаті появи нового суб'єкта міжнародного права. Визначальним є те, що особа залишається на території цього суб'єкта і не заявляв про свій намір вийти з громадянства, що виникло. Натуралізація здійснюється, як правило, відповідно до волевиявлення особи¹.

Індивідуальна натуралізація у свою чергу поділяється на нату­ралізацію, яка базується на особистому виборі, і на натуралізацію за законом. Остання являє собою юридичний наслідок одруження іноземця з громадянином даної держави, а також усиновлення, опіки, визнання батьківства тощо².

У чинному законодавстві України замість терміна «натуралізація» використовується термін «прийняття до громадянства України».

Іноземець або особа без громадянства можуть бути прийняті до гро­мадянства України за їх клопотанням за додержання таких умов:

а) визнання і дотримання Конституції України та законів України;

б) подання декларації про відсутність іноземного громадянства (для осіб без громадянства) або зобов'язання припинити іноземне громадян­ ство (для іноземців).

При цьому іноземці, які перебувають у громадянстві (підданстві) кількох держав, подають зобов'язання припинити громадянство (підданство) цих держав. Іноземці, яким надано статус біженця в Україні чи притулок в Україні, замість зобов'язання припинити іноземне громадянство подають декларацію про відмову особи, якій надано статус біженця в Україні чи притулок в Україні, від іноземно­го громадянства. Іноземці, які подали зобов'язання припинити іно­земне громадянство, повинні подати документ про це, виданий упов-новаженим органом відповідної держави, до уповноваженого органу України протягом двох років з моменту прийняття їх до громадянства України.

Якщо особа, маючи всі передбачені законодавством держави підстави для отримання документа про припинення іноземного громадянства, з незалежних від неї причин не може офимати його, вона подає декларацію про відмову від іноземного громадянства.

¹ Чалий П. Ф. Натуралізація // Юридична енциклопедія: У 6 т. / Редкол.: Ю. С. Шем- шученко (голова редкол.) та ін. — К., 2002. — Т. 4: Н-П. — С. 72.

² Фрицький О. Ф. Конституційне право України: Підручник. — К., 2002. — С. 132.

92

Громадянство України і статус іноземців

Подання зобов'язання припинити іноземне громадянство не ви-магається від іноземців, які є громадянами (підданими) держав, зако-нодавство яких передбачає автоматичне припинення особами грома­дянства (підданства) цих держав одночасно з набуттям громадянства іншої держави, або якщо міжнародні договори України з іншими державами, громадянами яких є іноземці, передбачають припинення особами громадянства цих держав одночасно з набуттям громадянст­ва України;

в) безперервне проживання на законник підставах на територїі Ук­раїни протягом останніх п 'яти років.

Проживання особи в Україні повинно відповідати двом кри-теріям — законності та безперервності.

Проживання на територїі України на законних підставах — це про­живання в Україні іноземця чи особи без громадянства, які мають у паспорті громадянина колишнього СРСР зразка 1974 р. відмітку про постійну чи тимчасову прописку на території України, або зареєстру-вали на території України свій національний паспорт, або мають посвідку на постійне чи тимчасове проживання на території України, або їм надано статус біженця чи притулок в Україні.

Безперервне проживання на території України — це проживання в Україні особи, якщо її разовий виїзд за кордон у приватних справах не перевищував 90 днів, а в сумі за рік — 180 днів. Не є порушенням ви-моги про безперервне проживання виїзд особи за кордон у службове відрядження, на навчання, у відпустку, на лікування за рекомен-дацією відповідного медичного закладу або зміна особою місця про­живання на території України.

Умова про безперервне проживання на законних підставах на те­риторії України не поширюється на іноземців чи осіб без громадянст­ва, які перебувають у шлюбі з громадянином України понад два роки, і на іноземців чи осіб без громадянства, які перебували з громадяни­ном України понад два роки у шлюбі, що припинився внаслідок його смерті. Дворічний термін перебування у шлюбі з громадянином України не застосовується до іноземців і осіб без громадянства, яким було надано дозвіл на імміграцію відповідно до Закону України «Про імміграцію» від 7 серпня 2001 р. (п. 1 частини третьої ст. 4).

Для осіб, яким надано статус біженця в Україні чи притулок в Україні, термін безперервного проживання на законних підставах на території України встановлюється на три роки з моменту надання їм статусу біженця в Україні чи притулку в Україні, а для осіб, які в'їха-

93

Розділ 12

ли в Україну особами без громадянства, — на три роки з моменту в'їзду в Україну;

г) отримання дозволу на імміграцію.

Ця умова не поширюється на осіб, яким надано статус біженця в Україні або притулок в Україні, та на іноземців і осіб без громадянст­ва, які прибули в Україну на постійне проживання до набрання чинності Законом України «Про імміграцію» і мають у паспорті гро-мадянина колишнього СРСР зразка 1974 р. відмітку про прописку або отримали посвідку на постійне проживання в Україні;

г) володіння державною мовою або її розуміння в обсязі, достатньому для спілкування. 3 гуманітарних міркувань ця умова не поширюється на осіб, які мають певні фізичні вади (сліпі, глухі, німі);

д) наявність законник джерел існування.

Ця умова не поширюється на осіб, яким надано статус біженця в Україні або притулок в Україні.

Законні джерела існування — це заробітна плата, прибуток від підприємницької діяльності або власності, пенсія, стипендія, алімен-ти, соціальні виплати та допомога, власні фінансові заощадження або фінансова допомога від членів сім'ї, інших фізичних та юридичних осіб, які мають законні доходи. При цьому закон не встановлює пев-ного мінімального розміру законного джерела існування.

Згідно з положеннями ст. 9 Закону України «Про громадянство Ук­раїни» особи, які мають визначні заслуги перед Україною, та особи, прийняття яких до громадянства України становить державний інте-рес для України, мають виконувати лише умови про визнання і до-тримання Конституції України та законів України, а також стосовно подання декларації про відсутність іноземного громадянства (для осіб без громадянства) або зобов'язання припинити іноземне громадянст­во (для іноземців).

Прийняття до громадянства України дитини, яка проживав в Україні і один із батьків якої або інша особа, яка відповідно до Зако­ну України «Про громадянство України» є її законним представником і має дозвіл на імміграцію в Україну, здійснюється за спрощеною про­цедурою — від них не вимагається: 1) визнання і дотримання Консти­туції України та законів України; 2) безперервного проживання на за-конних підставах натериторії України протягом останніх п'яти років; 3) отримання дозволу на імміграцію; 4) володіння державною мовою або її розуміння в обсязі, достатньому для спілкування; 5) наявності законних джерел існування. Дозвіл на імміграцію в Україну не вима-

94

Громадянство України і статус іноземців

гається, якщо законним представником дитини є особа, якій надано статус біженця в Україні або притулок в Україні, або іноземець чи особа без громадянства, які прибули в Україну на постійне проживання до набрання чинності Законом України «Про імміфацію» (7 серп-ня 2001 р.) і мають у паспорті громадянина колишнього СРСР зразка 1974 р. відмітку про прописку або отримали посвідку на постійне проживання в Україні.

До громадянства України не приймається особа, яка:

• вчинила злочин проти людства чи здійснювала геноцид;

• засуджена в Україні до позбавлення волі за вчинення тяжкого або особливо тяжкого злочину (до погашення або зняття судимості);

• вчинила на територіїіншоїдержавидіяння, яке визнанозаконо-давством України тяжким або особливо тяжким злочином.

Датою набуття громадянства України внаслідок прийняття до громадянства є дата видання відповідного указу Президента України.

Поновлення у громадянстві України, яке прийнято визначати як ре-патріація, можливе для осіб, які раніше перебували у громадянстві України, але потім за якихось обставин його втратили.

Поновлення у громадянстві України здійснюється реєстрацією осіб, які після припинення громадянства України є особами без гро­мадянства і подали заяву про поновлення у громадянстві України не-залежно від того, проживають вони постійно в Україні чи за кордо­ном, але за умови відсутності обставин, за яких не допускається прийняття до громадянства України. Такий порядок поновлення у громадянстві України поширюється і на осіб, які після припинення громадянства України набули іноземне громадянство (підданство) або іноземні громадянства (підданства), повернулися в Україну на постійне проживання і подали заяву про поновлення у громадянстві України та зобов'язання припинити іноземне громадянство. При цьому іноземець, який перебуває у громадянстві (підданстві) кількох держав, подає зобов'язання припинити громадянство всіх цих дер­жав.

Іноземець, якому надано статус біженця в Україні чи притулок в Україні, замість зобов'язання припинити іноземне громадянство подає декларацію про відмову особи, якій надано статус біженця в Україні чи притулок в Україні, від іноземного громадянства.

Іноземець, який подав зобов'язання припинити іноземне грома­дянство, повинен подати документ про це, виданий уповноваженим органом відповідної держави, до уповноваженого органу України

95

Розділ 12

протягом двох років з моменту реєстрації його громадянином Ук­раїни. Якщо іноземець, маючи всі передбачені законодавством цієї держави підстави для отримання такого документа, з незалежних від нього причин не може отримати його, він подає декларацію про відмову від іноземного громадянства.

У громадянстві України не поновлюються особи, які втратили гро-мадянство України у зв'язку з набуттям його внаслідок обману, свідо-мого подання неправдивих відомостей чи фальшивих документів або стосовно яких рішення про оформлення набуття громадянства України скасовані на підставі ст. 21 Закону України «Про громадянст-во України» (якщо особа набула громадянство України за тери-торіальним походженням або через поновлення у громадянстві шляхом обману, внаслідок подання свідомо неправдивих відомостей або фальшивих документів, приховування будь-якого суттєвого фак­ту, за наявності якого особа не може набути громадянство України).

Датою набуття громадянства України внаслідок поновлення у громадянстві є дата реєстрації набуття особою громадянства України.

Набуття громадянства України у результаті усиновлення. Дитина, яка є іноземцем або особою без громадянства і яку усиновлюють громадя-ни України або подружжя, один з якого є громадянином України, а другий — особою без громадянства, стає громадянином України з мо­менту набрання чинності рішенням про усиновлення, незалежно від того, проживав вона постійно в Україні чи за кордоном.

Дитина, яка є особою без громадянства або іноземцем і яку уси-новлює подружжя, один з якого є громадянином України, а другий — іноземцем, стає громадянином України з моменту набрання чинності рішенням про усиновлення, незалежно від того, проживає вона постійно в Україні чи за кордоном.

Повнолітня особа, яка є особою без громадянства, постійно прожи­ває на території України і яку усиновлюють громадяни України або подружжя, один з якого є громадянином України, стає громадянином України з моменту набрання чинності рішенням суду про усиновлення.

Набуття громадянства України шляхом встановлення над дитиною опіки чи піклування, влаштування дитини в дитячий заклад чи заклад охорони здоров'я, у дитячий будинок сімейного типу чи прийомну сім'ю або передачі на виховання в сім'ю патронатного вихователя.

Дитина, яка є іноземцем або особою без громадянства, над якою встановлено опіку чи піклування і опікуном або піклувальником при-значено громадянина України або осіб, одна з яких є громадянином

96

Громадянство України і статус іноземців

України, а друга — особою без громадянства, стає громадянином Ук­раїни з моменту прийняття рішення про встановлення опіки чи піклування або з моменту набрання чинності рішенням суду про встановлення опіки чи піклування.

