20.2. Кабінет Міністрів України — вищий орган

у системі органів виконавчої влади, його склад,

основні функції та повноваження

Вищим органом у системі органів виконавчої влади в Україні є Кабінет Міністрів України, який очолює систему органів виконавчої влади, є урядом України, який здійснює виконавчу владу безпосередньо та через міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, Раду міністрів Автономної Республіки Крим та місцеві державні

436

Виконавча влада в Україні

адлііністраціі', спрямовує, координує та контролює діяльність цих ор-ганів. Він відповідальний перед Президентом України і Верховною Радою України, підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України у межах, передбачених Конституцією України. Ефективність його діяльності як центру державного управління багато в чому залежить від підтрим-ки Верховної Ради та Президента України.

Очолює Кабінет Міністрів України Прем'єр-міністр, який призна-чаєїїіься Верховною Радою України за поданням Президента України. До складу Кабінету Міністрів України входять також Перший віце-прем'єр-міністр, віце-прем'єр-міністри та міністри. Кандидатура для призначення на посаду Прем'єр-міністра України вноситься Президентом України за пропозицією коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України, сформованої відповідно до ст. 83 Консти­туции або депутатськоі' фракції, до складу якої входить більшість народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради.

Міністри оборони та закордонних справ України призначаються Вер­ховною Радою за поданням Президента України, інші члени Кабінету Міністрів призначаються Верховною Радою за поданням Прем'єр-міністра. За його поданням призначаються також Голова Антимоно­польного комітету України, Голова Державного комітету телебачення і радіомовлення, Голова Фонду державного майна України.

Верховна Рада України може звільняти зазначених осіб з посади, вирішувати питання про відставку Прем'єр-міністра, а також членів Кабінету Міністрів України. Кабінет Міністрів складає свої повнова-ження перед новообраною Верховною Радою України, а у разі прийняття Верховною Радою резолюції недовіри уряду передбачена відставка всього його складу. У цих випадках Верховна Рада здійснює формуван-ня нового складу Кабінету Міністрів в порядку і строки, визначені Конституцією України. Кабінет Міністрів України, який склав повиоваження перед новообраною Верховною Радою або відставку якого прийнято, продовжує виконувати свої повноваження до початку робоіпи новосформованого Кабінету Міністрів України.

Конституцією України та Законом України «Про Кабінет Міністрів України» від 21 грудня 2006 р. за № 514-Увизначається коло функцій і повнОважень Кабінету Міністрів, зокрема, йому властиві такі функиіі, як: виконавча, бюджетно-фінансова, державного програмування роз-виткУ України, організаційна, державного контролю та інші. Згідно з Конституцією України Кабінет Міністрів України забезпечує: держав-

437

Розділ 20

ний суверенітет і економічну самостійність України, здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави, виконання Конституції і законів України, актів Президента України; вживає заходів щодо ре-алізації прав і свобод людини і громадянина, забезпечує проведення фінансової, цінової, інвестиційної та податкової політики; політики у сферах праці й зайнятості населення, соціального захисту, освіти, на­уки і культури, охорони природи, екологічної безпеки і природокори-стування; розробляє і здійснює загальнодержавні програми еко-номічного, науково-технічного, соціального і культурного розвитку України; забезпечує рівні умови розвитку всіх форм власності, здійснює управління об'єктами державної власності.

Кабінет Міністрів України розробляє проекта Закону про Держав-ний бюджет України і забезпечує виконання затвердженого Верхов­ною Радою України Державного бюджету України, подає парламенту України звіт про його виконання. До компетенції Кабінету Міністрів України належить: здійснення заходів щодо забезпечення оборо-ноздатності і національної безпеки України, громадського порядку, боротьба зі злочинністю, організація і забезпечення здійснення зовнішньополітичної діяльності України, митної справи. Він спрямо-вує та координує діяльність міністерств, інших органів виконавчої влади, контролює їх діяльність.

Беручи за основу найбільш типовий перелік сфер і галузей суспільного життя, враховуючи положення чинної Конституції Ук­раїни та Закону України «Про Кабінет Міністрів України», до основних функцій та повноважень Кабінету Міністрів України належать такі:

а) у сфері економіки та фінансів:

— забезпечує проведення державної економічної політики, здійснює прогнозування та державне регулювання національної еко­ номіки;

— забезпечує розроблення та виконання загальнодержавних про- грам економічного та соціального розвитку;

— визначає доцільність розроблення та виконання державних цільових програм з урахуванням загальнодержавних пріоритетів;

— здійснює відповідно до закону управління об'єктами державної власності, в тому числі корпоративними правами, делегує в установ- леному законом порядку окремі повноваження щодо управління за- значеними об'єктами міністерствам, іншим центральним органам виконавчої влади, місцевим державним адміністраціям та відповід- ним суб'єктам господарювання; забезпечує розроблення і виконання

438

Виконавча влада в Україні

державиих програм приватизації; подає Верховній Раді Україии пропозиції стосовно визначення переліку об'єктів права державної власності, що не підлягають приватизації;

• сприяє розвитку підприємництва на засадах рівності перед за­коном усіх форм власності та забезпеченню соціальної спрямованості національної економіки, здійснює заходи щодо демонополізації та антимонопольного регулювання економіки, розвитку конкуренції та ринкової інфраструктури;

• забезпечує розроблення і виконання програм структурної пере-будови галузей національної економіки та інноваційного розвитку, здійснює заходи, пов'язані з реструктуризацією та санацією під-приємств і організацій, забезпечує проведення державної промисло-вої політики, визначає пріоритетні галузі промисловості, які потребу-ють прискореного розвитку;

• забезпечує захист та підтримку національного товаровиробника;

• визначає обсяги продукції (робіт, послуг) для державиих потреб, порядок формування та розміщення державного замовлення на ії ви-робництво, вирішує відповідно до законодавства інші питання щодо задоволення державиих потреб у продукції (роботах, послугах); утво-рює згідно із законом державні резервні фонди фінансових і матеріаль-но-технічних ресурсів та приймає рішення про їх використання;

• забезпечує проведення державної аграрної політики, продо-вольчу безпеку держави;

• забезпечує проведення державної фінансової та податкової політики, сприяє стабільності грошової одиниці Україии;

• розробляє проекти законів про Державний бюджет Україии та про внесення змін до Державного бюджету України, забезпечує вико­нання затвердженого Верховною Радою України Державного бюдже­ту України, подає Верховній Раді України звіт про його виконання;

• приймає рішення про використання коштів резервного фонду Державного бюджету України;

• обслуговує державний борг України, приймає рішення про ви-пуск державиих внутрішніх та зовнішніх позик, державиих грошово-речових лотерей;

• організовує державне страхування;

• забезпечує проведення державної політики цін, здійснює дер­жавне регулювання ціноутворення;

• забезпечує проведення зовнішньоекономічної політики Украї­ни, здійснює в межах, визначених законом, регулювання зовнішньо­економічної діяльності;

439

Розділ 20

VVV*Л^пМ|ииVVЧV^^№АVVV^VVVVVVЧ^ЛМV*VV^_I^VV*V№VVиV^ЛVЧV^МVVVVVЧ^^'ЧVVЧ^№Л'VЧVVV^

• організовує митну справу;

• організовує роботу із складення платіжного балансу і зведеного валютного плану України, забезпечує раціональне використання дер-жавних валютних коштів;

• виступає гарантом щодо позик, які у визначених законом про Державний бюджет України межах надаються іноземними держава­ми, банками, фінансовими міжнародними організаціями, а в інших випадках - відповідно до міжнародних договорів України, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України;

б) у сферах соціальної політики, охорони здоров'я, освіти, науки кульгпури, спорту, туризму, охорони навколишнього природного середови-ща та ліквідаціїнаслідків надзвичайних ситуацій:

— забезпечує проведення державної соціальної політики, вживає заходів щодо підвищення реальних доходів населення та забезпечує соціальний захист громадян;

• забезпечує підготовку проектів законів щодо державних соціальних стандартів та соціальних гарантій;

• забезпечує розроблення та виконання державних програм соціальної допомоги, вживає заходів щодо зміцнення матеріально-технічної бази закладів соціального захисту інвалідів, пенсіонерів та інших непрацездатних і малозабезпечених верств населення;

• забезпечує проведення державної політики зайнятості населення, розроблення та виконання відповідних державних програм вирішує питання профорієнтації, підготовки та перепідготовки кадрів, регулює міграційні процеси;

• забезпечує проведення державної політики у сферах охорони здоров'я, санітарно-епідемічного благополуччя, охорони материнст­ва та дитинства, освіти, фізичної культури і доступність для громадян послуг медичних, освітніх та фізкультурно-оздоровчих закладів;

• забезпечує проведення державної політики у сферах культури етнонаціонального розвитку України і міжнаціональних відносин охорони історичної та культурної спадщини, всебічного розвитку і функціонування державної мови в усіх сферах суспільного життя на всій території України; створює умови для вільного розвитку мов корінних народів і національних меншин України, сприяє задоволен-ню національно-культурних потреб українців, які проживають за ме­жами України;

• забезпечує розроблення і здійснення заходів щодо створен ня матеріально-технічної бази та інших умов, необхідних для розвитку

440

Виконавча влада в Україні

охорони здоров'я, освіти, культури і спорту, туристичного та рекре-аційного господарства;

• проводить державну політику у сфері інформатизації, сприяє становлению единого інформаційного простору на території України;

• забезпечує проведення науково-технічної політики, розвиток і зміцнення науково-технічного потенціалу України, розроблення і ви­конання загальнодержавних науково-технічних програм;

• вживає заходів щодо вдосконалення державного регулювання у науково-технічній сфері, стимулювання інноваційної діяльності підприємств, установ та організацій;

• визначає порядок формування та використання фондів для на­уково-технічної діяльності;

• забезпечує проведення державної політики у сфері охорони природи, екологічної безпеки та природокористування;

• забезпечує розроблення та виконання державних і міждержав-них екологічних програм;

• здійснює в межах своїх повноважень державне управління у сфері охорони та раціонального використання землі, її надр, водних ресурсів, рослинного і тваринного світу, інших природних ресурсів;

• приймає рішення про обмеження, тимчасову заборону (зупи-нення) або припинення діяльності підприємств, установ та органі­зацій незалежно від форми власності у разі порушення ними законо-давства про охорону праці та навколишнього природного середови-ща;

• координує діяльність органів виконавчої влади, органів місце-вого самоврядування, підприємств, установ та організацій, пов'язану з охороною навколишнього природного середовища, виконанням державних, регіональних і міждержавних екологічних програм;

• забезпечує здійснення заходів, передбачених державними про-грамами ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи, приймає рішення з питань ліквідації наслідків інших аварій, а також пожеж, катастроф, стихійного лиха;

в) у сферах правової політики, законності, забе течення прав і свобод людини та громадянина:

• забезпечує проведення державної правової політики;

• здійснює контроль за додержанням законодавства органами ви­конавчої влади, їх посадовими особами, а також органами місцевого самоврядування з питань виконання ними делегованих повноважень органів виконавчої влади;

441

Розділ 20

• вживає заходів щодо захисту прав і свобод, гідності, життя і здо-ров'я людини і громадянина від протиправних посягань, охорони власності та громадського порядку, забезпечення пожежної безпеки, боротьби із злочинністю, протидії корупції;

• здійснює заходи щодо забезпечення виконання судових рішень органами виконавчої влади та їх керівниками;

• створює умови для вільного розвитку і функціонування системи юридичних послуг та правової допомоги населению;

г) у сфері зовнішньої політит:

• забезпечує у межах своїх повноважень зовнішньополітичну діяльність України, розробляє та затверджує державні програми в цій сфері, погоджує програми перебування офіційних закордонних деле-гацій, до складу яких входять представники Кабінету Міністрів Ук­раїни, та інші пов'язані з цим документа;

• забезпечує відповідно до закону про міжнародні договори вирішення питань щодо укладення та виконання міжнародних дого-ворів України;

• приймає рішення про придбання за кордоном у власність України нерухомого майна (будівництва, реконструкції об'єктів) для потреб закордонних дипломатичних установ України;

г) у сфері національної безпеки та обороноздатності:

• забезпечує охорону та захист державного кордону і території України;

• вживає заходів щодо зміцнення національної безпеки України, розробляє та затверджує державні програми з цих питань;

• здійснює заходи щодо забезпечення боєздатності Збройних Сил України, визначає у межах бюджетних асигнувань на оборону чи-сельність громадян України, які підлягають призову на строкову військову службу і навчальні збори;

• вживає заходів щодо забезпечення обороноздатності України, оснащення Збройних Сил України та інших утворених відповідно до закону військових формувань;

• вирішує питання соціальних і правових гарантій для військово-службовців, осіб, звільнених з військової служби, та членів їхніх сімей;

— здійснює керівництво единою системою цивільного захисту України, мобілізаційною підготовкою національної економіки та пе­ реведенням її на режим роботи в умовах надзвичайного чи военного стану;

442

Виконавча влада в Україні

• вирішує питання забезпечення участі військовослужбовців Ук­раїни в миротворчих акціях у порядку, визначеному законом;

• визначає пріоритетні напрями розвитку оборонно-промислово-го комплексу;

д) у сфері вдосконалення державного управління та державної служ­ба

• організовує проведення єдиної державної політики у сфері дер-жавної служби;

• здійснює заходи щодо кадрового забезпечення органів виконав­чої влади;

• розробляє і здійснює заходи, спрямовані на вдосконалення си-стеми органів виконавчої влади з метою підвищення ефективності їх діяльності та оптимізації витрат, пов'язаних з утриманням апарату уп­равління;

• утворює, реорганізовує та ліквідує міністерства та інші цент-ральні органи виконавчої влади відповідно до закону в межах коштів, передбачених у Державному бюджеті України на утримання органів виконавчої влади, затверджує положення про зазначені органи;

• призначає постійного представника Кабінету Міністрів України у Конституційному Суді України;

• застосовує дисциплінарні стягнення до керівників органів ви­конавчої влади та їх заступників, які є державними службовцями;

• затверджує граничну чисельність працівників органів виконав­чої влади;

• визначає умови оплати праці працівників бюджетних установ та підприємств державного сектору економіки, а також грошового за­безпечення військовослужбовців (осіб рядового і начальницького складу).

• Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Консти-туції України, законів України, актів Президента України вирішує також інші питання державного управління.

У разі потреби Кабінет Міністрів України може передавати для тимчасового чи безстрокового виконання окремі повноваження орга­нам виконавчої влади з одночасною передачею їм фінансових і матеріальних ресурсів, необхідних для належного виконання таких повноважень, якщо інше не передбачено законом, а також встанов-лює контроль за виконанням переданих ним повноважень, несе відповідальність за результати їх виконання.

443

Розділ 20

Діяльність Кабінету Міністрів України грунтуеться на принципах: верховенства права, законності, поділу державної влади, безперерв-ності, колегіальності, солідарної відповідальності та відкритості. Кабінет Міністрів України повинен дотримуватися вимог утверджен-ня та гарантування прав і свобод людини, відповідальності держави перед громадянами за забезпечення їм гідних умов життя, здійснювати виконавчу владу в межах, встановлених Конституціею та законами України, незалежно від органів законодавчої та судової влади.

Як колегіальний орган Кабінет Міністрів приймає рішення після обговорення питань на своїх засіданнях. Неприпустимим є непра-вомірне втручання будь-яких органів, посадових осіб, підприємств, установ, організацій, об'єднань громадян у здійснення функцій, віднесених до відання Кабінету Міністрів України.

Законом України «Про Кабінет Міністрів України» визначені по-вноваження Кабінету Міністрів у відносинах з органами виконавчої влади, у відносинах з Президентом України, з Верховною Радою України та її органами, з іншими державними органами, органами місцевого са-моврядування та об'єднаннями громадян (цьому присвячені відповідно глави V, VI, VII, VIII закону).

У своїй діяльності Кабінет Міністрів України має спиратися на наукове обгрунтування питань державної політики, активно викорис-товувати досягнення наукових досліджень, прогресивні органі-заційно-технічні засоби та інформаційні технологи. Про свою діяльність і прийняті рішення Кабінет Міністрів мусить регулярно інформувати широкі кола громадськості.

Порядок організації діяльності Кабінету Міністрів України, пов'язаний з виконанням його повноважень, крім Конституції та за-конів України, регулюється Регламентом Кабінету Міністрів України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 18 липня 2007 р. за № 950 «Про затвердження Регламенту Кабінету Міністрів України». У цьому документі визначені організаційні засади діяль­ності українського уряду, зокрема: перспективне і поточне плануван-ня його роботи, в тому числі планування нормотворчої діяльності, а також організація роботи членів уряду та здійснення ними своїх по­вноважень; порядок підготовки і проведення засідань уряду, урядових комітетів, оформлення рішень прийнятих на засіданнях: організація роботи органів, шо утворюються Кабінетом Міністрів, порядок підготовки, подання до розгляду проектів постанов і розпоряджень Кабміну, а також проектів актів Президента України; подготовка і роз-

444

Виконавча влада в Україні

гляд інформації про стан виконання Конституції та законів України, актів Президента України і Кабінету Міністрів та про діяльність цен-тральних і місцевих органів виконавчої влади; законопроектна діяльність Кабміну, в тому числі особливості підготовки проекту Дер­жавного бюджету України, а також регламентація порядку підготовки в Кабінеті Міністрів на підпис Президентові України законів Ук­раїни, прийнятих Верховною Радою України.

Регламент визначає реалізацію повноважень Кабінету Міністрів у відносинах з Верховною Радою, в тому числі підготовку матеріалів до проведення дня Уряду України у Верховній Раді України, розгляд Кабміном депутатських звернень і запитів; взаємовідносин Кабінету Міністрів і органів судової влади; порядок розгляду звернень цент-ральних органів виконавчої влади, місцевих державних адміністрацій, інших органів, установ і організацій, а також громадян; порядок реалізації Прем'єр-міністром, Першим та іншими віце-прем'єрами їх повноважень у сфері спрямування, координації і контролю.

Робота Кабінету Міністрів України планується на основі пропо-зицій центральних органів виконавчої влади та місцевих державних адміністрацій шляхом прийняття програми діяльності Кабінету Міністрів на період його повноважень, щорічної Державної програми економічного і соціальногорозвитку України, інших державних програм та актів уряду. Планується нормотворча діяльність, проведення засідань Кабміну, робота по реалізації його контрольних функцій і повноважень. Планові заходи, як правило, проводяться у визначені дні тижня.

Робота членів Кабінету Міністрів здійснюється на основі щотиж-невих графіків. У них передбачається участь у засіданнях Кабінету Міністрів, роботі Верховно!' Ради України, засіданнях колегій цент­ральних органів виконавчої влади, міжнародних заходах тощо.

На основі плану законопроектної роботи, який формується Мін'юстом щороку на наступний рік і затверджується Кабміном, складаючи основу всієї нормотворчої діяльності, відбувається роз-робка і розгляд законопроектів.

Роботою Кабінету Міністрів керує Прем'єр-міністр. Він спрямовує її на виконання програми діяльності Кабінету Міністрів, схваленої Верховною Радою України, інших завдань, покладених на уряд, спря­мовує та координує діяльність Першого віце-прем'єр-міністра, віце-прем'єр-міністрів, міністрів, керівників інших центральних органів виконавчої влади та місцевих державних адміністрацій, які забезпе-

445

Розділ 20

чують виконання покладених на них завдань відповідно до їх повно-важень.

Міністри як члени Кабінету Міністрів беруть участь у розробленні та виконанні программ діяльності Кабінету Міністрів, реалізації дер-жавної політики у доручених їм сферах державного управління, здійснюють управління в цих сферах, спрямовують і координують діяльність інших органів виконавчої влади з питань, віднесених до їх відання. Члени Кабінету Міністрів не можуть діяти всупереч офіційній позиції Кабінету Міністрів України.

Члени уряду представляють Україну у міжнародних і міждержав-них організаціях, ведуть міжнародні переговори, беруть участь в інших міжнародних заходах, підписують в установленому порядку міжнародні договори України, при чому Прем'єр-міністр і міністр закордонних справ мають право вести переговори і підписувати міжнародні договори України без спеціальних повноважень. Іншим членам Кабінету Міністрів України такі повноваження надаються розпорядженням Кабінету Міністрів або за його дорученням — актом Міністерства закордонних справ.

Засідання Кабінету Міністрів проводяться під головуванням Прем'єр-міністра. Воно вважається правомочним, якщо на засіданні присутні не менше двох третий членів Кабінету Міністрів України. Всі вони беруть участь у засіданні особисто. В разі коли міністр не мо-же бути присутнім з поважних причин, то за його погодженням з Прем'єр-міністром замість нього у засіданні може брати участь його заступник, але з правом дорадчого голосу. Рішення Кабінету Міністрів приймаються більшістю голосів його членів, присутніх на засіданні. За умови рівного розподілу голосів, вирішальним є голос Прем'єр-міністра. Рішення, прийняті на засіданні, оформляються протоко­лом, який підписується головуючим на другий день після засідання. Члени Кабінету Міністрів України та інші учасники його засідання не можуть без згоди Прем'єр-міністра оприлюднювати інформацію про хід засідання та про персональні оцінки і позиції, що висловлювали-ся його учасниками.

Акти Кабінету Міністрів, що мають нормативний характер, вида-ються у формі постанов, а акти з оперативних, організаційно-розпо-рядчих та інших питань, які не мають нормативного характеру — у формі розпоряджень. Постанови і розпорядження Кабінету Міністрів України підписуються Прем'єр-міністром і діють з моменту їх прий-няття, якщо не встановлено пізніший термін набрання ними чинності,

446

Виконавча влада в Украіні

але акти, що визначають права і обов'язки громадян, вступають у дію не раніше дня їх опублікування в офіційних друкованих виданнях. Дія актів Кабінету Міністрів України може бути зупинена Президентом України з мотивів невідповідності Конституції з одночасним звернен-ня до Конституційного Суду України щодо їх конституційності.

Для забезпечення ефективності реалізації своїх повноважень, коор-динації дій під час виконання відповідних завдань, розроблення про-ектів урядових актів Кабінет Міністрів може утворювати робочі фупи (§ 50 Регламенту Кабінету Міністрів України). Залежно від покладених на них завдань до їх складу включаються, крім представників органів виконавчої влади, також народні депутата України, представники інших органів, не підвідомчих Кабінетові Міністрів, суб'єкти гро-мадських організацій, науковці та інші фахівці за їх згодою.

Реалізуючи право законодавчої ініціативи, Кабінет Міністрів роз­глядає і вносить до Верховної Ради проекти законів, бере участь у за-конодавчій діяльності Верховної Ради, а також у реалізації Президен­том України права законодавчої ініціативи.

Важливою функцією Кабінету Міністрів України є організація ро­бота по складанню Державного бюджету країни та забезпеченню йо-го виконання. Відповідно до Бюджетного кодексу України Кабінет Міністрів розробляє і щороку не пізніше 15 вересня подає до Верхов­ної Ради України проект закону про Державний бюджет на наступний рік. Проект Держбюджету розробляється Мінфіном з урахуванням пропозицій органів державної влади, Національного банку, а також організацій, які визначає Кабінет Міністрів України.

Не пізніше 1 травня року, наступного за звітним, він подає до Вер­ховної Ради річний звіт про виконання Держбюджету за минулий рік, який оприлюднюється та розглядається відповідно до Бюджетного кодексу України. Уряд розробляє і вносить також на розгляд Верхов­ної Ради проекти загальнодержавних програм з питань економічного, науково-технічного, соціального і національно-культурного розвитку України, охорони навколишнього природного середовища та з інших питань, звітує про їх виконання.

Здійснюючи контроль за виконанням Конституції та законів України, актів Президента України та власнихактів підвідомчими йому органами, установами та організаціями, Кабінет Міністрів України систематично розглядає ці питання на своїх засіданнях. За необхідності утворюється комісія для перевірки діяльності державного органу (організації), керівник якого звітує на засіданні Кабінету Міністрів України.

447

Розділ 20

Значний обсяг роботи Кабінету Міністрів припадає на розгляд звернень і запитів народних депутатів України, що здійснюється в по­рядку, визначеному відповідно до статей 12 і 19 Закону України «Про статус народного депутата України». Аналогічно депутатським розглядаються звернення до Кабміну комітетів і тимчасових комісій Верховної Ради України з питань, що належать до їх компетенції відповідно до частини другої ст. 12 Закону України «Про комітети Верховної Ради України». Згідно із Законом України «Про звернення гро-мадян» Кабінет Міністрів розглядає пропозиції, заяви і скарги грома-дян та повідомляє авторам про результати розгляду. Прем'єр-міністр здійснює прийом громадян у встановленому ним порядку і визначає загальний порядок прийому громадян у Кабінеті Міністрів. Міністри як члени уряду ведуть прийом громадян за місцем знаходження очолю-ваних ними органів виконавчої влади.

Коли вирішення питання, порушеного у зверненні, не нал ежить до повноважень Кабінету Міністрів, воно пересилається за на-лежністю відповідному органу чи посадовій особі, про що повідо-мляється громадянину. Кабінетом Міністрів здійснюється контроль за дотриманням законодавства про звернення громадян.

Прем'єр-міністр і очолюваний ним уряд несуть політичну відпо-відальність за свою діяльність. Посади членів Кабінету Міністрів за ха­рактером повноважень, порядком призначення та звільнення визнані політичними посадами, тобто такими, що не належать до категорій по­сад державних службовців. На них не поширюється законодавство про державну службу та трудове законодавство. Соціальне та інше забез­печення членів Кабінету Міністрів України регламентується Законом України «Про Кабінет Міністрів України» (розділ X).

Як глава Кабінету Міністрів Прем'єр-міністр керує його діяльністю, спрямовує її на виконання завдань, покладених на уряд Консти-туцією і законами України, на забезпечення проведення внутрішньої і зовнішньої політики держави, виконання програми діяльності Кабінету Міністрів, схваленої Верховною Радою України, спрямовує, координує та контролює діяльність членів Кабінету Міністрів, керівників інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономно!' Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, вживає заходів для вдосконалення і підвищення ефек-тивності роботи органів виконавчої влади країни.

Прем'єр-міністр розподіляє обов'язки між Першим віце-прем'єр-міністром та віце-прем'єр-міністрами щодо забезпечення виконання

448

Виконавча влада в Україні

урядових функцій на окремих напрямах діяльності Кабінету Міністрів, спрямування і координації роботи міністерств, інших ор-ганів виконавчої влади. Цей розподіл функціональних повноважень закріплюється постановами Кабінету Міністрів.

Для забезпечення ефективної реалізації повноважень Кабінету Міністрів, координації дій органів виконавчої влади, попереднього розгляду проектів нормативно-правових актів, проектів концепцій, інших документів, що подаються на розгляд Кабінету Міністрів, у його структурі утворюються урядові комітети. їх перелік та посадо-вий склад за поданням Прем'єр-міністра затверджується Кабінетом Міністрів. Порядок організації роботи урядових комітетів визна-чається Законом України «Про Кабінет Міністрів України» (ст. 50) та Регламентом Кабінету Міністрів України (розділ 4). Очолюють уря­дові комітети Перший віце-прем'єр-міністр, віце-прем'єр-міністри.

Діяльність уряду забезпечується Секретаріатом Кабінету Міністрів України (ст. 51 Закону «Про Кабінет Міністрів України», § 12 Регла­менту Кабінету Міністрів України). Основними його завданнями є: організаційне, експертно-аналітичне, правове, інформаційне, мате-ріально-технічне та інше забезпечення Кабінету Міністрів України. Секретаріат діє на підставі положення, яке затверджується Кабінетом Міністрів України. Очолює Секретаріат міністр Кабінету Міністрів України.

20.3. Міністерства та інші центральні органи виконавчоївлади

Важливою ланкою у системі органів виконавчої влади є підвідомчі Кабінету Міністрів такі органи, як міністерства, державні комітети (державні служби), інші державні органи із спеціальним статусом, які складають групу так званих центральних органів вико­навчої влади.

Серед них першорядне значення мають міністерства — центральні органи виконавчої влади, покликані формувати та реалізувати держав-ну політикуу відповідних сферах суспільного життя. Між міністерства-ми розподіляється весь спектр урядової політики, за винятком тих напрямів, реалізація яких віднесена до повноважень центральних органів виконавчої влади із спеціальним статусом. Міністерства є

15-8152

449

Розділ 20

єдиноначальними органами. Кожне з них є головним (провідним) орга­ном центрально* виконавчої влади у визначеній йому сфері діяльності.

^МЦністерство очолює міністр, який входить до складу Кабінету Міністрів і несе персональну відповідальність за роботу міністерства. Міністр як член Кабінету Міністрів України особисто відповідає за розробку і впровадження програми Кабінету Міністрів України з відповідних питань, реалізацію державної політики у визначеній сфері державного управління, Він здійснює управління в цій сфері, спрямовує і координує діяльність інших органів виконавчої влади з цих питань. Частину своїх посадових повноважень міністр доручає своїм заступникам, які можуть виконувати їх від імені міністерства відповідно до затвердженого міністром розподілу службових обов'язків між заступниками.

Указом Президента України «Про зміну кількісного складу керівництва у системі центральних органів виконавчої влади» від 10 березня 2005 р. за № 455/2005 встановлено, що міністр, керівник іншого центрального органу виконавчої влади має не більше чоти-рьох заступників, у тому числі одного першого, які належать до керівників відповідного міністерства, іншого центрального органу виконавчої влади. За необхідності кількість заступників керівників окремих центральних органів виконавчої влади може бути збільшена.

Статус керівників центральних органів виконавчої влади та їх за­ступників встановлюється положенням про ці органи. Не допус-кається прирівняння посад в органах виконавчої влади за статусом до членів Кабінету Міністрів України. У міністерствах та інших цент­ральних органах виконавчої влади існують колегії.

Центральні органи виконавчої влади видають нормативно-правові акти — накази й інструкції у межах повноважень, визначених Конституцією і законами України, а також відповідно до указів Пре­зидента України та актів Кабінету Міністрів України. Нормативно-правові акти цих органів підписуються їх керівником і відповідним чином реєструються. У змісті діяльності самого органу визначаються і розмежовуються його функції.

Апарат міністерств, інших центральних органів складається з дер­жавник службовців і фінансується із державного бюджету. Всі члени Кабінету Міністрів, керівники центральних та місцевих органів вико­навчої влади, державні службовці не мають права суміщати свою службову діяльність з іншою роботою, крім викладацької, наукової та

450

Виконавча влада в Україні

творчої у позаробочий час, входити до складу керівного органу чи на-глядової ради підприємства, що має на меті одержання прибутку.

Організація, повноваження і порядок діяльності міністерств, інших центральних органів виконавчої влади визначаються Консти-туцією і законами України, положеннями про ці органи.

В Указі Президента України від 15 грудня 1999 р. «Про систему центральних органів виконавчої влади» було дане визначення дер­жавного комітету (державної служби) та центрального органу вико­навчої влади зі спеціальним статусом./Державний комітет (державна служба) — є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовує і координує Прем'єр-міністр України або один із віце-прем'єр-міністрів України чи міністрів. Комітет вносить пропозиції щодо фор-мування державної політики відповідним членам Кабінету Міністрів України та забезпечує її реалізацію у визначеній сфері діяльності, здійснює управління в цій сфері, а також міжгалузеву координацію та фунщіональне регулювання з питань, віднесених до його відання. Дер-жавний комітет (державну службу) очолює його голова. Кількість та статус державних комітетів визначається Схемою організації та взаємодії центральних органів виконавчої влади, яка затверджується указом Президента України.^]

Центральний орган виконавчої влади зі спеціальним статусом має визначені Конституцією та законодавством України особливі заедання та повноваження, щодо нього може встановлюватися спеціальний поря­док утворення, реорганізації, ліквідації, підконтрольності, підзвітності, а також призначення і звільнення керівників та вирішення інших пи­тань. Його очолює голова.

Фінансування центральних органів виконавчої влади здійснюєть-ся за рахунок коштів Державного бюджету України. Гранична чисель-ність їх працівників затверджується Кабінетом Міністрів України.

Структуру міністерства, а також структуру центрального органу виконавчої влади, діяльність якого спрямовує і координує міністр, затверджує відповідний міністр, структуру іншого центрального органу виконавчої влади — його керівник, якщо інше не передбачено законом.

Спрямування і координація діяльності відповідних центральних органів виконавчої влади здійснюється міністром шляхом: формування державної політики у відповідних сферах та здійснення контролю за и реалізацією; внесення на розгляд Кабінету Міністрів України роз-роблених ними проектів нормативно-правових актів та їх погоджен-

451

Розділ 20

ня; визначення порядку обміну інформацією між міністерством та цими органами; затвердження їх структури.

Для забезпечення державної політики в особливо важливих сфе­рах діяльності та державного управління у складі окремих центральних органів виконавчої влади зі спеціальним статусом у межах коштів, передбачених на їх утримання, можуть бути утворені відповідні де­партамента (служби). Територіальні органи центральних органів вико­навчої влади утворюються, реорганізовуються і ліквідовуються в порядку, встановленому законодавством.

Урядові органи державного управління здійснюють: управління окремими підгалузями або сферами діяльності, контрольно-нагля-дові функції; регулятивні та дозвільно-реєстраційні функції щодо фізичних і юридичних осіб.

Положення про урядовий орган державного управління затверд-жується Кабінетом Міністрів України. Керівники урядових органів державного управління призначаються на посади та звільняються з посад Кабінетом Міністрів України за поданням керівника відпо-відного центрального органу виконавчої влади.

Питання компетенції, організації та порядку діяльності як міністерств, так і інших центральних органів виконавчої влади, їх підпорядкування, координації дій тощо мають визначатися у законах або положеннях про них. Причому, як зазначає професор В. Авер'янов, слід враховувати, що найбільший ефект може бути до-сягнутий при врегулюванні правового становища не тільки окремих органів, а й усієї їх системи¹.

Компетенція центральних органів виконавчої влади і кожного з них визначається, зокрема, профілем їх діяльності, участю у форму-ванні та реалізації державної політики щодо конкретних її напрямів, а також щодо конкретних об'єктів державного управління і регулю-вання.

Більшість центральних органів бере участь у реалізації державної політики в галузі економічного і соціального розвитку суспільства, зок­рема, у межах визначеної сфери відання: прогнозує перспективні на-прями і реалізує стратегічні цілі та завдання її розвитку; бере участь у розробленні проектів та у виконанні загальнодержавних програм еко­номічного, науково-технічного, соціального, національно-культур-ного розвитку України, охорони довкілля, Державного бюджету

¹ Авер'янов В. Б. Органи виконавчої влади в Україні. — К.: Ін Юре, 1997. — С. 14.

452

Виконавча влада в Україні

України; проводить політику у сфері виконання робіт (послуг) і постачань продукції для державних потреб та утворення державних резервних фондів фінансових і матеріально-технічних ресурсів, вис-тупає державним замовником зазначених робіт (послуг); вживає за-ходів щодо вдосконалення механізму регулювання економіки, її структурно! перебудови, забезпечення ринкової збалансованості, социального захисту населення, екологічної безпеки; розробляє відповідні фінансово-економічні та інші нормативи, механізм їх впровадження, затверджує галузеві стандарти; формує державну про-мислову політику та забезпечує її проведення, готує пропозиції щодо визначення пріоритетних галузей промисловості для прискореного їх розвитку; бере участь у формуванні та реалізації державної інвес-тиційної політики, виходячи з пріоритетних напрямів структурної перебудови економіки; виробляє пропозиції про зміну умов оподат-кування, ціноутворення, визначення особливостей приватизації, де-монополізації підприємств в окремих галузях; сприяє розвиткові під-приємництва, ринкової інфраструктури економіки; бере участь у формуванні та реалізації антимонопольно! політики; вживає заходів, спрямованих на вдосконалення зовнішньоекономічної діяльності, захист інтересів українських товаровиробників на зовнішньому рин­ку; бере участь у підготовці міжнародних договорів України, укладає міжнародні угоди міжвідомчого характеру.

Чільне місце у змісті компетенції центральних органів посідає діяльність щодо забезпечення державних інтересів в умовах формування ринкової економіки. Зокрема, відповідні центральні органи видають у передбачених законодавством випадках спеціальні дозволи (ліцензії) на здійснення окремих видів підприємницької діяльності; здійсню-ють у межах повноважень, визначених законодавством, функції з уп-равління об'єктами державної власності, що належать до їх відання; беруть участь у реалізації програм приватизації.

Значну увагу приділяють центральні органи виконанню відповідних загальнодержавних функцій. Наприклад, вони забезпечують виконан­ня завдань мобілізаційної підготовки населення та мобілізаційної готовності держави; беруть участь у здійсненні заходів щодо забезпе­чення обороноздатності держави.

На кожний центральний орган покладена організація виконання актів законодавства, здійснення систематичного контролю за їх реалізацією, узагальнення практики застосування законодавства з питань, що належать до його відання, розробка пропозицій про вдос-

453

Розділ 20

коналення законодавства та внесення їх у встановленому порядку на розгляд Кабінету Міністрів України.

Для успішного здійснення своїх завдань і функцій центральним органам надані досить широкі повноваження щодо внутрішньоор-ганізаційного забезпечення роботи. Зокрема, вони мають: одержувати від інших центральних органів виконавчої влади та місцевих держав­них адміністрацій, органів місцевого самоврядування інформацію, документи і матеріали, статистичні дані для виконання покладених на них завдань; скликати в установленому порядку наради з питань, що належать до їх відання; залучати спеціалістів центральних органів виконавчої влади, місцевих державних адміністрацій, підприємств, установ, організацій, за погодженням з їх керівниками, для розгляду питань, що належать до їх відання; притягати до дисциплінарної відповідальності керівників утворених ними місцевих органів, а та-кож підприємств, установ і організацій, що належать до їх сфери відання.

У процесі реалізації своєї компетенції центральні органи широко взаємодіють з професійними спілками та громадськими органі-заціями з питань забезпечення прав і свобод громадян, задоволення їх соціально-економічних, трудових, культурних та інших інтересів, сприяють виконанню статутних завдань цих об'єднань. Об'єднання громадян у необхідних випадках можуть вносити на розгляд відпо-відного центрального органу пропозицїї з питань їхньої діяльності.

20.4. Місцеві державні адміністрації

Важливу роль у системі органів виконавчої влади відіграють місцеві державні адміністрації, які є місцевими органами виконавчої вла­ди. Вони відповідно до Закону України «Про місцеві державні адміністрації» здійснюють функції виконавчої влади, забезпечують досягнення визначених Конституцією та законами України її завдань і цілей безпосередньо на місцях.

Місцеві державні адміністрації діють на принципах, притаманних усій системі органів виконавчої влади з урахуванням особливостей умов і завдань їх функціонування. Основними засадами діяльності місцевих державних адміністрацій є: відповідальність перед людиною і державою за свою діяльність; верховенство права; законність;

454

Виконавча влада в Україні

пріоритетність прав людини; гласность; поєднання державних і місцевих інтересів.

Місцеві державні адміністрації є єдиноначальними органами вико­навчої влади, мають статус юридичної особи. Владні повноваження цих державних органів реалізуються одноособово їх керівниками — го­ловами місцевих державних адміністрацій. Вони призначаються на посаду і звільняються з посади Президентом України за поданням Кабінету Міністрів. У здійсненні своїх повноважень вони відпо-відальні перед Президентом України і Кабінетом Міністрів України та підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня.