Дитина, яка проживав на території України та є особою без грома­дянства або іноземцем, над якою встановлено опіку чи піклування і опікуном або піклувальником призначено осіб, одна з яких є грома­дянином України, а друга — іноземцем, стає громадянином України з моменту прийняття рішення про встановлення опіки або піклування чи з моменту набрання чинності рішенням суду про встановлення опіки або піклування, якщо така дитина у зв'язку із встановленням опіки або піклування не набуває громадянство опікуна чи піклуваль-ника, який є іноземцем.

Дитина, яка є іноземцем або особою без громадянства і постійно проживає в дитячому закладі чи закладі охорони здоров'я, адміністрація яких виконує щодо неї функції опікуна або піклуваль-ника, стає громадянином України з моменту влаштування в такий за­клад, якщо її батьки померли, позбавлені батьківських прав, визнані безвісно відсутніми чи недієздатними, оголошені померлими або як­що батьки дитини, розлученої із сім'єю, не знайдені.

Дитина, яка є іноземцем або особою без громадянства і вихо-вується в дитячому будинку сімейного типу, прийомній сім'ї, сім'ї па-тронатного вихователя, якщо хоча б один із батьків-вихователів або прийомних батьків, або патронатних вихователів є громадянином Ук­раїни, стає громадянином України з моменту влаштування дитини до дитячого будинку сімейного типу чи прийомної сім'ї або передачі на виховання в сім'ю патронатного вихователя, якщо її батьки померли, позбавлені батьківських прав, визнані безвісно відсутніми чи недієздатними, оголошені померлими або якщо батьки дитини, роз­лученої із сім'єю, не знайдені.

Набуття громадянства України у результаті встановлення над осо­бою, визнаною судом недієздатною, опіки.

Іноземець або особа без громадянства, які проживають в Україні на законних підставах, визнані судом недієздатними, над якими вста­новлено опіку громадянина України, набувають громадянство Ук­раїни з моменту набрання чинності рішенням про встановлення опіки.

Набуття громадянства України у зв'язку з перебуванням у грома-дянстві України одного чи обох батьків дитини.

4-8152

97

Розділ 12

Дитина, яка є іноземцем або особою без громадянства, один з батьків якої є громадянином України, а другий є особою без грома­дянства, реєструється громадянином України за клопотанням того з батьків, який є громадянином України.

Дитина, яка є особою без громадянства, один з батьків якої є гро­мадянином України, а другий є іноземцем, реєструється громадяни­ном України за клопотанням того з батьків, який є громадянином України.

Дитина, яка є іноземцем або особою без громадянства, батьки якої перебувають у громадянстві України, реєструється громадянином України за клопотанням одного з батьків.

Дитина, яка є іноземцем, один із батьків якої є громадянином України, а другий — іноземцем, реєструється громадянином України за клопотанням того з батьків, який є громадянином України.

Набуття громадянства України у результаті визнання батьківства чи материнства або встановлення факту батьківства чи материнства.

Дитина незалежно від місця її народження та місця постійного про­живання набуває громадянство України у разі:

• визнання батьківства дитини, мати якої є іноземкою або особою без громадянства, а батьком визнано громадянина України;

• визнання материнства дитини, батько якої є іноземцем або осо­бою без громадянства, а матір'ю визнано громадянку України;

• встановлення факту батьківства дитини, мати якої є іноземкою або особою без громадянства, якщо батько дитини перебував у грома­дянстві України;

• встановлення факту материнства дитини, батько якої є інозем­цем або особою без громадянства, якщо мати дитини перебувала у громадянстві України.

При цьому, якщо визнання батьківства чи материнства або встанов­лення факту батьківства чи материнства мали місце після досягнення дитиною повноліття, така особа, яка є особою без громадянства, набу­ває громадянство України незалежно від місця народження та місця постійного проживання у разі настання передбачених вище умов.

Якщо визнання батьківства чи материнства або встановлення факту батьківства чи материнства мали місце після досягнення дити­ною повноліття, така особа, яка є іноземцем, набуває громадянство України незалежно від місця народження та місця постійного прожи­вання, якщо вона подала заяву про набуття громадянства України та зобов'язання припинити іноземне громадянство.

98

Громадянство України і статус іноземців

Набуття громадянства України дітьми віком від 14 до 18 років може відбуватися лише за їхньою згодою.

Набуття громадянства України за іншими підставами, передбаченими міжнародними договорами України.

Таке набуття громадянства має місце: а) за об'єднання двох і більше держав в одну і за розпаду велико! держави; б) при укладанні мирних договорів, угод з питань репатріації, спеціальних угод з тери-торіальних питань, які пов'язані з переходом частини територп' від однієї держави до іншої (цесія), обміну окремими частинами тери-торій, продажу частини території.

У разі територіальних змін можливі оптація і трансферт.

Оптація — це добровільний вибір особою громадянства шляхом подан-ня індивідуальної заяви про те, що оптант бажає жити на території держави, якій передається територія його проживання.

Трансферт — автоматична зміна громадянства, коли разом з перехо­дом території автоматично змінюється громадянство незалежно від згоди чи незгоди населення території, яка переходить під юрисдикцію іншої держави. Наприклад, фактично трансферт відбувся під час об'єднання НДР і ФРН¹.

12.4. Припинення громадянства України

Згідно зі ст. 17 Закону України «Про громадянство України» грома­дянство України припиняється:

• внаслідок виходу з громадянства України;

• внаслідок втрати громадянства України;

— за підставами, передбаченими міжнародними договорами України.

Вихід з громадянства — це припинення громадянства за ініціативою особи.

Україна, як і більшість держав, застосовує дозвільний порядок вихо­ду особи з громадянства. Він полягає у припиненні громадянства на основі рішення компетентного державного органу за клопотанням зацікавленої особи.

¹ Докл.: Тодика Ю. М. Громадянство України: конституційно-правовий аспект: Навч. посіб. — X., 2002. — С. 108-109.

99

Розділ 12

Громадянин України, який відповідно до чинного законодавства України є таким, що постійно проживав за кордоном, може вийти з громадянства України за його клопотанням, яке подається на ім'я Президента України. Це правило відповідає положенням Європейсь-кої конвенції про громадянство 1997 р., у п. 2 ст. 8 якої зазначено, що державам-учасницям надається можливість передбачити у своему внутрішньому законодавстві вихід з громадянства тільки особам, які постійно проживають за кордоном.

Для запобігання виникненню випадків безгромадянства Закон України «Про громадянство України» (ст. 18) передбачає умови, за яких допускається вихід з громадянства України. Це набуття громадян­ства іншої держави або отримання документа, виданого уповноваже-ними органами іншої держави, про те, що громадянин України набу-де її громадянство, якщо вийде з громадянства України.

Крім того, передбачено випадки, коли вихід з громадянства України не допускається. Це такі випадки, коли особу, яка клопоче про вихід з громадянства України, в Україні притягнуто як обвинувачену у кримінальній справі або стосовно якої в Україні є обвинувальний вп­рок суду, що набрав чинності і підлягає виконанню.

Закон України «Про громадянство України» окремо визначає підста-ви виходу з громадянства України дітей:

• якщо дитина виїхала разом з батьками на постійне проживання за кордон і батьки виходять з громадянства України, за клопотанням одного з батьків разом з батьками з громадянства України може вийти і дитина;

• якщо один з батьків виїхав разом з дитиною на постійне прожи­вання за кордон і виходить з громадянства України, а другий зали-шається громадянином України, дитина може вийти з громадянства України разом з тим із батьків, який виходить з громадянства України, за його клопотанням;

• якщо один з батьків виїхав разом з дитиною на постійне прожи­вання за кордон і виходить з громадянства України, а другий є інозем-цем чи особою без громадянства, дитина може вийти з громадянства України разом з тим із батьків, який виходить з громадянства України, за його клопотанням;

• якщо дитина виїхала на постійне проживання за кордон і її бать­ки вийшли з громадянства України, дитина може вийти з громадян­ства України за клопотанням одного з батьків;

100

Громадянство України і статус іноземців

• якщо дитина виїхала на постійне проживання за кордон з одним із батьків і він вийшов з громадянства України, а другий є громадяни-ном України, дитина може вийти з громадянства України за клопо-танням про це того з батьків, який вийшов з громадянства України;

• якщо дитина виїхала на постійне проживання за кордон з одним із батьків і він вийшов з громадянства України, а другий є іноземцем чи особою без громадянства, дитина може вийти з громадянства України за клопотанням того з батьків, який вийшов з громадянства України;

• дитина, яка відповідно до чинного законодавства України вва-жається такою, що постійно проживав за кордоном, може вийти з громадянства України за клопотанням одного з батьків;

• дитина, яка набула громадянство України за народженням, як­що на момент її народження батьки або хоча б один із них були іно-земцями чи особами без громадянства, може вийти з громадянства України за клопотанням одного з батьків незалежно від місця ЇЇ про­живання;

• дитина, яка усиновлена подружжям, один з якого є громадяни-ном України, а другий є іноземцем, може вийти з громадянства Ук­раїни за клопотанням усиновителя, який є іноземцем;

• дитина, усиновлена іноземцями або особами без громадянства, може вийти з громадянства України одного з усиновителів.

Принципове значення має положення, що вихід дітей віком від 14 до 18 років з громадянства України може відбуватися лише за їхньою згодою.

Датою припинення громадянства України є дата видання відповідного указу Президента України.

Втрата громадянства — це припинення громадянства за чітко визна-ченими в законі підставами.

Устатті 19 Закону України «Про громадянство України» встанов-лено вичерпний перелік підстав, за наявності яких громадянин України може втратити громадянство України. Таким підставами є:

— добровільне набуття громадянином України громадянства іншої держави, якщо на момент такого набуття він досяг повноліття.

Добровільним набуттям громадянства іншої держави вважаються всі випадки, коли громадянин України для набуття громадянства іншої держави повинен був звертатися із заявою чи клопотанням про таке набуття відповідно до порядку, встановленого національним законодавством держави, громадянство якої набуто.

101

Розділ 12

Не вважаються добровільним набуттям іншого громадянства такі випадки, як:

а) одночасне набуття дитиною за народженням громадянства України та громадянства іншої держави чи держав;

б) набуття дитиною, яка є громадянином України, громадянства своїх усиновителів у результаті усиновлення її іноземцями;

в) автоматичне набуття громадянином України іншого громадян­ ства у результаті одруження з іноземцем;

г) автоматичне набуття громадянином України, який досяг по- вноліття, іншого громадянства у результаті застосування законодав- ства про громадянство іноземної держави, якщо такий громадянин України не отримав документ, що підтверджує наявність у нього фо- мадянства іншої держави;

• набуття особою громадянства України на підставі ст. 9 зазначе-ного закону внаслідок обману, свідомого подання неправдивих ведо­мостей або фальшивих документів;

• добровільний вступ на військову службу іншої держави, яка відповідно до законодавства цієї держави не є загальним військовим обов'язком чи альтернативною (невійськовою) службою.

За всіх зазначених обставин, окрім випадків, коли особа набула громадянство України шляхом подання свідомо неправдивих відомо-стей або фальшивих документів, громадянство України не втра-чається, якшо внаслідок цього громадянин України стане особою без громадянства.

Потрібно розрізняти поняття «втрата громадянства» та «позбав-лення громадянства». Проте на сьогодні не існує загальновизнаного поняття «позбавлення громадянства» ні на міжнародному рівні, ні на рівні більшості національних правових систем. Заборона застосуван­ня позбавлення громадянства в Конституції України (частина перша ст. 25) і в Законі України «Про громадянство України» (п. 3 ст. 2) випливає із двостороннього характеру правового зв'язку між фізич-ною особою і державою, що проявляється у їх взаємних правах та обов'язках. Тобто недопустимості розірвання цих зв'язків як однією, так і другою сторонами без взаємної згоди.