Місцеві державні адміністрації також підзвітні й підконтрольні ра­дам у частині делегованих ними повноважень. Рада може висловити не-довіру голові відповідної місцевої державної адміністрації, на підставі чого Президент України приймає рішення про відставку голови місцевої державної адміністрації.

У межах своїх повноважень місцеві державні адміністрації здійснюють виконавчу владу на території відповідних адміністратив-но-територіальних одиниць, а також реалізують повноваження, деле-говані їм відповідними радами. Особливості здійснення виконавчої вла­ди у містах Києві та Севастополі визначаються окремими законами України.

Основними заеданнями місцевих державних адміністрацій, виконан-ня яких вони забезпечують у межах відповідних адміністративно-те-риторіальних одиниць, є: виконання Конституции законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади вищого рівня; забезпечення законності й правопо­рядку на підвідомчій території, додержання прав і свобод громадян; виконання державних і регіональних програм соціально-економічно-го та культурного розвитку, програм охорони довкілля, а в місцях компактного проживання корінних народів і національних меншин — також програм їх національно-культурного розвитку; підготовка і виконання відповідних бюджетів та програм, звіти про їх виконання; здійснення взаємодії з органами місцевого самовряду-вання; реалізація інших наданих державою, а також делегованих відповідними радами повноважень.

У межах, установлених Конституцією і законами України, а також актами Президента, Кабінету Міністрів, інших органів виконавчої влади вишого рівня, місцеві державні адміністрації здійснюють управління у визначених цими актами галузях суспільного життя і

455

Розділ 20

несуть відповідальність за стан справ у цих галузях. Серед установ і закладів, які належать до сфери місцевих державних адміністрацій, є засновані ними або з їх участю: засоби масової інформації (радіо, те-лебачення, газети, журнали, інші періодичні видання); інвестиційні фонди; об'єкти, які забезпечують діяльність державних підприємств, установ і організацій і перебувають на місцевому бюджеті, а також де-які інші об'єкти управління, визначені чинним законодавством. У разі делегування місцевим державним адміністраціям певними радами відповідних повноважень у їх управлінні знаходяться також об'єкти спільної власності територіальних громад.

Повноваження місцевих державних адміністрацій дуже широкі, адже їх діяльність охоплює різні сфери суспільного життя. Законом України «Про місцеві державні адміністрації» визначені їх основні галу-зеві повноваження, зокрема, в галузях: соціально-економічного роз-витку; бюджету та фінансів; управління майном, приватизації та підприємництва; містобудування, житлово-комунального господар-ства, побутового, торговельного обслуговування, транспорту і зв'яз-ку; використання та охорони земель, природних ресурсів і охорони довкілля; науки, освіти, охорони здоров'я, культури, фізкультури і спорту, материнства і дитинства, сім'ї та молоді; соціального забезпе-чення та соціального захисту населення; зайнятості населення, праці та заробітної плати; забезпечення законності, правопорядку, прав і свобод громадян; міжнародних зовнішньоекономічних відносин; оборонно! діяльності.

На місцеві державні адміністрації покяадено здійснення державного контролю за: збереженням і раціональним використанням державно­го майна; станом фінансової дисципліни, обліку та звітності, вико-нанням державних контрактів і зобов'язань перед бюджетом, належ-ним і своєчасним відшкодуванням шкоди, заподіяної державі; вико­ристанням та охороною земель, лісів, надр, води, атмосферного повітря, рослинного і тваринного світу та інших природних ресурсів; охороною пам'яток історії та культури, збереженням житлового фон­ду; додержанням виробниками продукції стандартів, технічних умов та інших вимог, пов'язаних з и якістю та сертифікацією; додержанням санітарних і ветеринарних правил, збиранням, утилізацією і захоро­ненням промислових, побутових та інших відходів, додержанням правил благоустрою; додержанням архітектурно-будівельних норм, правил і стандартів, додержанням правил торгівлі, побутового, транс­портного, комунального обслуговування, законодавства про захист

456

Виконавча влада в Украші

прав споживачів; додержанням законодавства з питань науки, мови, реклами, освіти, культури, охорони здоров'я, материнства та дитин-ства, сім'ї, молоді та неповнолітніх, соціального захисту населення, фізичної культури та спорту; охороною праці та виплатою своєчасно-го і не нижче визначеного державою мінімального розміру оплати праці; додержанням громадського порядку, правил технічної експлу-атації транспорту та дорожнього руху; додержанням законодавства про державну таємницю та інформацію.

Для реалізації наданих повноважень та здійснення контрольних функцій місцевим державним адміністраціям надані права: проведення перевірки стану додержання Конституції України, законів України, інших актів законодавства органами місцевого самоврядування та їх посадовими особами, керівниками підприємств, установ, організа-цій, їх філіалів та відділень незалежно від форм власності та підпоряд-кування; залучати вчених, спеціалістів, представників громадськості до проведення перевірок, підготовки і розгляду питань, що належать до їх компетенции одержувати відповідну статистичну інформацію та інші дані від державних органів і органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, політичних партій, громадських і релігійних ор-ганізацій, підприємств, установ та організацій незалежно від форми власності; видавати згідно з чинним законодавством обов'язкові для виконання розпорядження керівникам підприємств, установ і орга­нізацій, а також громадянам з контрольованих питань; порушувати питання про їх відповідальність у встановленому законом порядку; здійснювати інші функції і повноваження згідно з чинним законодав­ством.

Склад місцевих державних адміністрацій формують голови місце-вих державних адміністрацій. Крім голови, до їх складу входять заступники голови, керівники управлінь, відділів та інших структур-них підрозділів. У межах бюджетних асигнувань голови місцевих державних адміністрацій визначають структуру, затверджують штат-ний розпис місцевих державних адміністрацій та положення про її структурні підрозділи. Типові структури місцевих державних адміністрацій, типовий перелік їх управлінь, відділів та інших струк-турних підрозділів та типові положення про них затверджуються Кабінетом Міністрів України.

На виконання Конституції України, законів України, актів Прези­дента України, Кабінету Міністрів України, міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, власних і делегованих повно-

15а-8152

457

Розділ 20

важень голови місцевих державних адміністрацій видають розпоряд-ження, а керівники управлінь, відділів та інших структурних підрозділів — накази. Розпорядження голів місцевих державних адміністрацій, прийняті в межах їх компетенції, є обов'язковими для виконання на відповідній території всіма органами, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами і громадянами. Голови місцевих державних адміністрацій видають розпорядження одноособово і несуть за них відповідальність згідно з чинним законо-давством.

Акти місцевих державних адміністрацій ненормативного характеру, прийняті в межах їх повноважень, набирають чинності з моменту їх прииняття, якшо самими актами не встановлено інший термін вве­дення їх у дію. Ці акти доводяться до їх виконавців і за потреби — оприлюднюються.

Нормативно-правові акти місцевих державних адміністрацій підлягають державнійреєстраціїу відповідних органах юстиції і наби­рають чинності з моменту їх прииняття, якщо самими актами не вста­новлено інший термін введення їх у дію. Акти, що стосуються прав та обов'язків громадян, мають загальний характер, підлягають обов'яз-ковому оприлюдненню. Такі акти, недоведені до відома населення, є нечинними.

Акти місцевих державних адміністрацій, що суперечать Консти­туції України, законам України, рішенням Конституційного Суду Ук­раїни, актам Президента України та Кабінету Міністрів або інтересам територіальних громад чи окремих громадян, можуть бути оскаржені до органу виконавчої влади вищого рівня або до суду.

Розпорядження голів місцевих державних адміністрацій, що супе­речать Конституції, законам України, рішенням Конституційного Суду або є недоцільними, неекономними, неефективними за очікува-ними чи фактичними наслідками, скасовуються Президентом України, Кабінетом Міністрів, а у разі їх незаконності — і через суд.

Накази керівників управлінь, відділів та інших структурних підрозділів місцевої державної адміністрації, що суперечать актам за-конодавства, а також актам міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, можуть бути скасовані головою місцевої державної адміністрації, відповідним міністерством, іншим центральним орга­ном виконавчої влади або в судовому порядку.

У складі місцевих державних адміністрацій для обговорення най-важливіших питань їх діяльності і прииняття відповідних рішень, а

458

Виконавча влада в Україні

також координації дій усіх місцевих органів виконавчої влади, взаємодії з органами місцевого самоврядування утворюються колегії. До них входять, крім голів цих адміністрацій, їхні перші заступники і заступники, керівники найважливіших структурних підрозділів дер­жавних адміністрацій та нешдпорядкованих їм місцевих органів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, а також голови великих міст, розташованих на відповідній території.

Рекомендації і пропозиції цих колегій втілюються у життя розпо-рядженнями голів адміністрацій.

Організаційно-процедурні питання внутрішньої діяльності місцевих державних адміністрацій регулюються їх регламентами, які затверджу­ються головами відповідних державних адміністрацій. Типові регла-менти місцевих державних адміністрацій затверджуються Кабінетом Міністрів України.

Для правового, організаційного, матеріально-технічного та іншого забезпечення діяльності місцевої державної адміністрації, підготовки аналітичних, інформаційних та інших матеріалів, пе-ревірки виконання законодавчих актів та розпоряджень місцевої державної адміністрації, надання методичної та іншої практичної допомоги місцевим державним адміністраціям та органам місцевого самоврядування головою місцевої державної адміністрації утво-рюється апарат місцевої державної адміністрації. Його очолює керівник, який призначається на посаду головою місцевої державної адміністрації.

Фінансування та матеріально-технічне забезпечення діяльності місцевих державних адміністрацій здійснюється за рахунок Держав­ного бюджету України. Для забезпечення діяльності місцевих держав­них адміністрацій, їх структурних підрозділів за ними на праві управління закріплюється майно, що є державною власністю.

Посадові особи місцевих державних адміністрацій є державними службовцями; їх основні права, обов'язки, відповідальність, умови оплати праці і соціально-побутового забезпечення визначаються Законом України «Про державну службу». Фонд оплати праці праців-ників та видатки на утримання державних адміністрацій встанов-люється Кабінетом Міністрів України.

Свої особливості має діяльність державної адміністрації в Авто-номній Республіці Крим. Крім завдань, які передбачені законодавст-вом для всіх місцевих державних адміністрацій України, в Авто-номній Республіці Крим забезпечується виконання Конституції

459

Розділ 20

Автономно'! Республіки Крим, нормативно-правових актів Верховної Ради та рішень Ради міністрів Автономно! Республіки Крим.

У Криму діє Представництво Президента України в Автономній Республіці Крим.

Одним із важливих завдань місцевих державних адміністрацій є організація взаємодії з органами місцевого самоврядування насамперед у вирішенні питань економічного, соціального і культурного розвитку територіальних громад і всього регіону, зміцнення матеріальної та фінансової бази місцевого самоврядування, у реалізації наданих їм законом повноважень, врахування пропозицій органів місцевого са­моврядування у своїй діяльності. При цьому не може бути втручання у діяльність і управління органами місцевого самоврядування при здійсненні ними власних функцій, якщо вони не порушують своєї компетенции

Органи місцевого самоврядування на відповідних територіях ма-ють право делегувати деякі свої повноваження місцевим державним адміністраціям, які здійснюють їх з метою забезпечення місцевих інтересів населення і несуть відповідальність за їх реалізацію.

Місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядуван­ня можуть укладати договори и угоди для здійснення спільних програм, створювати підприємства, органи та організації.

Розмежування функцій і повноважень між місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування має здійсню-ватися на засадах того, що, по-перше, органи місцевого самовряду­вання мають власну компетенцію, яку вони здійснюють у межах за­кону самостійно; по-друге, на основі закону органам місцевого самоврядування можуть делегуватися функції та повноваження органів виконавчої влади, а місцеві державні адміністрації оцінюють законність і доцільність рішень органів місцевого самоврядування з цих питань.

Голови місцевих державних адміністрацій відповідно до ст. 144 Конституції України можуть зупиняти дію рішень органів місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції чи законам України з одночасним зверненням до суду.

Місцеві державні адміністрації мають приділяти повсякденну увагу громадянам, які проживають або працюють на підвідомчій території, сприяти реалізації їхніх конституційних прав, свобод та виконанню конституційних обов'язків, вирішувати конкретні питання, з якими вони звертаються до місцевих державних адміністрацій, розглядати

460

Виконавча влада в Україні

їхні звернення, скарги і заяви, вживати необхідних заходів, у визначе-ний законом термін повідомляти їм про це. Рішення посадових осіб місцевих державних адміністрацій можуть бути оскаржені громадя-нином до Президента України, органу виконавчої влади вищого рівня, Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини або до суду. Розгляд органами виконавчої влади пропозицій громадян, ак­тивна участь кожного громадянина у вирішенні державних і гро-мадських справ на різних рівнях підвищують ефективність функціонування виконавчої влади.

Потенціал, закладений у Конституції України щодо розвитку і вдосконалення організації і діяльності системи органів виконавчої влади, ще далеко не вичерпаний. Створення сучасної ефективної сис­теми виконавчої влади у загальній системі державної влади України є важливим чинником виходу українського суспільства із трансфор-маційної кризи, у якій воно опинилося останніми роками. Необхідність формування нової системи виконавчої влади як одного з важливих інструментів подолання кризи в суспільстві і державі ще й досі подекуди недооцінюється, тоді як система органів виконавчої влади загалом все ще залишається малоефективною. Бона еклектич-но поєднує як інститути, що залишилися майже незмінними після радянської доби, так і нові структурні утворення, що виникли і сфор-мувалися в період незалежності нашої держави в умовах нових політичних і економічних реалій. Унаслідок цього така система на сьогодні вирізняється своею внутрішньою суперечливістю і незавер-шеністю, є громіздкою і до певної міри відірваною від людей, що не сприяє ефективному проведению економічних і соціально-політич-них реформ.

Усі ці недоліки і неузгодженості має бути подолано шляхом здійснення конституційної та адміністративно-територіальної реформи в Україні, метою якої є створення виконавчої влади нового ти­пу, що забезпечить становлення України як високорозвиненої, право-вої, цивілізованої європейської держави з високим рівнем життя, соціальної стабільності, культури та демократії, яка стане близькою до потреб і запитів людей, а головним пріоритетом їі діяльності буде служіння народові. Найскладнішою проблемою адміністративної ре­форми в Україні є реформування організаційних структур виконавчої влади, адже після проголошення державної незалежності в Україні обсяги і кількість функцій, які вони здійснюють, значно зросли поде­куди у 20—30 разів, а в деяких сферах, таких як оборона, зовнішньо-

461

Розділ 20

політична діяльність та інші вони тільки нещодавно почали викону-ватися створеними для цього новими органами виконавчої влади. У цихумовах дуже важливо правильно визначити місце і рольусієїси­стеме/ виконавчої влади і кожної її структури у завальному механізмі державної влади¹. Адміністративно-територіальна реформа має ство-рити такі умови, аби виконавча влада у повному обсязі виконувала свої соціально корисні функції, для чого діяльність органів виконав­чої влади має бути спрямована тревожно на реалізацію законів, адже в цьому є головний сенс їх діяльності, який виражено у самому най-менуванні й у призначенні цих органів.

Сьогодні ж ситуація є такою ж, як і в минулі роки, коли виконав­ча влада діяла за формулою «власний розеуд і доцільність». Потрібно зробити закони головними і домінантними орієнтирами діяльності виконавчих органів на всіх рівнях, щоб їх функціонування відбувало-ся саме в межах законів. Неприпустимі випадки, коли накази, інструкції, інші акти органів виконавчої влади замінюють норми законів, коли у своїй діяльності вони припускаються помилок у їх за-стосуванні, виконують частково і т. д.² Треба створити атмосферу не-терпимості шодо порушень законності, домогтися того, щоб система органів виконавчої влади була підконтрольна народові, була прозо-рою, щоб її організація і діяльність базувалися на наукових принци­пах, вироблених світовою практикою принципових засадах функціонування виконавчої влади у демократичній, соціальній, пра-вовій державі, аби вільно реалізовувалися права і свободи громадян, передбачені Конституцією, законами України та загальновизнаними міжнародно-правовими документами. Сьогодні людський вимір має бути головним орієнтиром у діяльності всіх державних органів шодо забезпечення прав людини, її законних інтересів та потреб.

Лише послідовна демократизація усіх ланок виконавчої влади, досягнення її відкритості та широкої доступності для населення можуть бути гарантією того, що наше суспільство, держава і громадя-ни матимуть, зрештою, високоефективну і демократичну виконавчу владу.

¹ Адміністративна реформа в Україні: Документа і матеріали // Український право- вий часопис. — К., 1999. — Вип. 4. — С. 8.

² Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: Полньій курс. — М., 2005. — С. 450-456.

462

_{Розділ 21}

^{Конституційний Суд України}

21.1. Конституційний Суд — єдиний орган конституційної юрисдикції в Україні

Серед найважливіших інституцій правової держави, де діє прин­цип верховенства права, існує органічна потреба у безумовному до-держанні Конституції, є Конституційний Суд. Його утворення в Україні було кроком на шляху впровадження конституційної закон­ности підвищення правової культури, розвитку демократичних засад нашого суспільства. 3 появою цього органу громадяни і юридичні особи одержали додаткову конституційну гарантію у захисті своїх прав і свобод. Діяльність Конституційного Суду — важлива передумо-ва зміцнення конституційних основ державності, перетворення Конституції у діюче право.

Конституційний Суд України належить до системи правосуддя, са-мостійно і незалежно здійснюючи судову владу шляхом конституційного судочинства (ст. 124 Конституції України), забезпечуючи верховенство і пряму дію Конституції України на всій території нашої держави. Він є единим органом конституційної юрисдикції в Україні (ст. 147 Консти­туції України). Це означає, що жоден інший державний орган, крім Конституційного Суду, не може здійснювати функції, покладені на цей Суд.

463

Розділ 21

Запроваджена вперше за всі роки існування української держав-ності конституційна юрисдикція багато в чому сприйняла основні принципи організації та функціонування, характерні для аналогічних органів західноєвропейських країн. Цьому передував тривалий пошук створення нині діючої моделі Конституційного Суду України, адже наша країна не мала власного досвіду у цій справі. Водночас світова теорія і практика державотворення свідчила і свідчить, що без конституційної юстиції не може бути і мови про створення правової, демократичної держави, реальне втілення в життя принципу верхо­венства права.

Як відомо, інститут конституційної юстиції зародився у Сполуче-них Штатах Америки. Його особливістю було те, що він виник на основі не конституции а судових прецедентів, а конституційне судо-чинство, маючи в умовах дії прецедентного права децентралізований характер, здійснювалося усіма судами загальної юрисдикції або тільки найвищим судом у системі загальної юрисдикції. Доктрина такої конституційної юстиції була найбільш чітко сформульована го-ловним суддею Верховного суду США Дж. Маршаллом у відомому рішенні 1803 р. у справі Марбері проти Медісона: «Саме судова вла-да має право і зобов'язана сказати, що є закон». ІДим прецедентом було закладено основи так званої американської моделі консти­туційного правосуддя, що здійснюється судами загальної юрис­дикції.

Пізніше виникає принципово нова, так звана централізована європейська модель, концепція якої була запропонована австрійсь-кими вченими Г. Кельзеном і К. Ейзенманом. її головна ознака в то­му, що конституційне правосуддя здійснюється не судами загальної юрисдикції, а спеціалізованим органом — конституційним судом. Впроваджена у життя спочатку в Австрії, Чехословаччині (1920 р.) та Іспанії (1931 р.), пізніше ця модель набула значного поширення в багатьох країнах світу.

У соціалістичних країнах органи конституційного правосуддя почали утворюватися на початку кризи тоталітарної системи. Вони виникли у 70-х роках XX століття в Югослава, а потім — в Угорщині, Польщі та ін. У 80—90-х роках цей процес став характерним практич­но для всіх країн Східної Європи і республік колишнього СРСР. Утворення у них конституційних судів стало певною реакцією на пра-вовий нігілізм, що мав місце у цих державах. В Україні в той час де-далі більше почала утверджуватися загальновизнана ідея правової

464

Конституційний Суд України

держави, в якій визнаються і забезпечуються верховенство права, верховенство конституции права і свободи людини.

Наприкінці 1980-х років у процесі перебудови і демократизації усіх сфер суспільного життя питання утворення спеціального органу, що здійснював би контроль і нагляд за додержанням Конституції, реаль­но постало і в Україні. 27 жовтня 1989 р. Верховна Рада прийняла за­кон про внесення змін до чинної тоді Конституції Української РСР, в якому передбачалося створення нового державного органу — Коміте-ту конституційного нагляду Української РСР, інституції подібної одноименному комітетові, який діяв у Союзі РСР. Конституцією пе­редбачалося, щоб цей комітет обирався Верховною Радою строком на 10 років з-поміж спеціалістів у галузі політики і права у складі голови, заступника голови і 7 членів комітету. Він мав стати органом консти­туційного нагляду за відповідністю законів та інших правових актів Основному Закону держави.

За дорученням Верховної Ради або з власної ініціативи комітет мав надавати Верховній Раді висновки про відповідність Консти­туції проектів законів: здійснювати нагляд за відповідністю Консти­туції і законам постанов і розпоряджень Ради Міністрів УРСР, актів місцевих рад народних депутатів, інших державних органів і гро-мадських організацій республіки. При виявленні суперечностей ак­та або його окремих положень Конституції чи законам республіки комітет мав надсилати органові, який видав акт, свій висновок для їх усунення. 3 прийняттям висновку виконання акта або його окремих положень, що суперечили Конституції чи законам, зупинялось. Комітетові надавалося право звернутися з поданням до Верховної Ради або до Ради Міністрів про скасування актів підзвітних їм ор­ганів, а також службових осіб, що суперечили Конституції чи зако­ну. Сам Комітет не наділявся повноваженнями скасовувати такі ак­та. Він не мав права офіційного тлумачення Конституції чи законів республіки.

Конституційні положення про Комітет конституційного нагляду Української РСР не були реалізовані на практиці. Не було утворено і самого такого органу. В Україні, як і у деяких інших республіках колишнього Радянського Союзу, враховуючи недоліки і малоефек-тивність діяльності існуючого тоді Комітету конституційного нагляду СРСР, дійшли висновку про недоцільність утворення подібного дер­жавного органу на республіканському рівні. Дедалі перспективнішою ставала ідея утворення Конституційного Суду. Особливо це стало

465

Розділ 21

помітним на початку 1990-х років. Уже в Декларації про державний суверенітет України, прийнятій Верховною Радою України 16 липня 1990 р., відзначалася необхідність побудови правової держави та наго-лошувалося, що Україна забезпечує верховенство Конституції і законів на своїй території. А для цього потрібен був спеціальний державний орган.

Практична реалізація ідеї утворення Конституційного Суду Ук­раїни вперше була здійснена шляхом внесення змін та доповнень до чинної тоді Конституції УРСР 1978 р. Конституція регламентувала завдання і порядок формування цього органу, його кількісний склад, вимоги до осіб, що мали обиратися до Конституційного Суду, деякі інші питання. Ця регламентація, проте, виявилася недосконалою. Не були, зокрема, визначені права Президента України у формуванні складу Конституційного Суду. Передбачалася надто велика чисель-ність суду: голова, заступник голови і 23 члени суду. У Конституції не було норм, які гарантували б своєчасне утворення Конституційного Суду, що певною мірою зумовило і фактичне зволікання з формуван-ням цього органу.

Конституційний Суд не одержав ряду властивих йому повнова-жень. Чимало повноважень нагляду за конституційністю актів зали-шалося за іншими державними органами. До виключного відання парламенту належало накладання вето на укази Президента та поста­нови Кабінету Міністрів у разі, якщо вони суперечили Конституції та законам України, і зупинення дії правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим з тих же мотивів, а також скасування цих актів, коли Верховна Рада Автономної Республіки Крим не при­вела їх у відповідність з Конституцією і законами України, скасуван­ня рішень місцевих рад народних депутатів, якщо вони були прийняті з порушенням Конституції і законів.

Кабінет Міністрів, реалізуючи делеговані йому Верховною Радою повноваження ухвалювати декрети, які мали силу закону, міг цими декретами зупиняти дію конкретних законодавчих актів, або вносити до них зміни і доповнення.

Голова Верховної Ради мав право зупиняти дію актів Кабінету Міністрів, міністрів, інших підвідомчих Кабінету Міністрів органів у разі невідповідності цих актів Конституції і законам України з одно-часною постановкою перед Верховною Радою або Кабінетом Міністрів питання про їх скасування. Таким чином, забезпечення конституційності правових актів було прерогативою не тільки Кон-

466

Конституційний Суд України

ституційного Суду, а у багатьох випадках — і Верховно!' Ради та Кабінету Міністрів.

За Конституційним Судом закріплювалося право законодавчої ініціативи, яке не узгоджувалося з призначенням цього державного органу.

Більш повно повноваження і структура Конституційного Суду бу-ли визначені прийнятим 3 червня 1992 р. Верховною Радою Законом «Про Конституційний Суд України». Відповідно до нього основною метою діяльності Конституційного Суду визнавалося забезпечення конституційної законності й верховенства Конституції України. Кон­ституційний Суд визначався як незалежний орган у системі судової влади, покликаний забезпечувати відповідність законів, інших нор-мативних актів органів законодавчої і виконавчої влади Конституції, охорону конституційних прав і свобод особи. Він мав здійснювати свої повноваження шляхом розгляду в судовому засіданні відповідних справ, а також давати висновки з питань, передбачених Консти-туцією і Законом «Про Конституційний Суд України». Діяльність суду мала будуватися на принципах законності, незалежності, колегіальності, змагальності, гласності, повноти розгляду справ та обгрунтованості прийнятих рішень.

Закон «Про Конституційний Суд України» не регулював у повно-му обсязі процедурних питань здійснення судочинства. Передбачало-ся, що з цього питання будуть прийняті окремий Закон «Про консти-туційне судочинство» та Регламент Конституційного Суду України.

Склад Конституційного Суду передбачався у кількості 15 суддів, у тому числі Голова і два заступники Голови, що обираються Верхов­ною Радою України в індивідуальному порядку, шляхом таємного го-лосування строкой на 10 років. Пропозиції щодо персонального складу суддів мали подаватися Головою Верховно! Ради України та Президентом України у рівній кількості. Кандидатура Голови Конституційного Суду погоджувалася між Головою Верховно!' Ради і Президентом. Кандидатури суддів мали попередньо обговорюватися на засіданнях постійних комісій Верховно! Ради України.

Суддями Конституційного Суду могли бути лише громадяни Ук­раїни, які мають виборчі права, досягли на день обрання не менше 40 і не більше 65 років, з вищою юридичною освітою, зі стажем практич­но!, наукової або педагогічної діяльності в галузі права не менш як 15 років. Особи, обрані суддями Конституційного Суду, мали прино-сити присягу на пленарному засіданні Верховно! Ради України.

467

Розділ 21

Конституційні судді не могли бути народними депутатами України, належати до будь-яких політичних партій і рухів, входити до складу органів державної виконавчої влади, інших державних органів, займатися підприємницькою та іншою діяльністю, крім ви-кладацької і наукової у вільний від роботи час. Закон визначав повно-важення Конституційного Суду, його голови, заступників голови, секретаря та суддів.

Регламентувалися також порядок діяльності Конституційного Суду, прийняття ним рішень і висновків, а також питання організації роботи Суду, гарантій діяльності суддів, зокрема їх незалежності, не-доторканності, соціального і побутового забезпечення тощо.

Про компетенцію Конституційного Суду, порядок його утворення йшлося також у Конституційному договорі, укладеному 8 червня 1995 р. між Верховною Радою та Президентом України, шодо основ-них засад організації та функціонування державної влади і місцевого самоврядування на період до прийняття нової Конституції України.

Таким чином, на той час в Україні були створені достатні законо-давчі передумови для формування Конституційного Суду, надання йому статусу самостійного позапарламентського, позаурядового дер­жавного органу. Однак, попри ці передумови конституційного і зако-нодавчого визначення конституційної юрисдикції, обрання Верхов­ною Радою дванадцятого скликання голови Конституційного Суду України, проведення неодноразового голосування щодо обрання за­ступників голови та членів суду Конституційний Суд тривалий час не вдавалося сформувати.

Утворенню Конституційного Суду сприяли подальший розвиток демократії і певна стабілізація політичного становища в суспільстві, зо-середження зусиль усіх гілок влади на успішне завершення консти­туційного процесу, розв'язання невідкладних конституційних проблем розвитку незалежної суверенної України і насамперед прийняття 28 червня 1996 р. Верховною Радою Конституції України, а 16 жовтня того ж року — і нового Закону «Про Конституційний Суд України».

18жовтня 1996р. перші 16 суддів Конституційного Суду склали при­сягу на пленарному засіданні Верховної Ради України. Цей день став початком діяльності Конституційного Суду України. Від послідовної і повної реалізації положень Конституції України про Консти­туційний Суд багато в чому залежить, чи посідатиме цей державний орган свое належне місце у державному механізмі, чи з максималь­ною ефективністю виконуватиме покладені на нього функції, адже це

468

Конституційний Суд України

визначатиме не тільки авторитет самого Конституційного Суду, а й реальний демократизм нашої держави, і навіть авторитет и на міжна-родній арені.

Визначення того, що органом охорони Конституції є Консти­туційний Суд, надає судовій владі необхідні повноваження, які роблять її реальним елементом у системі противаг і стримуючих засад, конче не-обхідних у правовій державі й заради яких встановлюється принцип поділу влади. Те, що Конституційний Суд розглядає справи в судово­му засіданні, є певна гарантія того, що розгляд справи буде об'єктив-ним.

Конституційний Суд України не являє собою ні наглядовий, ні контролюючий орган, а є юрисдикційним судовим органом. Він має правосудну природу і правосудний статус і за характером, і змістом своєї державної діяльності повинен здійснювати якраз правосудну діяльність, правосуддя, а не нагляд чи контроль у їх загальновизнаному розумінні. Його основне соціальне призначення — забезпечувати за-хист і верховенство Конституції, бути її гарантом, правним судом над нормативними юридичними актами¹. Не випадково саме у VIII розділі Конституції України, який має назву «Правосуддя», констатується здійснення судочинства Конституційним Судом. 3 цього випливає, що Конституційний Суд належить до судової системи. Його сто-сується і класичне розуміння суду як спеціального органу по вирішенню спорів.

Конституційний Суд і інші суди України утворюють самостійну гілку державної влади — незалежну судову владу та здійснюють їїу ти-пових формах шляхом розгляду певних питань у засіданні обраними чи призначеними у встановленому порядку суддями, які при здійсненні пра­восуддя незалежні і підкоряються тільки закону, діючи у суворих межах встановлених процедур і демократичних принципів судочинства, вирішуючи спір шляхом видання обов'язкового до виконання юрис-дикційного акта.

Функціонування спеціального органу юрисдикції, який забезпе-чує конституційність правових актів, є визначальною рисою консти­туційного порядку в демократичній, правовій державі². Консти­туційний Суд повинен сприяти подоланню конфронтаційних

¹ Тихий В. П. Деякі проблеми конституційної юрисдикції в Україні // Правова держа­ ва Україна: проблеми, перспективи розвитку. — X., 1995. — С. 298.

² Юридический конфликт: процедурьі разрешення. — М., 1995. — С. 86-87.

469

Розділ 21

тенденцій між різними гілками влади, посиленню захисту прав люди-ни, належному тлумаченню Конституції у відповідності з буквою та духом Основного Закону України.

21.2. Порядок формування Конституційного Суду України

Конституцією і Законом «Про Конституційний Суд України» склад Конституційного Суду визначений у кількості 18 суддів. Така чи-сельність суддів Конституційного Суду для України є оптимальною. Про це свідчить і міжнародний досвід формування конституційних судів. Наприклад, конституційні суди Румунії, Словенії, Монголіїна-раховують по 9 суддів; Словаччини, Чехії — по 10; Бразилії, Угорщи-ни — по 11; Іспанії, Болгарії, Польщі — по 12; Португалії, Греції — по 13; Італії — 15; Німеччини — 16; Росії — 19. Як бачимо, кореляції кількості суддів у цих країнах із чисельністю населення немає. Пи­тання полягає у тому, щоб той або інший суд міг забезпечити найбільш успішне виконання покладених на нього завдань.

Судді Конституційного Суду України призначаються строком на дев'ять років без права бути призначеним повторно. Останнє має за ме­ту гарантувати від впливу призначаючих органів на поведінку суддів, які могли б прагнути до повторного призначення. Це один із засобів, що певною мірою забезпечує незалежність суддів. Ні Конституція, ні закон не обмежують повноваження Конституційного Суду будь-яким строком. Такий строк встановлюється тільки для суддів. Встановлен-ня строку для суддів, а не для Суду означав, що у разі дострокового вибуття судді новий суддя буде призначений на повний дев'ятирічний строк.

3 огляду на високий правовий статус Конституційного Суду до його суддів встановлені особливі вимоги. Конституційним суддею може бути громадянин України, який досяг не менше 40 і не більше 65 років, має вишу юридичну освіту, стаж практичної, наукової або педагогічної роботи за фахом не менше 10 років, володіє державною мовою і проживав в Україні протягом останніх 20 років. Слід зазначи-ти, що конституційний суддя призначається саме в особистій якості, тобто він не може належати, а відтак і розглядатись як представник якої-небудь партії, якщо він у ній навіть колись і перебував, бути чле-

470

Конституційний Суд України

ном профспілки, представником певного регіону чи соціальної групи і т.д. Він не може мати представницького мандата, брати участь у політичній діяльності, обіймати інші оплачувані посади, виконувати іншу оплачувану роботу, крім наукової, викладацької та творчої. От-же, закон передбачив, щоб судді Конституційного Суду були із знач-ним життєвим досвідом, мали високу кваліфікацію у галузі права, бездоганну репутацію, високі моральні якості, були чесні й сумлінні.

Конституційний Суд України формуеться трьома гілками влади — законодавчою, виконавчою і судовою. Кожна з них призначає по шість суддів. Така практика формування Конституційного Суду існує в ряді зарубіжних країн, зокрема в Італії, Болгарії та ін.

Порядок призначення суддів Конституційного Суду кожною гілкою влади має свої особливості. Так, перед призначенням суддів, Президент проводить консультації з Прем'єр-міністром та міністром юстиції щодо кандидатур на посади суддів Конституційного Суду. Призначеною на посаду судді Конституційного Суду вважається осо­ба, про призначення якої видано указ Президента України, скріпле-ний підписами Прем'єр-міністра та міністра юстиції. У разі припи-нення повноважень судді Конституційного Суду, який призначався Президентом, Президент у місячний строк призначає іншу особу на цю посаду.

Верховна Рада України призначає суддів Конституційного Суду таємним голосуванням шляхом подання бюлетенів. Пропозиції щодо кандидатур на посади суддів Конституційного Суду вносить Голова Верховної Ради, а також може вносити не менш як одна четверта на-родних депутатів України від конституційного складу Верховної Ра­ди; при цьому депутат має право поставити підпис під пропозицією про висунення лише однієї кандидатури, і ці підписи депутатів не відкликаються. Відповідний комітет Верховної Ради подає Верховній Раді свої висновки щодо кожної кандидатури на посаду судді Консти­туційного Суду, внесено! у встановленому порядку.

Призначеними на посади суддів Конституційного Суду вважають-ся кандидатури, які набрали найбільшу кількість голосів депутатів, але більше половини голосів депутатів від конституційного складу Верховної Ради. Якщо кілька кандидатів набрали однакову кількість голосів і після їх призначення була б перевищена необхідна для при­значення кількість суддів, щодо цих кандидатів проводиться повтор-не голосування. У разі припинення повноважень судді Консти­туційного Суду, який призначався Верховною Радою, Верховна Рада

471

Розділ 21

у місячний строк призначає іншу особу на цю посаду. За результатами голосування Головою Верховної Ради підписуються постанови Вер­ховно!' Ради України про призначення суддів Конституційного Суду.

Від судової гілки влади право на призначення шести суддів Консти­туційного Суду надане з'їздові суддів України. Цей з'їзд за пропо-зицією його делегатів відкритим голосуванням більшістю голосів присутніх делегатів з'їзду визначає кандидатури на посади суддів Конституційного Суду для включення в бюлетені для таємного голо­сування. Призначеним на посаду судді Конституційного Суду вва-жається кандидат, який у результаті таємного голосування одержав більшість голосів від кількості обраних делегатів з'їзду суддів України.

Якщо голосування проводиться щодо кандидатур, кількість яких перевищує квоту для призначення на посаду суддів Конституційного Суду, призначеними вважаються кандидати, які набрали більше го­лосів, ніжінші.

У разі припинення повноважень судді Конституційного Суду, який призначався з'їздом суддів України, новий з'їзд суддів України у тримісячній строк призначає іншу особу на цю посаду. За результата­ми голосування головуючим і секретарем з'їзду підписуються рішен-ня з'їзду суддів України про призначення суддів Конституційного Суду.

Призначення суддів Конституційного Суду різними гілками влади не означає, що кожний суддя захищатиме інтереси органу, який його признание. Конституційний Суд — це єдиний організм, зцементова-ний Конституцією України. Конституція і закон мають бути визна-чальними для діяльності кожного судді і Конституційного Суду загалом.

Усі судді Конституційного Суду на пленарному засіданні Верховної Ради за участю Президента України, Прем'єр-міністра, Голови Вер­ховного Суду складають присягу такого змісту: «Урочисто присягаю чесно і сумлінно виконувати високі обов'язки судді Конституційного Суду України, забезпечувати верховенство Конституції України, за-хищати конституційний лад держави, конституційні права та свободи людини і громадянина».

Конституційний Суд очолює Голова Суду, який обирається на спеціальному пленарному засіданні Конституційного Суду зі складу суддів Конституційного Суду шляхом таємного голосування на один трирічний строк (ст. 148 Конституції). Для організації та проведення виборів Голови утворюється шляхом виборів із суддів Конституційно-

472

Конституційний Суд України

го Суду спеціальна комісія. Головою Конституційного Суду вва-жається обраним кандидат, за якого проголосувало більше половини конституційного складу суддів Конституційного Суду.

Якщо запропоновано більше двох кандидатів на посаду Голови Конституційного Суду і жодного з кандидатів не було обрано, прово­диться повторне голосування щодо двох кандидатів, які отримали більшість голосів. У разі якщо запропоновано не більше двох канди­датів на посаду голови Конституційного Суду і жодного з кандидатів не було обрано або Голову Конституційного Суду України не було об­рано при повторному голосуванні, проводяться нові вибори з вису-ванням інших кандидатур на посаду Голови Конституційного Суду.

Голова Конституційного Суду має двох заступників. За відсутності Голови Конституційного Суду або неможливості здійснення ним своїх повноважень його обов'язки виконує заступник, який є стар­шим за віком. У разі відсутності обох заступників обов'язки голови Конституційного Суду виконує найстарший за віком суддя Консти­туційного Суду. Заступники Голови Конституційного Суду обирають-ся за пропозицією голови Конституційного Суду лише на один трирічний строк таємним голосуванням.

Організаційне, науково-експертне, інформаційно-довідкове та інше забезпечення діяльності Конституційного Суду здійснює секре-таріат Суду, очолюваний керівником секретаріату, який призна-чається Конституційним Судом за поданням Голови суду з громадян, які мають право на зайняття посади професійного судді. Керівник се­кретаріату, як і судді, не може належати до політичних партій, мати представницький мандат, брати участь у політичній діяльності, обіймати інші оплачувані посади, виконувати іншу оплачувану робо­ту, крім наукової, викладацької та творчої.