За національним правом більшості держав підставами позбавлення громадянства є такі:

— денатуралізація — примусове позбавлення громадянства особи, яка набула його в порядку натуралізації, тобто через прийняття до фома­ дянства. Денатуралізація базується на концепції недостатньої устале-

102

Громадянство України і статус іноземців

ності зв'язку натуралізованого громадянина з його новою батьківщи-ною. Тому законодавство деяких держав встановлює умови, за яких акт натуралізаціїскасовується. Денатуралізація має персональний ха­рактер і, як правило, застосовується до особи, котра вчинила певні протиправні дії. Практика позбавлення громадянства натуралізова-них осіб існує в Австрії, Аргентині, Венесуелі, Ірландії, Канаді, Су-дані, США та інших країнах;

— денаціоналізація — примусове позбавлення громадянства осіб, які набули його за правом народжєння.

Громадянин України, який подав заяву про вихід з громадянства України або щодо якого оформляється втрата громадянства, до ви-дання указу Президента України про припинення громадянства Ук­раїни користується всіма правами і несе всі обов'язки громадянина України.

До міжнародних договорів України, що встановлюють інші підста-ви припинення громадянства України, належить, зокрема, Угода між Україною і Республікою Білорусь про спрощений порядок зміни громадян­ства громадянами України, які постійно проживають у Республіці Біло­русь, і громадянами Республіки Білорусь, які постійно проживають в Ук-раїні від 12березня 1999 р., що була ратифікована Законом України від 21 жовтня 1999 р. Відповідно до цієї угоди (ст. 1) кожна із сторін на-дає громадянам іншої сторони, які постійно проживають на законних підставах на її території, громадянство відповідно до її національного законодавства.

Протягом десяти днів після надання особі нового громадянства компетентні органи сторони, громадянство якої набувається, вида-ють особі документ, який підтверджує набуте громадянство, одночас-но вилучають документ, який підтверджує припинене громадянство, і пересилають його дипломатичними каналами стороні, громадянство якої припиняється, разом з повідомленням про набуття нового громадянства із зазначенням дати набуття громадянства.

Протягом двох місяців після отримання повідомлення про набут­тя особою нового громадянства сторона, громадянство якої припи­няється, оформляє припинення громадянства і повідомляє про це стороні, громадянство якої набувається.

Дата набуття громадянства однієї сторони буде датою припинення громадянства іншої сторони.

103

Розділ 12

72.5. Органи, які вирішують питання, пов'язані з громадянством України

До органів, які беруть участь у вирішенні питань гоомадянства, на­лежать: Президент України, Комісія при Президентові України з пи­тань гоомадянства, спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади з питань гоомадянства та підпорядковані йому органи, Міністерство закордонних справ України, дипломатичні представництва та консульські установи України.

Президент України відповідно до п. 26 частини першої ст. 106 Кон-ституції України приймає рішення про прийняття до гоомадянства України та припинення гоомадянства України. Саме це положення стало базовим для ст. 22 Закону України «Про громадянство України», згідно з якою Президент України:

— приймає рішення і видає укази відповідно до Конституції України і цього закону про прийняття до гоомадянства України і про припинення гоомадянства України;

• визначає порядок провадження за заявами і поданнями з питань громадянства та виконання прийнятих рішень;

• затверджує Положення про Комісію при Президентові України з питань громадянства.

Укази Президента України про прийняття до громадянства України і припинення громадянства України за своїми юридичними ознаками є індивідуальними правовими актами, які встановлюють не загальні правила поведінки, а конкретні приписи, звернені до окре-мого індивіда, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпу-ють свою дію. Такі укази згідно з частиною четвертою ст. 106 Консти­туції України не потребують скріплення підписами Прем'єр-міністра України і міністра, відповідального за акт та його виконання.

Підставами для прийняття рішень Президентом України є виснов-ки Комісії при Президентові України з питань громадянства.

Президент України визначає порядок провадження за заявами і поданнями з питань громадянства та виконання прийнятих рішень. Такий Порядок затверджено Указом Президента України «Питання організації виконання Закону України «Про громадянство України» від 27 березня 2001 р. № 215/2001 із змінами та доповненнями, внесе-ними Указом Президента України від 27 червня 2006 р. № 588/2006.

104

Громадянство України і статус іноземців

Закон України «Про громадянство України» не передбачає офіпійного оприлюднення указів Президента України про прийняття до громадянства України і припинення громадянства України. Відповідно до п.п. 98—100 Порядку рішення Президента України про прийняття до громадянства або припинення громадянства України надсилаються Міністерству внутрішніх справ України та Міністерст-ву закордонних справ України, які в свою чергу надсилають повідо-млення про прийняті Президентом України рішення відповідним ор­ганам внутрішніх справ за місцем проживання осіб, стосовно яких прийнято рішення, або дипломатичним представництвам чи кон­сульским установам України за місцем постійного проживання осіб, стосовно яких прийнято рішення. Органи внутрішніх справ, дипло-матичні представництва чи консульські установи України у тижневий строк повідомляютьу письмовій формі відповідну особу про прийня-те Президентом України рішення.

Комісія при Президентов! України з питань громадянства (далі — комісія) є допоміжним органом при Президентові України, утворе-ним відповідно до Закону України «Про громадянство України». У своїй діяльності вона керується Конституцією України, Законом України «Про громадянство України», іншими законами, актами Президента України та Кабінету Міністрів України, а також положенням про неї.

Положення про Комісію при Президентові України з питань грома­дянства затверджено Указом Президента України від 27 березня 2001 р. № 215/2001 (в редакції Указу Президента України від 27 черв-ня 2006 р. № 588/2006).

Відповідно до ст. 23 Закону України «Про громадянство України» комісія виконує такі повноваження:

• розглядає заяви про прийняття до громадянства України, вихід з громадянства України та подання про втрату громадянства України і вносить пропозиції Президентові України щодо задоволення цих за-яв та подань;

• повертає документа про прийняття до громадянства України чи про вихід з громадянства України уповноваженому центральному органу виконавчої влади з питань громадянства або Міністерству закордонних справ України для їх оформлення відповідно до вимог чинного законодавства України;

• контролює виконання рішень, прийнятих Президентом Украї­ни з питань громадянства.

4а-8І52

105

Розділ 12

До основних завдань комісії відповідно до положення про неї нале­жать:

• розгляд заяв про прийняття до громадянства України, про вихід із громадянства України, подань про втрату громадянства України, документів про припинення громадянства України з підстав, перед­бачених міжнародними договорами України, внесення пропозицій Президентові України з цих питань;

• здійснення контролю за виконанням рішень з питань громадян­ства, прийнятих Президентом України;

• участь у підготовці проектів законів, інших нормативно-право-вих актів про громадянство, внесення відповідних пропозицій Президентові України;

• вивчення і узагальнення практики виконання законодавства України про громадянство, внесення пропозицій Президентові України щодо його вдосконалення та поліпшення діяльності органів виконавчої влади, пов'язаної з реалізацією законодавства про громадянство;

• вивчення і узагальнення міжнародно-правових актів з питань громадянства, законодавства про громадянство інших держав та практики його реалізації.

Комісія для виконання покладених на неї завдань має право:

• повертати заяви із доданими до них документами про прийнят­тя до громадянства України, про вихід з громадянства України, по-дання про вфату громадянства України, документи про припинення громадянства України з підстав, передбачених міжнародними догово­рами України, Міністерству внуфішніх справ України або Міністер-ству закордонних справ України для оформлення їх відповідно до вимог чинного законодавства України;

• одержувати в установленому порядку від центральних та місце-вих органів виконавчої влади інформацію, необхідну для розгляду заяв про прийняття до громадянства України і про вихід з громадян­ства України, подань про вфату громадянства України, документів про припинення громадянства України з підстав, передбачених міжнародними договорами України;

• звертатися у межах своєї компетенції до ценфальних та місце-вих органів виконавчої влади щодо проведення ними перевірки підстав, наявність або відсутність яких є необхідною для прийняття до громадянства України або припинення громадянства України, та виконання умов прийняття до громадянства України або виходу з громадянства України;

106

Громадянство України і статус іноземців

• надавати рекомендації і роз'яснення щодо порядку застосуван-ня законодавства України з питань громадянства;

• утворювати в разі потреби тимчасові експертні та робочі групи, залучати в установленому порядку до участі в їх роботі посадових осіб центральних та місцевих органів виконавчої влади, працівників уста-нов та організацій, провідних учених і спеціалістів;

• заслуховувати на своїх засіданнях керівників центральних та місцевих органів виконавчої влади, установ і організацій з питань, що належать до її компетенции

• користуватися в установленому порядку інформаційними бан­ками даних центральних та місцевих органів виконавчої влади тощо.

Комісія під час розгляду заяв і подань з питань громадянства пе­ре віряє:

• відповідність оформлення поданих документів вимогам законо­давства України;

• підтвердження документами виконання умов прийняття особи до громадянства України та виходу особи з громадянства України, а також наявності підстав для втрати особою громадянства України;

• відсутність підстав, за наявності яких прийняття особи до гро­мадянства України або припинення особою громадянства України не допускається.

За результатами розгляду комісія приймає рішення про внесення пропозицій Президентові України щодо задоволення заяв про прийняття до громадянства України, про вихід з громадянства України, подань про втрату громадянства України та документів про припинення громадянства України за підставами, передбаченими міжнародними договорами України.

Функції спеціально уповноваженого центрального органу виконав­чої влади з питань громадянства покладені на Міністерство внутрішніх справ України відповідно до п. 2 Указу Президента України «Питання організації виконання Закону України «Про гро­мадянство України».

Спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади з питань громадянства і підпорядковані йому органи здійснюють такі повноваження:

1. встановлюють належність до громадянства України відповідно до ст. 3 Закону України «Про громадянство України»;

2. приймають заяви разом з необхідними документами щодо прий­няття до громадянства України, щодо виходу з громадянства України

107

Розділ 12

дітей у випадках, передбачених частинами восьмою — одинадцятою ст. 18 Закону України «Про громадянство України», перевіряють пра-вильність їх оформлення, наявність умов для прийняття до громадянст-ва України і відсутність підстав, за наявності яких особа не приймається до громадянства України, наявність підстав для виходу з громадянства України і відсутність підстав, за наявності яких не допускається вихід з громадянства України, та разом зі своїм висновком надсилають на роз-гляд Комісії при Президентові України з питань громадянства;

3) готують подання про втрату особами громадянства України і ра­ зом з необхідними документами надсилають на розгляд Комісії при Президентові України з питань громадянства;

4) приймають рішення про оформлення набуття громадянства України особами за підставами, передбаченими пунктами 1, 2, 4—10 ст. 6 Закону України «Про громадянство України», а саме:

• за народженням;

• за територіальним походженням;

• у результаті поновлення у громадянстві;

• у результаті усиновлення;

— шляхом встановлення над дитиною опіки чи піклування, влаштування дитини в дитячий заклад чи заклад охорони здоров'я, у дитячий будинок сімейного типу чи прийомну сім'ю або передачі на виховання в сім'ю патронажного вихователя;

• у встановлення над особою, визнаною судом недієздатною, опіки;

• у зв'язку з перебуванням у громадянстві України одного чи обох батьків дитини;

• у результаті встановлення батьківства чи материнства або вста­новлення факту батьківства чи материнства;

• за іншими підставами, передбаченими міжнародними договора­ми України;

5. скасовують прийняті ними рішення про оформлення набуття громадянства України у випадках, якщо особа набула громадянство України за територіальним походженням чи була поновлена у грома­дянстві України шляхом обману, внаслідок подання свідомо неправ-дивих відомостей або фальшивих документів, приховування будь-якого суттєвого факту, за наявності якого особа не може набути громадянство України;

5. виконують рішення Президента України з питань громадянства;

5. видають особам, які набули громадянство України, паспорти громадянина України, свідоцтва про належність до громадянства

108

Громадянство України і статус іноземців

України (для осіб віком до 16 років), тимчасові посвідчення громадя-нина України, проїзні документи дитини, довідки про реєстрацію особи громадянином України;

8. вилучають у осіб, громадянство яких припинено або стосовно яких скасовано рішення про оформлення набуття громадянства Ук­раїни, паспорти громадянина України, свідоцтва про належність до громадянства України, тимчасові посвідчення громадянина України, паспорти громадянина України для виїзду за кордон, проїзні доку­менти дитини та видають довідки про припинення громадянства України;

9. ведуть облік осіб, які набули громадянство України та припини-ли громадянство України.