Керівник та інші посадові особи секретаріату Конституційного Суду є державними службовцями. До структури Конституційного Суду входять також постійні і тимнасові комісії. Перші з них утворюються із складу суддів Конституційного Суду і є допоміжними робочими ор­ганами з питань організації внутрішньої діяльності Суду. Голови цих комісій призначаються головою Конституційного Суду на строк своїх повноважень.

Тимчасові комісії утворюються на пленарних засіданнях Консти­туційного Суду для додаткового дослідження питань, пов'язаних з конституційним провадженням у справі, із залученням до участі в їх роботі фахівців у відповідних галузях права.

473

Розділ 21

Конституційний Суд має свій архів і бібліотеку, свій друкований орган «Вісник Конституційного Суду України», прес-службу, приймаль-ню громадян, господарське управління тощо.

Конституційний Суд є юридичною особою, має свою печатку із зображенням Державного Герба України та своїм найменуванням. Фінансування Суду передбачається в Державному бюджеті України окремим рядком.

21.3. Функції та поеноеаження Конституційного Суду України

До основних функцій Конституційного Суду України належить вирішення питань про відповідність законів та інших правових актів Конституції України і офіційне тлумачення Конституції України та за­конів України. Здійснюючи визначені для нього Конституцією функції, Конституційний Суд має діяти виключно у межах своїх повноважень, визначенихстаттями 150, 151 Конституції і ст. 13 Закону «Про Консти­туційний Суд України». Відповідно до цих статей Конституційний Суд приймає рішення та надає висновки у справах щодо:

• конституційності законів та інших правових актів Верховної Ради, актів Президента, актів Кабінету Міністрів, правових актів Вер­ховної Ради Автономно! Республіки Крим;

• відповідності Конституції чинних міжнародних договорів України або тих міжнародних договорів, що вносяться до Верховної Ради для надання згоди на їх обов'язковість;

— додержання конституційної процедури розслідування і розгляду справи про усунення Президента України з поста в порядку імпічмен- ту в межах, визначених статтями 111 та 151 Конституції України;

— офіційного тлумачення Конституції та законів України. Підставами для прийняття Конституційним Судом рішення щодо

неконституційності правових актів повністю чи в їх окремих части-нах є: а) невідповідність Конституції; б) порушення встановленої Конституцією процедури їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності; в) перевищення конституційних повноважень при їх прийнятті.

Законом «Про Конституційний Суд України» окреслені і межі по­вноважень Суду. Зокрема, до повноважень Конституційного Суду не

474

Конституційкий Суд України

належать питання щодо законності актів органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим та органів місцевого са-моврядування, а також питання, віднесені до компетенції судів іншої юрисдикції (ст. 14).

Захист Конституції від порушення ії норм, їх офіційне тлумачен-ня — це стрижень усіх функцій і повноважень Конституційного Суду. Захист Основного Закону може здійснюватися й іншими державними органами, але забезпечення верховенства Конституції як головного джерела права є виключною прерогативою Конституційного Суду.

Враховуючи характер і призначення Конституційного Суду, зазна-чимо, що його повною мірою стосуються майже всі статті Основного Закону в аспекті захисту їх від порушень. Адже, окрім розділу XII «Конституційний Суд України», який безпосередньо стосується діяльності цього органу чи його суддів, ці питання містяться у стат-тях85, 92, 104, 106, 111, 124, 126, 128, 137, 159, а такожу п. 6 розділу XV «Перехідні положення». Така широка і грунтовна конституційна регламентація організації і функціонування органу конституційної юрисдикції свідчить про його значення в суспільстві та державі, його високу і відповідальну роль в охороні Основного Закону України. Він має діяти чітко у встановлених межах процедур і демократичних принципів судочинства, вирішуючи спір шляхом видання юрис-дикційних актів.

Важливе практичне значення для реалізації конституційних поло-жень про Конституційний Суд має проблема співвідношення консти­туційної і законодавчої регламентації повноважень Конституційного Суду. Чи є перелік повноважень, закріплених у Конституції, вичерп-ним? Тут треба звернутися до тексту ст. 153 Конституції, в якій гово­риться, що порядок організації і діяльності Конституційного Суду України, процедура розгляду ним справ визначаються законом. Та­ким чином, конституційний перелік повноважень Конституційного Суду не є вичерпним, він може бути доповнений, конкретизований законодавством. Однак закони не можуть зменшувати або змінювати встановлені Конституцією його повноваження. Це може відбуватися лише шляхом внесення змін і доповнень до Конституції у порядку, нею встановленому.

Слід зазначити, що визначення повноважень Конституційного Суду не може бути безмежним. Юрисдикція його має певні межі, зумовлені юридичною природою і призначенням Конституційного Суду саме як органу конституційної юрисдикції, спрямованістю його

475

Розділ 21

повноважень на вирішення конституційно-правових спорів, а також його роллю у забезпеченні дії конституційного принципу поділу вла-ди. Має значення і врахування об'єктивних можливостей щодо обся-гу роботи, виконання якого може бути забезпечено Конституційним Судом, його кількісним і фахово кадровим складом, організації апа-рату суду, матеріально-технічного забезпечення потреби часу для повного й якісного здійснення його функцій.

Надання Конституційному Суду законом додаткових повнова­жень не повинно суперечити визначеній у Конституції юридичній природі і призначенню його як единого органу конституційної юрис-дикції в Україні. Конституційний Суд розглядає конституційні конфлікти. До його повноважень не належить перевірка додержання законів, що є функцією правоохоронних та інших органів. Він покли-каний забезпечувати додержання Конституції, її верховенство і пряму дію, у тому числі перевіркою конституційності законів. Слід зазначи-ти, що конституційне судочинство є самостійним видом судочинства. Це не виключає того, що при формуванні регламентних правил кон­ституційного судочинства можуть бути використані у перетвореному, пристосованому до конституційного судового процесу певні норми інших видів судочинства.

Основоположні конституційні принципи і норми щодо організації й діяльності Конституційного Суду конкретизуються і деталізуються в Законі України «Про Конституційний Суд України». У ньому поєднуються процесуальні й організаційні норми. Ідея прийняття ок-ремого закону про конституційне судочинство, як це було передбаче-но Законом України «Про Конституційний Суд України» 1992 р. по-ряд із статутним законом про Конституційний Суд, не одержала підтримки при складанні одноименного закону, прийнятого 1996 р. Це мотивувалося тим, що процесуальні аспекти діяльності Консти­туційного Суду нероздільно зв'язані з його статутними і органі-заційно-структурними особливостями. Конституційний Суд на відміну від судів загальної юрисдикції — адміністративних і госпо-дарських — єдиний судовий орган, який застосовує властиві саме для нього відповідні процесуальні норми. Перемогла думка про те, що чисельність актів, які регулюють відносини у одній і тій же сфері, не є виправданою. Все це зумовлює те, що статутні, процесуальні й основні організаційні норми, встановлені для Конституційного Суду в Основному Законі України, знайшли свою реалізацію, свій розви-ток, конкретизацію і деталізацію у Законі «Про Конституційний Суд

476

Конституційний Суд України

України». Не виключена можливість, що деякі аспекти консти-туційної юрисдикції можуть бути відображені в інших законодавчих актах. За виникнення суперечностей між нормами Конституції і за-значеного закону, безумовно, діятимуть конституційні норми.

3 часу утворення Конституційного Суду України і особливо нині активно дискутується питання про те, чи є цей орган політичним. Тут слід зауважити, що він передусім є юридичною установою. Він не мо-же бути суто політичним органом, як інші державні органи, що беруть безпосередню участь у політичному процесі, прийнятті політичних рішень. Така участь суперечить призначенню конституційного судо-чинства, про що йдеться у законодавчих актах деяких зарубіжних країн. Зокрема, у Законі про Конституційний суд Італії записано, що «конституційна юрисдикція виключає будь-яку оцінку політичного характеру»¹. У ст. 3 Федерального закону про Конституційний суд Російської Федерації 1994 р. говориться про те, що суд «вирішує ви-ключно питання права»².

Конституційний Суд не повинен перетворюватися на політичний орган, його заедання — розв'язання конфліктів (у тому числі політич­них) між різними владами притаманними йому правовими засовами. У п. 2 § 43 Регламенту Конституційного Суду України говориться, що у залі засідань Конституційного Суду учасники конституційного про-вадження не мають права використовувати свої виступи для політич­них заяв, декларацій тощо³.

Невтручання Конституційного Суду в політику повинно бути принципом його діяльності. Це особливо важливо в умовах політич-ної нестабільності, різких несподіваних змін у законодавстві. Недо-тримання цього принципу може призвести до вкрай небажаних наслідків.

Водночас, здійснюючи конституційне судочинство в межах своїх повноважень, Конституційний Суд не може бути поза межами політичного процесу. Він, як і законодавчі та виконавчі органи, так або інакше перебуває в його полі, а тому існує певна проблема співвідношення правових і політичних аспектів в окремих випадках його діяльності. Але, як зазначалося, Конституційний Суд є пере-

' Сравнительное конституционное право. — М., 1996. — С. 166, 168-169.

² Федеральной конституционньій закон о Конституционном Суде Российской Федера­ ции. — М., 1994.

³ Вісник Конституційного Суду України. — 1997. — № 1. — С. 86.

477

Розділ 21

дусім юридичним органом, який вирішує насамперед питання права.

Будучи наділеним компетенцією перегляду рішень вищих органів державної влади, Конституційний Суд має певні засоби оцінки функціонування владних структур політичної системи і тим самим може опосередковано впливати на політичну ситуацію в країні. Однак до його завдань ніякою мірою не належить формування політичного процесу. Він повинен, не обмежуючи політику, підпо-рядковувати її (особливо законотворчість) Конституции не віддаючи переваг політичній діяльності, не оцінюючи чиї б то не було дії поза правовими формами. Тим самим Суд реалізує принцип «політичної стриманості», апробований світовим досвідом як важлива умова діяльності конституційного правосуддя. Суд, спираючись на доктри­ну політичної діяльності, відмовляє в розгляді звернень, коли вважає, що в них містяться питання саме політичної діяльності, які повинні вирішуватися самостійно законодавчою владою, аби конституційному правосуддю не стати залученим до політичного процесу законотворчості.

Аналіз основних положень Конституции які регулюють органі-зацію і функціонування Конституційного Суду України, а також за­кону про цей суд, дають підстави для висновку про те, що на час його організації були створені оптимальні законодавчі умови для високок-валіфікованої й незалежної діяльності единого органу конституційної юрисдикції — Конституційного Суду України.

Слід зазначити, що український закон про Конституційний Суд вигідно відрізняється від подібних законів країн Співдружності Незалежних Держав. Він насамперед детально висвітлює функціонально-процесуальні питання, що позитивно має відбивати-ся на ефективності діяльності Суду, розумінні цього закону не тільки фахівцями-юристами, а й не посвідченими в юридичні тонкощі гро-мадянами. Законом визначено, що діяльність Конституційного Суду грунтується на принципах верховенства права, незалежності, колегіальності, рівноправності суддів, гласності, повноти і всебічності розгляду справ та обгрунтованості прийнятих ним рішень (ст. 4). У законі не розкривається окремо зміст кожного принципу, як це, скажімо, зроблено у Федеральному Законі про Конституційний Суд Російської Федерації, де розкриттю змісту принципів консти­туційного судочинства присвячено окрему четверту главу. Водночас в українському законі зазначені принципи втілено у багатьох його стат-

478

Конституційний Суд України

тях. Про зміст таких принципів, як колегіальність, рівноправність суддів, гласність, повнота і всебічність розгляду справ та обгрунто-ваність прийнятих ним рішень йдеться у Регламенті Конституційно­го Суду України, зокрема у його § 28 і § 29.

Законодавчо визначені повноваження Голови, заступників Голови та суддів Конституційного Суду України. Зокрема, до повноважень Голови Конституційного Суду належить:

• організація роботи колегії суддів Конституційного Суду, його комісій та секретаріату;

• скликання і проведення засідань, пленарних засідань;

• розпорядження бюджетними коштами на утримання і забезпе-чення діяльності Суду відповідно до затвердженого кошторису;

• здійснення інших повноважень, передбачених законом і актами Суду, що регламентують організацію його внутрішньої роботи.

Заступники голови Конституційного Суду виконують окремі по­вноваження Голови за його дорученням.

Серед встановлених законом повноважень судді Конституційного Суду України визначено, що він здійснює попередню підготовку пи-тань для їх розгляду в суді, а також бере участь у розгляді справ. Судді Конституційного Суду надано право витребувати від Верховної Ради України, Президента України, Прем'єр-міністра, Генерального про­курора України, судів, органів державної влади, місцевого самовряду-вання, посадових осіб, підприємств, установ організацій усіх форм власності, політичних партій та інших об'єднань громадян, окремих осіб необхідні документа, матеріали та іншу інформацію з питань, що готують для розгляду. Ухилення від надання пояснень або відмова від надання документів судді Конституційного Суду зумовлюють відповідальність згідно з законом.

Суддя Конституційного Суду має право публічно висловлювати свою думку з питань, що стосуються провадження у Суді лише щодо тих справ, у яких Судом прийнято рішення чи дано висновок.

Суддя Конституційного Суду після підписання рішення чи вис­новку Суду може висловити свою окрему думку, яка викладається у письмовій формі й додається до рішення чи висновку Суду. Гнститут окремої думки судді Конституційного Суду слугує забезпеченню принципу його незалежності та об'єктивності. Окрема думка може бути висловлена суддею не тільки у разі, коли він голосував проти рішення чи висновку, а якщо він голосував «за», але залишився у мен-шості при голосуванні з будь-якого іншого питання чи мотивування

479

Розділ 21

прийнятого рішення. У такому разі суддя може письмово викласти окрему думку про незгоду з більшістю суддів. Такий документ теж до-дається до рішення або висновку Суду і оприлюднюється.

Окрема думка судді Конституційного Суду не повинна публікува-тись окремо від рішення Суду. Це може призвести до різного роду політичних тлумачень, домислів, перекручень тощо. У Законі «Про Конституційний Суд України» встановлено, що рішення і висновки Суду публікуються у «Віснику Конституційного Суду України» та в інших офіційних виданнях України разом з окремою думкою суддів.

Згідно із Законом «Про статус суддів» судді, в тому числі консти-туційні, є носіями судової влади, які здійснюють правосуддя незалеж-но від законодавчої та виконавчої влади, є посадовими особами державної влади, які в конституційному порядку наділені повнова-женнями здійснювати правосуддя і виконувати свої обов'язки в Конституційному Суді.

На забезпечення демократичної організації й діяльності Консти­туційного Суду спрямовані встановлені законом гаранта діяльності конституційних суддів, насамперед їх незалежність, недоторканність, соціальне і побутове забезпечення тощо.

21.4. Порядок діяльності Конституційного Суду України та процедура розгляду ним справ

Конституційне провадження регулюється Законом України «Про^; Конституційний Суд України» та Регламентом Конституційного Суду України. Воно починається із звернення до Конституційного Суду. Ця процедура здійснюється у двох формах: а) конституційного подання; б) конституційного звернення.

Конституційне подання — це письмове клопотання до Консти­туційного Суду про визнання правового акта (його окремих положень) неконституційними, про визначення конституційності міжнародного договору або про необхідність офіційного тлумачення Конституції України та законів України. Конституційним поданням є також звернення Верховної Ради про надання висновку щодо додержання конституційної процедури розслідування і розгляду справи про усунення Президента з поста в порядку імпічменту.

У конституційному поданні зазначаються:

480

Конституційний Суд України

• повне найменування органу, посадової особи, які направляють конституційне подання згідно з правом, наданим Конституцією та законом;

• відомості про представника за законом або уповноваженого за дорученням;

— повне найменування, номер, дата прийняття, джерело опублікування (у разі публікації) правового акта, конституційність якого (окремих його положень) заперечується чи який потребує офіційного тлумачення;

• правове обгрунтування тверджень щодо неконституційності правового акта (його окремих положень) або необхідності в офіцій-ному тлумаченні;

• дані щодо інших документів і матеріалів, на які посилаються суб'єкти конституційного подання (копії цих документів і матеріалів додаються);

• перелік матеріалів та документів, що додаються.

Статті 40, 41 Закону «Про Конституційний Суд України» визначає суб'єктів права на конституційне подання. Ними з відповідних питань можуть бути: Президент, Верховна Рада, Кабінет Міністрів, не менше 45 народних депутатів України, Уповноважений Верховної Ради з прав людини, Верховний Суд, інші органи державної влади, Верховна Рада Автономно!' Республіки Крим, органи місцевого самоврядування.

Конституційне звернення — це письмове клопотання до Консти­туційного Суду про необхідність офіційного тлумачення Конституціїта законів України з метою забезпечення реалізації чи захисту консти-туційних прав та свобод людини і громадянина, а також прав юридичної особи.

Уконституційному зверненні зазначаються:

• прізвище, ім'я, по батькові громадянина України, іноземця чи особи без громадянства, адреса, за якою особа проживає, або повна назва та місцеперебування юридичної особи;

• відомості про представника особи за законом або уповноваже­ного за дорученням;

• статті (окремі положення) Конституції або закону України, тлу­мачення яких має бути дано Конституційним Судом;

• обгрунтування необхідності в офіційному тлумаченні положень Конституції або законів України;

• дані щодо інших документів та матеріалів, на які посилаються суб'єкти конституційного звернення (копії цих документів і ма­теріалів додаються);

16-8152

481

Розділ 21

— перелік документів та матеріалів, що додаються.

Відповідно до ст. 43 Закону «Про Конституційний Суд України» суб'єктами права на конституційне звернення з питань надання вис-новків Конституціиним Судом є громадяни України, іноземці, особи без громадянства та юридичні особи.

Відкриття провадження у справі в Конституційному Суді за кон­ституціиним поданням чи за конституціиним зверненням ухва-люється колегією суддів Конституційного Суду або Конституціиним Судом на його засіданні. Справа, за якою відкрито провадження, роз-глядається Судом на його пленарному засіданні. Дата розгляду спра-ви визначається Головою Конституційного Суду.

У складі Конституційного Суду утворюються колегії: для розгляду питань щодо відкриття провадження у справах за конституційними поданнями; у справах щодо відкриття провадження за консти­туціиним зверненням, а також у справах щодо відкриття проваджен­ня і за конституціиним поданням, і за зверненням.

Колегія суддів Конституційного Суду у справах за конституційни­ми поданнями більшістю голосів суддів, які входять до ї'і складу, приймає процесуальну ухвалу про відкриття провадження у справі в Конституційному Суді або про відмову у такому провадженні. У разі прийняття колегією суддів Конституційного Суду процесуальної ухвали про відкриття провадження у справі ця справа вноситься Голо­вою Суду на розгляд пленарного засідання. У разі прийняття колегією суддів процесуальної ухвали про відмову у відкритті провадження у справі секретар колегії суддів направляє матеріали Голові Суду для розгляду справи на його засіданні.

У справах за конституційними зверненнями колегія суддів Конституційного Суду приймає процесуальну ухвалу про відкриття провадження у справі в Суді або про відмову у такому провадженні.

Після розгляду питання колегіями воно переноситься на розгляд засідання Конституційного Суду. Тут вирішується питання про відкриття провадження у справі. Після цього відповідна справа вно­ситься Головою Суду на розгляд його пленарного засідання. Прийня-та Конституціиним Судом на його засіданні процесуальна ухвала про відмову у відкритті провадження в справі є остаточною.