У складі Міністерства внутрішніх справ України діє Державнии де­партамент у справах громадянства, імміграції та реєстрації фізичних осіб (далі — департамент) як урядовий орган державного управління. Він функціонує згідно із Положенням про Державнии департамент у справах громадянства, імміграції та реєстрації фізичних осіб, затверд-женим постановою Кабінету Міністрів України від 14 червня 2002 р. № 844.

Відповідно до покладених завдань департамент вирішує такі питання громадянства:

• готує документи з питань набуття/припинення громадянства України нарозгляд Комісії при Президентові України з питань грома­дянства;

• забезпечує виконання рішень Президента України з питань громадянства;

• приймає у передбачених законом випадках рішення про оформ­лення набуття громадянства України;

• веде облік осіб, які набули/припинили громадянство України;

— організовує видачу громадянам України паспортних документів. Відповідно до ст. 25 Закону України «Про громадянство України»

Міністерство закордонних справ України, дипломатичні представ-ництва і консульські установи України здійснюють такі повнова-ження:

1) встановлюють належність до громадянства України;

2) приймають заяви разом з необхідними документами шодо прийняття до громадянства України осіб, які мають визначні заслуги перед Україною, і осіб, прийняття яких до громадянства України ста- новить державнии інтерес для України, перевіряють правильність їх

109

Розділ 12

оформлення, наявність умов для прийняття до громадянства України і відсутність підстав, за наявності яких особа не приймається до гро­мадянства України, і разом з висновком надсилають на розгляд Комісії при Президентові України з питань громадянства;

3. приймають заяви разом з необхідними документами щодо вихо-ду з громадянства України, перевіряють правильність їх оформлення, наявність підстав для виходу з громадянства України, відсутність підстав, за наявності яких не допускається вихід з громадянства України, і разом з висновком надсилають на розгляд Комісії при Президентові України з питань громадянства;

4. готують подання про втрату особами громадянства України і разом з необхідними документами надсилають їх на розгляд Комісії при Президентові України з питань громадянства;

5. приймають рішення про оформлення набуття громадянства України особами: за народженням; за територіальним походженням; у результаті поновлення у громадянстві; у результаті усиновлення; у результаті встановлення над дитиною опіки чи піклування, влашту-вання дитини в дитячий заклад чи заклад охорони і здоров'я, у дитя-чий будинок сімейного типу чи прийомну сім'ю або передачі на вихо-вання в сім'ю патронатного вихователя; у результаті встановлення над особою, визнаною судом недієздатною, опіки; у зв'язку з перебу-ванням у громадянстві України одного чи обох батьків дитини; у результаті визнання батьківства чи материнства або встановлення факту батьківства чи материнства; за іншими підставами, передбаче-ними міжнародними договорами України;

6. скасовують прийняті ними рішення про оформлення набуття громадянства України у випадках, якщо особа набула громадянство України за територіальним походженням та внаслідок поновлення у громадянстві України шляхом обману, внаслідок подання свідомо не-правдивих відомостей або фальшивих документів, приховування будь-якого суттєвого факту, за наявності якого особа не може набути громадянство України;

7. виконують рішення Президента України з питань громадянства;

8. видають особам, які набули громадянство України, паспорти громадянина України для виїзду за кордон, тимчасові посвідчення громадянина України, проїзні документи дитини, довідки про реєстрацію осіб громадянами України;

9. вилучають у осіб, громадянство України яких припинено або стосовно яких скасовано рішення про оформлення набуття грома-

110

Громадянство України і статус іноземців

дянства України, паспорти громадянина України для виїзду за кор­дон, тимчасові посвідчення громадянина України, проїзні документи дитини та видають довідки про припинення громадянства України;

10. ведуть облік осіб, які набули громадянство України та припи-нили громадянство України;

11. перевіряють за заявами осіб, які перебувають за кордоном, на-лежність до громадянства України.

При цьому Міністерство закордонних справ України, диплома-тичні представництва та консульські установи України здійснюють повноваження, визначені в пунктах 1 — 10 стосовно осіб, які відповідно до чинного законодавства України є такими, що постійно проживають за кордоном, а також приймають рішення про оформ­лення набуття громадянства України за народженням, стосовно осіб, які народилися за межами України.

12.6. Правовий режим іноземців та осіб без громадянства

У період великих інтеграційних процесів у світі, активізації міжна-родної міграції населення на території України поряд з громадянами України перебувають іноземці та особи без громадянства.

Правовий статус іноземців та осіб без громадянства в Україні виз-начається Конституцією України, законами України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства» від 4 лютого 1994 р., «Про біженців» від 21 червня 2001 р., «Про імміграцію» від 7 червня 2001 р., «Про правовий статус закордонних українців» від 4 березня 2004 р., іншими нормативно-правовими актами, а також міжнародними дого­ворами, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України.

Слід зазначити, що Закон України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства» мав початкову назву Закон України «Про правовий статус іноземців», який відрізняється від чинного закону не лише назвою, а й змістом. Згідно зі ст. 1 цього закону іноземцями виз-навалися іноземні громадяни — особи, які належать до громадянства іноземних держав і не є громадянами України, та особи без громадян­ства — особи, які не належать до громадянства жодної держави. Така норма не відповідала ст. 26 Конституції України, яка чітко розрізняє терміни «іноземець» та «особа без громадянства».

111

Розділ 12

До цього закону протягом 2002—2003 рр. було внесено істотні зміни та доповнення. Передусім законодавець окремо визначає пра-вовий статус іноземців та осіб без громадянства, що знайшло відобра-ження в назві закону¹.

Під терміном «іноземець» розуміється особа, яка не перебуває у громадянстві України і є громадянином (підданим) іншої держави або держав.

Особа без громадянства — особа, яку жодна держава відповідно до свого законодавства не вважає своїм громадянином.

Правовий статус іноземців у кожній державі різний, оскільки він складається ніби з двох елементів: правового статусу громадянина своєї держави (або статусу особи без громадянства в державі її постійного, звичайного проживання) і правового статусу власне іно-земця. Так, у особи без громадянства статус один і визначається дер­жавою, на території якої особа проживає. Іноземець, перебуваючи за межами своєї держави, зберігає юридичний зв'язок із нею, правовий статус своєї держави, підкоряється її законам, користується її заступ-ництвом і захистом. Водночас іноземці й особи без громадянства підпадають під дію суверенно!' влади іноземної держави, тобто знахо-дяться під її юрисдикцією і повинні дотримуватися Конституції, за-конів та адміністративних правил країни перебування².

Основний принцип, на основі якого встановлюється правовий статус іноземців та осіб без громадянства, закріплений у ст. 26 Конституції України: іноземці та особи без громадянства, що перебувають в Україні на законник підставах, користуються тими самими правами і свобода­ми, а також несуть такі самі обов'язки, як і громадяни України, за ви-нятками, встановленими Конституцією, законами чи міжнародними договорами України.

Надання іноземцям за деякими винятками такого ж обсягу прав, свобод та обов'язків, якими користуються громадяни даної держави, у міжнародному праві отримало назву національний режим³. Україна до іноземців може застосовувати також режим найбільшого сприян-ня, відповідно до якого їм надаються такі права і встановлюються такі

¹ Фрицький О. Ф. Конституційне право України: Шдручник. — К., 2004. — С. 153.

² Тодика Ю. Н. Конституционно-правовой статус человека и гражданина в Украине / Ю. Н. Тодьіка, О. Ю. Тодьіка. — К., 2004. — С. 269.

'^, Міжнародне право: Основні галузі / За ред. В. Г. Буткевича. — К., 2004. — С. 180.

112

Громадянство України і статус іноземців

обов'язки, які закріплені для громадян третьої держави, які мають на території даної держави найсприятливіший статус'. Застосовується також режим взаємності, вказівка та можливість якого містяться у частині третій ст. 2 Закону України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства». Так, якщо іноземною державою встановлено обмеження шодо реалізації прав і свобод громадянами України Кабінет Міністрів України може прийняти рішення про встановлен-ня відповідного порядку реалізації прав і свобод громадянами цієї держави на території України. Таке рішення набирає чинності після його опублікування. Воно може бути скасоване, якщо відпадуть підстави, за яких воно було прийняте.

Іноземці та особи без громадянства за станом перебування в Україні поділяються на три категорії: ті, що постійно проживають в Україні; ті, які працевлаштувались на визначений термін (тимчасове проживання); ті, які тимчасово перебувають на її території. У ст. 3 закону ска­зано, що іноземці та особи без громадянства можуть у встановленому порядку іммігрувати в Україну на постійне проживання або прибути для працевлаштування на визначений термін, а також тимчасово пе-ребувати на її території.

Іноземцям та особам без громадянства може бути надано приту-лок. Згідно з п. 26 ст. 106 Конституції України рішення про надання притулку в Україні приймає Президент України. Водночас законодав-чої бази про порядок надання притулку іноземцям та особам без гро­мадянства досі не створено.

Притулок — це сукупність правових норм, які регулюють суверенне право держави допускати на територію, давати дозвіл на перебування іноземця або особи без громадянства, що переслідується за політичними, етнічними, релігійними чи іншими мотивами (з обмеженнями, які випли-вають з міжнародного права), за гарантії відмови від видачі та вислан-ня до тієї країни, де їм може загрожувати небезпека, забезпечувати ко-ристування тими самими правами и свободами, а також: виконання тих самих обов'язків, які мають громадяни держави, за винятками, встановленими конституцією, законами, міжнародними договорами, судовою практикою тощо¹.

¹ Міжнародне право: Основні галузі / За ред. В. Г. Буткевича. — К., 2004. — С. 181.

² Чехович С. Б. Елементарний курс міграційного права України: Конспект лекцій: Навч. посіб. для студ. вищих навч. закладів. — К., 2004. — С. 160.

ИЗ

Розділ 12

До основних прав та свобод іноземців та осіб без громадянства відно-сять право на: інвестиційну та підприємницьку діяльність; трудову діяльність; на відпочинок; охорону здоров'я; освіту; користування досягненнями культури; участь у об'єднаннях громадян, свободу совісті; права у шлюбних і сімейних відносинах. Іноземці та особи без громадянства можуть відповідно до законодавства України мати у власності будь-яке майно, успадковувати і заповідати його.