Інстанцією, де вирішуються справи по суті, є пленарне засідання Конституційного Суду. На ньому Суд розглядає справи, провадження в яких відкрито за конституційними поданнями та конституційними зверненнями, а також інші питання, віднесені до розгляду Судом на

482

Конституційний Суд України

його пленарних засіданнях. Пленарне засідання Конституційного Суду є повноважним, якщо на ньому присутні не менше 12 суддів. Рішення Конституційного Суду приймаються та його висновки нада-ються на пленарному засіданні,якщо за них проголосувало не менше 10 суддів. На пленарних засіданнях та на засіданнях Конституційного Суду головує Голова Суду.

Строк провадження у справах за конституційним зверненням не має перевищувати 6 місяців, а за конституційним поданням — 3 місяців з часу прийняття ухвали про відкриття провадження.

Однією з найважливіших стадій конституційного провадження є прийняття рішень і надання висновків Конституційним Судом. Якщо у процесі розгляду справи за конституційним поданням чи консти­туційним зверненням буде виявлена невідповідність Конституції України інших правових актів, їх окремих положень, крім тих актів, щодо яких відкрито провадження у справі і які впливають на прий­няття рішення чи надання висновку у справі, Суд визнає такі акти (їх окремі положення) неконституційними.

У справах з питань про неконституційність актів, а також офіційне тлумачення Конституції і законів України приймаються рішення.

Висновки Конституційного Суду налагаться у справах з питань: про відповідність Конституції чинних міжнародних договорів України або тих міжнародних договорів, що вносяться до Верховної Ради для надання згоди на їх обов'язковість; щодо додержання конституційної процедури розслідування і розгляду справи про усунення Президента з поста в порядку імпічменту.

Рішення приймаються, а висновки надаються поіменним голосу-ванням суддів Конституційного Суду шляхом їх опитування. Судді не мають права утримуватися від голосування. Рішення і висновки мо-тивуються письмово і підписуються окремо суддями, які голосували за їх прийняття і які голосували проти їх прийняття, та оприлюдню-ються. Рішення є остаточними і оскарженню не підлягають.

Як зазначалося, суддя Конституційного Суду після підписання рішення висновку Суду може висловити свою окрему думку. Бона мо-же бути висловлена суддею не тільки у разі, якщо він голосував проти рішення чи висновку, а і якщо він голосував «за», але залишився у меншості при голосуванні з будь-якого іншого питання чи мотиву-вання прийнятого рішення. У такому разі суддя може письмово ви-класти окрему думку про незгоду з більшістю суддів. Такий документ теж додається до рішення або висновку суду й оприлюднюється.

483

Розділ 21

Рішення і висновки Конституційного Суду підписуються не пізніше семи днів після їх прийняття і надання та офіційно оприлюд-нюються наступного робочого дня після їх підписання.

Рішення і висновки Конституційного Суду є обов'язковими для виконання. У порядку виконання цих рішень і висновків вони надси-лаються наступного робочого дня після їх офіційного оприлюднення суб'єкту права на конституційне подання чи конституційне звернен-ня, з ініціативи якого розглядалася справа, до Міністерства юстиції, а також до органу влади, що прийняв правовий акт, який був предме­том розгляду.

За необхідності Конституційний Суд може визначати у своему рішенні, висновку порядок і строки їх виконання, а також покласти на відповідні державні органи обов'язки щодо забезпечення їх вико­нання і додержання. Конституційний Суд має право зажадати від відповідних органів письмового підтвердження виконання його рішення, додержання висновку.

Невиконання рішень та недодержання висновків Конституційно­го Суду зумовлюють відповідальність за законом.

Для безумовного і всебічного виконання рішень Конституційного Суду потрібно було б запровадити законодавчі матеріальні норми, якими передбачити юридичні підстави для державного примусового провадження у виконанні рішень Суду. Бажано ввести до законів про Президента України, про Кабінет Міністрів, а також до Регламенту Верховної Ради України процесуальні норми щодо виконання рішень Конституційного Суду з відповідними обов'язками цих суб'єктів. Не-достатня законодавча регламентація виконання рішень Консти­туційного Суду дає можливості посадовим особам, а також окремим суддям загальних судів ухилятися від обов'язкового слідування при-писам конституційної юрисдикції. Потребують законодавчого визна-чення також обов'язки прокуратури по нагляду за виконанням рішень Конституційного Суду, а також встановлення порядку притяг-нення нею до відповідальності осіб за невиконання цих рішень.

Слід звернути увагу й на наслідки для державних органів, загаль­них, адміністративних і господарських судів у разі визнання Консти-туційним Судом нормативного акта або окремих його положень такими, що не відповідають Конституції. ІДе означає, що такі акти не можуть застосовуватися судами, іншими органами, посадовими особами. Якщо Конституційний Суд визнав закон, або інший норма-тивний акт, застосований у конкретній справі, таким, що не відпо-

484

Конституційний Суд України

відає Основному Закону, рішення суду, засноване на цих актах, не по­винно виконуватись і має бути переглянуте. Але чинне процесуальне законодавство, яке застосовується судами загальної юрисдикції, адміністративними і господарськими судами, досі не містить норм про порядок перегляду справ у разі застосування закону, який визна-ний Конституційний Судом неконституційним. Отже, такі правила мають бути встановлені.

При вирішенні цього питання можуть виникнути певні складнощі у зв'язку з тим, що керуватися звичайним порядком перегляду справ не завжди можливо. Тому доцільно було б включити до процесуаль-них кодексів спеціальні норми про застосування у такому випадку положень щодо перегляду справи у зв'язку з нововиявленими обста-винами.

У ст. 74 Закону України «Про Конституційний Суд України», яка має назву «Врегулювання правовідносин, що виникли внаслідок дії акта, визнаного неконституційним», говориться, що Суд може вказа-ти на преюдиціальність свого рішення при розгляді судами загальної юрисдикції позовів у зв'язку з правовідносинами, що виникли внаслідок дії неконституційного акта.

.Провадження Конституційного Суду за різними категоріями (ви­дами) його справ мають певні особливості, які досить детально ви-кладені в законі про Конституційний Суд з встановленням ряду обов'язкових умов для цього провадження, порядку його ініціювання і проведення, характеру рішень Суду, які виносяться за наслідками цього виду провадження. Щодо особливостей конституційного провадження йдеться у III розділі закону про Конституційний Суд. Як зазначалося, суб'єктами права на конституційне звернення з питань ухвалення рішень Конституційним Судом щодо офіційного тлумачення Конституції та законів України можуть бути громадяни України, іноземці, особи без громадянства та юридичні особи. Це єдиний «канал», за яким окрема людина безпосередньо може зверта-тися до Конституційного Суду.

Право громадян України на оскарження в Констшпуційному Суді тих або інших норм законів, як вважають фахівці, повинно бути передба-чено в Конституції України. Адже захист прав і свобод людини і громадянина є важливим і в діяльності органів конституційної юрис­дикції. В ряді держав (Австрія, Албанія, Андорра, Іспанія, Угорщина, Грузія, Корея, Португалія, Мальта, Словенія, Чехія, Росія, ФРН, Швейцарія) громадянам надається право звернення до Консти-

485

Розділ 21

туційного Суду з конституційною скаргою. Інколи умовою звернення до цих органів є використання в державі всіх засобів правового захи-сту (Австрія, ФРН)¹.

У главі 16 Закону «Про Конституційний Суд України» зазна-чається, що підставою для конституційного звернення щодо офіцій-ного тлумачення Конституції та законів України є наявність неодно­значного застосування положень Конституції та законів України су­дами України, іншими органами державної влади, якщо суб'єкт пра­ва на конституційне звернення вважає, що це може призвести або призвело до порушення його конституційних прав і свобод.

Розглянувши справу за таким зверненням громадянина, Консти­туційний Суд у резолютивній частині рішення офіційно тлумачить положення Конституції та законів України, щодо яких було подано конституційне звернення. Якщо при тлумаченні закону України (його окремих положень) була встановлена наявність ознак його невідповідності Конституції Суд у цьому ж провадженні вирішує питання щодо неконституційності такого закону.

Учасники провадження у Конституційному Суді мають знати про відповідальність за порушення порядку провадження пленарного засідан-ня. Забезпечує додержання порядку його проведення головуючий на засіданні. У разі виявлення неповаги до Суду або перешкоджання проведению його пленарного засідання порушник притягується до встановленої законом відповідальності. Ухвала про притягнення до відповідальності виноситься Конституційним Судом за пропозицією головуючого у залі засідань. Порушник випроваджується із залу засідань Суду.

Законом передбачено відшкодування витрат учасникам консти­туційного провадження. Воно здійснюється з бюджетних коштів за рішенням Конституційного Суду.

Стаття 3 Закону «Про Конституційний Суд України» встановлює, що Конституційний Суд приймає акти, що регламентують організацію його внутрішньої роботи відповідно до цього закону. Ці акти покликані конкретизувати, розвивати, доповнювати норми закону про конституційне провадження, організацію роботи його апарату тощо.

¹ Дайджест офіційних матеріалів і публікацій у періодичній пресі. Конституційне правосуддя в країнах СНД і Балтії. — М., 2000. — № 6. — С. 225, 193.

486

Конституційний Суд України

5 березня 1997 р. рішенням Конституційного Суду було затвердже-но Регламент Конституційного Суду України. Цей важливий для ор-ганізації внутрішньої роботи Суду акт визначає: порядок обрання Го-лови Конституційного Суду та його заступників; утворення колегій суддів, постійних і тимчасових комісій; призначення секретарів ко­легій суддів; призначення керівника секретаріату Конституційного Суду; повноваження та порядок проведення засідань колегій суддів, засідань і пленарних засідань Конституційного Суду; порядок підго-товки матеріалів за конституційними поданнями та конституційними зверненнями до розгляду на пленарних засіданнях Конституційного Суду; порядок розгляду справ; основні правила етикету на пленарних засіданнях; особливості діловодства в Конституційному Суді, інші питання внутрішньої діяльності Конституційного Суду України.

У Законі «Про Конституційний Суд України «визначено особли­вості судового провадження у справах щодо конституційності чинних міжнародних договорів України і міжнародних договорів України, що вноситься до Верховної Ради для надання згоди на їх обов'язковість. Відповідно до норм глави 14 Закону «Про Конституційний Суд України» питання щодо конституційності чинного міжнародного договору розглядається Конституційним Судом за конституційним поданням Президента, Кабінету Міністрів.

За надання висновків про невідповідність міжнародного договору Конституції Суд у цьому ж провадженні вирішує також питання що­до неконституційності цього договору чи його окремих частин.

Питання щодо конституційності міжнародних договорів, що вно-сяться до Верховної Ради для надання згоди на їх обов'язковість, роз-глядаються Конституційним Судом за конституційним поданням Президента, Кабінету Міністрів до прийняття Верховною Радою відповідного закону.

Відкриття конституційного провадження у цих справах зупиняє розгляд Верховною Радою питання щодо надання згоди на їх обов'яз­ковість.

Процес діяльності Конституційного Суду України постійно збага-чується практикою його діяльності, дає чимало матеріалів для узагальнень і пропозицій щодо поліпшення роботи цього единого ор­гану конституційної юрисдикції, вдосконалення законодавства, яке регулює його організацію і функціонування. Певне значення в цьому має ознайомлення і вивчення суддями Конституційного Суду Ук­раїни та працівниками його апарату міжнародного досвіду діяльності

487

Розділ 21

конституційних судів країн розвинутої демократа, порівняльно-пра-вового аналізу конституційного права та його застосування, насампе-ред у європейських державах (ФРН, Польщі, Росії та ін.). Останніми роками керівництвом Конституційного Суду було організовано ни­мало міжнародних семінарів та конференцій за участю представників ОБСЄ, Ради Європи, її Венеціанської комісії, Німецького фонду міжнародного правового співробітництва та інших міжнародних ор-ганізацій. Делегаціями українських юристів з Конституційного Суду відвідано ряд країн світу прийнято в Україні кілька делегацій з кон­ституційних судів країн СНД, Західної Європи та США. У 2000 р. Конституційному Суду України надано статус повноправного члена Конфедерації європейських конституційних судів. Цей акт є свідчен-ням його міжнародного визнання, того, що він став одним із важли-вих правових механізмів впровадження конституційної законності, стабілізуючим чинником у системі здійснення державної влади в Ук­раїні, інструментом послідовного і неухильного впровадження в жит-тя норм Основного Закону країни, охорони конституційних прав і свобод людини і громадянина.

488

_{Розділ 22}

^{Органи правосуддя в Україні}

22.1. Судова влада в системі державної влади в Україні

Суд, судова влада виникли й існують у суспільстві як об'єктивно необхідні для його нормального функціонування і розвитку інститу-ти. Європейський і світовий досвід свідчать, що у демократичній пра-вовій державі роль і значення цих інститутів зростають, адже їх основ-ним завданням є утвердження панування права. Від того, як в Україні реалізуються конституційні положення про судову владу і правосуд­дя, як вони застосовуються на практиці, значною мірою залежатиме подальший розвиток і зміцнення української державності, демокра-тичних і правових засад у нашому суспільстві.

Одним із найсуттєвіших моментів організації та діяльності судо­вої влади має бути послідовне впровадження положень ст. 6 Консти-туції України, в якій говориться про те, що державна влада функціонує на засадах їїподілу на законодавчу, виконавчу та судову і що органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією межах і відповідно до законів України.

Судова влада, уся система правосуддя України, яка формувалася і функціонувала за часів тоталітарно-адміністративного режиму, з пере-

I6а-8I52

489

Розділ 22

ходом країни на нові демократичні засади суспільного життя вже не може залишатися без змін, щоб повною мірою задовольняти потреби суспільства. В умовах нових економічних і політичних реалій виникла необхідність реформування всієї правової системи, передусім її цент-ральної ланки — суду. Створення справді незалежної і ефективної су­дової влади, забезпечення її чіткого функціонування є нагальною по­требою, одним з найважливіших державних пріоритетів у складному процесі побудови демократично!' правової держави. Адже без цього не можна створити міцних правових гарантій, які забезпечували б надійний судовий захист соціально-економічних і політичних прав громадян та їх об'єднань у процесі розвитку сучасного українського суспільства. Проведення судової реформи на основі положень Кон-ституції України шляхом дослідження як певних внутрішніх процесів життя суспільства, так і вивчення досвіду розвинутих демократичних країн, де судові системи функціонують в умовах цивілізованої демо-кратії й налагоджених упродовж багатьох десятиріч ринкових економічних відносин, — важливе державне завдання.

Одним з першочергових завдань стала реалізація положень Кон-ституції про введення в судову систему України нових видів судів а саме адміністративного суду, суду присяжних, апеляційних судів то-що, визначення їх структури і функцій стосовно вимог нашого часу, державних і громадських потреб, місця і ролі судової влади в консти-туційному контексті поділу влади, її функціонального призначення в системі стримань і противаг, а також значення суду для нормально! життєдіяльності правової демократичної держави та її громадян.

Насамперед необхідна була і є подальша законодавча деталізація конституційних положень щодо судоустрою і судочинства, а також окремих судових установ, які у найбільш демократичних, загально-визнаних формах і демократичними методами забезпечували б судо­вий захист урегульованих Конституцією та чинним законодавством сучасних економічних відносин, політичних інститутів, а також кон­ституційних прав громадян України, прав і законних інтересів іноземних підприємців, інвесторів, інших учасників економічних новацій, що впроваджуються в Україні, реального впливу суду на ефективність боротьби з економічною злочинністю та корупцією.

Серед функцій, притаманних судовій владі, однією з основних є мирними цивілізованими засобами вирішувати спори між індивідами, соціальними групами і навіть державами, запобігати, а якщо вони по-чались, переривати конфлікти між ними, забезпечувати дію норм

490

Органи правоеуддя в Україні

Конституції та чинного законодавства. Юридичні інституції, якими є суди, своею діяльністю сприяють подоланню суперечностей закон-ним шляхом, стабілізують ситуації, породжують достатньо визначені правові, соціальні та економічні наслідки і, шо важливо, гарантують прийняте рішення авторитетом і силою держави або міжнародного співтовариства. Тут можуть застосовуватися і примусові заходи, якщо інші шляхи вирішення або запобігання порушенням закону виявили-ся безрезультатними. Специфічна влада судового рішення, яке є обов'язковим до виконання, — ефективний засіб досягнення соціаль-ної справедливості та злагоди, інструментом мирного і справедливого вирішення правових спорів і подолання різних суперечностей.

Саме суд, судова влада є необхідною гарантією в системі поділу влади від свавільного втручання урядово-адміністративних органів у суспільні відносини, адже незалежна судова влада має здатність кон-тролювати законність і правомірність виконавчої влади, а також за допомогою процедури конституційної юрисдикції захистити суспільство від можливих законодавчих порушень. Перед судом пред-ставники всіх протилежних інтересів є формально рівними між со­бою. Притаманні лише судові специфічні повноваження дають змогу урівноважувати зіткнення соціальних інтересів, сприяти їх оптималь­ному врегулюванню, реально забезпечувати гаранта свободи, само-стійності та власності.

В умовах дії принципу поділу влади судова влада, рівно як і зако-нодавча та виконавча, наділена Конституцією самостійною компе-тенцією, а також сукупністю засобів впливу на соціальні ситуації, усунення суперечностей і конфліктів, що виникають у суспільстві.

Зазначимо, що реалізація конституційних повноважень суду здійснюється ним не в ізоляції, а в умовах складного, багатофактор-ного процесу суспільного розвитку під впливом соціально-історич-них явищ і подій. Це особливо характерно для перехідного етапу роз­витку держави, який зумовлюється і ускладнюється економічною або політичною кризою, незрілістю демократичних засад у суспільстві і нерозвиненістю його політичної системи в період подолання наслідків тоталітаризму, відсутністю повноцінної законодавчої бази, що спричиняє суперечності й викликає конфлікти та протистояння в суспільстві¹. Внаслідок багаторічного панування командно-

¹ Юридическая конфликтология: процедури разрешення. — М., 1995. — С. 59-158.

491

Розділ 22

адміністративних методів управління суспільством склалася певна недооцінка можливостей судових процедур вирішення спорів, збе-реглися намагання представників різних гілок влади вийти за межі визначеної Конституцією їх компетенції, впливати на судові орган и тощо. Тільки.подолання цих негативних явищ дає змогу налагодити оптимальне регулювання соціальних процесів, досягнення рівноваги в суспільстві, його сталого, нормального розвитку. Судова влада в де-мократичній, правовій державі має бути деполітизована, що сприяє більшій довірі до неї членів суспільства, є фактором забезпечення ії незалежності, об'єктивності та неупередженості. Судові органи по-винні підходити до розв'язання політичних проблем юридичним шляхом, переводити їх на мову закону і вирішувати тільки правовими засобами.

Неприпустимим є втягування суду у політичні чвари, що може призвести до деформації суті та істинного призначення судової влади в демократичному суспільстві, втрати її незалежності, неупередже­ності та авторитету.

На відміну від законотворчого пронесу, виконавчо-розпорядчої діяльності адміністративно-управлінського апарату розгляд судових справ, що здійснюється судовою владою, поширюється на кон-кретні випадки. Діючи за принципом рівності всіх громадян перед судом і керуючись лише нормами права, вона має бути осторонь політичної відповідальності та ідеологічних тисків, оскільки підпо-рядкування суду різним політичним подіям може призвести до його залежності насамперед від виконавчої влади. Принцип поділу влади передбачає можливість кожної гілки влади контролювати іншу з тим, щоб між ними зберігався певний баланс. Конституційне закріплення цього принципу потребує, з одного боку, достатньої послідовності його здійснення, а з іншого — сучасного бачення всіх його складових.

Слабкість судової влади в державі означає, що інші гілки влади є сильнішими, ніж це потрібно для суспільства. Такий дисбаланс може призвести до зловживань і порушень закону з боку законодавчої і ви­конавчої влади, а суди не в змозі будуть гарантувати людям справед-ливість. Діяльність судової влади має бути спрямована на те, щоб шляхом вирішення правових спорів забезпечити поєднання свободи з обов'язком додержання законів.