Слід зазначити, що правовий статус іноземців та осіб без грома­дянства, які постійно проживають в Україні, і правовий статус іно­земців та осіб без громадянства, які тимчасово перебувають на їїтери-торії, різняться саме в обсязі перелічених прав і свобод. Так, право на участь в об'єднаннях громадян належить лише іноземцям та особам без громадянства, які постійно проживають в Україні. Вони мають право вступати на загальних з громадянами України підставах до ле-галізованих об'єднань громадян, якщо інше не передбачено законами України і якщо це передбачено статутами цих об'єднань. Іноземці та особи без громадянства не можуть бути членами політичних партій України.

Іноземці та особи без громадянства, які постійно проживають в Україні, користуються медичною допомогою нарівні з громадянами України. Іншим іноземцям та особами без громадянства така допомо-га надається у порядку, який визначає Кабінет Міністрів України.

Іноземці та особи без громадянства, які постійно проживають в Україні, мають право працювати на підприємствах, в установах і ор-ганізаціях або займатися іншою трудовою діяльністю на підставах і в порядку, встановлених для громадян України. Іноземці та особи без громадянства, які прибули в Україну для працевлаштування на виз-начений термін, можуть займатися трудовою діяльністю відповідно до одержаного у встановленому порядку дозволу на працевлашту­вання.

Іноземці та особи без громадянства, які постійно проживають в Україні, мають право на підставах і в порядку, встановлених для гро­мадян України, одержати жиле приміщення, якщо інше не передба­чено законодавством України. Право власності на житло іноземці та особи без громадянства набувають відповідно до законодавства України.

Іноземці та особи без громадянства, які постійно проживають в Україні, мають право на освіту на рівні з громадянами України. Всі інші іноземці та особи без громадянства оплачують свое навчання,

114

Громадянство України і статус іноземців

якщо інше не передбачено законодавством України та міжнародними договорами України.

Іноземці та особи без громадянства мають також право на соціаль-ний захист, водночас на одержання пенсії та інших видів соціальної допомоги відповідно до законодавства України та міжнародних дого-ворів України. Потрібно зазначити, що у разі коли для призначення пенсії потрібен певний стаж роботи, іноземцю та особі без громадян­ства на підставах і в порядку, встановлених законодавством України і міжнародними договорами України, може зараховуватися стаж робо­ти за кордоном.

Іноземці та особи без громадянства можуть уклада™ і розривати шлюби з громадянами України та іншими особами відповідно до за­конодавства України. Вони мають рівні з громадянами України права і обов'язки у шлюбних і сімейних відносинах.

Для захисту своїх особистих, майнових та інших прав іноземці та осо­би без громадянства мають право на звернення до суду та до інших дер-жавних органів. У судочинстві вони як учасники процесу користуються тими самими процесуальними правами, що й громадяни України.

На іноземців та осіб без громадянства покладаються і певні обов'яз­ки. Передусім вони зобов'язані неухильно додержуватися Консти-туції України та законів України, не посягати на права і свободи, честь і гідність інших людей.

Іноземці та особи без громадянства зобов'язані також при здійсненні своїх прав і свобод не завдавати шкоди національним інте­ресам України, правам, свободам і законним інтересам її громадян та інших осіб, які проживають в Україні; не заподіювати шкоду природі, культурній спадщині, відшкодовувати завдані ними збитки. Щодо оподаткування, то іноземці та особи без громадянства сплачують по-датки і збори відповідно до законодавства України та міжнародних договорів.

Водночас іноземці та особи без громадянства обмежені в реалізації деяких прав та обов'язків. Зокрема, вони не можуть призначатися на деякі посади або заиматися певною трудовою діяльністю, якщо відповідно до законодавства України призначення на ці посади або заняття такою діяльністю пов'язане з належністю до громадянства України.

Іноземці та особи без громадянства не можуть обирати і бути обраними до органів державної влади та місцевого самоврядування, а також брати участь у референдумах.

115

Розділ 12

На іноземців та осіб без громадянства не поширюється загальний військовий обов'язок, вони не проходять військову службу в Зброй-них Силах України та інших військових формуваннях, створених відповідно до законодавства України.

Іноземці та особи без громадянства можуть в'їжджати в Україну за дійсними паспортними документами. При цьому вони повинні одер-жати у встановленому порядку в'їзну візу, якщо інше не передбачено законодавством України.

В'їзд в Україну іноземцю та особі без громадянства не дозволяється:

• в інтересах забезпечення безпеки України або охорони гро-мадського порядку;

• якщо це необхідно для охорони здоров'я, захисту прав і закон­них інтересів громадян України та інших осіб, які проживають в Ук­раїні;

• якщо при порушенні клопотання про в'їзд в Україну він подав про себе явно неправдиві відомості або підроблені документи;

• якщо його паспортний документ, віза підроблені, зіпсовані чи не відповідають встановленому зразку або належать іншій особі;

• якщо він у пункті пропуску через державний кордон України порушив правила перетинання державного кордону України, митні правила, санітарні норми чи правила або не виконав законних вимог посадових осіб Державної прикордонної служби, митних та інших ор-ганів, що здійснюють контроль на державному кордоні;

— якшо встановлено факти порушення ним законодавства України під час попереднього перебування в Україні (частина друга ст. 25 закону).

Іноземці та особи без громадянства виїжджають з України за дійсними паспортними документами.

Виїзд з України іноземцю та особі без громадянства не дозволяється, якщо:

• стосовно нього ведеться дізнання чи досудове слідство або кримінальна справа розглядається судом — до закінчення провад-ження у справі;

• його засуджено за вчинення злочину — до відбування покаран-ня або звільнення від покарання;

— його виїзд суперечить інтересам забезпечення безпеки України — до припинення обставин, що перешкоджають виїзду.

Виїзд з України іноземця та особи без громадянства може бути відкладено до виконання ним майнових зобов'язань перед фізични-ми та юридичними особами в Україні (ст. 26 закону).

116

Громадянство України і статус іноземців

За порушення українського законодавства іноземці та особи без громадянства несуть відповідальність, яку можна поділити на загаль-ну і спеціальну¹.

Загальна відповідальність полягає в тому, що іноземці та особи без громадянства, які вчинили злочин, адміністративні або інші правопо-рушення, несуть відповідальність на загальних підставах, як і грома-дяни України.

До спеціальних видів відповідальності належать:

— відповідальність за порушення порядку перебування в Україні, транзитного проїзду через її територію.

За порушення іноземцями та особами без громадянства встанов-леного порядку перебування в Україні, тобто проживання без доку-ментів на право проживання в Україні, або проживання за недійсни-ми документами, недотримання встановленого порядку реєстрації або пересування і вибору місця проживання, працевлаштування, ухилення від виїзду після закінчення терміну перебування, а також за недотримання Правил транзитного проїзду через територію України, до них застосовуються заходи відповідно до законодавства України:

— скорочення терміну тимчасового перебування в Україні. Іноземцю та особі без громадянства, який порушує законодавство

України, якщо ці порушення не передбачають адміністративної або кримінальної відповідальності, може бути скорочено визначений йому термін перебування в Україні.

Такий термін може бути також скорочено, якщо в іноземця та осо­би без громадянства відпали підстави для його подальшого перебу­вання в Україні;

— видворення за межі України.

Іноземець та особа без громадянства, які вчинили злочин або адміністративне правопорушення, після відбуття призначеного пока-рання чи виконання адміністративного стягнення можуть бути видворені за межі України. Рішення про видворення за межі України після відбуття покарання чи виконання адміністративного стягнення приймається органом внутрішніх справ за місцем перебування такої особи з наступним повідомленням протягом 24 годин прокурора про підстави прийняття такого рішення. За рішенням органу внутрішніх

¹ Фрицький О. Ф. Конституційне право України: Шдручник. — С. 158-160.

117

Розділ 12

справ видворення іноземця та особи без громадянства за межі Украіни може супроводжуватися забороною подальшого в'їзду в Україну строком до п'яти років.

Крім цих випадків, іноземець та особа без громадянства можуть бути видворені за межі Украіни за рішенням органів внутрішніх справ, органів охорони державного кордону або Служби безпеки Ук­раіни з наступним повідомленням протягом 24 годин прокурора про підстави прийняття такого рішення, якщо дії іноземця та особи без громадянства фубо порушують законодавство про статус іноземців та осіб без громадянства або суперечать інтересам забезпечення безпеки Украіни чи охорони громадського порядку, або коли це необхідно для охорони здоров'я, захисту прав і законних інтересів громадян України.

Іноземець та особа без громадянства зобов'язані залишити тери-торію України у строк, зазначений у рішенні про видворення, але не пізніше ніж через 30 днів після прийняття такого рішення. У разі прийняття рішення про видворення іноземця або особи без громадянства за межі України в її паспортному документі негайно анулюється віза і вилучаються документи на право перебування в Україні.

Орган внутрішніх справ чи орган охорони державного кордону мо­жуть зафимати і примусово видворити з України іноземця або особу без громадянства на підставі постанови адміністративного суду.

Рішення органів внуфішніх справ, охорони державного кордону або Служби безпеки України про видворення іноземця та особи без громадянства з України може бути оскаржено до суду. Оскарження зу-пиняє виконання рішення про видворення, крім випадків, коли не-обхідність негайного видворення зумовлена інтересами забезпечення безпеки України чи охорони громадського порядку.

Видворення іноземців та осіб без громадянства, які затримані у межах конфольованих прикордоннихрайонів за спроби або після не­законного перетинання державного кордону в Україну, здійснюється органами охорони державного кордону, а в інших випадках — органа­ми внутрішніх справ. Контроль за правильним і своєчасним виконан-ням рішення про видворення здійснюється органом, який його прий-няв.

Іноземці та особи без громадянства, які підлягають видворенню, відшкодовуютьвитрати, пов'язані з видворенням, у порядку, встанов-леному законом. Якщо зазначені іноземці та особи без громадянства

118

Громадянство України і статус іноземців

не мають коштів для відшкодування витрат, пов'язаних з видворен-ням їх за межі України, видворення здійснюється за рахунок держави.

Фізичні або юридичні особи, які запрошували чи приймали цих іноземців та осіб без громадянства, влаштовували їх незаконний в'їзд, проживання, працевлаштування, сприяли в ухиленні від виїзду після закінчення терміну перебування, в порядку, встановленому законом, відшкодовують витрати, завдані державі видворенням зазначених іноземців та осіб без громадянства.

Особливим правовим статусом наділяються іноземці та особи без громадянства, визнані біженцями.

Біженець — особа, яка не є громадянином України і внаслідок цілком обгрунтованих побоювань стати жертвою переслідувань за ознаками раси, віросповідання, національності, громадянства (підданства), належності до певної соціальної групи або політичних переконань пере-буває за межами країни своєї громадянської належності та не може користуватися захистом цієї країни або не бажає користуватися ним унаслідок таких побоювань або, не маючи громадянства (підданства), перебуваючи за межами країни свого попереднього постійного прожи­вання, не може чи не бажає повернутися до неї внаслідок зазначених побоювань.

Правовий статус біженців в Україні визначається Законом України «Про біженців» (у редакції від 21 червня 2001 р.) та міжнародно-пра-вовими документами, найважливішими з яких є Конвенція про статус біженців 1951 р. та Протокол щодо статусу біженців 1967 р., які були ратифіковані Україною 10 січня 2002 р.

Статус біженця в Україні надається на період дії обставин, які ста­ли підставою для його отримання.

Згідно зі ст. 3 закону біженець не може бути висланий або примусо-во повернутий до країн: де його життю або свободі загрожує небезпека через його расу, віросповідання (релігію), національність, громадян­ство (підданство), належність до певної соціальної групи або політичні переконання; де він може зазнати катувань та інших жорстоких, нелюдських або таких, що принижують гідність, видів по-водження і покарання; з яких він може бути висланий або примусово повернутий до країн, де його життю або свободі загрожує небезпека через його расу, релігію, національність, громадянство (підданство), належність до певної соціальної групи або політичні переконання. Дія цієї статті не поширюється на біженця, засудженого в Україні за вчинення тяжкого злочину.

119

Розділ 12

Юридичним документом, що підтверджує надання статусу біжен­ця, є посвідчення біженця.

Закон України «Про біженців» (ст. 10) установлює заборону щодо надання статусу особі:

• яка вчинила злочин проти миру, воєнний злочин або злочин проти людства і людяності, як їх визначено у міжнародному праві;

• яка вчинила тяжкий злочин неполітичного характеру за межами України до прибуття в Україну з метою набуття статусу біженця, якщо таке діяння віднесено Кримінальним кодексом України до тяжких злочинів;

• яка винна у вчиненні дій, що суперечать меті та принципам Організації Об'єднаних Націй;

• стосовно якої встановлено, що умови, які визнаються законо-давством України підставами набуття статусу біженця відсутні;

• яка до прибуття в Україну була визнана біженцем або отримала притулок у іншій країні;

• яка до прибуття в Україну з наміром набути статусу біженця пе-ребувала в третій безпечній країні.

При цьому під третьою безпечною країною в законі розуміється країна, у якій особа перебувала до прибуття в Україну, за винятком випадків транзитного проїзду через територію такої країни, і могла звернутися з клопотанням про визнання біженцем чи отримання притулку, оскільки така країна: дотримується міжнародних стандартів з прав людини у сфері притулку, які встановлені міжнарод-но-правовими актами универсального та регионального характеру, включаючи норми про заборону тортур, нелюдського чи такого, що принижує гідність, поводження чи покарання; принципів стосовно захисту біженців, які передбачені Конвенцією про статус біженців 1951 р. та Протоколу про статус біженців 1967 р., враховуючи прин­цип невислання; має національне законодавство у сфері притулку та біженців, і її відповідні державні органи визначають статус біженця та надають притулок; забезпечить особі ефективний захист проти вис-лання і можливість звертатися за притулком та користуватися ним; погоджується прийняти особу і забезпечити їй доступ до процедури визначення статусу біженця чи надання притулку.

Закон України «Про біженців» визначає повноваження органів виконавчої влади, які вирішують питання щодо надання, втрати і позбавлення статусу біженця. До них належать: Кабінет Міністрів України; спеціально уповноважений центральний орган виконавчої

120

Громадянство України і статус іноземців

влади у справах міграції і органи міграційної служби в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі; спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади у справах охо-рони державного кордону; Служба безпеки України; Міністерство внутрішніх справ України; спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади з питань громадянства та реєстрації фізичних осіб; спеціально уповноважений центральний орган виконавчої вла­ди з питань праці та соціальної політики; Міністерство закордонних справ України; дипломатичні представництва і консульські установи України за кордоном; спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади у сфері охорони здоров'я; спеціально уповноваже­ний центральний орган виконавчої влади у галузі освіти; Рада міністрів Автономно!' Республіки Крим, обласні, Київська та Севас-топольська міські державні адміністрації; органи опіки та піклування.

Закон України «Про біженців» визначає стадії надання статусу біженця, які складаються з: порушення клопотання про надання ста­тусу біженця; оформлення документів для вирішення питання щодо надання статусу біженця; попередній розгляд заяв; порядок розгляду заяви після прийняття рішення про оформлення документів для вирішення питання щодо надання статусу біженця; прийняття рішення за заявою про надання статусу біженця, яке приймається спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади у справах міграції протягом місяця з дня отримання особової справи заявника та письмового висновку органу міграційної служби, який розглядав заяву.

Закон України «Про біженців» визначає їх права та обов'язки. При цьому встановлює правовий статус для окремих категорій осіб: тих, стосовно яких прийнято рішення про оформлення документів для вирішення питання щодо надання статусу біженців; тих, яким надано статус біженців в Україні; тих, яким відмовлено в оформленні доку­ментів для вирішення питання щодо надання статусу біженця, у на-данні статусу біженця та які втратили або позбавлені статусу біженця.

Особа, стосовно якої прийнято рішення про оформлення документів для вирішення питання щодо надання статусу біженця, має право на: тимчасове працевлаштування, навчання, медичнудопомогу у поряд­ку, встановленому законодавством України; проживання у родичів, у готелі, піднайм житлового приміщення або користування житлом, наданим у пункті тимчасово розміщення біженців; правову допо-могу.

121

Розділ 12

Особа, стосовно якої прийнято рішення про оформлення документів для вирішення питання щодо надання статусу біженця, зобов'язана: по­дати до відповідного органу міграційної служби відомості, необхідні для вирішення питання щодо надання статусу біженця; у разі одер-жання направлення органу міграційної служби відбути до визначено-го місця тимчасового проживання і протягом трьох робочих днів за-реєструватися у відповідному органі спеціально уповноваженого цен­трального органу виконавчої влади з питань громадянства та реєстрації фізичних осіб; проходити медичне обстеження на,вимогу органів міграційної служби; з'являтися до відповідного; органу міграційної служби у визначений ним строк; повідомляти органу міграційної служби, до якого було подано заяву, про свої виїзди за межі території адміністративно-територіальної одиниці України, на яку поширюються повноваження цього органу.

Біженці мають рівні з громадянами України права на: пересування, вільний вибір місця проживання, вільне залишення території Ук­раїни, за винятком обмежень, що встановлюються законом; працю; підприємницьку діяльність, яка не заборонена законом; охорону здо-ров'я, медичну допомогу та медичне страхування; відпочинок; освіту; свободу світогляду і віросповідання; направлення індивідуальних чи колективних письмових звернень або особисте звернення до органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб цих органів; володіння, користування і розпоряджен-ня своею власністю, результатами своєї інтелектуальної, творчої діяльності; оскарження до суду рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб; звернення за захистом своїх прав до Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини; правову допомогу.

Особа, якій надано статус біженця в Україні: має рівні з громадя­нами України права у шлюбних та сімейних відносинах; має право на одержання грошової допомоги, пеней та інших видів соціального забезпечення в порядку, встановленому законодавством України, та користування житлом, наданим у місці проживання; користується іншими правами і свободами, які передбачені Конституцією та зако­нами України.

На біженців покяадаються обов'язки: повідомляти протягом десяти робочих днів органу міграційної служби за місцем проживання про зміни прізвища, складу сім'ї, сімейного стану, місця проживання, на-буття громадянства України або іншої держави, надання притулку або

122

Громадянство України і статус іноземців

дозволу на постійне проживання в іншій державі; у разі зміни місця проживання і переїзду до адміністративно-територіальної одиниці України, на яку поширюється компетенція іншого органу міграційної служби, знятися з обліку і стати на облік у відповідному органі міграційної служби за новим місцем проживання. Взяття на облік у органі міграційної служби за новим місцем проживання є підставою для реєстрації у відповідному органі спеціально уповноваженого цен­трального органу виконавчої влади з питань громадянства та реєстрації фізичних осіб; проходити щорічну перереєстрацію у стро­ки, встановлені органом міграційної служби за місцем проживання.

Статус біженця втрачається, якщо особа: добровільно знову ско-ристалася захистом держави громадської належності (підданства); на-була громадянство України або добровільно набула громадянство, яке мала раніше, або набула громадянство іншої держави й користується її захистом; добровільно повернулася до держави, яку вона залишила чи за межами якої перебувала внаслідок обгрунтованих побоювань стати жертвою переслідувань; будучи особою без громадянства, може по-вернутися в країну свого попереднього постійного проживання, оскільки обставини, за яких було надано статус біженця, більше не існують; отримала притулок чи дозвіл на постійне проживання в іншій країні; не може більше відмовлятися від користування захистом країни своєї громадянської належності, оскільки обставини, на підставі яких особі було надано статус біженця, більше не існують.

Особа позбавляється статусу біженця, якщо вона займається діяльністю, що становить загрозу національній безпеці, громадсько-му порядку, здоров'ю населення України.

Іноземці та особи без громадянства можуть іммігрувати в Україну в порядку, встановленому Законом України «Про імміграцію» від 7 червня 2001 р.

Під імміграцією розуміється прибуття в Україну чи залишення в Україні у встановленому законом порядку іноземців та осіб без грома­дянства на постійне проживання. Відповідно іммігрант — це інозе-мець чи особа без громадянства, який отримав дозвіл на імміграцію і прибув в Україну на постійне проживання, або, перебуваючи в Україні на законних підставах, отримав дозвіл на імміграцію і зали-шився в Україні на постійне проживання.

Дозвіл на імміграцію надається в межах квоти, тобто граничної кількості іноземців та осіб без громадянства, яким передбачено нада-ти дозвіл на імміграцію протягом календарного року.

123

Розділ 12

Квота імміграції встановлюється Кабінетом Міністрів України у визначеному ним порядку за категоріями іммігрантів: діячі науки та культури, імміграція яких відповідає інтересам України; високок-валіфіковані спеціалісти і робітники, гостра потреба в яких є відчут-ною для економіки України; особи, які здійснили іноземну інвес-тииію в економіку України іноземною конвертованою валютою на суму не менше 100 (ста) тисяч доларів США, зареєстровану у поряд­ку, визначеному Кабінетом Міністрів України; особи, які є повнорідними братом чи сестрою, дідом чи бабою, онуком чи онукою громадян України; особи, які раніше перебували в громадянстві Ук­раїни; батьки, чоловік (дружина) іммігранта та його неповнолітні діти; особи, які безперервно прожили на території України протягом трьох років з дня надання їм статусу біженців в Україні чи притулку в Україні, а також їхні батьки, чоловіки (дружини) та неповнолітні діти, які проживають разом з ними.

Дозвіл на імміграцію поза квотою надається: одному з подружжя, якщо другий з подружжя, з яким він перебуває у шлюбі понад два роки, є громадянином України, дітям і батькам громадян України; особам, які є опікунами чи піклувальниками громадян України, або перебувають під опікою чи піклуванням громадян України; особам, які мають право на набуття громадянства України за територіальним походженням; особам, імміграція яких становить державний інтерес для України; закордонним українцям, подружжям закордонних українців, їх дітям у разі їх спільного в'їзду та перебування на тери­торії України.

Водночас дозвіл на імміграцію не надається: особам, засудженим до позбавлення волі на строк більше одного року за вчинення діяння, що відповідно до законів України визнається злочином, якщо су-димість не погашена і не знята у встановленому законом порядку; особам, які вчинили злочин проти миру, воєнний злочин або злочин проти людяності та людства, як їх визначено в міжнародному праві, або розшукуються у зв'язку із вчиненням діяння, що відповідно до за­конів України визнається тяжким злочином, або проти яких поруше­но кримінальну справу, якщо досудове слідство за нею не закінчено; особам, хворим на хронічний алкоголізм, токсикоманію, наркоманію або інфекційні захворювання, перелік яких визначено центральним органом виконавчої влади з питань охорони здоров'я; особам, які в заявах про надання дозволу на імміграцію зазначили свідомо неправ-диві відомості чи подали підроблені документи; особам, яким на

124

Громадянство України і статус іноземців

підставі закону заборонено в'їзд на територію України; в інших ви-падках, передбачених законами України.

Іноземці та особи без громадянства, які іммігрували на постійне проживання або прибули для тимчасового працевлаштування, отри-мують посвідки відповідно на постійне або тимчасове проживання.