Чіткий розподіл конституційної компетенції основних гілок влади — законодавчої, виконавчої і судової — є одним із шляхів забез-

492

Органи правосуддя в Україні

печення ефективного функціонування всього державного механізму. Ще у XVIII ст. видатний французький вчений-юрист Ш. Монтеск'є у праці «Про дух законів» писав: «Щоб створити помірковане уп-равління, треба вміти комбінувати влади, регулювати їх, стримувати, приводити їх у дію, додавати, так би мовити, балансу одній, щоб вона могла врівноважувати іншу; це такий шедевр законодавства, який рідко вдається виконати випадку і який дозволяють виконати розсуд-ливості»¹. I далі: «Якщо влада законодавча і виконавча будуть поєднані в одній особі або установі, то свободи не буде, оскільки можна побоюватися, що цей монарх або сенат створюватиме ти-ранічні закони для того, щоб також тиранічно застосовувати їх. Не буде свободи і в тому разі, якщо судова влада не відокремлена від вла­ди законодавчої і виконавчої. Коли вона поєднана із законодавчою владою, то життя і свобода громадян потраплять під владу сваволі, ад-же суддя буде законодавцем. Якщо судова влада поєднана з виконав-чою, то суддя дістає можливість стати гнобителем»². Монтеск'є зазна-чав, що потрібен такий порядок, за якого різні гілки влади могли б взаємно стримувати одна одну³.

В науковій літературі й у законодавчих актах, інших державних до­кументах три гілки влади прийнято називати у послідовності — зако­нодавча, виконавча і судова. Такий порядок ставить судові функції за змістом після законотворчості і виконавчо-розпорядчої діяльності. Такий підхід є типовим у державах, які належать до так званих конти-нентальних правових систем, де юридичний пріоритет визначається за законодавцем, чиїй волі мають підпорядковуватися і державні чи­новники, і професійні судді, що застосовують норми закону на відміну від англосаксонської системи права, де одним із найваж-ливіших джерел права є судовий прецедент.

Аналіз процесу розвитку правових систем провідних країн Європи за останні десятиріччя дає можливість докорінно переглянути цю усталену черговість на користь судової влади, яка зазнає в наш час чи-мало змін. Поряд з традиційними функціями, пов'язаними із застосу-ванням кримінального покарання до осіб, що вчинили кримінальний злочин, а також з вирішенням різних майнових спорів, до судової

¹ Монтескье Ш. О духе законов. — М., 1999. — С. 63.

² Там само. — С. 138-139.

³ Там само. — С. 137.

493

Розділ 22

юрисдикції увійшли й інші, нові повноваження, які перетворили суд у засіб контролю суспільства за діяльністю, по суті, всього юридично-го механизму, включаючи законотворчість і правозастосування (конституційний суд, адміністративні суди тощо).

Реформи, спрямовані на вдосконалення судоустрою в Україні, а також підвищення статусу суддів, мають сприяти подоланню багатьох негативних явищ, притаманних цій системі, зокрема подоланню відчуження, що склалося між особою та державно-правовими струк­турами різних ланок і рівнів. Реорганізація на основі чинної Консти-туції так званої третьої влади — влади суду в нашій державі може ство-рити передумови подоланню цього відчуження, перетворити суд у справжній гарант індивідуальної свободи від посягань на неї різних суб'єктів. За Конституцією України юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі. Слід зазначити, що для громадян не існує обмежень стосовно їх права звернення до суду із заявами з оскарженнями неправомірних дій і рішень державних ор-ганів, їх посадових осіб або з вимогою розв'язати спір з іншим членом суспільства чи юридичною особою. В Основному Законі зазначено, що держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утверджен-ня і забезпечення її прав і свобод є головним обов'язком держави. Визначення міри такої відповідальності держави перед людиною має здійснювати саме суд. Конституція гарантує громадянам право звернення до суду за захистом своїх прав і свобод. Слід зазначити, що перехід до ринкових відносин, який відбувається в Україні, повинен супроводжуватися реформуванням як майнових прав учасників гос-подарських відносин у державі, так і процедури судового захисту цих прав.

Формування повнош'нної, повноправної судової влади в дер­жаві — вельми непростий, багатоплановий і тривалий процес. Він ба-гато в чому залежить від загальних напрямів розвитку держави і суспільства загалом. Суд — це не просто одна зі складових механізму, що регулює складний комплекс соціальних відносин у суспільстві із законодавчою і виконавчою владою. Справжнє підпорядкування правотворчості і правозастосування нагальним потребам людини можливе лише шляхом реформування судоустрою і судочинства, включаючи і вже існуючі галузі судочинства і судову юрисдикцію в нових сферах суспільного життя. Саме судова влада спроможна ефек-тивно гарантувати законні інтереси і права громадян та забезпечити діяльність держави необхщною легітимністю, надати їй відповідну

494

Органи правосуддя в Україні

правову основу, без якої вона рано чи пізно вироджується в політич-не свавілля і насильство над людиною та суспільством¹.

Соціально-економічні й політичні перетворення, що відбуваються в Україні, основоположні норми, що містяться в Конституиії України, вимагають вдосконалення діючих судово-правових струк­тур, а також введення нових судових інститутів для того, шоб заклас-ти юридичні передумови утворення справді громадянського суспільства і правової держави. Правосуддя покликано виконуватив суспільстві глибоко інтегруючу, стабілізуючу функцію. До того ж по-ряд з правом і разом з ним правосуддя — це обов'язковий, найваж-ливіший гарант прав учасників правовідносин, фундаментальна прав і свобод людини.

А щоб правосуддя могло виконувати свою благодатну місію, воно має бути незалежною і сильною владою, спроможною захиілати пра­ва суб'єктів правовідносин і протистояти свавіллю і беззаконності в суспільстві. Незалежність суду — важлива і необхідна не лише суддям, а передусім громадянам, державним органам усіх гілок державної вла­ди, громадським організаціям, господарюючим суб'єктам, посадовим особам. Забезпечення незалежності судової системи — об'єктивна необхідність встановлення рівноваги між державною владою і права­ми громадян.

Підвищення ролі суду, а також ефективності роботи органів, шо охороняють законність і правопорядок, є важливою передумовою успішних перетворень, які відбуваються в економічній і політичній системі України. Чим вищі роль і авторитет суду і правосуддя загалом. чим більшою самостійністю і незалежністю користується суд щодо органів влади і управління, тим вищим у державі є рівень законності й демократії. Тільки у правовій державі всі владні гілки самостійні і незалежні. Щ властивості й забезпечують їм механізм взаємного кон­тролю і стримання, адже поділ влади здійснюється для кращого їі функціонування і здійснення належного контролю за діями відпо-відних органів та посадових осіб, щоб не допустити неприпустимої їі концентрації.

Особливе місце судової влади у системі розподілу повноважень між владними структурами, її незалежність і самостійність не сліл розглядати як протиставлення влад одна одній, функціонування ме-

¹ Скитович В. В. Судебная власть и принцип распределення властей // Вестник Мос­ковского университета. Серия 11. Право. — 1994. — № 3. — С. 20-25.

495

Розділ 22

ханізму держави будується передусім на певній взаємодії влад, інакше ніякої високоорганізованої правової держави і цивілізованого грома-дянського суспільства ніколи не буде¹. Всі гілки влади мають сповіду-вати лише одну ідеологію — правову, бо «там, де починається реальне право, закінчується безладдя». Саме ідея правової держави здатна об'єднати суспільство².

Останніми роками для побудови самостійної та незалежної судо-вої влади зроблено чимало, але залишається ще багато нерозв'язаних проблем. Повільність їх розв'язання зумовлюється рядом причин, у тому числі відсутністю досконало розроблених теоретичних питань устрою судової системи, перспектив її розвитку. Цю прогалину не за-повнюють запропоновані останніми роками різні концепції судово-правової реформи, які належать певним установам, зокрема Міністерству юстиції України, Верховному Суду України, або окре-мим дослідникам. Усі вони мають і позитивні сторони, і певні недоліки, містять не завжди однакові погляди на устрій судової систе­ми, обсяг повноважень судів і суддів, взаємовідносини суддів з представниками інших гілок державної влади, у них відсутня чіткість уявлення про зміст судової влади та її структури, напрями розвитку форм судового контролю, що ускладнює розвиток законодавства в га-лузі судоустрою.

У Постанові Верховної Ради України «Про концепцію судово-правової реформи в Україні» від 22 квітня 1992 р. (вона була схвалена в основно­му) міститься поняття судової влади, зокрема, говориться, що «під су­довою владою слід розуміти систему незалежних судів, які в порядку, визначеному законом, здійснюють правосуддя. Суди мають владні повноваження для відновлення порушеного права і справедливость. На жаль, не визначено поняття судової влади, а також законодавчої і виконавчої влади в Конституції України.

Були спроби визначити поняття судової влади у проектах нової Конституції України, підготовлених різними партіями чи групами, а також у різних концепціях судово-правової реформи, надрукованих у періодичній пресі чи в окремих виданнях, але більшість з них не розкрили повної суті судової влади.

¹ Притика Д. Шслямова до з'їзду суддів України // Юридичний вісник. — 1995. — №1. — С. 97.

² Кампо В. Роль права: чи скоро розуміють її сучасні політичні лідери? // Урядовий кур'єр. — 1993. — 27 липня. — С. 5.

496

Органи правосуддя в Україні

Сам термін «судова влада» в такому контексті, як ми розуміємо його сьогодні, був вжитий у Деклараціїпро державний суверенітет Ук-раїни: державна влада в республіці здійснюється за принципом її поділу на законодавчу, виконавчу і судову.

Введення до Конституції та законодавства поняття «судова влада» вимагає нового осмислення ролі і призначення суду у структурі дер­жавної влади і в суспільстві. Із звичайної державної установи, яка бу-ла складовою адміністративно-командної системи, провідником партійно-державної політики і органом боротьби зі злочинністю, суд має стати незалежним і самостійним державним органом. Обслугову-ючи суспільні потреби, суд у правовій державі вирішує свої специфічні завдання: здійснює правосуддя, вирішує спори і конфлікти із застосуванням або виконанням законів. Його функції і роль як органічно притаманного правовій державі органу мають зростати, а авторитет — зміцнюватись.

Суду належатиме провідне місце в юридичній системі країни. Діяльність інших правових установ і правоохоронних органів спрямо-вана на забезпечення здійснення правосуддя.

В юридичній літературі, багатьох офіційних документах судова влада ототожнюється з правосудиям. Однак саме правосуддя тлума-читься і у широкому, і у вузькому значеннях: як будь-яка діяльність, що здійснюється судом і тільки як розгляд справ у судовому засіданні¹.

Підсумовуючи викладене, можна зупинитися на такому визна-ченні. Судова влада — самостійна і незалежна гілка державної влади, утворена для вирішення на основі закону шляхом здійснення право­суддя державними органами — судами в особі суддів і залучених у встановлених законом випадках до здійснення правосуддя представ-ників народу соціальних конфліктів між державою і громадинами, самими громадянами, юридичними особами, контролю за консти-туційністю законів; захисту прав громадян у їх взаємовідносинах з органами виконавчої влади і посадовими особами; контролю за до-держанням прав громадян при розслідуванні злочинів і проведенні оперативно-розшуковоїдіяльності; встановленні юридичних фактів².

¹ Правина А. А. Концепция развития законодательства о судоустройстве // Правовая реформа: концепция развития российского законодательства. — М., 1995. — С. 175.

² Петрухин И. Л. Проблема судебной власти в современной России // Государство и право. — 2000. — № 7. — С. 15.

497

Розділ 22

До поняття судової влади входить також сукупність тих відпо-відальних владних повноважень, якими наділено суд з метою понов-лення порушеного права і справедливости, застосування заходів дер­жавного примусу до осіб, що зазіхають на державні інтереси, законні інтереси громадян та їх об'єднань, у тому числі заходів кримінально-го покарання до злочинців. Незалежна судова влада є важливим дійо-вим інструментом здійснення стримань і противаг у механізмі поділу влади. За своїм призначенням і функціональними можливостями во-на має особливу перевагу перед іншими гілками влади, бо не існує та-кої діяльності держави в особі її органів, яка не підлягала б судовому контролю. Це саме той політичний і правовий феномен, який адекватно відображає прагнення побудувати на українській землі де-мократичну, правову державу, засновану на доктрині поділу влади¹. Судова влада в Україні здійснюється тільки судом. Без суду не може бути правосуддя, немає і не може бути судової влади.

Як і законодавча та виконавча гілки влади, судова влада в Україні за своею природою є владою народу, який є її джерелом, а також і безпосереднім учасником здійснення через інститути народних засідателів та присяжних. Юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі, включаючи і сфери функціонування законодавчої та виконавчої гілок влади. Завдяки своїм юридичним можливостям судова влада впливає на їх дії і рішен-ня, а в разі їх неправомірності, суперечливості або колізійності — вирішує конфліктні ситуації і тим самим гармонізує суспільні відно-сини та соціальні процеси, виконуючи роль стримань і противаг. Суд як орган держави може прийняти рішення і проти неї та її інституцій, коли вони порушують або виходять за межі Конституції та законів, правових норм, прийнятих ними ж, здійснюючи таким чином певне правове обмеження держави в особі її органів і посадових осіб, захи-щаючи демократичні підвалини суспільства, забезпечуючи за-конність і правопорядок, стабільність і впевненість у суспільних відн осинах².

¹ Стефанюк В. С. Судова система України та судова реформа. — К., 2001. — С. 21.

² Скомороха В, Окремі питання поділу влади, визначення державної та судової влади, незалежності судової влади // Вісник Конституційного Суду України. — 2000. — № 1. — С. 65.

498

Органи правосуддя в Україні

22.2. Суди — виключні органи правосуддя

Правосуддя — це така сфера державно!' діяльності і суспільного життя, у якій ідеї правової держави знаходять найбільш яскраве втілення. У правовій державі суд захищає загальнолюдські цінності — життя, здоров'я, честь, гідність, соціально-економічні, політичні та інші права особи. Саме у сфері здійснення правосуддя мають послідо-вно реалізовуватися такі важливі правові принципи, як можливість звернення до суду за судовим захистом, презумпція невинуватості, право обвинуваченого на захист, недоторканність особи і особистого життя громадян. Діяльність органів правосуддя покликана забезпечу-вати переведення абстрактних правових норм у реальні права і обов'язки громадян, тим самим утілюючи в життя волю законодавця, вирішувати конфлікти між державою і особою, де суд фактично здійснює контроль над актами і діями органів державного управ-ління. Саме завдяки правосуддю урівноважується фактична нерівність між могутньою державною владою і людиною. Правова держава не може переступити через закріплені у конституції принци­пи і норми, що здатні обмежити її владу над людиною і суспільством.

Правосуддя покликане виконувати в суспільстві глибоко інтегру-ючу, стабілізуючу функцію. До того ж одночасно з правом правосуд­дя — це обов'язковий, найважливіший гарант прав учасників правовідносин, фундаментальних прав і свобод людини.

Нині всі питання щодо обмеження конституційних прав і свобод людини вирішуються судами. Так, тільки суди вирішують питання щодо застосування до підозрюваного, обвинуваченого, підсудного за-побіжного заходу у вигляді взяття під варту і продовження строків тримання під вартою, про надання згоди на проведення огляду приміщення чи іншого володіння особи, обшуку і виїмки, про накла-дення судами арешту на кореспонденцію та її виїмку, зняття інфор-мації з каналів зв'язку. При цьому також передбачається судовий захист особи. Зокрема, затриманий у зв'язку з підозрою у вчинені злочину вправі оскаржити до суду це затримання.

Щоб правосуддя могло виконувати свою місію, воно має бути незалежним, достатньо повноважним і авторитетним, спроможним захищати права суб'єктів правовідносин і протистояти свавіллю і без-законності в суспільстві. Підвищення ролі органів правосуддя, а та­кож ефективності роботи інших органів, що охороняють законність і

499

Розділ 22

правопорядок, є важливою передумовою позитивних перетворень, які мають здійснюватись в економічній і політичній системі України. Чим вища роль і авторитет органів правосуддя, чим більшою самостійністю і незалежністю користується суд щодо органів влади і управління, тим вищим у державі є рівень законності й демократа.

Вирішальним кроком у визначенні засад правосуддя як особливої функції державної влади, основ організації судових органів в Україні, їх системи, основних принципів судочинства, положень щодо статусу суддів, демократичних підвалин суддівства, участі народу в його здійсненні стало прийняття у 1996 р. Конституції України. В Основно­му Законі визначено, що правосуддя в Україні здійснюється виклюнно судами, їх юрисдикція поширюється на всі правовідносини, які виникають у державі, а судові рішення обов'язкові до виконання на всій території України. Ці та інші конституційні установлення стали основою для по-дальшої розробки і здійснення судово-правовоїреформи в Україні. Вони знаходять свое втілення і деталізацію у законодавстві, що має важливе значення для розвитку та зміцнення української державності, демо­кратичних і правових засад нашого суспільства.

Суд — це не просто один із елементів механізму, що регулює склад-ний комплекс соціальних відносин у суспільстві із законодавчою і виконавчою владою. Справжнє підпорядкування правотворчості і правозастосування нагальним потребам людини можливе лише шля­хом реформування судоустрою і судочинства, включаючи вже існуючі галузі судочинства і судову юрисдикцію в нових сферах суспільного життя. Саме судова влада та її основа — правосуддя спроможні ефек-тивно гарантувати законні інтереси і права громадян, забезпечити діяльність держави необхідною легітимністю, надати їй відповідну правову основу, без якої вона рано чи пізно перетвориться на політичне свавілля і насильство над людиною і суспільством.

Нині в Україні є достатньо підстав для створення справді демокра­тичного, незалежного, справедливого і неупередженого правосуддя, для посилення судової влади, від стану якої багато в чому залежить си­ла держави. Зі слабкою судовою владою, недосконалим правосуддям наше суспільство не зможе поліпшити стан справ в економіці, подола-ти злочинність, протистояти розкраданню державного майна тощо.

Реформи, спрямовані на удосконалення правосуддя, підвищення статусу суддів, мають сприяти подоланню багатьох негативних тен-денцій, притаманних цій системі і, перш за все подоланню відчужен-ня, що склалося між особою та державноправними структурами

500

Органи правосуддя в Україні

різних ланок і рівнів, а також таких ганебних явищ, як беззаконня і корупція. Реорганізація системи правосуддя, її органів може створи-ти передумови для подолання цього відчуження, перетворити суд у справжній гарант індивідуальної свободи від посягань на неї різних суб'єктів. Перехід до ринкових відносин має супроводжуватися ре-формуванням як майнових прав учасників господарських відносин у державі, так і процедури судового захисту цих прав.

Тривалий час у свідомості людей закріплювалося уявлення про суд як про репресивний орган, покликаний здійснювати санкції пока-рання. Образ «суду-поліцейського», «суду-ката» й досі живе у свідо­мості людей, тоді як у правовій державі суду належить суттєво інша роль. Він захищає громадян від свавілля бюрократизму і беззаконня, здійснює контроль над державним управлінням, особливо в ситуації конфлікту між державою і особою, а також контроль за законністю методів боротьби із злочинністю. Суд має перевіряти: чи розкрито злочин, чи обгрунтовано обвинувачення, чи не було порушень під час досудового слідства, чи не постраждали при цьому інтереси громадян і суспільства загалом.