Порядок видачі дозволу на імміграцію, а також посвідки на постійне проживання та вирішення інших питань, пов'язаних з імміграцією іноземців та осіб без громадянства, визначається Зако­ном України «Про імміграцію».

Іноземці та особи без громадянства можуть у порядку, встановле-ному Законом України «Про правовий статус закордонних українців» від 4 березня 2004 р., отримати статус закордонного українця.

Під закордонним українцем розуміється особа, яка є громадянином іншої держави або особою без громадянства, а також має українське етнічне походження або за походженням є з України.

Українське етнічне походження — це належність особи або її предків до української нації та визнання нею України батьківщиною свого етнічного походження.

Умовами надання особі статусу закордонного українця є: україн-ська самоідентифікація; українське етнічне походження або поход­ження з України; письмове звернення щодо бажання мати статус за­кордонного українця; досягнення особою 16-річного віку; відсутність громадянства України.

Особа, яка бажає набути статусу закордонного українця, подає письмову заяву про надання статусу закордонного українця: на тери-торії України — до Міністерства закордонних справ України; за кор­доном — до дипломатичних установ України за формою, встановле-ною Кабінетом Міністрів України.

Статус закордонного українця не надається особі: яка вчинила дії, що суперечать інтересам національної безпеки України; подала завідомо неправдиві дані або підроблені документи для отримання відповідного статусу; порушила інші вимоги, передбачені Положенням про надання та оформлення посвідчення закордонного українця.

Рішення про надання, відмову або припинення статусу закордон­ного українця приймає Національна комісія з питань закордонних ук­раїнців при Кабінеті Міністрів України (далі — Національна комісія).

Статус закордонного українця втрачається: у разі подання особою відповідної заяви з дня її реєстрації у Національній комісії; у разі на-

125

Розділ 12

буття закордонним українцем громадянства України; якщо цього ста­тусу було набуто внаслідок подання завідомо неправдивих даних або підроблених документів; якщо протягом шести місяців з дня зміни імені, прізвища громадянства або місця проживання особа не повідо-мила про це Міністерство закордонних справ України або диплома-тичну установу України за кордоном; якщо особа вчинила дії, що є підставами для відмови у наданні статусу закордонного українця.

Закордонний українець, який перебуває в Україні на законних підставах, користується такими самими правами і свободами, а також несе такі самі обов'язки, як і громадянин України, за винятками, встановленими Конституцією, законами України чи міжнародними договорами, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України.

Захист основних прав і свобод людини і громадянина стосовно за­кордонних українців є невід'ємною складовою зовнішньополітичної діяльності України.

126

^{Розділ 13}

Теоретичні основи безпосереднього народовладдя

13.1. Поняття прямого народовладдя

Чинна Конституція України визначає, що носієм суверенітету і единим джерелом влади в Україні є народ. Здійснення влади народом відбувається як безпосередньо, так і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування.

3 правового боку, народовладдя означає належність усієї суспільної влади, в тому числі державної, народові, вільне здійснення та захист на­родом цієї влади відповідно до його суверенної волі в інтересах як усього суспільства, так і кожної людини й громадянина. Визнання народу вер-ховним носієм державної влади є вираженням народного суверенітету. Це означає, що народ, не поділяючи ні з ким своєї влади, здійснює її самостійно і незалежно, виключно у своїх інтересах.

Закріплюючи інститут прямого народовладдя в Україні, Консти­туція України визнає право народу захищати, охороняти, гарантувати свою владу та конституційний лад загалом. У ст. 5 Конституції України передбачається, що ніхто не може узурпувати держав ну владу. Право визначати і змінювати конституційний лад в Україні належить ви­ключно народові й не може бути узурповане державою, її органами чи посадовими особами.

127

Розділ 13

Конституційний Суд України у пункті 1 Рішення від 5 жовтня 2005 р. № 6-рп/2005 у справі за конституційним поданням 60 народ-них депутатів України про офіційне тлумачення положень частини першої ст. 103 Конституції України в контексті положень її статей 5, 156 та за конституційним зверненням громадян про офіційне тлума­чення положень частин другої, третьої, четвертої ст. 5 Конституції України №1-5/2005 встановив, що положення частини другої ст. 5 Конституції України «носієм суверенітету і единим джерелом влади в Україні є народ» треба розуміти так, що в Україні вся влада належишь аародові. Влада народу є первинною, единою і невідчужуваною та здійснюється народом шляхом вільного волевиявлення через вибори, рефе­рендум, інші форми безпосередньої демократа у порядку, визначеному Конституцією та законами України, через органи державної влади та органи місцевого самоврядування, сформовані відповідно до Кон­ституції та законів України¹.

Конституція України надала безпосередньому волевиявленню пріоритетного значення, що, з одного боку, має глибоке історичне коріння, оскільки історія свідчить, що безпосередня демократія з'явилась раніше представницької, а з іншого — це стало об'єктивним відображенням суспільно-політичної практики незалежної України.

Тому влада народу може розглядатися як провідна правова кате-горія, ключове поняття сучасного українського конституціоналізму. В юридичному сенсі це передовсім виявляється в тому, що установча влада Українського народу є первинною щодо всіх гілок державної влади, які похідні від народного суверенітету. При цьому потрібно ма-ти на увазі обставини, на які слушно звертає увагу В. Шаповал. Зокрема, йдеться про те, що «домінуюча роль представницької демократа не заперечує її взаємозв'язків з явищем безпосередньої демократа'»². «У наші дні безпосередня демократія і представницька демократія за об'єктами є важливими «сегментами» сфери консти-туційного регулювання...»³. Отже, взаємозв'язок безпосередньої і представницької демократа є складним, багатовимірним та взаємо-доповнюючим.

Вищими формами безпосереднього здійснення народом влади визначено вибори і референдуми, на основі яких забезпечується формування інте-

¹ Офіційний вісник України. — 2005. — № 41. — Ст. 2605

² Шаповал В. М. Сучасний конституціоналізм: Монографія. — К., 2005. — С. 310. ^а Там само. — С. 311.

128

Теоретичні основи безпосереднього народовладдя

ресів у суспільстві, узгодження й координування цих інтересів, прояв волі народу як через формування представницьких органів держави та органів місцевого самоврядування, і прийняття ними відповідних рішень, насамперед у формі законів, так і через прийняття рішень за-гальнодержавного або місцевого значення безпосередньо громадяна-ми. Окрім цих провідних форм реалізації безпосереднього народо­владдя, Конституцією України надається можливість здійснення народного волевиявлення і через інші форми безпосередньої демо­крата, зокрема дорадчі опитування, народні обговорення тощо.

Конституційні новели у сфері безпосереднього народовладдя по-ряд з іншими є реальним кроком у демократизації суспільства і дер­жави. Конституційне регулювання безпосереднього народовладдя дає підстави розглядати Україну і де-юре, і де-факто як демократичну державу, що запроваджує міжнародні принципи і стандарти безпосе­редньої демократа.

Систему нормативно-правових елементів механізму безпосереднього народовладдя становлять: Конституція України; виборче законодав-ство; законодавство про референдуми; інше конституційне законо-давство у сфері безпосереднього народовладдя; адміністративне, фінансове, кримінальне, цивільне, трудове, цивільне процесуальне й інші галузі та інститути законодавства.

Нормативно-правовий механізм безпосереднього народовладдя природно формує насамперед Конституція України. Як Основний Закон і акт найвищої юридичної сили вона може і має створювати правові основи організації і функціонування безпосереднього наро­довладдя. Конституція України проголошує насамперед основні принципи безпосереднього народовладдя — загальні та інституційні, а також основні його напрями, форми й найважливіші інститути ме­ханізму здійснення та його гарантій.

Природно, що основне конституційне регулювання прямого на­родовладдя міститься у спеціальному, окремо виділеному III розділі Конституції України — «Вибори. Референдум». Закономірно, що третій розділ чинної Конституції України присвячений безпосеред-ньому народовладдю, зокрема його пріоритетним формам — виборам і референдумам, є наступним після розділів першого і другого Кон­ституції України, де визначаються загальні засади конституційного ладу України і правовий статус особи, права, свободи та обов'язки людини і громадянина. Проте і ці розділи містять чимало положень, що є складовими механізму безпосереднього здійснення влади наро-

5-8152

129

Розділ 13

^^-Н№ЬУУУГСУЬ^^\%ЧУЧ№м-*л

дом. Це стосується насамперед системи політичних прав і свобод лю-дини і громадянина: права брати участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському та місцевих референдумах, вільно оби-рати й бути обраним до органів державної влади та органів місцевого самоврядування (ст. 38); права направляти індивідуальні чи колек-тивні письмові звернення або особисто звертатися до органів держав­ної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службо-вих осіб цих органів (ст. 40); права на свободу об'єднання у політичні партії та громадські організації для здійснення й захисту своїх прав і свобод для задоволення політичних, економічних, соціальних, куль-турнихта інших інтересів, за винятком обмежень, встановлених зако­ном в інтересах національної безпеки і громадського порядку, охоро-ни здоров'я населення або захисту прав та свобод інших людей (ст. 36); права збиратися мирно, без зброї і проводити збори, мітинги, походи й демонстрації (ст. 39).

У наступних — IV, V, VI, XI — розділах Конституції України виз-начаються повноваження органів державної влади і органів місцевого самоврядування щодо призначення виборів та референдумів в Ук-раїні, ініціювання референдуму, здійснення суб'єктивного пасивно-го виборчого права громадян України, формування Центрально! виборчої комісії, судового захисту виборчих прав громадян України тощо, які також становлять правовии механізм реалізації прямого народовладдя.

Серцевиною нормативно-правового механізму безпосереднього народовладдя є профільне законодавство — в галузі безпосередньої демократії: виборче, референдне та ін. До системи виборчого законо­давства належать закони про вибори народних депутатів України, вибори Президента України, вибори депутатів Верховної Ради Авто-номної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів, Центральну виборчу комісію. Сьогодні можна конста-тувати становлення системи виборчого законодавства і необхідність його кодифікації у вигляді Кодексу України про вибори і референду-ми. Складовою галузевого законодавства є законодавство про рефе-рендуми — всеукраїнський і місцеві, про народні обговорення тощо.

У сучасній науковій юридичній літературі існують різні підходи до розуміння безпосередньої демократа'. Найбільш загальновідомим у по-передні часи було визначення, що дав В. Коток, який під безпосеред­нього демократією розумів ініціативу й самодіяльність народних має в управлінні державою, їхнє пряме волевиявлення при розробці і прий-

130

Теоретичні основи безпосереднього народовладдя

нятті державних рішень, а також пряму участь у реалізації цих рішень, здійсненні народного контролю¹.

На думку М. Фарберова, «пряме народовладдя означав пряме во-левиявлення народних має при розробці й прийнятті державних рішень, а також їх пряма участь у впровадженні цих рішень у життя, здійсненні народного контролю»².

Г. Шахназаров розумів під безпосередньою демократією порядок, за якого рішення приймаються на основі прямого і конкретного во-левиявлення всіх громадян³. Досить часто в науці конституційного права вживаються загальні визначення безпосередньої демократа, такі як пряма участь народних має у вирішенні справ держави і суспільства.

М. Чудаков визначав, що «безпосередня демократия — це суспільні відносини, в межах яких здійснюється широкий комплекс способів участі громадян в управлінні справами держави і суспільства, в ре-зультаті чого воля громадянина (колективу) безпоеередньо, тобто без обов'язкової допомоги обраних (призначених) у державні органи представників впливає на формування державно! політики та її здійснення, а також створює представницьку систему і вирішально впливає на її функціонування»⁴.