Існує хибна думка, що на органи правосуддя покладено завдання викорінювати злочинність, тоді як це мусить бути справою всього суспільства. В кращому випадку суди можуть лише дещо стримувати злочинність силою репресії, вони можуть засуджувати більше зло-чинців, якщо на їх розгляд буде передано більше кримінальних справ, адже осудження злочинців і призначення покарання неможливі без суду. Суди, контролюючи роботу правоохоронних органів, оцінюючи їх висновки ще і таким чином беруть участь у стримуванні злочин-ності. Однак самими такими методами злочинність не викорінити. її зростання останніми роками пояснюєтьсй соціально-економічними, ідеологічними та деякими іншими причинами, що мають глибинний характер і не можуть бути усунуті кийками та суворими вироками. Причинами злочинності є: падіння моральних цінностей у суспільст-ві, втрата ідеалів, дух наживи, корупція, кризові явища в економіці, низький рівень життя людей, загострення національних і релігійних суперечностей тощо. Без усунення цих причин ніякі «рішучі заходи» не дадуть результатів. Надмірне ж їх застосування може поставити під сумнів саму побудову правової держави в нашій країні'.

¹ Петрухин И. Л. Правовое государство и правосудие // Советское государство и право. — 1991. — № 1. — С. 19-29.

501

Розділ 22

В Україні є достатньо підстав для створення справді демократич­ного, незалежного, справедливого і неупередженого правосудия, для посилення судових органів, від стану яких багато в чому залежить сила держави. Зі слабкою владою наше суспільство не зможе поліпшити стан справ в економіці, подолати злочинність, протистоя-ти розкраданню державного майна тошо. Потрібно усвідомити, що суд має бути справді незалежним у прийнятті рішень, винесенні ви-років. Він не має оглядатися ні на законодавчу, ні на виконавчу владу, а повинен керуватися лише законом. Саме розуміння цього має стати елементом правового мислення, особливо на державному рівні¹.

У законодавстві слід закріпити організаційно-правові принципи здійснення та гарантії незалежності, неупередженості судочинства, судовий розгляд має стати універсальним, хоч і не единим методом розв'язання конфліктів. Саме суд правомочний вирішувати усі спори про право шляхом здійснення правосуддя, яке здатне виконувати роль інтегратора і стабілізатора суспільства. Він спроможний стати найважливішим гарантом прав і свобод людини, юридичної особи. Водночас правосуддя може залишитися лише декларацією, якщо не будуть створені належні гарантії його незалежності й самостійності у виконанні своїх функцій.

У повсякденному житті принципів правосуддя не завжди дотриму-ються, а іноді грубо порушують їх. Так, деякими працівниками систе-ми органів юстиції інколи висловлюється думка про те, що Мін'юст та його органи на місцях повинні мати право вимагати від суддів пояснень з приводу строків і якості розгляду судових справ, порушу-вати дисциплінарні впровадження проти судді, а кваліфікаційні комісії суддів мають бути замінені комісіями, які очолюватимуть працівники органів юстиції. А це вже суперечить положенням доку-ментів Ради Європи: «Судді не можуть бути зобов'язані доповідати перебіг своїх судових справ за межами суддівства».

У процесі проведення судово-правової реформи слід враховувати національний і світовий досвіди організації правосуддя, як поточні, так і перспективні його завдання, економічні можливості держави, практичну доцільність тих чи інших заходів щодо реформування судових органів. Судово-правова реформа має бути спрямована на такі кардинальні зміни, які здійснювалися б в інтересах усього

¹ Москаленко В. Третя влада: у пошуках досконалої моделі // Урядовий кур'єр. — 1995.— 7 лют.— С. 5.

502

Органи правосудия в Україні

суспільства, а не певних політичних сил, або окремих політичних уг-руповань, і насамперед на забезпечення верховенства права, свобод і прав громадян, захисту законних інтересів юридичних осіб незалеж-но від форми власності.

Суспільство повинно усвідомлювати високу місію судів, важли-ву для життя кожного громадянина нашої країни і створити переду-мови для послідовного втілення судами в суспільні відносини конституційних засад рівності всіх перед законом, презумпції неви-нуватості, прав людини на справедливий і гласний судовий розгляд компетентним, незалежним і неупередженим судом. Для вико-нання цих завдань та зміцнення незалежності судів важливо забез-печити в законодавчих актах додержання таких принципів судочин-ства:

— незалежність суду повинна гарантуватися державою і закріплюватись у нормативно-правових актах. Усі державні та інші установи зобов'язані поважати і додержуватися незалежності суду;

• суди повинні вирішувати справи неупереджено, на підставі фак-тичних даних і у відповідності з Конституцією і законом, за будь-яких обмежень, неправомірного впливу, спонукання, тиску, погроз або втручання прямого чи непрямого з якого б то не було боку і з яких би то не було причин;

• судові органи мають бути наділені відповідною компетенцією щодо всіх питань судового характеру і самі повинні вирішувати, чи належить справа, що надійшла до них, до їх компетенції;

• у процесі здійснення правосуддя не повинно бути місця непра-вомірному або несанкціонованому втручанню. Судові рішення, ухва-лені судами, не підлягають перегляду ані посадовими особами, ані державними органами, за винятком перегляду вищестоящими судо-вими органами відповідно до процесуального законодавства і прий-няття рішень на підставі актів амністії або помилування;

• кожна людина повинна мати право на судовий розгляд справ із застосуванням юридичних процедур у відповідних процесуальних рамках. В інших спеціально утворених органах судові справи не повинні розглядатись;

• принцип незалежності суду надає судовим органам не тільки права, а й вимагає від них забезпечення справедливого розгляду справ з додержанням прав сторін. Незалежність суду — це не тільки неза­лежність від інших гілок влади, а й незалежність від впливу сторін по розглядуваних справах.

503

Розділ 22

Реалізуючи вимоги Конституції України щодо незалежності судів і суддів. Верховна Рада України передбачила у Кримінальному кодексі України окремий розділ «Злочини проти правосудия». У ньому перед-бачена кримінальна відповідальність за втручання у якій би то не було формі в діяльність судді з метою перешкодити виконанню ним служ-бових обов'язків або добитися винесення неправосудного рішення; погрозу вбивством, насильством або знищення чи пошкодження майна шодо судді, народного засідателя чи присяжного, а також що­до їх близьких родичів у зв'язку з їх діяльністю, пов'язаною із здійсненням правосуддя; умисне невиконання службовою особою вироку, рішення, ухвали, постанови суду, що набрали законно! сили, або перешкоджання їх виконанню, умисне невиконання службовою особою рішення Європейського суду з прав людини тощо.

Подальшарозробка й прийняття необхідних законів, спрямованих на вдосконалення судочинства, перебудова існуючої системи право­суддя на засадах, визначених Конституцією України в більш реальну і перспективну, більш чутливу до економічних та інших соціальних перетворень, що відбуваються в Україні, є неодмінною вимогою часу.

22.3. Система судів загальної юрисдикції, їх функції і повноваження

Основу всієїсудової системи України становлять суди загальної юрис­дикції. Ними утворюється відповідна система, яка будується за прин­ципами територіальності і спеціалізації. Єдність цієї системи забезпе-чується: єдиними засадами організації та діяльності судів; единим статусом суддів; обов'язковістю для всіх судів встановлених законом правил судочинства; забезпеченням Верховним Судом України одна-кового застосування законів усіма судами загальної юрисдикції; обов'язковістю виконання судових рішень; единим порядком органі-заційного забезпечення діяльності судів і фінансуванням судів ви-ключно з Державного бюджету України; вирішення питань внутрішньої діяльності судів органами суддівського самоврядування.

До системи загальних судів належать: місцеві суди (районні, районні у містах, міські та міжрайонні суди, військові суди гарнізонів); апеляційні суди; вищі спеціалізовані суди; Верховний Суд України. Останній є найвищим судовим органом у системі судів

504

Органи правосуддя в Украіні

загальної юрисдикції, а вищими судовими органами спеціалізованих судів є відповідні вищі спеціалізовані суди.

До спеціалізованих судів належать: господарські, адміністративні та інші, визначені саме як спеціалізовані. Місцевими господарськи-ми судами є відповідні суди Автономно!' Республіки Крим, областей, міст Киева та Севастополя, а місцевими адміністративними судами є окружні суди, які утворюються в округах. Місцеві суди є судами пер-шої інстанції. Місцеві загальні суди розглядають кримінальні, цивільні справи та справи про адміністративні правопорушення. Місцеві господарські суди розглядають справи, що виникають з гос-подарських правовідносин.

Усі суди загальної юрисдикції утворюються і ліквідуються Президен­том України за поданням міністра юстиції України, погодженим з Головою Верховного Суду України або головою відповідного вищого спеціалізованого суду. Президентом України визначається кількість суддів у судах за відповідним поданням голови Державної судової адміністрації України, погодженим із Головою Верховного Суду України чи головою відповідного вишого спеціалізованого суду з урахуванням обсягу роботи суду, та в межах видатків, визначених на утримання судів. У порядку, визначеному законом, призначаються керівники судів (голови судів та їх заступники) строком на п'ять років за поданням Голови Верховного Суду України чи голови відповідного вищого спеціалізованого суду на підставі рекомендації ради суддів. У такому ж порядку відбувається звільнення керівників судів із посад. Звільнення судді з адміністративної посади не припиняє його повно-важення судді. Голова Верховного Суду України обирається Пленумом цього суду строком на п'ять років таємним голосуванням. Законом передбачено його переобрання, але не більш ніж ще на один п'ятирічний строк.

Першоосновою системи правосуддя є місцевий суд. Місцеві загальні суди діють у межах району, міста, району в місті чи району та міста одночасно, військові суди у військових гарнізонах. Вони роз­глядають справи по першій інстанції, віднесені процесуальним зако­ном до їхньої підсудності. Суди в Україні розглядають щорічно не менше трьох мільйонів справ. Із них 90 відсотків справ проходять че­рез місцеві суди. В Україні станом на жовтень 2005 р. діяло близько 666 місцевих загальних (районних, районних у містах, міських і міськрайонних судів), у яких фактично працювали близько 4 тисяч суддів. У складі місцевих адміністративних судів близько 600 суддів та

505

Розділ 22

1800 працівників апарату, в апеляційних судах — 250 суддів і 720 працівників їх апарату, у Вищому адміністративному суді України 65 суддів та 250 працівників апарату¹. Розгляд справ суддями здійснюється одноособово чи у складі колегії, а також у визначених законом випадках з участю народних засідателів або присяжних. Суддя, який розглядає справу одноособово, діє як суд. Апеляційний і касаційний розгляд справ здійснюється відповідними судами у складі не менше трьох професійних суддів.

У результаті прийняття Закону України «Про судоустрій України» створена нова чотирьохрівнева система судів: місцеві, апеляційні (за-гальні та спеціалізовані), військові апеляційні суди регіонів та апе­ляційний суд Військово-Морських Сил України; вищі спеціалізовані суди (господарський та адміністративний), а також Верховний Суд України.

Апеляційні суди здійснюють у порядку апеляції перегляд справ, роз-глянутих місцевими судами, а також розглядають по першій інстанції визначені законом окремі категорії справ. Законом встановлені до-сить широкі повноваження суду апеляційної інстанції при розгляді справ по перегляду судових рішень, що не набрали чинності. Він мо-же встановлювати нові факти, досліджувати нові докази, ухвалювати нове рішення.

У системі судів загальної юрисдикції діють загальні і спеціалізовані апеляційні суди. В апеляційних судах утворюються судові палати. У складі загального апеляційного суду утворюються судова палата у цивільних справах та судова палата у кримінальних справах. У складі спеціалізованих апеляційних судів можуть утворюватися су­дові палати з розгляду окремих категорій справ за встановленою спеціалізацією в межах відповідної спеціальної судової юрисдикції. Для вирішення організаційних питань в апеляційних судах утво-рюється президія суду, до якої входять голова суду, його заступники, а також судді, кількість складу яких визначається рішенням загальних зборів суддів цього суду. Судді до складу президії обираються загаль-ними зборами суддів цього суду таємним голосуванням.

¹ Дмитренко I. Судів побільшало. Проблем також // Голос України. — 2001. — 26 жовтня; Стефанюк В. Історичний шанс українського правосуддя // Юридичний вісник України. — 2002. — 30 березня — 5 квітня.

506

Органи правосуддя в Україні

Для розгляду справ, визначених процесуальним законом, у загаль-них апеляційних судах передбачені суди присяжних.

У вищих спеціалізованих судах можуть утворюватися судові пала­та із розгляду окремих категорій справ. Для вирішення органі-заційних питань вищого спеціалізованого суду в ньому утворюється президія, її склад і порядок утворення аналогічний вже згаданим попереднім судам. У складі вищого спеціалізованого суду діє пленум суду, який складається із всіх суддів вищого спеціалізованого суду та голів спеціалізованих судів. Пленум дає роз'яснення з питань засто-сування спеціалізованими судами законодавства при вирішенні справ відповідності судової юрисдикції, вносить у встановленому по­рядку пропозиції щодо необхідності змін чинного законодавства, приймає рішення про звернення до Конституційного Суду України з поданням щодо офіційного тлумачення Конституції України, розгля-дає і вирішує інші питання, віднесені законом до його повноважень.

При вищому спеціалізованому суді створюється науково-консуль-тативна рада для наукового забезпечення діяльності суду. Вищий спеціалізований суд має офіційний друкований орган.

Найвищим судовим органом в ієрархії органів правосуддя України є Верховний Суд України. Він розглядає у касаційному порядку рішен­ня загальних судів у справах, віднесених до його підсудності процесу­альним законом, переглядає в порядку повторно!' касації усі інші справи, розглянуті судами загальної юрисдикції в касаційному поряд­ку; розглядає інші справи, пов'язані з виключними обставинами. Верховний Суд України дає судам роз'яснення з питань застосування законодавства на основі узагальнення судової практики та аналізу су­дової статистики, за необхідності дає роз'яснення пленум вищого спеціалізованого суду з питань застосування спеціалізованими суда­ми законодавства при вирішенні справ відповідної судової юрис­дикції.

На Верховний Суд України покладено надання висновку щодо на-явності чи відсутності ознак державної зради або іншого злочину у діяннях, у яких звинувачується Президент України, а також за зверненням Верховної Ради України розглядає і надсилає письмове подання про неможливість виконання Президентом України своїх повноважень за станом здоров'я. У разі виникнення у судів загальної юрисдикції і при здійсненні ними правосуддя сумнівів щодо консти-туційності законів, інших правових актів, а також щодо офіційного тлумачення Конституції України та законів звертається з цими пи-

507

Розділ 22

таннями до Конституційного Суду України. Верховний Суд України веде та аналізує судову статистику, вивчає і узагальнює судову практи­ку, знайомиться з практикою застосування законодавства в судах. У межах своїх повноважень вирішує питання, що випливають із міжнародних договорів України, представляє суди загальної юрис-дикції у зносинах з суддями інших держав, здійснює передбачені за­коном інші повноваження.

Верховний Суд України очолює Голова. Склад цього суду — судді Верховного Суду України. У Верховному Суді України діють судові палаши: у цивільних справах, у кримінальних справах, у господарсь-ких справах, в адміністративних справах, а також Військова судова колегія.

Для вирішення внутрішніх організаційних питань діяльності утво-рюється Президія Верховного Суду України.

Колегіальним органом Верховного Суду України є Пленум Верховно­го Суду України. До його складу входять усі судді Верховного Суду Ук­раїни, голови вищих спеціалізованих судів та їх перші заступники. Засідання Пленуму веде Голова Верховного Суду України, а за його відсутності — перший заступник або інший заступник відповідно до Регламенту Пленуму Верховного Суду України.

Пленум обирає на посаду та звільняє з посади Голову Верховного Суду України, утворює судові палати, призначає їх голів, обирає склад Президії Верховного Суду України, секретаря Пленуму Верхов­ного Суду України, дає роз'яснення судам загальної юрисдикції з пи­тань застосування законодавства, здійснює інші повноваження.

При Верховному Суді України діє Науково-консультативна рада, є бібліотека та офіційний друкований орган.

Для забезпечення реалізації основних засад судочинства на тери-торії України всіма судами загальної юрисдикції надзвичайно важли-вим є збереження процесуального статусу Верховного Суду України, який на сьогодні визнаний Конституцією і законами України.

У системі судоустрою України діють кваліфікаційні комісії суддів, завданням яких є забезпечення формування корпусу професійних суддів шляхом відбору і рекомендування осіб для зайняття посади професійного судді та визначення рівня фахової підготовленості професійних суддів, а також розгляд питань про дисциплінарну відповідальність суддів та надання висновків про звільнення суддів із посади. Існують кваліфікаційні комісії суддів загальних судів, військових судів, відповідних спеціалізованих судів, а також Вища

508

Органи правосудия в Украіні

кваліфікаційна комісія суддів України, їх строк повноважень — три роки. Порядок утворення цих комісій, їх повноваження визначають-ся Законом України «Про судоустрій України».

Для вирішення питань внутрішньої діяльності судів в Україні діє суддівське самоврядування, завдяки якому здійснюється самостійне колективне вирішення зазначених питань професіональними суддя-ми. Воно є однією з найважливіших гарантій забезпечення незалеж-ності судів і суддів, сприяє створенню належних умов для їх нормаль­но! діяльності, забезпечує незалежність суду, забезпечує захист суддів від втручання в судову діяльність, а також спрямована на підвищення рівня роботи з кадрами у системі судів. Організаційними формами суддівського самоврядування є збори суддів, конференції суддів, з'їзд суддів України, ради суддів та їх виконавчі органи.

Порядок функціонування суддівського самоврядування визна-чається законами про судоустрій, про статус суддів, іншими законо-давчими актами, а також регламентами і положеннями, які прийма-ються органами суддівського самоврядування.

Державне організаційне забезпечення діяльності судів загальної юрисдикції, а також інших органів та установ судової системи здій-снює Державна судова адміністрація та її територіальні управління. За своїм статусом вона є центральним органом виконавчоївлади.

Організаційне забезпечення діяльності Верховного Суду України, Конституційного Суду України та вищих спеціалізованих судів здійснюється їх апаратом. Для організаційного забезпечення внутрішньої діяльності в кожному суді утворюється свій апарат, який очолює керівник апарату (завідувач секретаріату). Він підпорядко-вується голові суду і координує свою діяльність із відповідним тери-торіальним управлінням державної судової адміністрацп. Правовий статус апарату суду визначається законом про державну службу.

У кожному суді діє служба судових розпорядників. Вони забезпечу-ють додержання особами, які знаходяться в приміщенні суду, встановлених правил, виконання ними розпоряджень головуючого в судовому засіданні. Судові розпорядники при виконанні своїх функцій носять формений одяг. Порядок створення та діяльності служби судових розпорядників визначається положенням, яке затверджується головою Державної судової адміністрації України за погодженням з Радою суддів України.

Для підтримання громадського порядку в суді, припинення про-явів неповаги до суду, а також охорони приміщень суду, виконання

509

Розділ 22

функцій щодо державного захисту суддів, працівників суду, забезпе-чення безпеки учасників судового процесу утворено судову міліцію, її повноваження та порядок діяльності визначаються законом.

Для підготовки кваліфікованих кадрів судів при Державній судовій адміністрації України функціонує вищий державний навчальний за­клад — Академія суддів України. Бона здійснює підготовку, перепідго-товку та підвищення кваліфікації суддів і працівників апарату судів, її завданнями є: підготовка кадрів на посади суддів з-поміж осіб, які ма-ють вищу юридичну освіту та відповідають вимогам, встановленим до кандидатів на посаду судді, підвищення кваліфікації суддів та працівників апарату судових органів; проведення наукових дослі-джень з питань удосконалення організації та діяльності судів; вивчен-ня світового досвіду організації діяльності судів; науково-методичне забезпечення діяльності судів загальної юрисдикції та Консти-туційного Суду України. Академія суддів України здійснює свою діяльність згідно із статутом, який затверджується головою Держав-ної судової адміністрації та Головою Верховного Суду України за погодженням з радою суддів України.