Сучасні російські учені Ю. Дмитрієв і В. Комарова вважають, шо «безпосередня демократия являє собою суспільні відносини, що ви-никають у процесі розв'язання певних питань державного та суспільного життя суб'єктами державної влади, правомочними вира-жати їх суверенітет шляхом безпосереднього владного волевиявлен-ня, яке полягає у загальному виконанні (в масштабах питання, шо вирішується) і не потребує ніякого затвердження»⁵.

В. Погорілко, розглядаючи безпосереднє народовладдя як на-лежність влади народу, її здійснення і захист, давав таке визначення: «Безпосереднє народовладдя — самостійна реалізація народом влас-

Коток В. Ф. Проблемьі развития непосредственной демократии в Советском государ­стве: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. — М., 1965. — С. 3. >

Фарберов Н. П. Демократия развитого социалистического общества. — М., 1975. — С. 19.

Шахназаров Г. X. Социалистическая демократия. — М., 1974. — С. 137.

Чудаков М. Ф. Правовьіе проблемьі участия личности в осуществлении непосредст­венной демократии в СССР: Дис. ... канд. юрид. наук. — X., 1982. — С. 35.

Комарова В. В., Дмитриев Ю. А. Референдум в системе народовластия. — М., 1995. — С. 28.

131

Розділ 13

ної волі щодо власних інтересів, власної долі (у цілому чи щодо час-тини суспільства або окремих осіб) або щодо інших народів і держав за їх згодою при сприянні політичних партій, їхніх блоків, інших складових механізму безпосередньої демократії або без них»¹. Характерними рисами безпосередньої демократії є:

— пряме волевиявлення народу, тобто участь громадян у прийнятті рішень, здійсненні влади від його імені;

— прийняття рішення обов'язкового, імперативного характеру. Результата народного волевиявлення у визначених Конституцию та законами України формах безпосередньої демократії є обов'язкови- ми².

Найбільш адекватним сучасному розвиткові суспільних відносин могло б бути таке визначення безпосередньої демократії. Пряме народовладдя — це система форм безпосереднього вільного воле­виявлення народу як носія суверенітету і единого джерела влади в Україні шляхом його прямої участі відповідно до Конституції та законів України у прийнятті політико-правових рішень — формуванні представницьких органів державної влади та органів місцевого самовря-дування і безпосередньому прийнятті (затвердженні) владних рішень (законів) з передбачених Конституцією та законами України питань.

Важливим для розуміння сутності безпосереднього народовладдя є врахування того, що відповідно до змісту Конституції безпосереднє народовладдя як волевиявлення народу може здійснюватись як наро­дом загалом, так і його певними частинами або спільнотами зокрема. Так, прямим волевиявленням народу вважається і волевиявлення територіальних громад. Місцеві вибори і референдуми є волевияв­ленням територіальних громад, які відповідно до ст. 141 Конституції України є основою, пріоритетним суб'єктом місцевого самовряду-вання, і нерідко називаються виявами локальної, місцевої демократії.

Конституція визначає як загальні принципи безпосередньої демо­кратії, так і інституціональні (спеціальні), зокрема принципи виборів, референдумів тощо. Пріоритетними є природно загальні принципи, притаманні всім або більшості форм безпосереднього на­родовладдя.

¹ Виборче право України: Навч. посіб. / За ред. В. Ф. Погорілка, М. I. Ставнійчук. — К., 2003.

² Офіційний вісник України. — 2005. — № 41. — Ст. 2605.

132

Теоретичні основи безпосереднього народовладдя

Відповідно до Основного Закону загальними принципами безпосе-редньої демократа є: принципи суверенності народу; єдиновладдя на­роду; повновладдя народу; безпосереднього волевиявлення народу; поєднання безпосередньої і представницької демократа; пріоритет-ності безпосереднього народовладдя в системі демократа; політично-го плюралізму; конституційності й законності; загальності у здійсненні безпосереднього народовладдя; рівності у здійсненні без­посереднього народовладдя; принцип реальности безпосереднього народовладдя; гарантованості безпосереднього народовладдя та його захисту.

Принцип суверенності (суверенітету) народу означав верховенст­во влади народу, відсутність над ним іншої суспільної влади всередині країни або за її межами, в міжнародних відносинах. Він закріплений у ст. 5 Конституції України. Цей принцип утвердився з прииняттям Декларації про державний суверенітет України¹, Акта проголошення не-залежності України², а згодом — чинної Конституції України.

Суверенітет народу (нації) означав верховенство влади народу як щодо політичних інститутів (партій, держави), так і щодо еко-номічних, ідеологічних, соціальних та інших структур і окремих спільностей, а також незалежність, рівноправність у відносинах з іншими народами і державами.

Принцип єдиновладдя народу означав, що народ в, як зазначається у ст. 5 Конституції, единим джерелом влади в Україні. Політичні партії, їхні блоки, державні органи й організації, засоби масової інформації та інші інститути суспільства і держави сприяють здійсненню влади народом, тобто безпосередньому народовладдю, проте единим джерелом влади (повноважень), яку отримують органи державної влади та органи місцевого самоврядування, є народ, його воля. Воля народу втілюється в нормах Конституції, законах та інших правових актах.

При цьому для суспільства важливо, шоб ця воля відображала во­лю більшості громадян України і при цьому були враховані інтереси всіх соціальних груп, до того ж своєчасно, повно і на всій території країни. Значною мірою це залежить від політичних партій, які спри­яють формуванню і виявленню політичної волі громадян.

¹ Відомості Верховної Ради УРСР. — 1990. — № 31. — Ст. 429.

² Відомості Верховної Ради Украши. — 1991. — № 38. — Ст. 502.

133

Розділ 13

Принцип повновладдя народу означав, що народ є единим джерелом політичної влади в Україні в усіх сферах діяльності суспільства і дер-жави і що органи держави й місцевого самоврядування отримують насамперед владу безпосередньо від народу, що влада партій поши-рюється лише на їх членів, і від імені народу можуть виступати лише органи, обрані (сформовані) й уповноважені народом. А сутністю принципу повновладдя народу у сфері безпосередньої демократа є, звичайно, право народу вирішувати будь-які суспільні питання, за винятками, встановленими Конституцією і законами.

Принцип безпосереднього волевиявлення народу означав можливість прийняття ним рішень безпосередньо шляхом голосування чи в інший передбачений законодавством спосіб при формуванні органів державної влади або органів місцевого самоврядування, прийнятті Конституції і законів або внесенні змін до них тощо.

Нині спостерігається деяке відсторонення від організації процесу волевиявлення народу всіх державних структур. Однак їм належить здебільшого допоміжна роль, наприклад, сприяння в організації ви-борів.

Принцип поєднання безпосередньої і представницької демократа надає можливість обговорення і вирішення одних і тих самих питань загальнонаціонального (загальнодержавного) або місцевого значення як безпосередньо народом шляхом референдуму чи в іншій формі, так і органами державної влади та органами місцевого самоврядуван­ня.

Принцип пріоритетності безпосереднього народовладдя означає пріоритет безпосередньої демократа щодо представницької через ії походження, зміст, юридичну вагу актів та інші обставини. Вищим виявом пріоритетності безпосередньої демократа є прийняття кон-ституцій шляхом загальнонаціонального референдуму та внесення до них змін, вирішення на референдумі питань суверенітету, незалеж-ності держав, територіальних змін тощо.

Принцип політичного плюралізму у здійсненні безпосереднього народовладдя охоплює насамперед багатоманітність форм безпосе­реднього народовладдя (вибори, референдуми, народні обговорення тощо), а також можливість політичної діяльності існуючих політич-них партій, за винятком діяльності, забороненої Конституцією і зако­нами, а також можливість утворення нових політичних партій і громадських організацій і вступу до них. Адже відповідно до части-ни другої ст. 36 Конституції України саме політичні партії сприяють

134

Теоретичні основи безпосереднього народовладдя

формуванню політичної волі громадян, беруть участь у виборах, на-самперед, висуваючи кандидатів на виборах та у інших передбачених законах формах.

Принцип конституційності безпосереднього народовладдя — це мож-ливість визначення його найважливіших засад і зокрема самих прин-ципів та встановлення певних, зазвичай у виняткових випадках, об-межень насамперед і переважно Конституцією України. Наприклад, відповідно до ст. 37 Конституції України утворення і діяльність політичних партій та громадських організацій, програмні цілі та дії яких спрямовані на ліквідацію незалежності України, зміну консти-туційного ладу насильницьким шляхом, порушення суверенітету і те-риторіальної цілісності держави, підрив її безпеки, незаконне захоп-лення державної влади, пропаганду війни, насильства, на розпалю-вання міжетнічної, расової, релігійної ворожнечі, посягання на права і свободи людини, здоров'я населення, забороняються. Право на свободу думки і слова, на вільне вираження своїх поглядів і переко-нань та право на інформацію можуть бути також обмежені законом у інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання правопорушенням чи зло-чинам, охорони здоров'я населення, захисту репутації або прав інших людей, запобігання розголошенню інформації, отриманої конфіденційно або для підтримання авторитету й неупередженості правосудия (ст. 34 Конституції України).

Розвиток і конкретизація положень Конституції України щодо безпосереднього народовладдя, зокрема визначення порядку організації і проведення виборів, референдумів та інших форм безпо­середнього народовладдя, статус інститутів, які забезпечують їх здійснення та гарантії, відповідно до положень самого Основного Закону врегульовуються законами.

Принцип загальності у здійсненні безпосереднього народовладдя озна­чав, що кожен громадянин України має право брати участь у здійсненні влади незалежно від раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального похо-дження, майнового стану, місця проживання тощо.

Принцип рівності у здійсненні безпосередньої демократа означає рівні умови для всіх суб'єктів безпосереднього народовладдя, зокрема з-поміж кандидатів, виборців та інших суб'єктів та учасників вибор-чого та інших процесів, рівність їх прав, повноважень, рівність голосів виборців під час голосувань тошо. Засадами цього принципу

135

Розділ 13

є конституційні положення про те, що усі люди рівні й вільні у своїй гідності та правах і що громадяни України мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом (ст. 24).

Принцип реальності безпосереднього народовладдя означає відповідність Конституції і законам та міжнародним стандартам існу-ючих суспільних відносин у сфері безпосереднього народовладдя, їхній справжній демократизм. Відтак це насамперед дотримання періодичності проведення виборів та застосування інших форм без­посереднього народовладдя, зокрема референдумів, справжній демо­кратизм виборчого і референдного процесів, тобто порядку прове­дення виборів і референдумів, та інших форм безпосереднього наро­довладдя. Реальність безпосереднього народовладця — дотримання як загальних, так і спеціальних (інституційних) принципів безпосе­реднього народовладдя, передбачених Конституцією і законами.

Принцип гарантованості безпосереднього народовладдя полягає у його захищеності, непорушності, недоторканності. Цей принцип безпосередньо встановлюється Конституцією і законами. Так, уст. 71 Конституції України зазначається, що виборцям гарантується вільне волевиявлення. Чинне законодавство про вибори, референдуми та інші форми безпосереднього народовладдя передбачає систему нор-мативно-правових і організаційно-правових гарантій здійснення без-посередньої демократа.

Поряд із загальними принципами безпосереднього народовладдя Конституцією і законами України передбачаються спеціальні (інсти-туційні), зокрема принципи виборів, референдумів тощо. Детально про це йтиметься у наступному розділі.

136

_{Розділ 14}